Les institutions sont devenues, depuis une quinzaine d`années, un

L´internationalisation de la gouvernance des « institutions »
Deyanira DUQUE ORTIZ
Pour les organisations internationales de développement, la globalization est couramment assumée
comme un processus naturel, résultant du progrès technique des communications et de
l’élargissement de l’économie du marché dont aucun pays ne peut s’échapper, qu’au risque d’engager
sa viabilité financières. Étant naturelle la légitimité de la globalisation va d’elle même. Pourtant,
compte tenu des conflits déclechés par les décisions censées de réponde aux transformations
impossées par la globalisation, ce processus réponde plutôt à une stratégie de domination et
d’exploitation. Dès cette approche, la question de la légitimité de la globalisation devient un problème
majeur de l’action politique plutôt qu’un processus naturel.
Notre but est de montrer que la globalisation est un processus qui s’inscrit dans una stratégie de
domination qui comporte plusieurs volets, dont la médiatisation de mécanismes décisionnaux comme
la gouvernance. Dans un premier temps, nous présenterons les composantes du volet de
médiatisation de la gouvernance à partir d’une ce ces organisations internationales : le groupe de la
Banque mondiale
1
. Le choix s’explique pour le poids qu’exercent toujours les recettes de la Banque
sur les stratégies de développement des pays sous-développés. Dans un second temps, nous
présenterons quelques unes des conséquences de ce processus de médiatisation pour les pays sous-
développés, autres, l’alliance des intérêts de entreprises transnationales de production agricole, les
marchés de capitaux et les armées privées, d’une polarisation de plus en plus croissante entre les
pays du premier et du tiers monde ainsi qu’à leur intérieur
2
.
1. LÉGITIMATION OU MÉDIATISATION ?
Le groupe de la Banque Mondiale occupe une place central parmi les institutions de développement,
du moins, jusqu’à ce que ses stratégies de développement ont jouit d’une certaine « crédibilité »,
auprès de leurs membres. Un coup d’œil sur l’évolution des derniers vingt ans de la Banque, met la
gouvernance au cœur de ses préoccupations
3
. Cela ne constitue pas une nouveauté
4
, compte tenu
des changements dans les stratégies de développement. Ce qui est nouveau, c’est que cette
évolution obéit à sa perte de leadership vis-à-vis des nouveaux acteurs et organisations introduits sur
la scène internationale par compte de la globalisation. Perte constaté, autres, par la réduction de son
pouvoir « propositif » et décisionnel. Pourquoi alors, la gouvernance ?
Le coût social et économique des politiques d’ajustement structurel implantées par le FMI à travers la
Banque Mondiale a favorisé en quelque sorte leur mise en cause. Le constat des liens tissés entre les
recettes de la Banque et les intérêts du monde des finances a permis ainsi de reconnaître des
nouveaux acteurs sur la scène internationale. La concurrence pour des moyens de pouvoir politique
5
,
à contraint la Banque à chercher des mécanismes de relégitimation. Une approche à la montée de la
« gouvernance » au sein de la Banque montre qu’elle lui sert à garder une place comme autorité en
matière de développement, malgré sa perte de leadership et la montée en puissance des
partenaires privés
6
. La promotion de la gouvernance permet a la Banque de survivre 1) en mettant en
1
. Dans ce texte nous parlerons tout semplement de la Banque.
2
. Un bel exemple de ces formes de polarisation est la tenue simultanée des Sommets économiques mondiaux et des Forums
sociaux.
3
. Sur le site de la Banque on trouve plus de 300 titres sous cette catégorie, y compris des documents, des livres et des
rapports..
4
Le développement n’est pas un concept facile à saisir, il suscite des réactions, il tente d’exprimer une réalité donnée par un
mot. Comment s’est construite une « nouvelle » approche du développement ? Comment se construit-elle à l’intérieur et à
l’extérieur d’une institution ? D’où se nourrit une nouvelle approche ? Il s’avère forgé que la Banque traite les thèmes à la
mode : elle n’est pas forcement son précurseur, mais elle peut contribuer à sa médiatisation.
5
Les pays du premier groupe (développés), les pays sous-développés (deuxième groupe) , des bailleurs de fonds privés et
publics, des investisseurs, des écologistes, des associations, des universités, des chercheurs, enfin, l’avancement d’une
nouvelle approche du développement peut concerner une diversité d’acteurs. Quels sont le poids, les intérêts et/ ou les
bénéfices en jeu, qui et comment y participe ?
6
Le lobby des intérêts privés au sein de la Banque a toujourts existé sauf que jusqu’à maintenant ils son plus visibles et
puissantes, sous la forme des monopoles transnationaux. Alors que les têtes visibles de la Banque, les gouvernements des

2
avance les interêts de ses partenaires (entreprises multinationales et élites économiques et politiques
nationales) et 2) participant à la médiatisation des cadres explicatifs qui légitiment ces intérêts.
En 1992 la Banque a publiée son rapport annuel sous le titre « Développement et Gouvernance ». Ce
rapport montre que la stabilisation et les réformes économiques qui ont été les maîtres mots de la
stratégie du développement pendant les années 80 se sont effrités du fait de leur incapacité à relacer
les dynamiques de croissance d’une façon durable et à assurer une plus grande insertion des pays
sous-développés dans la globalisation. A l’égard de la Banque, cet échec s’explique par l’émergence
de nouveaux phénomènes externes qui dépassent ses recettes et qui mettent au cœur du problème la
légitimité de l’intervention de l’État. C’est ainsi que se justifie l’urgence d’accorder une nouvelle
conception du développement qui prend en compte la recomposition des forces et les enjeux posés
par la globalisation.
« Le développement n’est pas simplement une question d’ajustement… Le développement, c’est une
affaire macroéconomique, bien sûr, mais c’est aussi mettre en place toutes les pièces, en même
temps et dans l’harmonie… Combien de fois avons-nous poursuivi un objectif purement économique,
sans nous arrêter suffisamment sur les aspects sociaux, politiques, environnementaux et culturels ?…
Voilà pourquoi, pendant nos débats, nous parlons de plus en plus, à la Banque, d’une approche
différente… nous avons besoin d’un nouveau cadre de développement… nous parlons ici d’un
nouveau partenariat pour le développement… ce partenariat est le seul que veuille le Groupe de la
Banque Mondiale. L’important, ce n’est pas de savoir qui décide, qui obéit, qui met son nom … »
7
La Gouvernance
8
n’a point fait l’objet d’un débat largue et ouvert parmi les partenaires de la Banque.
Elle est censée contribuer au renouvellement du développement dans la mesure où elle rassemblerait
les divers acteurs et intérêts en jeu. Ainsi, la Banque renouvelle son stratégie d’accumulation de
moyens de pouvoir politique, qui consiste à légitimer un discours à travers sa médiatisation où le but
n’est pas d’informer mais de naturaliser certaines idées et/ou croyances à travers d’interventions
« ciblées ». Dans cette médiatisation de la gouvernance, nous avons esquissé au moins trois volets 1)
La « rénovation » interne de la Banque, 2) la production d’études et la publication de documents, et 3)
la promotion auprès des partenaires à l’échelle internationale et locale. Cette naturalisation de la
globalisation s’est ainsi construit par et pour la gouvernance, sous le prétex d’avancer une nouvelle
approche du développement.
Par l’art de la gouvernance, la légitimité des décisions concernat les stratégies de développement
dans un contexte de globalisation devient une question de procédure plus qu’une question de
politique publique. Elle mobilise la qualification de la globalisation comme un processus naturel, qui
s’articule sans résistence au circuit organique des relations sociales, économiques et politiques.
Pourtant, ces mêmes organisations imposent des transformations structurels dont la légitimité reste
un problème d’action politique qui ne s’arrange pas seulement par une procédure décisionnelle.
L’action politique ayant besoin de produire légimité, la montée de la gouvernace pose un débat sur 1)
l’incidence des procédures décisionnelles sur la légitimité de l’action politique et 2) les stratégies
d’accumulation politique mises en œuvre par compte de la globalisation et 3) la portée du
renouvellement des stratégies de développement.
«… la négociation, le partenariat et la médiation sont des mots très étroitement associés… à cette
situation correspondraient une façon concertée de gouverner et un art indirect de diriger qui, pour
certains, répond au joli nom de gouvernance… Les objectifs poursuivis veulent à la fois faire place à
l’efficacité gestionnaire et à l’approfondissement de la démocratie. Mais comment par la seule vertu
de la négociation, concilier démocratie et performance ?… Il ne s’agit pas, pour autant,
États, sont mis en cause pour avour dépasse les limites de l’intervention. Dans les pays du tiers-monde, dont la plupart n’a
pas encore résolu la question de l’Etat, ces intérêts polarisent la société. D’une part les élites politiques et économiques et de
l’autre les mouvements sociaux.
7
. James D. Wolfensohn, L’Autre crise : discours prononcé devant le Conseil des Gouverneurs, Washington DC, le 6
octobre 1998, pages 6, 9 et 10. Site : www.worldbank.org/ discoursprésidentsurladette.pdf
8
. Qu’est-ce la gouvernance ? « Avec la reconnaissance de ces interlocuteurs mis tous sur le même pied que l’Etat (acteurs
locaux par la grâce de la décentralisation, opérateurs privés avec le concours du libéralisme économique, acteurs associatifs
par l’appel à la citoyenneté) les dispositifs décisionnels semblent devenus plus fragmentés et multicentrés qu’il y a une
génération. A cette situation correspondraient une façon concertée de gouverner et un art indirect de diriger : la
gouvernance » . Jean-Pierre Gaudin, page 12.

3
d’horizontalisation à proprement parler, car des asymétries de ressources et des rapports de force s’y
renouvellent ou s’y confirment… » (Gaudin, 1999).
L’un des aspects de la gouvernance analysée chez Gaudin est le statuts légal et son incidence sur la
légitimité des décisions de politique publique. Présentée comme une manière concertée de décider, la
gouvernance évite le débat sur la scène publique et dissimule les conflits. Les accords de corps,
censés répondre à une démarche démocratique dans la prise des décisions, reviennent ainsi en force
en modifiant les exigences de la légitimité politique. Dans un contexte qui demande des changements
structuraux, la gouvernance n’engage pas seulement une procédure décisionnelle, elles devient aussi
un mécanisme de légitimation concertée de ces changements.
Depuis 1989, la Banque a entreprise un renouvellement de son image. Elle demande l’assistance d’un
Conseiller d’image -Herb Schmerz- dans le but, de se montrer comme « le partenaire de tout client
potentiel » (Susan G, Fabrizio S, 1994)
Dans cette même année, la Banque a mis en place une politique d’information aux médias, y compris
un département qui s’en occupe : « il faut réorganiser la maison pour rendre le combat ». En 1994, la
Banque a créé les PIC –Centres d’Information au Public- ainsi que son site Internet. Il s’agit de rendre
accesible l’information au public et de devenir plus transparente dans le management de ses
opérations financières Cependant, on ne doit pas se faire trop d’illusions. Accèder a la Banque reste
un souci et l’accèes a ses données est devenu payant. En fait, la Banque est plutôt une agence de
services de relations publiques.
Sur le site de la Banque, ont trouvé plus de trois mille titres de publications (résultat des études de
cas) sur la gouvernance. Ces études concernent aussi bien des pays que des régions. Celles-ci, dans
l’ensemble permettent de situer partout la gouvernance -en Amérique Latine, en Asie, en Afrique-
mais surtout de mettre en évidence sa performance pour conduire le développement devant le retrait
de l’État. La gouvernance convient bien à tous les pays autant qu’à tous les problèmes. En effet, il y
des études sur la mise en place de la gouvernance à propos de : la décentralisation, la lutte contre la
corruption –dans le secteur privé et public- la participation de la société civile, l’extension du
partenariat local, régional et international, la réforme des sistèmes de santé, le contrôle et/ou la
réforme fiscale, la professionnalisation de la bureaucratie, la politique budgétaire, pour ne citer qu’eux.
Malgré cette diversité, la gouvernance sert plutôt à deux grands sujets : la lutte contre la corruption
donc à la transparence et à l’efficience dans l’allocation des ressources donc à la bonne gestion
macroéconomique. Lorsqu’on relit quelques-uns des abstracts de ces études, on trouve une
argumentation plutôt circulaire qui lie ces deux aspects. La participation citoyenne diminue la
corruption parce qu’elle exerce une vigilance sur le flux et l’allocation de ressources. Or, l’allocation de
ressources est plus transparente et donc plus équitable lorsque la société civile participe. C’est aussi
l’argument concernant la légitimité politique. Le gouvernement est plus légitime lorsque les processus
électoraux sont plus transparents, en diminuant ainsi les sources structurelles de la corruption, par
exemple, l’achat de votes et le clientélisme. Où est le fil d’Ariane ? N’aurait-elle pas besoin de
certaines conditions? La réponse, ce sont les instituions.
« En un demi-siècle, on en est venu à mieux comprendre ce qui aide les pays à fonctionner d’une
manière effective et à assurer leur progrès économique. Dans les milieux du développement, on a une
expression pour cela. C’est ce qu’on appelle la bonne gouvernance. C’est pour l’essentiel la
conjugaison d’institutions transparentes et responsables, de solides qualifications et compétences, et
d’une volonté fondamentale de faire ce qui est juste. C’est tout cela qui permet à un État de s’acquitter
de manière effective de son obligation de service envers ses administrés »
9
.
La gouvernance est naturalisée comme la procédure pour créer les conditions requises par les
capitaux transnationaux. En fait, lorsqu’on relit quelques-uns des abstracts de ces études, on trouve
une argumentation tautologique où la légitimité politique est égale à la l’allocation coût-effective de
ressources. Ce raisonnement guide les processus de prise des décisions politiques en les imprimant
9
. Le président de la Banque, a indiqué que les consultations avaient permis d'améliorer considérablement le rapport et noté
qu'il se félicitait " d'avoir pu parvenir avec les administrateurs et les parties prenantes extérieures à une communauté de vues
sur la manière de poursuivre l'important effort de la Banque dans le domaine de la gouvernance …pour promouvoir la
mission fondamentale de l'institution : aider les pauvres du monde entier à sortir de la pauvreté ". Le 21 mars 2007,
www.worldbank.org/html/extdr/comments/governancefeedback/fr/

4
un bon sens économique qui serait sa tendance naturelle. Ainsi, à l’égard des baîlleurs de fonds de la
Banque, les organisations politiques encadrent le comportement économique parce qu’elles
introduissent les règles économiques. La nouveauté du développement consiste alors en créer les
institutions économiques, politiques et sociales adéquates pour rendre les décisions optimales. Les
institutions se placent ainsi au sein des explications sur le fonctionnement des économies des
sociétés sous-développées, aussi bien que des pays de la Première partie
10
.
« Le cadre du développement intégré que je propose est fondé sur une vision plus globale du
développement. Nous ne pouvons pas adopter un système dans lequel le macroéconomique et le
financier seraient indépendants des aspects structurels sociaux et humains, et vice-versa. Il est
impératif d’intégrer chacun de ses éléments au niveau national et entre les acteurs mondiaux… L’une
des raisons pour lesquelles nous devons élaborer ce cadre global et intégré, c’est que nous pourrons
ainsi réfléchir en termes plus stratégiques à l’ordonnancement des politiques, des programmes et des
projets et au rythme des réformes… »
11
La gouvernance n’engage pas une nouvelle approche du développement, elle marchandise la
légitimité des décisiones. L´action politique adopte la forme d’un corporatisme, facilitant l´encadrement
de l’État dans ses fonctions régaliennes et les entreprises privées dans le management des décisions
publiques. Le processus de médiatisation de la gouvernance par la Banque a servi ainsi à mobiliser
les cadres explicatifs qui justifient les réformes structureles qu’elle s’efforce de naturaliser. Par ce
biaïs, les institutions sont devenues le cœur de ces cadres explicatifs, notamment dans les pays du
tiers monde. Du coup, la gouvernance et le corporatisme sont devenus les moyens pour légitimer les
transformations structurelles (systemes de santé, accords de libre échange, fléxibilité de la legislation
du travail, législation de l´investissement privé, entre autres) dont les États ont besoin pour s´adapter
tout naturellement a la globalisation.
2 . L´EMPOVERMENT DES INVESTISSEURS INSTITUTIONNELS
Dans les années 70, R. Keohane et J. Nye (1977, 1988) ont développé une approche théorique qui
accorde une grande importance aux institutions su sein du système international. Au contraire des
conceptions realistes des Relations internationales, cette approche considère que la croissance
s’effectue sans affecter les autres puissances. En « réduisant les incertitudes » inhérentes à l’anarchie
realiste, les institutions facilitent la coopération.
Si l’on évalue la capacité de cette approche por rendre compte de l’évolution du système international
(conflits, stocks d’armèments, pertes humaines et matériels), à l’aube du troisième millénaire les
résultats sont pour le moins décevants. Les attentants du 11 septembre n’ont pas seulement touchée
le cœur de la superpuissance que symbolise la globalisation
12
. Ils ont montré du doigt les limités de
l’identité d’intérêts qu’elle est censée mobiliser. Le début de ce troisième millénaire, marqué par une
croissade mondiale contre le terrorisme, a creusse l’oppositions des civilisations. En fait, la stratégie
américaine de sécurité et défense reprend le discours de la contre-révolution préventive, comme dans
les années 70 quand l´opposisiton nord/sud fait l´écho, sous le voile de la rationnalité économique.
Pourtant, les institutions sont devenues, depuis le dernier quart du XX siècle, un cadre analitique
courant dans les pays du tiers monde pour expliquer les limités de l’intervention de l’État. Sans
prétendre rentrer dans le débat autour de(s) cause(s) de la crise de l´Etat ou de sa « nature »
(structurelle, conjoncturelle), deux faits sont à retenir. D’une part, le rôle joué par les organismes de
développement dans l’introduction des institutions comme cadre explicatif des problèmes qui
configurent le sous-développement. D’autre part, l’incidence de ce cadre dans le penchant des
décisiones concernant les stratégies de développement.
10
. La Banque Mondiale classifie ses pays membres, tout d’abord, par rapport à leur position économique exprimée par leur
apport en capital à la Banque. C’est ainsi qu’émergent les pays du Premier Groupe (les bailleurs de fonds ou pays
développés) et les pays du Second Groupe (les emprunteurs ou pays sous-développés).
11
. James D. Wolfensohn, Proposition concernant un cadre de développement intégré: avant projet, le 21 janvier 1999, page
4. Site internet : www. worldbank.org /21 janvier1999projet.
12
« Car c´est elle qui, par son insupportable puissance a fomenté toute violence infuse par le monde, et donc
cette imagination terroriste (sans le savoir) que nous habite tous... parce que nul ne peut ne pas rever de la
destruction de n´importe quelle puissance hégémonique, cela est innaceptable pour la conscience morale
occidentale... » J. Baudrillard, l´esprit du terrotisme, en, Le Monde, www.lemonde.fr/web/

5
Le recours aux institutions pour expliquer l’évolution des économies, ne constitue pas une nouveauté,
compte tenu des origines de cette approche, au tournant des XIXe et XX siècles
13
(Veblen, 1898 ). Ce
qui est nouveau c’est le regain d’intérêt pour les institutions au cours des années 70
14
et plus
particulièrement, son empoverment dans les recettes du développement depuis l’échec des PAS.
Notre but n’est ni d’expliquer cet intérêt renouvellé par les institutions, ni de participer au débat sur
l´ancien et le nouveau institutionnalisme ni sur sa pértienece comme cadre explicatif. Notre intéret est
de montrer comment, á la tête des organisations internationales de développement, les institutions
sont entrées dans les rangs de la globalisation de la main de la gouvernance, comme la clé
explicative des transformations en cours dans les économies contemporaines. L´articulation entre la
méthode de naturalisation-légitimation, le cadre explicatif qui sont les institutions et les réformes a
entreprendre forment le cirtuit organique de la globalisation.
Depuis sa création, la Banques s’est donné la tâche de produire la réglementation de l’échange sous
le réferent du marché mondiale, c’est-à-dire de ses plus gros actionnaires. Dans ce sens, il est plus
qu’un symbole le fait que l’institut de développement de la Banque, ait été créé avec l’appui financier
des Fondations Rockefeller et Ford en 1955. Cet institut, qui produit du savoir, reflète bien le souci de
la Banque de justifier ces recettes quoique sans se poser trop de questions sur sa pertinence. Comme
l´on souligné des ex-collaborateurs comme Stiglitz, la défense de ces méta-théories contre les faits
qui les dément finisse pour créer une doctrine de corps. Puis, les recettes de la Banque, appliquées
par les mécanismes de la coopération, deviennent des canaux de transmissión de ces savoirs-
doctrines. Par exemple, la question de l´État n´a jamais été posée comme un principe organisateur
des sociétés sinon en relation avec la limite de ses interventions économiques.
La gouvernance n´engage pas une nouvelle approche du développement mais elle renforce avce des
nouveux outils la croissance économique comme moteur du développement et le marché régulateur
cout-effectif du flux de ressources. En se servant des grands textes de la nouvelle économie
institutionnelle, la concurrence est défine comme la méthode de sélection au cours du processus
d‘évolution des institutions sociales, politiques et économiques. Si les États n´arrivent pas a démarrer
de façon durable la croissance c´est parce qu´ils ne comptent pas avec les bonnes institutions et cela
s´explique parce que la concurrence a trouvée de résistences pour s´instaler. Ces résistences sont
ainsi assimilées au poids du passé. L´on retrouve alors le classique raisonnment selon lequel la
tradition s´opposse a la modernité, au progres, a la rationalite.... enfin au développement.
Cependant, une analyse plus taille de la consistence du discours produit part la Banque montre que
ses écheces ne s’expliquent pas seulement par sa foi dans le marché mais aussi par le poids des
intérêts privés-financiers qui agissent en son sein (Stiglitz, 2002). Traité par traité, loi par loi, accord
par accord, les gouvernements des pays développés (G-7) et les organismes financiers
multilatéraux (FMI, BIRD, OMC) ont libéralisé les marchés nationaux et privatisé les entreprises
publiques .Le défi de changer les institutions politiques, économiques et sociales pour les rendre
adaptée à la globalisation est sans doute plus que ambicieux. Pourtant, c´est cette longue et délicate
mission qui est ciblée par les recettes de la Banque. La méthode, une fois encore, c´est la
gouvernance. Et les partenaires... ceux qui ont les moyens pour influer sur les décisions . Car
l´analyse de telles décisions montre qu´elles continuent à bénéficier les entreprises financières
transnationales d´une parte et les élites politiques et économiques locales de l´autre. Toutes celles-ci
appellées plus que jamais à assumer, dans les pays du Sud, le chantier du développement sous la
guide de la nouvelle économie instituionnelle.
Sans doute, c´est le travail de Douglas North qui a le plus éte exploité par les propos de la
globalisation par le haut. Son analyse selon lequel l’évolution des institutions économiques ne garanti
la croissance que si ces institutions sont soutenues par institutions politiques adéquates, sa critique
au mépris des potentialités de développement de la production agricole vis-á-vis de l´industrialisation
et l´importance donnée á l´infrastructure du transport ont fait l´écho dans les pays d´Amérique latine.
Les possibilités de développement sont alors posées en termes des difficultés rencontrées pour créer
les institutions économiques et politiques adéquates, l´industrialisation n´est plus un objectif de
13
L’école instituionnaliste américaine a été la première courant de pensée à avoir proposée une approche instituionnaliste de
l’Économie.
14
. Notre intérêt est de parler de l´institutionnalisme telle qu´il a été introduit par les organismos internacionales
et non engager pas un débat théorique ou académicien. C´est pourquoi nous parlon en termes de l´empoverment
d´ún cadre explicatif.