Politique étrangère

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18/08/2011 |
Politique étrangère
Dans l'histoire de la politique étrangère suisse, il convient de distinguer l'époque de l'Ancien Régime (jusqu'en
1798) et celle de l'Etat fédéral (dès 1848), séparées par une période de transition. Dans l'ancienne
Confédération, la politique étrangère tournait autour de questions militaires et économiques. Elle relevait des
cantons et présentait un volet interne (relations entre les cantons) et un volet externe (relations extra-
confédérales). L'expansionnisme fut son élément moteur jusqu'à la fin du XVe s.; dès le XVIIe s., l'accent fut
mis sur la neutralité. Les premières tentatives visant à transférer les compétences à une instance supérieure
(la Diète) remontent à la période de transition (1798-1848). Elles se concrétisèrent avec la fondation de l'Etat
fédéral: la politique étrangère devint une prérogative du Conseil fédéral.
Jusqu'à la fin de la guerre froide (1989/1990), la Suisse mena une politique étrangère "classique", qui avait
pour but le maintien de l'indépendance de l'Etat et se traduisit après 1945 en maximes opérationnelles, en se
fondant sur cinq piliers: neutralité (principe majeur et prééminent), solidarité (coopération internationale,
maintien de la paix), universalité (relations diplomatiques avec tous les pays, sans exclusion idéologique),
disponibilité (arbitrage international, bons offices) et promotion de la prospérité. Le processus de globalisation
et les tensions internationales exigèrent et favorisèrent la coopération inter-étatique même en-dehors du
domaine traditionnel de la politique étrangère. La volonté de coopérer s'étendit à des objets autrefois
exclusivement réservés à la politique intérieure (environnement, asile, transports, formation, lutte contre la
criminalité par exemple). Dès 1993, le Conseil fédéral fit de la défense des intérêts le fondement de sa
politique étrangère. Celle-ci a pour objectifs le maintien de la paix, la promotion des droits de l'homme, de la
démocratie, de l'Etat de droit et de la prospérité, ainsi que l'atténuation des tensions sociales et la
préservation des ressources naturelles. Elle poursuit ses buts à l'aide de cinq moyens d'égale valeur:
solidarité, sécurité collective, intégration européenne, collaboration et codécision, neutralité.
1 - Ancienne Confédération
La politique étrangère comprend, jusqu'à la chute de l'ancienne Confédération en 1798, deux volets distincts,
quoique généralement liés: celui des rapports entre cantons et celui des relations avec l'extérieur, c'est-à-dire
avec les puissances étrangères, en particulier avec les Habsbourg, l'Empire, la France, l'Espagne, Milan,
Venise, la Savoie, le pape, les Provinces-Unies et, plus marginalement, avec l'Angleterre.
Comme exemple de politique étrangère "interne", citons le pacte de 1315 qui, outre le devoir d'assistance,
instaurait une politique étrangère commune en soumettant les pourparlers bilatéraux avec des puissances
externes à l'autorisation des autres membres de l'alliance. Citons encore le convenant de Sempach (1393),
qui stipulait le renoncement aux guerres "arbitraires" de pillage et de conquête (Pactes fédéraux). Les
tensions dans les relations internes et même les conflits armés entre de futurs membres de la Confédération
n'étaient pas rares: par exemple entre Schwytz et Zurich à plusieurs reprises, entre Lucerne et Zofingue
pendant la guerre de Sempach, entre Bâle et les Confédérés durant la guerre de Souabe ou encore entre
Berne et le Valais lors de la conquête du Pays de Vaud.
Pour le volet "externe", on peut mentionner la Paix perpétuelle de 1474 entre les VIII cantons et le duc de
Habsbourg, Sigismond d'Autriche, par laquelle ils reconnaissaient leurs possessions réciproques, ou encore la
Paix perpétuelle de 1516 avec la France. Les alliances avec Rottweil en 1463 et Mulhouse en 1466 occupent
en quelque sorte une position intermédiaire entre les politiques interne et externe. Elles n'ont pas abouti à
l'intégration complète des deux villes dans l'alliance confédérale.
Dans les deux cas, la politique étrangère n'est pas la somme des relations de toute nature avec l'extérieur,

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mais bien l'instauration de rapports entre détenteurs d'une autorité seigneuriale ou étatique, sous forme de
traités et d'accords. L'historien ne saurait se contenter de la lettre de ces accords, il doit aussi et surtout
analyser leurs causes et leur mise en œuvre. La politique étrangère s'est limitée tout d'abord à deux secteurs,
étroitement liés: le domaine militaire, avec des traités d'assistance ou de non-agression et des accords sur le
passage de troupes ou sur la fourniture de mercenaires (capitulations, service étranger); le domaine
économique, avec l'octroi de privilèges commerciaux, les livraisons de sel et le règlement du droit
d'établissement.
La politique étrangère de l'ancienne Confédération était à géométrie variable. D'une part, les treize cantons
n'avaient pas tous les mêmes droits et devoirs les uns envers les autres: les villes de Zurich et Berne
pouvaient prétendre à plus d'autonomie que, par exemple, les cantons primitifs; Berne a maintenu, du XIIIe s.
à la fin du XVe, son propre système d'alliances avec Soleure, Bienne et Fribourg, qui, avant 1481, ne faisaient
pas encore partie de la Confédération suisse (Confédération bourguignonne). L'adhésion de Bâle à la
Confédération (1501) fut soumise à la singulière condition de n'entreprendre des guerres extérieures qu'avec
l'accord de la majorité de la Diète. Envers l'étranger aussi, il existait des inégalités. C'est ainsi que Zurich
adhéra seulement en 1614 à la Paix perpétuelle avec la France et que les villes de Zurich et Berne conclurent
des alliances particulières avec Strasbourg en 1588 et avec Venise en 1615. Les alliances séparées étaient
pratique courante: citons la combourgeoisie perpétuelle de 1477 entre les villes de Zurich, Berne, Lucerne,
Fribourg et Soleure (convenant de Stans), la Combourgeoisie chrétienne de 1527 entre les villes de Zurich et
Constance, l'Alliance chrétienne de 1529 entre les cinq cantons primitifs et l'Autriche, le Trücklibund de 1715
entre Louis XIV et les cantons catholiques (Alliances).
En général, la conduite de la politique étrangère était l'affaire du Petit Conseil de chaque canton, donc des
familles dominantes. Dans quelques cas, le peuple pouvait s'exprimer: certains accords étaient soumis à la
landsgemeinde ou, de temps à autre, à la consultation populaire dans les bailliages bernois; à Zurich, le
Conseil dut s'engager, après la défaite de la deuxième guerre de Kappel (1531), à consulter le peuple avant
de prendre des décisions importantes. Le plus souvent, la ratification était suivie d'un serment solennel,
qu'illustrent la Tapisserie de l'alliance du Musée national suisse (cérémonie tenue à Paris en 1663) ou les
gravures conservées à la Bibliothèque centrale de Soleure (renouvellement de l'alliance franco-suisse en
1777, à Soleure, ville où résidait l'ambassadeur de France).
La politique étrangère fut, à côté de l'administration des bailliages communs, le plus sûr ciment de la
cohésion fédérale; elle rendit nécessaire la création de la première institution commune, la Diète, qui se
réunit régulièrement dès 1421. A la Diète de Stans (1481), Berne proposa, à la suite des expériences faites
pendant les guerres de Bourgogne, d'unifier les politiques étrangères des cantons par la création d'une
"alliance générale, égale et convenable". Mais une telle évolution achoppa sur la volonté explicite de s'en
tenir au contenu littéral des "alliances jurées". Une autre tentative, le Pensionenbrief, qui aurait limité la
souveraineté des cantons au profit de la Confédération, échoua en 1503. Et la Diète était trop faible pour
concilier les intérêts particuliers des membres souverains de la Confédération.
Jusqu'à la fin du XVe s., la politique étrangère de la Confédération fut essentiellement expansionniste et
soutenue au cas par cas par les cantons directement intéressés: Zurich, Schwytz et Glaris appuyaient une
expansion vers le nord-est, Uri vers le sud, Berne vers l'ouest. La fin de cette phase s'annonça déjà presque
quatre décennies avant la défaite de Marignan (1515), traditionnellement considérée comme la cause du
renoncement à une politique de puissance. En vérité, c'est la mésentente, telle qu'apparue en 1481 à la Diète
de Stans, qui marque la fin de la période d'expansion. Les paroles attribuées à Nicolas de Flue par Johannes
Salat dans un texte de 1537: "Machend den zun nit zu wit [...] beladend üch nit frembder sachen" ("Ne
repoussez pas la frontière trop loin [...], ne vous chargez pas d'affaires étrangères") relèvent de la
propagande des catholiques de la Suisse primitive contre la ville protestante de Berne qui, l'année précédente
(1536), avait conquis le Pays de Vaud. Au XVIe s., la politique étrangère des Confédérés servit essentiellement

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à garantir les acquis, dans un cadre marqué par les tensions confessionnelles.
Au XVIIe s., en particulier pendant la guerre de Trente Ans, la politique de neutralité, toujours plus importante,
fut un nouveau moyen pour maintenir l'intégrité territoriale. En refusant implicitement, à la paix de Bâle, qui
avait mis fin à la guerre de Souabe en 1499, de reconnaître la compétence de la Chambre impériale, la Suisse
s'était déjà détachée de l'Empire. Pour la ville de Bâle, membre de la Confédération depuis 1501 seulement,
Johann Rudolph Wettstein (1594-1666) dut obtenir séparément son indépendance à l'occasion de la paix de
Westphalie de 1648. Cela aboutit à une confirmation analogue de l'exemption des autres cantons et à la
reconnaissance du Corps helvétique, conformément au droit international, dans les traités d'Osnabrück et de
Münster. Wettstein, dont la valeur est aujourd'hui reconnue, adopta alors une attitude claire et nette, tout
autre que celle attribuée à Nicolas de Flue, en déclarant (et cela non pas selon une vague légende, mais dans
une lettre que l'on a conservée): "Il ne suffit pas de se croiser les bras; nous devons nous ingérer dans les
querelles étrangères, comme on doit aider son voisin à éteindre l'incendie de sa maison pour mieux préserver
la sienne [...]. Aujourd'hui, la raison d'Etat exige davantage; on ne saurait se contenter de porter sa
hallebarde chez le polisseur pour la faire nettoyer."
Auteur(e): Georg Kreis / PV
2 - De la République helvétique à l'Etat fédéral
Sous la République helvétique unitaire, un ministère des Affaires étrangères fut créé pour la première fois, à
vrai dire dans un moment où la liberté d'action de la Suisse était particulièrement restreinte par la position
dominante de la France. Le fait que le territoire suisse ait été alors le "champ de bataille de l'Europe" (guerres
de Coalition) fut plus tard un important argument pour les efforts en vue de préserver l'indépendance du petit
Etat.
Au congrès de Vienne, réuni pour réorganiser l'Europe, la Suisse obtint, par la déclaration du 20 mars 1815, la
reconnaissance de son territoire (déjà dans son extension actuelle) et, dans le cadre du deuxième traité de
Paris (20 novembre 1815), celle d'une "neutralité perpétuelle" dont les effets s'étendaient aussi, sous
garantie suisse, au nord de la Savoie.
Le Pacte fédéral de 1815 permit de réaliser une unification partielle de la politique étrangère, en transmettant
à la Diète la compétence de conclure des alliances et des traités de commerce, tout en laissant aux cantons
le droit de signer des capitulations militaires et des accords économiques. A l'époque de la Restauration, la
Suisse subit plusieurs fois des pressions de la part des puissances conservatrices, notamment de l'Autriche.
Le conclusum sur la presse et les étrangers (1823) fut la conséquence la plus connue de ces interventions. Un
exemple typique parmi les cas moins notoires fut la requête de la France qui exigea en 1838 l'expulsion du
prince Louis-Napoléon Bonaparte après sa tentative de coup d'Etat entreprise à partir de la Suisse. Le pacte
de défense mutuelle des cantons catholiques "pour la sauvegarde de leurs droits souverains et territoriaux"
aboutit en 1845 à une alliance séparée d'ancien style, le Sonderbund.
Auteur(e): Georg Kreis / PV
3 - De la fondation de l'Etat fédéral au début du XXIe siècle
Dans la phase décisive de la naissance de l'Etat fédéral (novembre 1847-janvier 1848), les puissances
conservatrices (France, Autriche et Prusse) tentèrent de s'opposer au cours des événements, tandis que
l'Angleterre le suivait avec une certaine bienveillance. La Constitution fédérale de septembre 1848 opéra un
nouveau transfert de compétences au profit de la Confédération: son article 90 (art. 102 en 1874) précise à
propos du Conseil fédéral: "il veille aux intérêts de la Confédération au dehors, notamment à l'observation de
ses rapports internationaux et il est, en général, chargé des relations extérieures". L'article 10 spécifie que
"les rapports officiels entre les cantons et les gouvernements étrangers ou leurs représentants ont lieu par

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l'intermédiaire du Conseil fédéral". Toutefois, les cantons ont le droit de conclure des traités sur des objets
concernant l'économie publique, les rapports de voisinage et la police (art. 9); ils peuvent, sur ces objets,
correspondre directement avec les autorités inférieures et les employés d'un Etat étranger (art. 10). Dans ses
premières années, le Conseil fédéral dut constamment rappeler, aussi bien aux cantons et à ses propres
fonctionnaires qu'aux services étrangers, le caractère unitaire de la Confédération.
En novembre 1848 fut créé un ministère des Affaires étrangères, appelé provisoirement Département
politique fédéral (DPF), désignation qu'il allait néanmoins conserver pendant 130 ans, avant de devenir en
1978 le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). Au début, sa direction fut confiée au président
de la Confédération qui changeait chaque année. Cette situation dura jusqu'en 1914, à l'exception des années
1887-1892 (avec Numa Droz) et 1893-1895 (avec Adrien Lachenal). Dès 1869, un secrétariat assura une
certaine continuité. Numa Droz étoffa le DPF en 1888, mais la représentation à l'étranger resta modeste
(Diplomatie). On se contenta longtemps des légations de Paris (1798) et de Vienne (1802). Après les guerres
d'unité nationale en Italie et en Prusse, une troisième représentation diplomatique fut créée en 1864 à Turin
(transférée ensuite à Florence) et une quatrième à Berlin en 1867. A la suite de pressions exercées par les
Etats-Unis et compte tenu du nombre croissant des émigrés, une légation fut établie à Washington en 1882.
En 1891 s'ajoutèrent à la liste Buenos Aires en Argentine, pays d'émigration, ainsi que Londres (dans les
décennies précédentes, les affaires anglo-suisses avaient été réglées, à la satisfaction des deux Etats, par la
représentation britannique à Berne). Après avoir marqué sa présence en Amérique, la Suisse se tourna vers
l'est en 1906 (Saint-Pétersbourg et Tokyo). Le conseiller fédéral Ludwig Forrer avait pourtant déclaré en 1905
qu'il suffirait au fond d'entretenir quatre légations, dans les Etats limitrophes.
Du fait de son exiguïté et de ses divisions (fédéralisme, tensions confessionnelles), la Suisse avait été
exposée, avant 1848, à de fréquentes interventions étrangères. La principale tâche du jeune Etat fédéral
consistait à mettre fin à ces interventions en défendant sa souveraineté, tout en sauvegardant les acquis de
la révolution radicale de 1847, face aux régimes monarchiques. C'est surtout la question des réfugiés et des
émigrés qui risquait de remettre en question la souveraineté. Quand les autorités ne donnaient pas suite aux
demandes d'expulsion, c'était moins par solidarité envers des gens dont elles partageaient les opinions que
pour manifester leur volonté de souveraineté. Cependant, pour des motifs tenant à la raison d'Etat, le Conseil
fédéral estimait qu'il fallait, pour éviter que les conflits ne prennent une tournure militaire, répondre aux
demandes d'expulsion et de limitation d'activité des deux puissances particulièrement concernées, l'Autriche
et la Prusse. La suppression progressive du service étranger (complète en 1859) eut plusieurs raisons: l'une
des plus importantes fut, ici aussi, la volonté d'abolir toute dépendance envers l'étranger. L'intégrité
territoriale fut défendue sans compromis. Dans l'affaire de Büsingen en 1848, le jeune Etat mobilisa 25 000
hommes et démontra ainsi de manière catégorique sa détermination à ne pas tolérer la moindre violation de
ses frontières. Avec l'arrestation et l'expulsion en 1889 de l'inspecteur de police allemand Wohlgemuth, qui
espionnait des émigrés socialistes (affaire Wohlgemuth), la Suisse, déjà plus forte, fit comprendre qu'elle ne
supporterait aucune activité d'agents provocateurs sur son territoire. Lorsqu'elle exigea, en 1902, le rappel du
ministre plénipotentiaire italien Silvestrelli (affaire Silvestrelli), il ne s'agissait pas de questions territoriales,
mais de la manière arrogante avec laquelle ce diplomate avait rendu le gouvernement suisse responsable
d'un article paru dans un journal anarchiste.
Le statut ambigu, au point de vue du droit international, du canton de Neuchâtel, auquel le roi de Prusse
n'avait pas formellement renoncé après la révolution républicaine de 1848, devint à la longue intolérable pour
l'Etat fédéral qui affirmait sa souveraineté avec toujours plus de force. Après une tentative avortée de coup
d'Etat fomentée par des royalistes neuchâtelois et face aux menaces de la Prusse, la Suisse se livra en
1856-1857 à une démonstration de force impressionnante qui lui permit finalement d'incorporer totalement
l'ancienne principauté prussienne (affaire de Neuchâtel).
A l'approche d'éventuels conflits armés (en 1859 et 1866 entre l'Italie et l'Autriche, en 1867 dans l'affaire du
Luxembourg, en 1870 avant l'éclatement de la guerre franco-allemande), la revendication de souveraineté de
la Suisse, encore loin d'être assurée, fut néanmoins chaque fois renforcée: il s'agissait de faire respecter en

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premier lieu l'intégrité du territoire et en second lieu seulement la neutralité. L'action médiatrice, complément
classique de la neutralité, ne s'est développée que plus tard. C'est ainsi que la Suisse n'a pas participé
officiellement en 1863 à la fondation de la Croix-Rouge. Le Conseil fédéral n'intervint que lorsqu'il fallut
envoyer des invitations pour le congrès international de 1864. L'internement de l'armée Bourbaki en janvier
1871 donna une forte impulsion à l'idée d'une Suisse humanitaire et à l'image d'un pays considéré comme un
îlot de paix et un port où peuvent se réfugier ceux qui cherchent un asile.
Dans le spectaculaire arbitrage de l' Alabama (1872), la Suisse apparut comme la promotrice de ce type de
recours à la voie juridique, méthode qu'elle appliquait depuis longtemps dans le règlement des conflits
intercantonaux. Dans la seule période 1890-1903, la Suisse participa à quatorze procédures internationales
d'arbitrage (bons offices). Aux conférences de la paix de 1899 et 1907 à La Haye, elle adopta, pour
sauvegarder ses propres intérêts, une attitude plutôt prudente (conventions de La Haye).
L'idée que la Suisse avait un rôle utile dans le concert des nations en tant que petit Etat neutre ne prit son
sens actuel qu'en 1920 avec l'installation de la Société des Nations à Genève, bien que la Suisse fût déjà
devenue auparavant le siège de plusieurs organisations internationales, telles que l'Union télégraphique en
1869, l'Union postale universelle en 1874, le Bureau international de la propriété industrielle en 1883, le
Bureau international pour la protection des œuvres littéraires et artistiques en 1886 et l'Office central des
transports internationaux par chemins de fer en 1890. En 1891 et 1892 s'y ajoutèrent le Bureau international
de la paix et l'Union interparlementaire (institutions non gouvernementales).
Avant 1914, le Conseil fédéral pensait que la Suisse n'avait pas, comme petit Etat, à mener une véritable
politique étrangère, mais seulement à entretenir des relations dans des domaines particuliers, tels que le
commerce, les transports, l'émigration et l'établissement, les petites rectifications de frontière, les corrections
de cours d'eau limitrophes, les affaires monétaires, les mesures contre la traite des blanches, la lutte contre
la drogue, les épizooties, les épidémies, etc. La politique commerciale était particulièrement importante. Il
fallut d'abord s'occuper des questions liées à l'introduction des taxes douanières perçues aux frontières
extérieures, créées en 1848 pour compenser les pertes de revenus des cantons après la suppression des
douanes intérieures et pour financer la nouvelle administration fédérale. Après avoir établi un tarif général
servant de référence, on négocia des réductions concertées. Pour prévenir des mesures protectionnistes, on
envisagea, du côté suisse, l'introduction temporaire de taxes douanières de représailles. Favorable au libre-
échange dans la période de prospérité du troisième quart du XIXe s., la Suisse passa progressivement au
protectionnisme au cours des années 1875-1890. Comme le nombre insuffisant des fonctionnaires et leur
manque de connaissances spécialisées ne pouvaient satisfaire aux exigences particulières de la nouvelle
politique du commerce extérieur, les fédérations, surtout l'Union suisse du commerce et de l'industrie,
prêtèrent leur concours et acquirent une grande influence en ces affaires. La division du commerce du DPF fut
rattachée au Département de l'économie en 1895. Par la suite, des voix se sont constamment élevées pour
un retour au DPF, puis au DFAE (afin de mieux coordonner les aspects politiques et économiques des affaires
étrangères).
Sûre que son territoire ne pouvait être violé, même temporairement, la Suisse fut également agitée par des
courants favorables à des agrandissements territoriaux, tels que l'annexion du nord de la Savoie (affaire de
Savoie) ou de parties de l'Alsace, voire de l'Italie du Nord. Dans la course engagée pour les dernières colonies,
la question de savoir si la Suisse devait, elle aussi, participer à de telles acquisitions fut soulevée au
Parlement en 1885. Le Conseil fédéral rejeta cette idée en faisant remarquer que la Suisse ne possédait ni
côte maritime, ni flotte.
Dès 1870 au moins, l'exacerbation du conflit franco-allemand mit la Suisse dans une position délicate, face
aux problèmes que suscitaient par exemple le tracé des lignes ferroviaires alpines, leur financement et
l'adjudication des travaux. L'Allemagne tirait avantage non seulement de la ligne du Gothard, mais aussi,
contre toute attente, de celle du Simplon-Lötschberg. Pour autant que l'on puisse généraliser sur ce point,
l'Empire allemand ravit à son profit, durant les décennies précédant la Première Guerre mondiale, l'influence