Pourquoi des politiques économiques

Pourquoi des politiques économiques ?
Introduction : Qu’est ce qu’une politique économique ?
I) Politique et économie : une histoire mouvementée
1 L’économie triomphante : 1850-1929
2 La politique réhabilitée : 1945-1975
3 Retour et échec de l’économie : 1975-2010
II) Pourquoi l’économie ne parvient-elle pas à se réguler ?
1 L’incertitude sur l’avenir
2 Les marchés imparfaits
3 La prise en compte des externalités
Conclusion : Prévenir ou guérir ?
Introduction : Qu’est ce qu’une politique économique ?
Une politique économique se définit comme « une politique menée
par des autorités publiques légitimes visant à influencer le cours
habituel des affaires économiques ».
Une politique économique va donc avoir deux sens différents :
- il peut s’agir d’une politique conjoncturelle : les pouvoirs
publics essaient de modifier le cours prévisible de l’activité
économique :
• il peut alors s’agir d’une politique de relance de l’activité
économique (cas actuel) pour éviter une récession ou limiter ses
effets
• il peut aussi s’agir d’une politique de « refroidissement
économique » si la croissance est jugée trop rapide et qu’elle peut se
traduire par une forte inflation (ce fut parfois le cas durant les « 30
glorieuses »)
- mais la politique économique peut aussi avoir pour objectif
de modifier durablement le cadre de l’activité économique, que ce
soit celle d’un pays ou de plusieurs pays. On parlera alors de
politique économique structurelle.
Par exemple, la politique industrielle fait clairement partie d’une
politique structurelle.
La politique économique ne doit donc pas être confondue avec
l’intervention habituelle des pouvoirs publics.
En effet, cette intervention n’a pas forcément pour objectif de
modifier la conjoncture économique ou l’environnement structurel.
Il peut par exemple s’agir de politiques sociales, éducatives,
environnementales…dont le but n’est pas explicitement l’activité
économique même si cela peut avoir une influence sur celle ci.
Mais cette année, nous nous proposons de montrer pourquoi et
comment des pouvoirs publics peuvent (et doivent) avoir une
influence sur l’activité économique.
I) Politique et économie : une histoire mouvementée
En 2009-2010, l’idée que l’État doit intervenir pour limiter les dégâts
de la crise financière semble évidente.
Il n’en a pas été de même pendant très longtemps.
1 L’économie triomphante : 1850-1929
Durant toute cette période, une théorie économique a dominé : celle
du libéralisme, issu des enseignements des pères fondateurs : les
classiques anglais (doc récapitulatif).
Selon eux, chaque personne travaille pour son propre intérêt, et
connaît mieux que quiconque où se situe cet intérêt.
La somme des intérêts individuels conduit inévitablement à l’intérêt
collectif : c’est ce que les libéraux fondateurs appellent le principe de
la main invisible du marché.
Si un déséquilibre intervient, l’intérêt individuel permettra de le
résorber
Si par exemple sur un marché quelconque de biens une pénurie
apparaît, l’intérêt individuel de l’acteur doit le conduire à produire
ces biens puisque les prix montent.
En sens contraire, cette pénurie doit inciter les consommateurs à
différer leurs achats puisque les prix sont élevés. L’équilibre doit
donc se réaliser.
Et selon Jean Baptiste Say, « l’offre crée sa propre demande » : quand
un producteur produit, il crée un revenu qui va permettre de
consommer ladite production. Il ne peut donc y avoir durablement
une surproduction.
Pour Adam Smith, le fondateur de la pensée libérale, le « souverain »
n’a alors plus que 3 missions à remplir :
- veiller à la sécurité publique
- veiller à la sécurité extérieure
- rendre la justice
C’est ce que l’on appelle un Etat-gendarme.
Adam Smith ajoutait simplement qu’il appartenait au souverain
d’ériger et d’entretenir des ouvrages publics dont la rentabilité n’était
pas assurée mais dont l’utilité sociale était pourtant essentielle.
Les néo classiques vont ensuite essayer de justifier de façon
mathématique cette idée d’une économie qui s’équilibre toute seule
si on la laisse faire.
Le suisse Léon Walras, par exemple, va bâtir un modèle d’équilibre
simultané sur tous les marchés à la fois : marché des biens de
consommation, des biens de production et marché financier.
Vilfredo Pareto établira ce que l’on appelle un « optimum
économique » : situation économique idéale dans laquelle on ne peut
pas améliorer la situation de quelqu’un sans détériorer la situation de
quelqu’un d’autre.
Durant toute cette période, l’idée d’une activité économique
autonome s’impose donc progressivement.
Bien entendu pendant cette période, des crises économiques
surgissent périodiquement, à peu près tous les 8 ans.
On leur donnera le nom de « cycles Juglar » du nom de l’économiste
français Clément Juglar qui va les mettre en évidence.
Mais comme justement ces crises finissent par se résorber toutes
seules, elles semblent confirmer l’hypothèse d’une activité
économique capable de se réguler seule, sans intervention des
pouvoirs publics.
Durant cette période, on peut voir (doc 1 et doc 2) que le poids des
pouvoirs publics dans l’économie reste faible, que ce soit en terme de
dépenses en % du PIB (sauf pour la guerre de 1914) ou en nombre de
fonctionnaires.
C’est donc la période de l’économie triomphante, au dessus des
pouvoirs publics et de la société, capable semble-t-il de faire le
« bonheur »
des hommes
malgrévaeuxalors
ou sans
Cette économie
triomphante
se eux.
livrer à tous les abus
spéculatifs qui vont aboutir à la crise de 1929.
2 La politique réhabilitée : 1945-1975
La crise de 1929 met donc fin à la suprématie libérale : la crise est
violente (le PIB américain perd ainsi près de 15 % entre 1929 et 1932
(doc 3)), les autres pays connaissant des pertes un peu moins sévères.
Mais surtout l’économie « ne se régule pas toute seule » : au départ,
les autorités économiques appliquent des recettes d’un très grand
classicisme : on laisse couler les banques en difficultés, on pratique
la déflation (baisse des salaires,des prix et de la valeur des actifs) et
on attend que la prospérité revienne.
Mais elle ne revient pas et la crise se transforme en crise sociale : 13
millions d’américains au chômage en 1932, alors qu’un libéral
anglais, M Pigou, avait assuré que « si le marché du travail est
parfaitement flexible, le chômage est impossible, sauf s’il est
volontaire ». 13 millions d’américains volontaires pour se retrouver au
chômage !!
Et de social, la crise devient politique : montée du nazisme et du
C’est alors un autre économiste, l’anglais John Maynard Keynes, qui
va montrer la nécessité de l’intervention économique de l’État. Il met
en effet en lumière le fameux cercle vicieux des comportements
rationnels : moins de clients = moins de production et
d’investissements pour les entreprises = moins d’emplois pour les
salariés = moins de clients….
Bien sur que tout cela peut finir par s’arranger, mais dans le long
terme, et selon son expression célèbre « dans le long terme nous
serons tous morts ».
Il propose alors une politique d’intervention publique basée sur la
relance de l’investissement public (grands travaux…), sur
l’augmentation des revenus des plus défavorisés (qui consacrent une
part importante de leur revenu à la consommation) et sur la baisse
des taux d’intérêts qui doit favoriser la consommation et surtout
l’investissement des entreprises.
Il propose surtout qu’à l’avenir les pouvoirs publics empêchent le
retour des crises par une régulation de l’activité économique.
A partir de 1945 les idées de Keynes triomphent : non pas pour des
raisons « morales » mais pour des raisons pratiques : on a compris
que :
Crise économique = crise sociale = crise politique = risques de
guerre (y compris désormais nucléaire) en particulier avec les
« démocraties populaires ».
C’est alors la grande période de la régulation économique par les
pouvoirs publics :
- mise en place du « plan Marshall » par les américains - création du Fonds monétaire international et de la Banque
mondiale
- élaboration de la comptabilité publique (c’est à cette époque
que le concept de PIB est crée)
- développement du plan qui devient « une ardente
obligation » (De Gaulle)
Dans une large mesure le développement des « 30 Glorieuses » est le
résultat de cette régulation économique par les pouvoirs publics.
C’est l’époque où le plus farouche opposant à Keynes, le très libéral
Milton Friedman, déclarait : « nous avons tous été, un jour ou l’autre,
des keynésiens » (sauf lui !!)
3 Retour et échec de l’économie
La fin des 30 Glorieuses et la crise pétrolière vont pourtant remettre
en cause la politique d’intervention économique de l’État : de la
même façon que le libéralisme n’avait pas su résoudre la crise de
1929, les politiques keynésiennes n’arrivent pas à résoudre la crise de
1975.
Les politiques de régulation ne débouchent que sur des hausses de
prix et de l’endettement public qui ne parviennent pas à réduire les
taux de chômage.
On assiste alors au retour du libéralisme triomphant qui va dominer
la pensée économique jusqu’à….aujourd’hui.
Durant cette période , l’économie s’émancipe une nouvelle fois du
pouvoir politique .
C’est l’époque de la dérégulation, de la déréglementation et de la
privatisation : comme on croit de nouveau que l’économie est « auto
régulatrice », l’intervention économique de l’État doit redevenir
minimale : privatisations, abolitions des règles prudentielles….
En 1993 le traité de Maastricht concrétisera cette croyance : la priorité
est donnée aux grands équilibres monétaires (stabilité des prix,
niveau de l’endettement…) et on pense alors que la prospérité
économique suivra. C’est l’époque du « triomphe » du « Tigre
Celtique » (l’Irlande qui devient le pays le plus « riche » d’Europe).
Cette idée va de nouveau se heurter aux réalités économiques : la
spéculation financière à partir du début des années 2000, encouragée
par la dérégulation financière aboutit à la crise financière du 15
Septembre 2008.
Et la question se pose alors immédiatement : l’État doit-il intervenir ?
Dans un 1° temps, au nom de « l’aléa moral » (c’est-à-dire de la
responsabilité devant la prise de risques), les pouvoirs publics
américains refusent d’intervenir et laissent couler Lehman Brothers.
Mais devant le risque de crise financière totale, les différents
gouvernements décident de sauver le système bancaire et de relancer
l’activité économique avec des plans de relance.
Une nouvelle fois, l’économie semble montrer son incapacité à
s’autoréguler, si ce n’est sur le long terme et après de multiples
risques économiques.
Après son triomphe de 30 ans, l’économie autonome échoue de
nouveau et laisse les pouvoirs publics intervenir; mais pour combien
de temps et dans quel but ?
De nouveau, alors que les affaires « reprennent » les tenants de
l’économie autorégulatrice refont surface et demandent à l’ État de se
désengager. Il faut pourtant montrer que la capacité de l’économie à
s’auto réguler est illusoire.
II) Pourquoi l’économie ne parvient-elle pas à se réguler ?
Si on regarde bien l’histoire, on constate que l’activité économique
laissée « libre » navigue de crise en crise, et seules les périodes
pendant lesquelles les pouvoirs publics sont intervenus ont constitué
des périodes de stabilité.
Pourquoi ? Trois réponses « théoriques » semblent pouvoir être
apportées.
1 L’incertitude sur l’avenir
Pour qu’un acteur économique puisse agir rationnellement (en
supposant que ce soit le cas), il doit connaître les conséquences
éventuelles de son action.
Pour cela, il doit être capable d’anticiper l’avenir : on peut prendre ici
le cas du marché de l’immobilier : pour décider rationnellement de
l’achat ou de la vente de son bien, on doit à peu près savoir de quoi
l’avenir du marché sera fait. Comment faire ?
On va essayer de se renseigner à l’aide de personnes (des experts)
qu’on estime mieux informées. Mais la plupart des experts essaient
eux mêmes de se renseigner à partir de personnes mieux informées.
Chacun étant dans le doute essaie de forger son opinion à partir de
l’opinion des autres…qui font pareil. Keynes appelait cela les
« comportements mimétiques ».
En économie cela donne alors des résultats curieux : j’achète une
maison parce que je pense que le prix va monter. Je pense que ce prix
va monter parce que d’autres pensent qu’il va monter.
On en arrive alors aux « anticipations auto réalisatrices » : si moi et
les autres nous achetons une maison parce que nous pensons que le
prix va monter, il y aura plus d’achats que d’offres et le prix va
effectivement monter…ce qui confirmera que j’avais raison d’acheter.
En matière de crise économique, cela peut donner la situation de fin
2008-début 2009 : tout le monde pensait que la situation allait se
détériorer donc qu’il ne fallait ni acheter ni investir.
Dés lors, puisque chacun était convaincu par les autres que la
situation allait se détériorer, il ne fallait plus ni acheter ni investir (ni
pour les banques prêter), ce qui ne pouvait que détériorer
effectivement la situation, ce qui confirmait bien qu’il ne fallait pas
acheter ou investir….
En bref, la crise peut durer longtemps si personne n’est capable de
casser ces anticipations, et surtout dispose de suffisamment de poids
pour « imposer » une autre logique sur l’avenir d’où le rôle nécessaire
des pouvoirs publics.
2 Les marchés imparfaits
Tous les économistes ont bâti des modèles théoriques pour montrer
comment « dans l’absolu » l’économie se régulait. Si toutes les
conditions du modèle sont remplies, alors en effet l’économie
s’autorégule.
Le problème, c’est que justement toutes les conditions ne sont jamais
remplies : on parle alors de l’imperfection des marchés. Cette
imperfection peut-être analysée rapidement sous deux aspects : le
pouvoir et l’information.
• Le pouvoir : un marché est dit parfait si chaque consommateur a le
même pouvoir que les autres (le prix fait alors la différence et
hiérarchise les préférences) et si chaque producteur est libre à tout
moment de venir proposer un produit qui vient faire concurrence;
Mais dans la réalité, on sait parfaitement qu’il y a des
consommateurs qui ont plus de pouvoir (économique, social et
politique) que les autres : ils ont la capacité, en dehors du prix,
d’imposer leurs préférences : on peut prendre ici l’exemple du
logement (pourquoi si peu de logements sociaux alors que la
demande existe ?).
On sait également qu’il existe des barrières à l’entrée pour de
nouveaux producteurs : barrières légales (exemple de l’implantation
de grandes surfaces), barrières économiques : le coût d’entrée sur le
marché est trop important (exemple de la presse sportive française),
barrières « illégales » : ententes, trusts.
Dans la réalité les marchés sont souvent en situation de dualité :
Il y a quelques producteurs (on les appelle des Oligopoles) qui font
face à quelques consommateurs disposant de plus de pouvoirs et qui
imposeront leurs choix, sans que cela ne puisse satisfaire le reste de
la population (y compris les autres producteurs).
• L’information : en principe, chaque acteur économique doit être
informé de toutes les caractéristiques d’un produit et de tous les prix
pratiqués, ce qui lui permet un choix rationnel.
Dans la réalité, l’information est asymétrique : le vendeur en sait
souvent plus que l’acheteur sur les caractéristiques du produit, ce qui
empêche l’acheteur de se déterminer rationnellement.
On peut prendre ici l’exemple du médecin et de son patient pour
démontrer le caractère impossible d’une régulation par les prix du
« marché » de la santé.
Quand on cumule le pouvoir et l’information, on en arrive également
au problème posé par la grande distribution aux producteurs
indépendants et aux consommateurs.
Là également, sans intervention d’un « arbitre impartial »,
(l’expression est du libéral John Stuart Mill) un équilibre automatique
par le prix est illusoire.
Ce problème se retrouve aujourd’hui dans l’asymétrie d’information
et donc dans le pouvoir d’opacité dont disposent les marchés
financiers (après la crise, revoilà la fête !!).
3 Le problème des externalités
Une externalité en économie est un résultat imprévu d’une action
économique. Il existe des externalités positives et négatives :
- l’externalité positive : les effets d’une action économique
sont positifs pour l’ensemble de l’économie et de la vie sociale, sans
même que l’acteur ne s’en doute : on peut prendre l’exemple d’une
campagne de prévention médicale : c’est bon pour la santé
individuelle et bon pour les finances collectives, le coût de la
prévention étant inférieur aux coûts des soins.
- mais les externalités peuvent être négatives : une action
économique a des effets le plus souvent « involontaires » sur
l’ensemble de l’économie et de la société.
On peut bien sur prendre l’exemple des pollutions, mais aussi, dans
l’actualité récente, des spéculations qui déstabilisent le système
financier et surtout faussent les « valeurs réelles » des entreprises.
Le but est donc d’inciter aux externalités positives et de décourager
les externalités négatives. Or, l’activité économique n’en est pas
capable :
- à combien peut-on fixer par exemple le prix d’une externalité
positive (combien payer quelqu’un qui participe à une campagne de
prévention médicale ? Ou qui participe au tri sélectif des déchets ?)
- en sens inverse, comment le marché peut-il fixer le prix
d’une externalité négative ? Le protocole de Kyoto s’y essaie en fixant
le prix d’une tonne de CO 2 mais ce n’est pour l’instant pas vraiment
convainquant ni dissuasif : Lundi 19/10, le prix était de 13,39 $.
Si on pousse même le raisonnement, on se rend compte que le
comportement « négatif » est en général plus rentable que le positif :
il est par exemple plus facile de mettre tous ses déchets dans une
poubelle que de les trier.
Et pour une compagnie pétrolière, il est plus rentable de faire
naviguer des pétroliers « poubelle » en intégrant dans le prix de vente
une éventuelle catastrophe écologique (qui, si elle ne survient pas est
tout bénéfice), que de dépenser en pétroliers neufs et plus surs.
Ici également, l’économie semble impuissante à s’autoréguler, ce qui
a conduit à tous les excès que nous avons connus, ce qui justifie une
nouvelle fois de mener des politiques économiques de régulation.
L’argument autorégulateur qui prend l’exemple des constructeurs de
voitures américains qui se sont trompés de stratégie et qui en paient
le prix par leur faillite oublie deux éléments :
- les gros 4x4 ont déjà massivement pollué
- ce sont les salariés qui font les frais des erreurs de stratégie
Conclusion : Prévenir ou guérir ?
Le problème de la justification des politiques économiques est au
fond assez simple : laissée à elle-même l’activité économique est en
effet capable à la fois de créer des richesses et d’apporter un certain
bien être aux populations, mais elle est aussi créatrice de crises
récurrentes et d’effets négatifs.
Les pouvoirs publics sont donc placés devant une alternative simple :
- ou bien ils se contentent de réparer les dégâts quand ils
surviennent (et ils finissent toujours par survenir) : c’est en gros ce
qui se passe avec la crise financière.
- ou bien ils s’impliquent dans la prévention des risques de
toute nature générés par les activités économiques. Le problème
étant alors de mesurer ces risques et leurs conséquences.
Avec un risque nouveau qui peut survenir : à force de tout vouloir
prévenir on peut aboutir à une certaine forme d’inertie économique,
dont la France peut offrir un certain exemple.