1 Strasbourg, le 12 décembre 2013 CDLR(2013)31 ADDENDUM I

Strasbourg, le 12 décembre 2013
CDLR(2013)31 ADDENDUM I
COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE
(CDLR)
L’IMPACT DES ALEAS ECONOMIQUES SUR LES BUDGETS
DES COLLECTIVITES LOCALES ET
PROPOSITIONS DE REPONSES POLITIQUES
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L’IMPACT DES ALEAS ECONOMIQUES SUR LES BUDGETS
DES COLLECTIVITES LOCALES ET PROPOSITIONS DE REPONSES POLITIQUES
Rapport du CDLR au Comité des Ministres
Le 15 novembre 2013
Lors de sa 1156e réunion, le 28 novembre 2012, dans le cadre du suivi de la Conférence
ministérielle de Kyiv de novembre 2011, le Comité des Ministres a chargé le CDLR :
d’analyser l’impact des aléas économiques sur les budgets des collectivités
locales ainsi que de développer des propositions de réponses politiques sur la
base, le cas échéant, des « lignes directrices de Kyiv ».
Pour mener à bien cette tâche, le CDLR a élaboré et transmis aux Etats membres un
questionnaire destiné à recueillir des données économiques à jour et des informations sur
les initiatives politiques prises dans les Etats membres. Vingt et un Etats membres y ont
répondu.
Afin de se faire une idée d’ensemble de la situation des collectivités locales en Europe,
dans le droit fil des activités du Congrès et notamment de l’accent mis, dans les plus
récentes, sur l’impact de la crise économique sur les budgets des collectivités locales, le
CDLR a fait tout son possible pour partager ses ressources et harmoniser ses conclusions
avec le Congrès.
Ce qui ressort du présent rapport c’est que les collectivités locales ont dû, en raison des
retombées de la crise économique et des pressions exercées sur leurs budgets, faire face à
des difficultés considérables qui ont conduit à se poser véritablement la question de la
survie même des collectivités locales et de leurs services. Les Etats membres ont adopté
de nombreuses approches différentes les unes des autres pour réagir aux aléas
économiques, notamment des restrictions légales en matière d’emprunts, le regroupement
de collectivités et le partage des ressources ainsi que d’autres stratégies destinées à
permettre de réaliser des économies.
La crise a renforcé la pertinence des Recommandations du Comité des Ministres relatives
tant à la gestion financière et budgétaire aux niveaux local et régional (Rec(2004)1)
qu’aux ressources financières des collectivités locales et régionales (Rec(2005)1).
Néanmoins, grâce à d’importants changements culturels au sein même des collectivités
locales, la question de la survie de ces dernières ne se pose plus. Ces changements
culturels consistent pour l’essentiel en une efficacité accrue et une place plus importante
accordée aux partenariats sous diverses formes. Des progrès ont été réalisés pour
améliorer l’efficience et accroître l’efficacité de la gestion des ressources publiques. Le
développement de partenariats et le partage des ressources entre collectivités ainsi
qu’avec le secteur associatif ont permis de conserver des services importants malgré la
baisse des recettes.
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De nombreuses réformes ont conduit à des améliorations de l’efficacité, de la
responsabilité et de la transparence dans la fixation des priorités et l’utilisation de l’argent
public au niveau local. Bien qu’il subsiste des problèmes non négligeables, liés surtout à
l’évolution démographique et au vieillissement de la population, les collectivités locales se
sont révélées pleines de ressources et inventives dans leur façon de réagir à la crise.
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ANNEXE
COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONAL
(CDLR)
Rapport au Comité des Ministres
RAPPORT ET PROPOSITIONS POLITIQUES A L’ATTENTION DES
COLLECTIVITES LOCALES COMPTE TENU DE L’IMPACT
DES ALEAS ECONOMIQUES SUR LEURS BUDGETS
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TABLE DES MATIERES
I.
INTRODUCTION
Objet
Contexte économique
Budget des collectivités locales
II.
REPONSES POLITIQUES ET MEILLEURES PRATIQUES
Ressources
Gestion des dépenses
Exclusion sociale
Reprise économique
Autonomie locale
III.
PROPOSITIONS DE REPONSES POLITIQUES
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I. INTRODUCTION
Objet
Lors de sa 1156e réunion en novembre 2012, le Comité des Ministres, faisant suite à la
Déclaration de Kyiv adoptée à la 17e Session de la Conférence des Ministres du Conseil
de l'Europe responsables des collectivités locales et régionales, a chargé le CDLR :
d’analyser l’impact des aléas économiques sur les budgets des collectivités locales
ainsi que de développer des propositions de réponses politiques sur la base, le
cas échéant, des « Lignes directrice de Kyiv ».
Le présent rapport dresse un aperçu de la situation actuelle en Europe et s’appuie sur les
informations fournies par les Etats membres du Conseil de l’Europe en réponse au
questionnaire élaboré par le CDLR1.
Plusieurs initiatives politiques prises par les Etats membres, ainsi que certains exemples
de bonnes pratiques identifiés par le CDLR, ont été mis en avant en tant que
propositions de réponses politiques à examiner par les Etats membres lors de
l’élaboration de nouvelles mesures à la lumière des aléas économiques auxquels sont
confrontées les collectivités locales et régionales.
Contexte économique
Dans la plupart des pays européens, la reprise économique demeure fragile. En 2009, le
PIB de l’UE dans son ensemble a accusé une baisse de 4,3 %, la production
manufacturière a chuté de 19,4 %, et le taux de chômage a augmenté de près de 27%.
Les signes d’une lente reprise ont commencé à se manifester en 2010, avec une
croissance de 2 % du PIB dans l’UE, mais elle est retombée à 1 % en 2011 et l’année
2012 a enregistré une récession de l’ordre de 0,1 %. Les prévisions font état pour l’UE
d’une nouvelle baisse de 0,1% en 2013 (0,4% dans la zone Euro). Néanmoins, une
légère reprise a été constatée au cours du deuxième trimestre 2013. Cependant, la
plupart des pays d’Europe orientale non membres de l’UE ont connu une légère reprise.
Au cours de l’année 2012 et du premier semestre de 2013, la crise était principalement
centrée sur les déficits des budgets nationaux creusés par la baisse des recettes fiscales,
l’augmentation des dépenses de prestations sociales et, dans quelques Etats, par les
coûts engendrés par le sauvetage de banques. Ces facteurs ainsi que les répercussions
des renflouements ont mis en péril la capacité des gouvernements à refinancer la dette
souveraine à des taux d’intérêt viables.
1
Vingt-deux Etats membres ont répondu : Arménie, Autriche, Belgique, Bulgarie, République tchèque,
Estonie, Finlande, Allemagne, Grèce, Hongrie, Irlande, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Monaco, Norvège,
Portugal, Serbie, Slovaquie, Suède, Suisse, Royaume-Uni.
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Grâce en partie à l’intervention de la Banque centrale européenne, la pression sur les
taux des obligations s’est estompée et l’attention porte à nouveau sur des questions
générales de performances économiques. Selon les prévisions de la Commission
européenne, l’économie de l’UE devrait « stagner » en 2013, une reprise significative
n’intervenant pas avant 2014. Le chômage demeure la principale préoccupation. Dans
l’UE, son taux est passé de 11,4% en 2012 à 12,0 % en 2013, les jeunes étant
particulièrement touchés.
La hausse du chômage et l’absence de reprise économique sur un plan général dans
toute l’Europe ont donné lieu à de vifs débats sur les politiques de réduction du déficit.
Leurs détracteurs soutiennent que l’augmentation de la fiscalité, accompagnée d’une
réduction des dépenses publiques, conduit à un cercle vicieux marqué par le chômage, la
baisse de la demande des consommateurs et une diminution des recettes fiscales,
creusant ainsi davantage le déficit budgétaire national. Si les partenariats public-privé
sont en déclin, c’est peut-être aussi à cause des coûts plus élevés des capitaux liés aux
investissements du secteur privé.
Pour autant, les solutions alternatives aux politiques d’austérité sont difficiles à trouver.
Tout le monde semble toutefois s’accorder à dire que les Etats devraient chercher à
revenir aux niveaux antérieurs d’investissement dans le secteur public, essentiellement
afin de créer des emplois. Les collectivités locales sont des acteurs clés du débat dans la
mesure où elles sont à l’origine, en moyenne, des deux-tiers des investissements publics
en Europe. Par ailleurs, ce sont précisément ces investissements dans les budgets des
collectivités locales qui ont subi de plein fouet les réductions depuis 2009 et enregistré
une baisse de l’ordre de 14 % depuis 2010. (Il s’agit d’une moyenne. Dans les nouveaux
Etats membres de l’UE, les investissements ont bénéficié du soutien des fonds
structurels de l’UE ; dans d’autres, les réductions ont atteint les 30 %).
Budgets des collectivités locales
En 2009, les recettes des collectivités locales ont chuté dans 16 pays, cette diminution
atteignant parfois jusqu’à 20 %. Elle était due principalement à une baisse du produit
des impôts locaux et de la part perçue sur les impôts partagés, en particulier les taxes
sur les transactions immobilières, le chiffre d’affaires ou les bénéfices des sociétés. Ces
diminutions ont été partiellement compensées par des transferts du budget national,
notamment dans les pays dotés de mécanismes de péréquation.
Ces interventions furent toutefois éphémères et loin d’être générales. En 2011,
l’augmentation moyenne de 5,5 % du produit des impôts locaux et de la part des impôts
partagés au sein de l’UE a été quasi intégralement gommée par la baisse de 4,9 % des
transferts intergouvernementaux. Ces réductions s’inscrivent dans le cadre des
programmes d’austérité nationaux pleinement en vigueur tant dans les pays d’Europe du
Sud confrontés à des problèmes de dette souveraine que dans d’autres pays connaissant
un grave déficit budgétaire comme l’Irlande, la Roumanie et le Royaume-Uni. A tous les
échelons du gouvernement et dans chaque Etat de l’Eurozone, les dépenses sont limitées
pour tenir les objectifs du pacte budgétaire.
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En 2013, plus de la moitié des systèmes des collectivités locales demeurent confrontés
aux pertes de ressources subies depuis les années 2008/2009 et les perspectives d’une
reprise immédiate sont minimes ; tous connaissent une augmentation des coûts sociaux,
imputable en partie au changement démographique à long terme ; tous éprouvent des
difficultés à accroitre les investissements.
Il convient aussi de noter que certaines pertes financières subies par les collectivités
locales sont imputables à des décisions risquées prises par des gestionnaires en matière
d’investissement de fonds de réserve. Une certaine forme de contrôle professionnel peut
être nécessaire pour décourager des pratiques davantage dictées par la mode que par la
prudence. Il importe que les aptitudes et la formation de ces gestionnaires soient
proportionnées à l’étendue de leur pouvoir.
II. REPONSES POLITIQUES ET MEILLEURES PRATIQUES
Les stratégies adoptées par les Etats membres pour faire face au changement de
conjoncture économique et à ses répercussions sur les budgets des collectivités locales
doivent répondre aux grandes incertitudes qui continuent de peser sur les perspectives
d’avenir des budgets locaux. Les travaux conduits par l’OCDE sur les politiques
structurelles et les inégalités dans le cadre de l’initiative intitulée Nouvelles approches
face aux défis économiques (New Approaches to Economic Challenges, NAEC)2 feront la
lumière sur les effets à long terme de telles réformes structurelles. En étudiant les
réponses au questionnaire sur les résultats financiers ainsi que d’autres sources
d’information disponibles3, le CDLR a identifié les initiatives politiques et les exemples de
bonnes pratiques suivants.
Ressources
Fiscalité locale
La récession a montré que l’impôt foncier peut être une composante relativement stable
de la fiscalité locale en période de vulnérabilité économique. C’est le cas dans les pays
(majoritaires en Europe) où les valeurs imposables ne sont pas réajustées chaque année
pour tenir compte des fluctuations des valeurs réelles sur le marché. Bien que l’impôt
foncier soit une source majeure de recettes pour les collectivités locales d’une minorité
d’Etats membres seulement, son incidence s’est accrue durant la crise : l’Irlande et
l’Ukraine ont réintroduit une taxe foncière locale, la Bulgarie et la Lituanie ont relevé les
plafonds des taux d’imposition et la République tchèque a supprimé les restrictions sur
les coefficients multiplicateurs votés par les municipalités et définissant le niveau de
taxation. Au Royaume-Uni, une disposition de la Localism Act (Loi sur l’autonomie locale)
donne aux collectivités locales la possibilité d’augmenter la Council Tax au-delà du
pourcentage applicable à condition d’organiser un référendum.
2
3
Voir le rapport intérimaire NAEC suite à la réunion du rapport du Conseil de l’OCDE, Paris, 29-30 mai 2013.
Tels qu’un sondage auprès des membres de la Commission des questions d’actualité, Eurostat, Boîte à outils
– grille de référence en matière des finances locales, CCRE, l’OCDE The Economist etc.
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La volatilité économique a soumis la fiscalité locale des sociétés commerciales à de fortes
pressions politiques et a suscité de vifs débats. Les entreprises se plaignent du poids des
taxes qui sont évaluées en fonction de la valeur supposée de leurs actifs à un moment
où les recettes leur permettant de s’en acquitter ont baissé. Les collectivités locales
veulent à tout prix conserver un rendement prévisible de leurs recettes compte tenu du
fait qu’une grande partie de leur budget est consacrée à la couverture de coûts fixes
permanents tels que les salaires des enseignants ou l’entretien du réseau routier. Dans
un même temps, les analystes économiques comme ceux de l’OCDE s’élèvent contre les
politiques qui accordent à l’échelon local le pouvoir discrétionnaire d’augmenter les taux
d’imposition des sociétés, arguant qu’elles faussent les décisions d’implantation
géographique et avancent que la fixation de taux élevés fait supporter les coûts locaux à
des propriétaires ou consommateurs établis en dehors de la juridiction. Le CDLR avait
déjà précédemment estimé qu’il convient de garder à l’esprit, lors de l’examen de la
question de la fixation au plan local de la fiscalité des entreprises, le risque d’une
concurrence fiscale malsaine entre les collectivités locales, susceptible d’engendrer une
situation où les ménages subventionnent les services fournis aux entreprises, ainsi que
le risque d’exportation fiscale, qui peut conduire à la situation inverse.
Il peut s’avérer difficile de financer les infrastructures locales sans une certaine
contribution fiscale des entreprises qui les utilisent. Certains arguments plaident
également en faveur de la fixation au plan local de la fiscalité sur les sociétés
commerciales, notamment par souci de transparence, de flexibilité et de responsabilité.
En particulier, la situation des collectivités locales variant considérablement, il est délicat
de parvenir au scénario idéal où la fiscalité des entreprises serait proportionnelle aux
services fournis dès lors que les taux d’imposition sont fixés au plan national.
Les récents changements intervenus en Europe ont généralement restreint la marge de
manœuvre des collectivités locales dans la fixation des taux des impôts (s’agissant de la
France, ce pouvoir discrétionnaire a été supprimé). Au Portugal, la surtaxe locale
appliquée aux bénéfices des sociétés est limitée à 1,5 % ; en Irlande, les collectivités
locales sont en mesure de majorer ou minorer de 15 % le taux de l’impôt foncier fixé au
niveau national. Les communes françaises ne peuvent pas augmenter davantage le taux
d’imposition des entreprises que celui des personnes physiques.
Transferts intergouvernementaux
Les efforts convergeant désormais vers une réduction de la dette souveraine et du déficit
national, l’impact de la crise économique sur les budgets des collectivités locales s’est de
plus en plus souvent traduit dans la plupart des Etats membres par des coupes franches
dans les fonds alloués par le pouvoir central. Qu’elles soient évitables ou non, en tout
état de cause, le délai accordé et l’équité de la répartition de ces coupes dans les
transferts sont d’autant plus importants.
Rapport de réunion
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Contrairement à la situation qui prévalait dans certains Etats en 2008, il est désormais
normal d’accorder un délai d’au moins un an avant de procéder à une modification des
transferts afin de permettre aux collectivités locales de préparer leurs budgets en
conséquence. Le gouvernement du Royaume-Uni a échelonné sur trois ans la mise en
œuvre de réductions drastiques, annoncées à l’avance (période aujourd’hui portée à
quatre ans) ; ces réductions ont également été en partie atténuées grâce à une
modification du calcul visant à tenir compte de l’augmentation du nombre de personnes
âgées.
La Recommandation du Comité des Ministres aux Etats membres relative aux ressources
financières des collectivités locales et régionales (Rec (2005)1) énonce que « le système
de péréquation financière devrait permettre aux collectivités locales d'offrir à leurs
citoyens, s'ils le désirent, des niveaux de services généralement comparables pour des
niveaux de fiscalité et de redevances comparables ; ce système doit tenir compte à la
fois des disparités entre les capacités financières des collectivités et de celles entre leurs
besoins de dépenses ».
La dotation de péréquation danoise est un exemple parfait d’utilisation d’un transfert
intergouvernemental pour mettre en totale adéquation le produit des taxes et
redevances locales (au taux moyen national) avec les coûts des services locaux (au
niveau standard de prestation). La capacité des ressources des budgets nationaux à
combler un éventuel écart a été mise à mal par la crise mais le processus de négociation
de la dotation avec l’association des pouvoirs locaux a permis d’identifier les gains
d’efficience ou les modifications de la norme de service nécessaires pour y parvenir, tout
au moins en théorie.
S’agissant des techniques de péréquation, la combinaison de transferts horizontaux et
verticaux pratiquée en Pologne réduit les disparités des assiettes fiscales locales.
Principalement des transferts verticaux du gouvernement central réduisent des disparités
dans les assiettes fiscales locales en Suède, alors que quelques municipalités et un
conseil de comté contribuent aux transferts horizontaux, tandis que les dotations à
destination spéciale permettent de corriger les inégalités en termes de besoins ou de
coûts des services essentiels à la personne, comme l’éducation.
Plusieurs Etats membres ont cherché à harmoniser autant que faire se peut les normes
de base dans l’éducation, la santé et les services sociaux. En Italie, les transferts aux
régions dans les domaines de la santé, de l’éducation et de la protection sociale étaient
auparavant fondés sur des coûts historiques donnant lieu à de grandes disparités dans
les niveaux de prestation. Ils ont depuis lors été remplacés par des subventions
calculées à partir d’une évaluation objective des besoins, axée pour l’essentiel sur la
population et reflétant la quête de normes de prestation uniformes pour ces services
particuliers.
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Dette
Comme on l’a déjà évoqué, les restrictions légales aux emprunts municipaux ont été
adoptées par un nombre croissant d’Etats avec toutefois des bases de calcul différentes.
Certaines de ces restrictions ont trait au coût acceptable du service de la dette pour les
recettes municipales, en faisant preuve de la plus grande prudence vis-à-vis des charges
d'intérêts et du poids des remboursements pour les futurs contribuables. D’autres
portent plus spécifiquement sur la contribution de la dette municipale agrégée à la dette
nationale et attribuent les droits de contracter des emprunts selon un quota défini pour
les collectivités locales, en tant qu’instrument de politique macroéconomique.
Au sein de l’Eurozone, cette dernière pratique a été encouragée par le Pacte de stabilité
budgétaire et s’étend aux niveaux agrégés de dépenses d’investissement, au demeurant
financées. Tout cela a imposé de regrettables restrictions au renouvellement raisonnable
et efficient des actifs. D’autre part, si quelques limitations prudentes sont tout à fait
normales (certaines ont d’ailleurs été suggérées par le Comité des Ministres dans sa
Recommandation Rec(2004)1), les restrictions macroéconomiques font peu de cas des
situations locales particulières. La Recommandation Rec(2005)1 du Comité des Ministres
reconnaît la nécessité de poser de telles restrictions en temps de crise mais énonce
également clairement qu’elles devraient être levées dès que la situation le permet.
L’apport d’une aide financière spéciale aux collectivités locales devenues insolvables mais
engagées dans un processus de redressement financier s’est étendu de la Grèce et de la
Hongrie à d’autres pays comme le Monténégro et le Portugal et a permis d’assurer la
continuité des services locaux en période de crise.
Gestion des dépenses
Depuis 2008, les collectivités locales ont réagi à la baisse des recettes en remettant à
plus tard les investissements locaux mais en rognant aussi sur les coûts de
fonctionnement. Même en cas de rétablissement du niveau des recettes, ces stratégies
visant à faire des économies en rognant les coûts de fonctionnement demeureront
essentielles, car il conviendra de réaliser des excédents de fonctionnement pour
restaurer les niveaux d’investissement. En outre, les collectivités locales resteront
confrontées à une hausse à long terme des dépenses sociales.
La tendance à la prolifération du nombre et des échelons de collectivités locales et
régionales qui était de mise avant la crise s’est maintenant inversée. Les regroupements
de collectivités se poursuivent en Finlande, en Irlande et au Portugal. La réforme
irlandaise se veut innovante en rassemblant au sein d’une administration unique les
autorités des comtés et celles des districts, mais avec des élus dotés de pouvoirs
délégués et siégeant à la fois aux conseils de comté et aux comités de district.
Le partage volontaire des ressources administratives et des services présentant
davantage de contraintes techniques entre collectivités voisines se poursuit à un rythme
soutenu et restera probablement une option durable et de plus en plus utilisée.
Rapport de réunion
[CDLR(2013)31 Addendum I]
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Les nombreuses tentatives visant à réduire les frais de personnel sans procéder à des
licenciements méritent d’être imitées. Deux impacts sociaux des réductions de coûts ont
toutefois suscité bien des préoccupations qui exigeront une attention constante. Il s’agit
d’une part de l’accès des communautés rurales isolées et des minorités ethniques aux
services publics essentiels, qui a subi les contrecoups de la fermeture des institutions
sous-employées et d’autre part des coupes disproportionnées dans le soutien aux
organisations non gouvernementales qui fournissent des services fondamentaux aux
personnes vulnérables.
Les réductions de coûts imposent aux collectivités locales de revoir leur manière d’opérer
mais aussi les obligations que leur impose le gouvernement national. Le gouvernement
espagnol, par exemple, a modifié plusieurs normes dans le secteur de l’éducation,
notamment les effectifs des classes, les heures de contact avec les enseignants, les
subventions accordées pour les cantines et les transports scolaires.
La récession a encouragé une culture de responsabilité et d’efficience ancrée dans les 12
principes de la Stratégie pour l'innovation et la bonne gouvernance au niveau local du
Conseil de l’Europe. Elle a encouragé une plus grande transparence dans la passation
des marchés et d’autres utilisations des fonds publics (par l’introduction du système
d'appels d'offre en ligne, notamment). Le recours à des approches d’optimisation des
ressources, comme les évaluations comparatives et les audits de performance, s’est
généralisé. L’informatisation a réduit les dépenses de personnel tout en accélérant les
processus. Le Centre d’expertise recherche d’ailleurs activement le meilleur moyen
d’utiliser les évaluations comparatives pour promouvoir l’efficience dans des pays comme
la Grèce, le Portugal et l’Espagne.
Exclusion sociale
Les dépenses budgétaires locales consacrées aux prestations sociales ont augmenté de
15,9 % dans l’UE depuis 2009. Consciente de cette évolution et après consultation
publique, la Commission européenne a adopté des mesures de minimis définissant les
conditions dans lesquelles l’aide de l’Etat aux prestataires de services d’intérêt
économique général peut être jugée compatible avec les règles de l’UE 4. Un retour aux
anciens modèles de croissance et d’emploi est susceptible d’alléger dans un avenir plus
ou moins proche ce fardeau qui pèse sur les budgets des collectivités locales, mais les
demandes n’appellent pas seulement une réponse aux pressions économiques. Les
pressions à long terme exercées sur les dépenses sociales locales sont de nature
démographique. D’ici 2050, le pourcentage de la population européenne de plus de
65 ans aura augmenté de moitié.
4
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/sgei.html
Rapport de réunion
[CDLR(2013)31 Addendum I]
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Assistance ciblée
Comment contenir cette augmentation inexorable des dépenses sociales ou s’y
adapter ? Les pratiques budgétaires locales révèlent trois stratégies mises en lumière
dans les lignes directrices de Kyiv. D’abord, les subventions ne sont plus versées aux
prestataires de services tels que les propriétaires de logements sociaux, les entreprises
de chauffage, les compagnies de transport public ou les crèches. Elles ne profitent ainsi
plus à l’ensemble des usagers mais sont désormais remplacées par des aides allouées
aux usagers à faible revenu – les ménages, les parents, les passagers, etc. – en fonction
de leurs moyens financiers individuels.
L’assujettissement des avantages et services à des conditions de ressources est
controversée. Cette pratique peut poser des problèmes administratifs et engendrer des
clivages politiques. Les personnes âgées notamment seront peut-être trop fières pour
réclamer une allocation sous condition de ressources et risquent de se priver de services
dont elles ont pourtant besoin, en particulier le chauffage. Le caractère universel des
prestations sociales est souvent décrit comme l’essence même de l’Etat providence.
À l’inverse, on pourrait avancer qu’une aide sous condition de ressources destinée aux
plus démunis vaut mieux que rien. La question est en particulier de savoir quel est le
niveau des allocations à verser aux retraités simplement en fonction de leur âge et de
leur situation. Une minorité de retraités au moins sont relativement aisés et plus à
même que leurs enfants adultes de payer des services, des transports publics, etc.
Soins de proximité
Dans la seconde stratégie, la prise en charge des personnes âgées ou handicapées par
la communauté est privilégiée par rapport à leur placement en établissement. À
l’exception des personnes souffrant des handicaps les plus lourds, le placement en
établissement est en général plus onéreux et moins favorable que les soins de
proximité.
L’évolution démographique appelle à modifier radicalement la prestation des services de
soins de longue durée aux personnes âgées, domaine largement financé et géré par les
collectivités locales. Il a déjà été fait mention de la nécessité de supprimer tout parti
pris institutionnel ou financier en faveur des solutions de soins résidentiels.
L’équilibre historique entre les soins résidentiels et les soins à domicile aux personnes
âgées varie considérablement d’un pays européen à l’autre, les pays post-communistes
étant les plus attachés aux soins résidentiels et les pays méditerranéens ayant le plus
préservé la tradition des soins dans le cadre familial.
Les réactions contre le socialisme d’Etat ont réduit la distorsion en faveur des soins
résidentiels en Europe orientale, même s’ils restent ancrés dans les dispositions
administratives et financières de bon nombre de pays. Les possibilités de soins dans le
cadre familial se sont également réduites dans la plupart des pays du fait des flux
migratoires croissants des jeunes générations à la recherche d’emploi dans les villes et
les pays étrangers. Désormais, les politiques sociales privilégient de plus en plus des
soins et un appui financier mixtes pour les personnes âgées, ce qui leur permet de
choisir le lieu et le type de soins.
Rapport de réunion
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L’assurance obligatoire des soins de longue durée est largement reconnue comme une
solution pertinente et a été principalement lancée en Allemagne, mais la crainte d’un
renchérissement du coût de l’emploi a jusqu’à présent fait obstacle à son adoption
obligatoire ailleurs. La solution retenue par plusieurs pays est de remplacer les services
en nature aux personnes âgées par des prestations en espèces qui sont basées sur le
coût de la vie.
Ces prestations sont pondérées selon le degré de dépendance physique et peuvent de
façon souple servir à acheter les types d’assistance les plus nécessaires auprès de toute
partie susceptible de les fournir. De telles allocations ont été introduites dans différents
pays comme la France, la Pologne, la Serbie, la Slovaquie, l’Espagne et le RoyaumeUni. Elles offrent aux bénéficiaires des possibilités de choix, qui favorisent la
concurrence, l’efficacité et le respect de la dignité. Des maisons de retraite peuvent
proposer des services externes, tels que les repas, les boutons d’alarme, la
blanchisserie, le jardinage et le ménage, à des personnes âgées non résidentes. En
Italie, un nombre élevé d’immigrés sont employés chez des personnes âgées, au salaire
minimum légal ou en-dessous, et financés par l’allocation pour soins. Au Royaume-Uni,
des bénévoles peuvent se faire rembourser les frais d’essence pour conduire des voisins
dans un établissement de soins, au supermarché ou à la banque.
Aider les personnes âgées à rester à leur domicile malgré un handicap implique
également de soutenir les membres de la famille et d’autres soignants informels, sur
lesquels repose alors le gros du fardeau. Dans plusieurs pays, tels que la Slovaquie, les
travailleurs partant à la retraite de façon anticipée pour s’occuper d’un membre de leur
famille peuvent bénéficier d’une compensation à titre de perte de revenu de retraite.
Des soins en établissement peuvent être dispensés pendant une période courte pour
permettre aux soignants habituels de prendre du repos. Dans la pratique, la plupart des
soignants familiaux et bénévoles sont des femmes. Cela doit être reconnu dans des
arrangements qui permettent de concilier un emploi salarié et la prise en charge à
domicile tout en favorisant la reprise d’une carrière à temps plein à un stade ultérieur.
Partenariat
La troisième stratégie repose sur le renforcement des partenariats avec les acteurs non
gouvernementaux. En Espagne, le secteur privé assure 80 % des soins résidentiels,
sachant que les organismes religieux sont spécialisés dans les soins de santé mentale.
En Roumanie, l’église orthodoxe développe actuellement l’offre de soins résidentiels. En
Bulgarie, les soignants à domicile sont financés par la coopération entre les
municipalités, la Croix-Rouge et UniCredit Bank. Les soins aux personnes âgées
relèvent de plus en plus de l’économie mixte.
En Grèce, en cas d’urgence, des dons privés et des opérations de parrainage alimentent
des épiceries municipales distribuant aux familles vulnérables et sans emploi les
produits alimentaires et les articles ménagers de première nécessité. Les autorités
portugaises collaborent avec les églises et des ONG pour fournir aux enfants
défavorisés des manuels scolaires, des facilités de transport et des repas durant les
vacances scolaires, dans le cadre d’un programme spécial d’urgence.
Rapport de réunion
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Les organisations non gouvernementales, généralement caritatives, sont aussi largement
impliquées dans des formes plus spécialisées d’assistance sociale et médicale couvrant
des types particuliers de handicaps tels que la cécité ou l’addiction. Elles peuvent attirer
des bénévoles et des dons, mais leur activité principale consiste à dispenser des services
professionnels commandés par les pouvoirs publics. Leur principal point fort est leur
expertise, qui s’étend bien au-delà des frontières locales et même nationales. Leur
détachement de l’appareil d’Etat peut également être un avantage pour venir en aide à
certaines personnes, telles que des toxicomanes vivant en marge de la loi.
La prestation de services sociaux par une entreprise privée est souvent mal vue par
l’opinion publique qui estime que ce secteur ne se prête pas à la réalisation de profits. La
conclusion de partenariats public-privé est liée à l’idée que le renforcement de l’efficacité
de la gestion peut compenser la marge bénéficiaire de l’opérateur. Cependant, en dépit
de l’intérêt évident à externaliser certains coûts dans une période de conjoncture
économique fluctuante, le nombre des partenariats destinés à fournir des services locaux
en Europe a diminué depuis 2008. Apparemment, dans certains cas, les autorités locales
ont conclu des contrats désavantageux et dans d’autres, après une phase initiale de
sous-traitance de ces services, les autorités locales ont acquis les compétences (et
parfois l’infrastructure) nécessaires pour les assurer en direct.
Dans la pratique, la question présente plus d’intérêt pour l’offre de services de base tels
que l’eau, l’électricité, le gaz ou encore l’assainissement que pour les services sociaux.
Qu’ils soient issus du public ou du privé, certains acteurs font montre de compétences,
de dévouement et d’efficacité, alors que d’autres en sont totalement dépourvus. Le
compromis semble de plus en plus être l’externalisation, le transfert de ces services à
des entreprises sociales détenues par leurs employés ou des fondations caritatives.
L’impératif de responsabilité s’applique autant aux activités non gouvernementales qu’à
l’administration publique. Pour respecter leurs obligations sociales, les collectivités
locales ont de plus en plus besoin de partenariats avec des entreprises ou des
organisations de la communauté, mais cette démarche doit s’inscrire dans un cadre
réglementé de normes et de contrats, tout en gardant une certaine souplesse. La
conclusion de tels partenariats requiert elle aussi un ensemble de compétences
spécifiques, que les autorités locales ne possèdent peut-être pas, ce qui peut déboucher
sur des conditions contractuelles désavantageuses pour les contribuables locaux.
Cependant, il convient de faire montre de prudence avant de procéder à une réduction
du soutien aux partenaires du troisième secteur dans le contexte de mesures
d’économies afin d’éviter tout effet disproportionné sur les ménages vulnérables et ceux
qui ont le plus besoin d’aide.
Reprise économique
Les prévisions d’évolution
tournure positive, même si
chômage, particulièrement
des collectivités locales afin
du PIB de l’Union européenne ont récemment pris une
ce n’est que très légèrement. Il n’empêche que le niveau de
chez les jeunes, reste inacceptable et appelle une réponse
de favoriser le redressement de l’économie locale.
Rapport de réunion
[CDLR(2013)31 Addendum I]
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La relance de l’investissement dans les infrastructures locales et la qualité
environnementale est généralement considérée comme une priorité pour promouvoir la
compétitivité au plan local, encourager les investissements du secteur privé et stimuler
l’emploi dans l’industrie de la construction. Cependant, cette relance fait l’objet
d’approches divergentes et suscite des controverses politiques.
Assistance aux entreprises
La première approche concerne l’ampleur des interventions municipales sur le marché et
les modalités adoptées. Nous avons hérité des récessions précédentes l’assistance
directe au développement des entreprises, par exemple sous les formes suivantes :




fourniture de terrains et/ou de raccordements aux réseaux à titre gratuit ou à des
tarifs subventionnés,
la location de locaux « d’incubation »,
bonifications de taux d’intérêt,
exonérations ou réductions fiscales.
Toutes ces mesures prêtent à controverse. Certains avancent que cette assistance
repose sur une évaluation subjective des opportunités et compétences entrepreneuriales,
que les collectivités locales ne savent pas correctement mener. Ces interventions
peuvent avoir des relents de populisme et de copinage. Les entrepreneurs peuvent
profiter de toutes les aides locales proposées par la municipalité puis se tourner vers
d’autres cieux.
Une approche quelque peu différente, tenant compte de ces critiques, consiste à fournir
une assistance en contrepartie d’une quote-part du capital. Cette pratique de partage
des risques doit permettre aux pouvoirs locaux de réinvestir leurs retours sur
l’investissement initial. Cependant, les collectivités locales ne sont pas particulièrement
bien équipées pour prendre ce genre de décision ou évaluer et gérer les risques
financiers. Bien qu’elle soit plus ou moins répandue, cette pratique nécessite de la
prudence compte tenu du peu d’informations à son sujet.
Urbanisme et transport
L’évolution économique actuelle remet en cause la tendance antérieure à la
« décentralisation »
et
à
la
dispersion.
Les
opportunités
de
production
technologiquement avancée semblent favoriser la concentration de compétences
diverses et variées, la connectivité et les aptitudes à l’utilisation de ressources
hautement spécialisées, tant humaines que techniques. Les services professionnels et
financiers indispensables aux économies locales peuvent également en être demandeurs.
Elles semblent adaptées aux grandes villes, voire à certains de leurs « quartiers » – par
exemple Wall Street ou Silicon Roundabout – qui favorisent les interactions et l’esprit
d’entreprise
Rapport de réunion
[CDLR(2013)31 Addendum I]
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Une telle concentration menace de marginaliser la périphérie urbaine à moins que des
transports rapides facilitent les trajets quotidiens et permettent d’éviter les
embouteillages. Cette concentration de l’activité économique peut coïncider avec la
dispersion des lieux de résidence, entre autres parce que les membres d’un même
ménage sont de plus en plus amenés à travailler et à scolariser leurs enfants dans des
endroits différents. Les communes résidentielles ne connaissant plus de concentration
d’emplois comme par le passé préviendront l’exil de leurs habitants et préserveront leur
prospérité à condition de disposer de bonnes liaisons ferroviaires ou par tramway, d’une
école primaire de qualité et d’une connexion à large bande ultra-rapide.
Compétences
Les collectivités locales sont souvent responsables de la partie du système éducatif qui
assure la formation professionnelle. Leurs politiques peuvent également encourager
l’acquisition d’une expérience professionnelle, l’amélioration des compétences et réseaux
informatiques et celle des systèmes d’apprentissage. Certaines municipalités ont fait de
l’offre d’apprentissages une condition sine qua non de la participation aux marchés
publics ou même de la délivrance de permis de construire.
Régénération
Au cours des récentes récessions, les politiques de développement économique local
étaient axées principalement sur la régénération des zones touchées par la dégradation
des ensembles résidentiels construits après la guerre et la fermeture des industries.
Avec la crise, l’accent a été placé sur la régénération des centres-villes où le commerce
de détail a souffert de la baisse de la consommation et de la concurrence avec les
centres commerciaux et parcs d’activités commerciales situés à l’extérieur des villes.
Les réponses portent à la fois sur des améliorations physiques et des changements
politiques. Les améliorations physiques peuvent inclure la mise en place de secteurs
piétonniers, de mobilier urbain, de zones Wi-Fi et le pavage des rues. Les changements
politiques peuvent permettre l’utilisation d’un éventail plus large de terrains, la réduction
des frais de stationnement et la possibilité d’exercer le commerce et les divertissements
de rue.
Changement climatique
L’objectif immédiat de la réduction des coûts énergétiques municipaux coïncide avec les
engagements politiques à long terme visant à réduire les émissions de CO2 et à lutter
contre le changement climatique. Les autorités locales de toute l’Europe entreprennent
des projets d’isolation des bâtiments publics et de remplacement des lampadaires
publics. Les crues soudaines survenues dans de nombreuses régions suscitent la
demande de construction de systèmes de drainage des eaux pluviales. Le renforcement
de l’efficacité énergétique peut nécessiter des investissements substantiels dans des
systèmes de chauffage, d’alimentation en eau, de transport et d’élimination des déchets,
y compris la régulation par des capteurs intelligents.
Des partenariats avec des entreprises de service public et de transport sont des
éléments importants de toute stratégie en matière énergétique. Des exemples ont
également été donnés de propriétaires de bâtiments privés qui ont réussi à compenser le
coût de l’isolation par les économies futures de consommation, avec une certaine forme
de garantie de la part de la municipalité.
Rapport de réunion
[CDLR(2013)31 Addendum I]
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Autonomie locale
La crise a démarré en 2008 après une période de renforcement des pouvoirs des
collectivités locales dans beaucoup de pays d’Europe, favorisé par les politiques de
décentralisation et la croissance économique. Le rétablissement d’une telle situation est
loin d’être assuré.
Dans les réformes menées par certains pays comme l’Irlande, la Hongrie, le Portugal et
les Pays-Bas, la tendance est clairement à la rationalisation des structures et des
compétences des pouvoirs locaux. Les aléas économiques et les restrictions imposées
suite aux plans de sauvetage gouvernementaux ont fait office de catalyseur pour des
réformes visant à renforcer l’efficacité et la responsabilité envers les administrés tout en
réduisant les dépenses et le gaspillage. En dépit de la réticence formelle des
gouvernements centraux à recentraliser les pouvoirs, dans beaucoup de pays européens,
les possibilités pour les collectivités locales d’exercer leurs compétences ont été
considérablement réduites par la baisse des recettes.
L’objectif de la réforme menée actuellement au Portugal est d’augmenter l’efficacité et
l’équité des dépenses tout en préservant la cohésion sociale et en renforçant la pérennité
de l’Etat providence. Devant les pressions exercées par le plan de sauvetage pour
réaliser des économies budgétaires, la réforme se traduira par une supervision centrale
et un contrôle plus stricts des activités des collectivités locales, accompagnée dans le
même temps d’une délégation de pouvoirs à un mécanisme intermédiaire à l’échelon
intermunicipal.
En Irlande, la réforme cherche elle aussi à renforcer l’efficacité, la responsabilité et la
supervision grâce à une rationalisation des structures des collectivités locales. Elle porte
entre autres sur le regroupement d’un certain nombre de collectivités, l’intégration de
certaines autres dans des structures plus larges et la réduction significative du nombre
de conseillers. La responsabilité des collectivités locales en matière de services locaux
sera étendue, une part plus importante des recettes viendra des nouveaux impôts
fonciers locaux et non des subventions du pouvoir central.
Dans le cadre des mesures d’austérité qui ont fait suite à la réglementation de l’UE en
matière de déficit, le gouvernement néerlandais a mis en place des règles strictes
relatives à l’endettement des pouvoirs locaux et régionaux. Par ailleurs, comme le
gouvernement a continué à mettre en œuvre ses politiques de décentralisation, les
recettes limitées dont disposent les collectivités locales en raison de la crise financière
ont rendu l’exécution de ces nouvelles tâches pour le moins difficile.
En Hongrie, dans le contexte de la rationalisation, des politiques ont été adoptées pour
promouvoir les économies et renforcer la transparence et l’efficacité des collectivités
locales. Cependant, les pouvoirs locaux ont officiellement perdu des compétences
importantes et leur endettement fait l’objet d’un contrôle plus strict de la part du
gouvernement.
Rapport de réunion
[CDLR(2013)31 Addendum I]
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Globalement, les gouvernements centraux se sont montrés réticents à recentraliser les
pouvoirs de manière formelle. Il n’y a qu’en Hongrie que les compétences des
collectivités locales ont été considérablement restreintes (et en grande partie transférées
aux services régionaux du gouvernement central). Dans beaucoup de pays européens,
toutefois, les possibilités pour les collectivités locales d’exercer leurs compétences ont
été fortement réduites par la baisse des recettes.
Néanmoins, l’attente du public quant au rôle joué par les collectivités locales dans la
promotion du redressement économique et de la croissance, tout en faisant face aux
défis sociaux, est une opportunité pour ces dernières d’asseoir leur leadership, de
renforcer leur influence et de faire preuve d’esprit d’innovation à l’échelle locale. Pour
exploiter au mieux cette opportunité, les collectivités locales devraient préserver et
mettre à profit l’héritage des dernières années.
III. PROPOSITIONS DE REPONSES POLITIQUES
Après analyse des réponses au questionnaire du CDLR sur les données économiques, et
à la lumière d’autres informations collectées au fil des travaux du Comité, par exemple
les échanges d’informations et de bonnes pratiques, le CDLR a décidé de formuler les
propositions politiques suivantes, à examiner par les Etats membres à l’occasion de la
réforme de leur administration publique à la lumière des aléas économiques :

La crise a renforcé la pertinence de la Recommandation du Comité des Ministres
sur la gestion financière et budgétaire aux niveaux local et régional (Rec(2004)1)
et de sa Recommandation relative aux ressources financières des collectivités
locales et régionales (Rec(2005)1).

La taxe foncière, source relativement stable de recettes locales, a pris une
importance croissante au cours des dernières années dans les pays où les valeurs
imposables ne sont pas réajustées chaque année pour tenir compte des
fluctuations des valeurs réelles sur le marché. Une telle taxe, si elle était
introduite, ne devrait pas faire l’objet d’un réajustement constant.

Un système de péréquation des transferts intergouvernementaux, comme celui
évoqué dans la Recommandation Rec(2005)1, peut favoriser le respect des
normes de base dans des services clés tels que la santé, l’éducation et les
services sociaux.

Les restrictions légales aux emprunts municipaux peuvent limiter les risques
d’insolvabilité. Néanmoins, la disponibilité d’une assistance financière spéciale
pour les collectivités locales peut garantir le maintien des services essentiels ; les
Etats devraient disposer de mécanismes pour aider à redresser la situation des
collectivités locales qui connaissent des difficultés financières, tels que ceux
mentionnés dans la Recommandation Rec(2005)1.

Le regroupement des collectivités et le partage volontaire des ressources et des
services peuvent mener à une gestion plus efficace et effective des dépenses,
mais ne doivent pas se faire au détriment de la qualité des services rendus.
Rapport de réunion
[CDLR(2013)31 Addendum I]
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
Il conviendrait d’appliquer durablement des stratégies visant à faire des
économies, car les excédents d’exploitation seront nécessaires pour répondre à
l’augmentation des coûts inhérents aux changements démographiques à long
terme et pour accroître les ressources d’investissement.

L’évolution démographique et les aléas économiques entraînent une
augmentation des dépenses locales en matière sociale. Il convient de prêter
attention à trois stratégies possibles dans ce domaine :

o
L’assistance ciblée peut mener à une utilisation plus efficiente de l’argent
public, même si elle est controversée et administrativement pesante.
o
Le développement des soins de proximité peut favoriser la mise en place
d’un système de soins moins onéreux et plus personnalisé.
o
Les partenariats avec les acteurs du troisième secteur chargés de
dispenser des soins et l’allocation des financements requis peuvent réduire
les pressions exercées sur les budgets des collectivités locales mais
doivent intervenir dans un cadre réglementé
Les politiques locales d’urbanisme et de transport public devraient être
développées afin de promouvoir les interactions et faciliter des trajets quotidiens
rapides sans embouteillage.
 Les réformes devraient encourager une culture d’efficacité, de responsabilité et de
transparence dans la fixation des priorités et l’utilisation de l’argent public.
 Les réformes devraient être basées sur la promotion des partenariats avec les
autorités et agences voisines, le monde des affaires et les entreprises sociales, le
secteur associatif, les universités et les instituts de recherche. Ce faisant,
l’autorité ne découlera pas seulement du statut juridique, mais également d’une
légitimité politique et d’un intérêt particulier pour l’économie et la société locales.
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[CDLR(2013)31 Addendum I]