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PRB 03-28F
LA RÉPARTITION DE L’EXCÉDENT BUDGÉTAIRE FÉDÉRAL
Blayne Haggart
Division de l’économie
Le 28 novembre 2003
PARLIAMENTARY RESEARCH BRANCH
DIRECTION DE LA RECHERCHE PARLEMENTAIRE
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TABLE DES MATIÈRES
Page
CALCUL DE LA RÉPARTITION DE
L’EXCÉDENT BUDGÉTAIRE FÉDÉRAL .........................................................................
1
A. Réductions d’impôt.......................................................................................................
2
B. Augmentation des dépenses..........................................................................................
3
C. Réduction de la dette.....................................................................................................
5
D. Année de référence .......................................................................................................
7
RÉSULTATS FINALS..........................................................................................................
7
CONCLUSION......................................................................................................................
9
LA RÉPARTITION DE L’EXCÉDENT BUDGÉTAIRE FÉDÉRAL
En 1997-1998, le gouvernement fédéral a enregistré son premier excédent
budgétaire en plusieurs décennies. En 2002-2003, il a atteint un excédent cumulatif de plus de
100 milliards de dollars.
Pendant les consultations prébudgétaires que le Comité permanent des finances de
la Chambre des communes a tenues en 2003, de nombreux groupes ont fait des recommandations
sur la façon dont l’excédent budgétaire fédéral(1) devrait être réparti. Comme par les années
précédentes, les témoins étaient divisés sur la question de savoir si les fonds devaient servir à la
réduction de la dette, aux dépenses de programmes, aux réductions d’impôt ou à une
combinaison des trois.
Pour situer le débat, le présent document examine la façon dont le gouvernement
fédéral a réparti ses excédents budgétaires dans la période de l’après-déficit. Le calcul de la
répartition de l’excédent présente certaines difficultés et les résultats sont très sensibles au choix
de l’année de référence, mais une analyse des finances du gouvernement fédéral pendant cette
période indique que la plus grande partie des fonds excédentaires a servi à réduire le déficit
accumulé et que moins de fonds ont été consacrés aux dépenses de programmes et aux
réductions d’impôt.
CALCUL DE LA RÉPARTITION DE
L’EXCÉDENT BUDGÉTAIRE FÉDÉRAL
Des difficultés surgissent lorsqu’il s’agit de déterminer comment le gouvernement
fédéral répartit ses excédents budgétaires depuis 1997, ainsi qu’on le verra ci-dessous.
(1)
L’excédent englobe les fonds de la réserve pour éventualités et ceux de la mesure de prudence
économique, qui, s’ils ne sont pas dépensés, deviennent des fonds excédentaires.
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A. Réductions d’impôt
Les recettes fiscales sont liées à la croissance économique : quand l’économie est
en période de croissance, les recettes fiscales augmentent généralement, et quand elle se replie,
les recettes font de même. Il est possible d’estimer le montant d’éventuelles réductions d’impôt
en établissant comme point de comparaison constant le ratio des recettes fédérales au PIB pour
une année de référence donnée. La différence entre les recettes fédérales réelles pour une année
donnée et les recettes fédérales qui auraient été générées si le ratio recettes-PIB était demeuré
constant représente une estimation des changements d’ordre fiscal(2).
Par exemple, si les recettes fédérales de l’année de référence sont de 100 $ et si le
PIB est de 1 000 $, le ratio recettes-PIB est de 10 p. 100. Toutes choses étant égales par ailleurs,
si le PIB augmente de 100 $ pour atteindre 1 100 $ et si le gouvernement fédéral prélève la
même proportion d’impôts qu’au cours de l’année de référence (c.-à-d. 10 p. 100 du PIB), les
recettes fiscales s’élèveront à 110 $. En revanche, si le gouvernement fédéral réduit les impôts,
toutes choses étant égales par ailleurs, le ratio recettes-PIB sera inférieur à 10 p. 100 et les
recettes inférieures à 110 $. Elles pourraient s’élever à 101 $, par exemple, auquel cas la
différence entre 110 $ et 101 $, c’est-à-dire 9 $, représenterait le montant de la réduction d’impôt.
Dans le tableau 1, qui vise la période de 1996-1997 à 2002-2003, la première
colonne présente les recettes fédérales réelles pour chaque année et le total pour la période
d’excédent (1997-1998 à 2002-2003). La deuxième colonne présente le PIB nominal et la
quatrième colonne, les recettes budgétaires fédérales prévues, en supposant qu’elles demeurent à
16,8 p. 100 du PIB, leur niveau de 1996-1997. La troisième colonne fait voir que le ratio
recettes-PIB a en fait dépassé 16,8 p. 100 jusqu’en 2000-2001, pour descendre sensiblement sous
ce niveau en 2001-2002 et en 2002-2003. Selon le raisonnement exposé plus haut, les années où
les recettes réelles (première colonne) sont plus élevées (jusqu’en 2000-2001) que les recettes
prévues (quatrième colonne), il y aurait eu hausse d’impôt (les chiffres positifs de la dernière
colonne), et les années où elles sont moins élevées (après 2000-2001), il y aurait eu réduction
d’impôt (les chiffres négatifs de la dernière colonne). Pour l’ensemble de la période d’excédent,
il y aurait donc eu une réduction cumulative de presque 21,5 milliards de dollars.
(2)
En raison de la nature progressive du régime fiscal canadien, les recettes exprimées en proportion du
PIB tendent à fluctuer dans le creux et au sommet du cycle économique. Il est donc difficile d’évaluer la
part des changements dans les recettes fiscales d’une année donnée qui résulte de baisses ou de hausses
d’impôt et la part attribuable aux changements du niveau de l’activité économique. Cependant, sur toute
la durée d’un cycle économique et toutes choses étant égales par ailleurs, les changements dans les
recettes gouvernementales devraient suivre l’état de l’économie.
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Tableau 1 : Recettes budgétaires (fiscales) fédérales et PIB nominal,
1996-1997 à 2002-2003
Recettes
réelles
Année
PIB
nominal(1)
Ratio
recettes-PIB
Recettes prévues
Différentiel des
pour un ratio
recettes(2)
recettes-PIB fixe
de 16,8 %
en millions de dollars
s.o.
s.o.
1996-1997
en millions de dollars
140 853
836 864
%
16,8
1997-1998
1998-1999
1999-2000
2000-2001
2001-2002
2002-2003
152 116
156 146
166 112
182 748
171 688
177 561
882 733
914 973
982 441
1 075 566
1 107 459
1 154 949
17,2
17,1
16,9
17,0
15,5
15,4
148 299
153 715
165 050
180 695
186 053
194 031
3 817
2 431
1 062
2 053
-14 365
-16 470
Total, 1997-1998
à 2002-2003
1 006 371
6 118 121
16,4
1 027 843
-21 472
(1)
Calcul basé sur le revenu; moyenne des données saisonnières trimestrielles.
(2)
Différence entre recettes réelles et prévues, si le ratio recettes-PIB n’est pas maintenu à 16,8 p. 100.
Un résultat négatif signifie que les recettes fiscales d’une année donnée auraient été plus élevées si le
ratio avait été maintenu à 16,8 p. 100. (Conformément au raisonnement exposé au début de la
section, une différence négative équivaut à une réduction d’impôt.)
Sources : Statistique Canada (pour le PIB); ministère des Finances, Tableaux de référence financiers 20022003; et calculs de la Bibliothèque du Parlement.
B. Augmentation des dépenses
Dans le vocabulaire économique, on désigne comme des hausses « réelles » les
augmentations de dépenses gouvernementales qui dépassent les augmentations nécessaires pour
tenir compte de l’inflation et de la croissance démographique. Lorsque les augmentations des
dépenses publiques correspondent au taux d’inflation et au taux de croissance démographique,
les économistes disent qu’il n’y a pas eu de hausse « réelle ». On calcule les augmentations
« réelles » de dépenses de programmes en soustrayant les dépenses de l’année de référence
(corrigées en fonction de l’inflation et de la croissance démographique) des dépenses de
programmes réelles; on suppose que le résultat correspond aux augmentations de dépenses
supérieures au niveau nécessaire pour absorber les dépenses nécessitées par la croissance
démographique et l’inflation.
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Par exemple, supposons des dépenses de 100 $ au cours de l’année de référence et
de 110 $ au cours de l’année suivante et un total du taux d’inflation et du taux de croissance
démographique de 5 p. 100 d’une année à l’autre. Si les dépenses avaient augmenté seulement
en fonction de la croissance démographique et de l’inflation, les dépenses de la deuxième année
auraient été de 105 $. En soustrayant les dépenses attribuables à ces deux facteurs (105 $) des
dépenses réelles (110 $), on obtient la hausse « réelle » des dépenses (5 $).
Le tableau 2 présente les taux de croissance démographique et d’inflation
(mesurés par l’indice d’ensemble des prix à la consommation ou IPC). Il s’agit de données pour
l’année civile. Comme les données financières fédérales valent pour l’année financière, les taux
de changement ont été appliqués d’aussi près que possible aux données de l’année financière
pour les calculs du tableau 3, c’est-à-dire que les taux d’inflation et de croissance démographique
de 1999 sont appliqués à l’année financière 1999-2000.
Tableau 2 : Taux d’inflation et de croissance démographique, 1997-2002
Année
Taux
d’inflation
Taux de
croissance
démographique
Total des taux
d’inflation et de
croissance
démographique
%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
1,6
0,9
1,7
2,7
2,6
2,2
1,1
0,9
0,9
0,9
1,0
1,0
2,7
1,8
2,6
3,6
3,6
3,2
Source : Statistique Canada, base de données CANSIM II.
La première colonne du tableau 3 montre le niveau des dépenses fédérales réelles de
1996-1997 à 2002-2003 et donne le total des dépenses de programmes pour toute la période
d’excédent (1997-1998 à 2002-2003), tandis que la deuxième colonne présente les dépenses qui
auraient été enregistrées si elles avaient augmenté seulement en fonction du taux d’inflation et du
taux de croissance démographique par rapport au niveau de 1996-1997. La hausse réelle des
dépenses varie grandement d’une année à l’autre; comme le montre la troisième colonne, on passe
d’une baisse réelle de 25 millions de dollars en 1999-2000 à une hausse réelle de 12,4 milliards de
dollars en 2002-2003. Pour toute la période d’excédent, on constate une augmentation réelle de
30,3 milliards de dollars au total.
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Tableau 3 : Calcul des dépenses de programmes fédérales, 1996-1997 à 2002-2003
Année
Dépenses
fédérales
réelles
1996-1997
102 260
1997-1998
1998-1999
1999-2000
2000-2001
2001-2002
2002-2003
106 864
109 995
109 583
118 694
125 018
133 323
Total, 1997-1998
à 2002-2003
703 477
Dépenses de l’année de
référence corrigées en
fonction de l’inflation et de la
croissance démographique (1)
en millions de dollars
s.o.
105 021
106 887
109 608
113 433
117 342
120 886
673 177
Hausse
réelle des
dépenses (2)
s.o.
1 843
3 108
-25
5 261
7 676
12 437
30 300
(1) Niveau des dépenses fédérales si les dépenses de programmes avaient augmenté en fonction
des taux de croissance démographique et d’inflation (d’après l’IPC) par rapport au niveau de
l’année de référence 1996-1997.
(2) Différence entre les dépenses de programmes fédérales réelles et ce qu’auraient été les
dépenses si elles avaient augmenté seulement en fonction du taux de croissance démographique
et du taux d’inflation par rapport à l’année de référence 1996-1997.
Sources : Statistique Canada, base de données CANSIM II; ministère des Finances, Tableaux de
référence financiers 2002-2003; et calculs de la Bibliothèque du Parlement.
C. Réduction de la dette
Il est plus simple de calculer les fonds affectés à la réduction de la dette que les
montants consacrés aux réductions d’impôt ou aux dépenses de programmes; il s’agit tout
bonnement de comparer le niveau d’endettement de deux années, la différence représentant la
réduction de la dette.
Il faut toutefois déterminer d’abord la méthode comptable qui sera
employée.
En 2002-2003, le gouvernement fédéral a commencé à se servir de la comptabilité
d’exercice intégrale pour faire rapport de ses finances. Auparavant, il utilisait la comptabilité
d’exercice modifiée, selon laquelle la dette nette (les passifs financiers moins les actifs
financiers) équivalait au déficit accumulé. La comptabilité d’exercice intégrale tient compte en
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plus des actifs non financiers. Dans ce régime, le déficit accumulé correspond à la dette nette
moins les actifs non financiers. On peut calculer le niveau de réduction de la dette en utilisant
soit la dette nette, soit le déficit accumulé. Pour plus de commodité, nous nous servirons ici des
changements dans le déficit accumulé qui ont été enregistrés en comptabilité d’exercice intégrale
afin de déterminer l’importance de l’investissement fédéral dans la réduction de la dette.
Il convient toutefois de signaler que la réduction du déficit accumulé ne
représente pas nécessairement toute la réduction des passifs financiers du gouvernement fédéral.
Le gouvernement peut diminuer son déficit accumulé en accroissant ses actifs non financiers,
tout comme il peut le faire en augmentant ses actifs financiers. Comme l’a fait remarquer la
vérificatrice générale du Canada en 2001, « [l]’excédent de l’exercice NE sert PAS
automatiquement à rembourser la dette. Il n’y a ni loi ni règle comptable qui l’imposent.
L’excédent du présent exercice a été appliqué dans plusieurs secteurs, dont la réduction de la
dette. Une partie de cet excédent a été utilisée, par exemple, pour financer des augmentations
des actifs financiers, tels que les prêts, placements et avances »(3) (les majuscules figuraient dans
la version originale).
Tableau 4 : Soldes budgétaires fédéraux, 1996-1997 à 2002-2003
Année
1996-1997
1997-1998
1998-1999
1999-2000
2000-2001
2001-2002
2002-2003
Total, 1997-1998
à 2002-2003
Excédent budgétaire
Déficit budgétaire
fédéral
fédéral accumulé
en millions de dollars
-8 688
562 850
2 132
2 847
13 145
20 162
7 019
6 969
560 718
557 871
544 726
524 564
517 545
510 576
52 274
Source : Ministère des Finances, Tableaux de référence financiers 2002-2003.
(3)
« Observations de la vérificatrice générale sur les états financiers du gouvernement du Canada de
l’exercice clos le 31 mars 2002 », p. 1.41
(http://www.oag-bvg.gc.ca/domino/autres.nsf/html/99pac_f.html/$file/2002agobs_f.pdf).
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Comme le montre le tableau 4, le gouvernement fédéral a réduit son déficit
accumulé chaque année de 1997-1998 à 2002-2003. Au total, le déficit accumulé a diminué de
52,3 milliards de dollars.
D. Année de référence
Le calcul de la répartition de l’excédent budgétaire fédéral entre la réduction de la
dette, les réductions d’impôt et les dépenses de programmes est très sensible au choix de l’année
de référence. L’année financière 1996-1997 a été choisie parce qu’elle représente la dernière
année où le gouvernement fédéral a enregistré un déficit budgétaire (l’année financière fédérale
s’étend du 1er avril au 31 mars).
RÉSULTATS FINALS
Étant donné que les résultats peuvent être faussés au cours de n’importe quelle
année par des événements tels qu’une croissance plus élevée que prévu ou (comme en 2000) par
la mise en œuvre d’un plan fédéral de réduction d’impôt, le présent document présente les
résultats cumulatifs pour la période de 1996-1997 à 2002-2003. Comme nous l’avons mentionné
plus tôt, il est impossible de déterminer au cours d’une année donnée si la croissance
économique ou les réductions d’impôt sont à la source des changements dans les recettes
gouvernementales, mais sur toute la durée d’un cycle économique et toutes choses étant égales
par ailleurs, les recettes dépendent généralement de l’état de l’économie.
Comme l’indiquent les tableaux précédents et comme le résume le tableau 5, les
recettes fiscales ont diminué de 21,5 milliards de dollars, les dépenses réelles de programmes ont
augmenté de 30,3 milliards de dollars et le déficit budgétaire accumulé a reculé de 52,3 milliards
de dollars pendant la période d’excédent budgétaire fédéral de 1997-1998 à 2002-2003. Il s’agit
d’un total de quelque 104 milliards de dollars, qui correspond à l’excédent budgétaire fédéral
cumulatif de cette période. Le tableau 5 montre que 50 p. 100 de cet excédent a été affecté à la
réduction de la dette, 29 p. 100, aux dépenses de programmes et 21 p. 100, aux réductions
d’impôt.
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Tableau 5 : Répartition de l’excédent budgétaire fédéral,
1997-1998 à 2002-2003 (cumulatif)
Montant
Montant
Excédent(2)
prévu(1)
réel
en millions de dollars
Recettes fiscales fédérales
(réductions d’impôt)
Dépenses de programmes
fédérales
Réduction du déficit
budgétaire fédéral accumulé
Total
Part de
l’excédent
%
1 006 371
1 027 843
21 472
21
703 477
673 177
30 300
29
52 274
–
52 274
50
104 046
100
(1) Les recettes fédérales prévues représentent une estimation des recettes fédérales, en fonction d’une part
du PIB maintenue au niveau de 1996-1997 (16,8 p. 100); les dépenses fédérales prévues sont les
dépenses de programmes fédérales suivant l’hypothèse que les dépenses de 1996-1997 ont augmenté
seulement en fonction des taux d’inflation et de croissance démographique.
(2) La différence entre les recettes réelles et les recettes prévues est réputée correspondre à la part de
l’excédent consacrée aux réductions d’impôt pour la période de 1997-1998 à 2002-2003; la différence
entre les dépenses prévues et les dépenses réelles est réputée correspondre à la part de l’excédent
consacrée aux dépenses fédérales pour la période de 1997-1998 à 2002-2003; la réduction du déficit
accumulé est la part de l’excédent consacrée à l’allégement de la dette fédérale.
Sources : Ministère des Finances, Tableaux de référence financiers 2002-2003; Statistique Canada, base de
données CANSIM II (calculs pour l’inflation, le PIB et la croissance démographique); et calculs
de la Bibliothèque du Parlement.
Ainsi que nous l’avons mentionné plus haut, ces résultats sont très sensibles au
choix de l’année de référence.
De plus, la part relativement faible de l’excédent qui est
consacrée aux réductions d’impôt est quelque peu biaisée par le fait que le gouvernement fédéral
n’a pas annoncé l’essentiel de son plan de réduction d’impôt avant le budget de février 2000 et
l’Énoncé économique et mise à jour budgétaire d’octobre 2000. Le tableau 6 montre que la part
de l’excédent consacrée aux réductions d’impôt a considérablement augmenté en 2001-2002 et
en 2002-2003, passant à 49 p. 100 de l’excédent en 2001-2002, et que la réduction du déficit
fédéral accumulé devenait moins prioritaire.
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Tableau 6 : Répartition de l’excédent budgétaire fédéral,
2001-2002 et 2002-2003
Année
2001-2002
2002-2003
Part de l’excédent budgétaire fédéral
Dépenses de
Réductions
Réduction du déficit
programmes
d’impôt
fédéral accumulé
fédérales
fédérales
%
26
49
24
35
46
19
Total
100
100
Source : Calculs de la Bibliothèque du Parlement.
Nota : Les chiffres ont été arrondis et le total ne correspond pas nécessairement à 100.
CONCLUSION
La répartition de l’excédent budgétaire fédéral donne matière à débat. Comme la
vérificatrice générale du Canada l’a signalé, il n’y a ni règle comptable ni loi qui exige que les
fonds excédentaires servent à la réduction de la dette. En outre, comme l’ont démontré les
consultations prébudgétaires 2003 du Comité permanent des finances de la Chambre des
communes, il existe une diversité d’opinions sur la façon de répartir les futurs excédents.
En ce qui concerne les excédents budgétaires antérieurs, nous concluons que, sur la
période de 1997-1998 à 2002-2003, la priorité relative accordée aux réductions d’impôt, aux
dépenses de programmes et à la réduction du déficit accumulé a varié. Sur la période, les
excédents budgétaires du gouvernement fédéral ont servi pour moitié à réduire le déficit fédéral
accumulé, la hausse des dépenses de programmes a absorbé 29 p. 100 de l’excédent, et les
réductions d’impôt, 21 p. 100. Au cours des deux dernières années, cependant, près de la moitié de
l’excédent annuel a été affectée aux réductions d’impôt, la part de l’excédent consacrée aux
dépenses de programmes a augmenté, alors que la part affectée à la réduction du déficit accumulé a
diminué.