Fiche 1 : Le contexte macroéconomique.

Fiche 1
Le contexte macroéconomique
Description de l’enjeu
Un cadre économique et budgétaire
contraignant
Depuis le lancement de la zone euro, les pays participants,
dont la Belgique, n’ont plus d’emprise sur leur politique
monétaire, laquelle est assurée par la Banque centrale européenne. Il en va de même en ce qui concerne la politique des
cours de change, pour laquelle l’euro est livré aux forces du
marché. Si les gouvernements disposent encore de la politique fiscale pour conduire les affaires nationales, la marge
de manœuvre en matière de politique budgétaire s’est fortement réduite surtout depuis l’adoption des mesures prises
en 2011 par les instances européennes en vue de renforcer
la gouvernance économique dans la zone Euro.
Les gouvernements nationaux peuvent également peser sur
la politique en matière d’emploi et des salaires, même si, à
ce propos , la Commission européenne veille également au
grain par le biais du suivi de la concrétisation des points de
l’agenda de Lisbonne visant à faire de l’Union européenne
un véritable pôle de croissance innovant. En ce qui concerne
la politique des soins de santé, les gouvernements sont également tenus de respecter des règles européennes et de
déposer chaque année un rapport exposant les progrès qu’ils
ont enregistrés sur quelques critères européens majeurs.
Bien que le contexte économique belge puisse différer de
celui de la zone euro, nous observons cependant de remarquables similitudes. La Belgique est extrêmement dépendante de la zone euro, ce qui impose à notre pays de se comporter en « bon élève de la classe ». Les performances de
la Belgique sont du reste attentivement examinées, car
notre pays n’a été admis dans la zone euro qu’à la condition
que des mesures draconiennes soient rapidement prises
afin de réduire notre dette publique. À cet effet, il s’avère
nécessaire de mener une politique budgétaire rigoureuse,
permettant d’afficher un solde primaire élevé (hors charges
d’intérêts) et un budget clôturé à tout le moins en équilibre,
voire, si possible, sur un excédent. À la suite de l’importante
4
détérioration des finances publiques résultant de la crise
économique et financière, la Belgique a été placée en 2009
dans une procédure de déficit excessif. Notre pays s’est
engagé à l’égard des instances européennes à retrouver
l’équilibre pour 2015 au plus tard. Pour atteindre cet objectif, l’Union européenne impose l’addition des soldes de tous
les niveaux administratifs (fédéral, communautaire, régional et local) (cf. fiche 2 – Le pacte de stabilité budgétaire et
les normes SEC 95).
Dans ce contexte, il est évident que les communes sont
directement et indirectement influencées par la politique
budgétaire fédérale et régionale, laquelle dépend à son tour
du cadre économique global et de l’évolution des taux d’intérêt. Les incidences se font sentir tant du côté des recettes
fiscales (impôt des personnes physiques et recettes immobilières), de la politique de subsidiation (principalement des
communautés et des régions) que des dépenses (salaires,
charges d’intérêts, aides sociales, investissements).
Une forte sensibilité des budgets communaux
aux facteurs d’évolution « externes »
Outre les répercussions financières des choix de gestion
imputables directement aux décideurs communaux (en
matière d’investissement, de fiscalité, de gestion du personnel...), les communes doivent composer avec de nombreux facteurs d’évolution exogènes, que l’on peut répertorier en trois grandes catégories.
→ Facteurs « institutionnels » : les gestionnaires communaux sont confrontés aux conséquences directes et indirectes (volontaires ou non) des décisions prises par d’autres niveaux de pouvoir (émanant principalement des
entités fédérées, de l’État fédéral mais aussi des autorités européennes). De très nombreuses et fréquentes
nouvelles réglementations affectent en effet le cadre
d’activité ou touchent directement au financement
des pouvoirs locaux (ex. directive européenne sur la libéralisation du secteur de l’énergie, réformes du fédéral
Facteurs environnementaux → Fiche 1 Le contexte macroéconomique
relatives aux zones de police et aux services incendie,
réforme du Fonds des communes et des règles de subsidiation adoptées par les régions…).
→ Facteurs d’évolution sociétale : les pouvoirs locaux
doivent composer avec les principales évolutions sociétales et environnementales (mondialisation de l’économie, vieillissement de la population, développement de
la technologie, évolution de l’environnement et du climat…). Il s’agit de tendances d’évolution s’exerçant sur
le long terme et qui modifient de manière progressive
tant les missions des pouvoirs locaux que leur cadre
organisationnel.
→ Facteurs liés à l’environnement économique et financier : à l’instar de l’ensemble des agents économiques,
la situation financière des pouvoirs locaux est directement influencée par l’évolution du contexte économique
et financier. Les budgets communaux sont en particulier
directement impactés au niveau de leur gestion journalière par les fluctuations du niveau de l’inflation, du
niveau de croissance économique et des taux d’intérêt.
L’impact différencié (en volume et dans le temps) de ces
paramètres sur les recettes et les dépenses peut entraîner des déséquilibres budgétaires qui nécessitent l’adoption de nouvelles mesures correctrices.
La présente fiche se focalise sur l’impact de l’évolution de
l’environnement macroéconomique et l’influence concrète
des principaux paramètres économiques et financiers (inflation, croissance de l’économie, taux d’intérêt…) sur les budgets communaux. Toutes les autres fiches figurant dans cette
publication traitent par contre des conséquences de facteurs d’évolution de type « institutionnel » ou « sociétal ».
Impact financier
Très concrètement, la gestion communale est impactée par
les différents paramètres du contexte macroéconomique
de la manière suivante.
Niveau de l’inflation
L’indice des prix à la consommation a connu ces dernières
années de fortes fluctuations, principalement sous l’effet
de l’évolution des valeurs énergétiques et celles des produits alimentaires. En 2008, le taux d’inflation a même atteint
4,5 % en moyenne sur l’exercice avec des répercussions
considérables sur les budgets communaux. D’une manière
générale, les poussées inflationnistes influencent plus rapidement les dépenses (impact sur l’année N) que les recettes
(impact sur l’année N+1, voire N+2).
Impact au niveau des dépenses
→ Personnel : les traitements des fonctionnaires communaux sont indexés de 2 % durant le second mois qui suit
le franchissement de l’indice pivot (calculé à partir de
l’indice santé).
→ Fonctionnement : de nombreux frais de fonctionnement
(tels que les dépenses d’énergie) subissent encore plus
directement l’évolution des prix pratiqués sur les marchés.
→ Transferts : les dépenses des structures bénéficiaires
(CPAS, zones de police…) sont elles-mêmes constituées
majoritairement de dépenses de personnel et de fonctionnement soumises à l’évolution de l’inflation. Étant
donné leur faible capacité à supporter les effets d’une
poussée inflationniste, les hausses de dépenses sont
en grande partie répercutées au travers de la dotation
communale.
→ Charges financières (dépenses de dette) : il n’y a pas
de liens mécaniques directs entre l’inflation et les
dépenses de dette. Indirectement toutefois, l’évolution
du niveau des prix et des services est la résultante du
dynamisme économique et se répercute sur le niveau des
taux d’intérêt. Inversement, les taux d’intérêt sont utilisés par les autorités monétaires pour lutter contre l’augmentation des prix.
Impact au niveau des recettes
→ Les recettes de prestations constituent un ensemble
hétérogène. Toutefois, de nombreuses recettes perçues
dans ce cadre peuvent inclure les effets de l’inflation et
Graphique 1
Évolution de l’inflation (2000-2012)
5%
4%
3%
2%
1%
0%
-1 %
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Taux d’inflation
2010
2011
2012
Taux d’inflation sous-jacent
5
Facteurs environnementaux → Fiche 1 Le contexte macroéconomique
même y contribuer. Le produit de la vente du bois, les
rémunérations pour certaines missions, voire les loyers
perçus par les communes pour l’occupation de leur patrimoine, sont autant de postes de recettes qui évoluent
suivant le marché.
→ Les dotations, principalement le Fonds des communes,
et certains subsides sont adaptés selon un mécanisme
qui tient notamment compte de l’inflation (mais avec un
décalage d’une année).
→ Concernant les produits de la fiscalité, l’adaptation à l’inflation varie selon les catégories d’impôts.
La progression des recettes liées à l’impôt des personnes physiques (IPP) est influencée par l’indexation
des salaires, mais se répercute avec un décalage de deux
exercices en moyenne compte tenu du système d’enrôlement et de son rythme de perception.
Pour l’impôt foncier (le précompte immobilier), l’exercice d’imposition se confond avec l’exercice imposable.
Une poussée inflationniste se répercutera donc dans
les recettes des additionnels au précompte immobilier
avec une année de retard. Quant à l’impact sur les taxes
locales, les effets de l’inflation sont très variables parmi
la multitude et la diversité des impôts locaux1.
→ Les produits financiers (à savoir les recettes de dette)
ne sont qu’indirectement liés à l’inflation. S’agissant des
dividendes des participations des communes dans les
Gestionnaires de réseaux de distribution (GRD) d’énergie
(qui constituent la majorité des produits financiers), on
peut supposer qu’à moyen et long terme, ils intègrent
l’évolution générale des prix.
Source statistique → Site du Bureau du Plan :
www.plan.be (rubrique Indice des prix & prévisions de
l’inflation)
Les prévisions d’inflation (et de l’indice santé) sont actualisées le premier mardi de chaque mois (sauf en août) sur la
base des informations les plus récentes (disponibles jusqu’au
mois qui précède la publication)
La croissance économique Les budgets communaux sont également sensibles à la
conjoncture et au dynamisme économique, tant au niveau
international que national, avec parfois des répercussions
très fortes au niveau local (résultant par exemple de restructurations ou de délocalisations d’entreprises).
Au niveau des recettes, ce sont principalement les produits
des impôts communaux qui sont influencés par la conjoncture économique. On relèvera toutefois que le système de
fiscalité locale en vigueur pour les pouvoirs locaux2 (du
moins, en Belgique), les rend moins sensibles aux aléas de
la conjoncture économique que les entités fédérées, et surtout que l’État fédéral.
Au niveau de la taxe additionnelle à l’IPP, le rendement de
l’impôt est directement lié au volume des revenus déclarés
par les ménages. En période de crise économique, l’augmentation du nombre de personnes sans emploi et les mouvements de modération salariale freinent la progression de
l’impôt sur les revenus. En période de bonne conjoncture, par
contre, la progression des revenus des ménages entraîne
généralement une progression plus que proportionnelle du
produit de l’impôt (élasticité supérieure à l’unité, notamment en raison de la progressivité de l’impôt).
Comme déjà évoqué, le système d’enrôlement de la taxe
additionnelle à l’IPP et son versement aux communes peuvent entraîner un décalage de deux années entre l’effet
d’un contexte socioéconomique changeant et son impact
concret sur les recettes communales.
L’évolution de l’impôt foncier (taxe additionnelle au précompte immobilier) présente globalement un lien moins
marqué avec la croissance économique mais peut présenter
des disparités locales très importantes.
1 À noter que la circulaire budgétaire pour les communes wallonnes a procédé ces
dernières années à une indexation des taux plafonds recommandés pour les différentes taxes locales.
2 Sauf restructuration importante du tissu économique local (impliquant des fermetures de grandes entreprises).
Graphique 2
Indicateurs de sentiment économique et croissance du PIB (2000-2012)
6%
120
4%
110
2%
100
0%
90
-2 %
80
-4 %
70
-6 %
60
2000
2001
2002
2003
Croissance du PIB (échelle de gauche)
6
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Indicateur de confiance (échelle de droite)
2011
2012
Facteurs environnementaux → Fiche 1 Le contexte macroéconomique
En effet, la progression de l’espace bâti (tant par les nouvelles habitations des ménages que les constructions de
bâtiments d’entreprises) est plus soutenue en période de
haute conjoncture, ce qui alimente la progression de la base
imposable (revenus cadastraux). Compte tenu de la période
de gestation des projets immobiliers, l’évolution de l’impôt
foncier présente toutefois une importante inertie. Dès lors,
un projet initié en période de bonne conjoncture peut très
bien se concrétiser dans un contexte de récession.
Le contexte de crise économique peut toutefois engendrer
localement des pertes de rentrées fiscales de l’impôt foncier très importantes pour les communes qui seraient concernées par des départs ou des fermetures d’entreprises (ex :
construction automobile, sidérurgie…).
Au niveau des taxes locales, la sensibilité à la conjoncture
est très variable selon les catégories de taxes. Elle est certainement plus prononcée pour les taxes pesant sur les
entreprises que pour celles pesant sur les ménages (principalement liées à l’hygiène publique et à l’occupation du
domaine public).
On peut également supposer que le taux de recouvrement
effectif des taxes soit également plus faible que normal en
période de récession économique en raison de l’augmentation du nombre d’enrôlements restant impayés (insolvabilité, faillite…).
Au niveau des dépenses, les effets de la crise économique
se marquent principalement au niveau des charges de l’aide
sociale, tant au travers des aides consenties à une population précarisée qu’au niveau des charges administratives
et de personnel nécessaires pour traiter une demande en
hausse. Les récentes mesures de dégressivité des allocations de chômage risquent d’intensifier encore les charges
des CPAS en période de faible conjoncture en raison de l’afflux plus important des chômeurs exclus qui font appel à
l’aide sociale locale.
Les dépenses d’investissement sont, par contre, plus soutenues en période de bonne conjoncture notamment parce
que les communes sont amenées à renforcer certains équi-
pements publics (voirie, égouttage, écoles...) en complément à des investissements privés (lotissements résidentiels, implantation d’entreprises...).
Paradoxalement, ce contexte économique favorable peut
mettre les finances des communes sous pression dans la
mesure où les investissements publics locaux consentis
n’engendrent pas nécessairement (et, en tout cas, pas à
court terme) des recettes fiscales compensant le coût de
financement (« effet retour »).
Source statistique → Note de « Perspectives économiques » du service
Research de Belfius Banque : www.belfius.be/nosetudes
→ Publication hebdomadaire des indicateurs économiques
pour la Belgique – Département Statistique générale de
la Banque nationale de Belgique : www.nbb.be
→ Prévisions du Bureau du Plan : Budget économique
(2 ans) et perspectives économiques (4 ans) :
www.plan.be (rubrique Publications / Prévisions, projections et analyses macroéconomiques)
Les taux d’intérêt La gestion financière des communes est également tributaire des marchés financiers, et, en particulier, du niveau des
taux d’intérêt tant à court terme qu’à long terme.
Compte tenu de l’importance des dépenses d’investissement
et du recours à l’emprunt pour leur financement, l’évolution
des taux d’intérêt à long terme revêt une importance déterminante pour les finances communales. Au cours de ces
15 dernières années, l’évolution des taux d’intérêt a été très
favorable puisque les taux à long terme ont subi un recul
structurel pour atteindre des niveaux historiquement bas
en 2012. La crise du secteur bancaire et de la dette (tant
publique que privée) en Europe ainsi que les nouvelles réglementations contraignantes qui en résultent (contrôle prudentiel, normes Bâle III...), ne sont toutefois pas sans conséquence sur la raréfaction des sources de financement à long
terme et sur le coût de financement du crédit.
Graphique 3
Évolution des taux d'intérêt à 10 ans (2008-2012)
6%
5%
4%
3%
2%
2008
2009
2010
2011
1%
Fonds d’État
10 ans
0%
IRS 10 ans
2012
7
Facteurs environnementaux → Fiche 1 Le contexte macroéconomique
Graphique 4
Solde net à financer et dette publique de la Belgique (en % du PIB)
120 %
1%
110 %
0%
100 %
-1 %
90 %
-2 %
-3 %
80 %
-4 %
70 %
-5 %
60 %
-6 %
50 %
-7 %
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Dette publique (échelle de gauche)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
estimation
Déficit budgétaire (échelle de droite)
Dans une moindre mesure, les finances communales sont
également sensibles à l’évolution des taux d’intérêt à court
terme. Ces derniers influencent la gestion de trésorerie, que
ce soit au travers des formules de crédit à court terme ou de
la rémunération des placements.
Source statistique → BNB : statistiques en ligne sur Belgostat :
www.nbb.be/belgostat
→ Publilink : Gestion active de la dette / Market Rates
Watch : l’outil de suivi des taux et cotations du marché.
La situation globale des finances publiques Enfin, les pouvoirs locaux bénéficient pour une partie substantielle de leurs ressources (tant à l’ordinaire qu’à l’extraordinaire) de subsides importants émanant principalement
des entités fédérées. La situation financière de ces dernières ainsi que la trajectoire budgétaire à laquelle elles sont
soumises dans le cadre du nouveau pacte de stabilité budgétaire européen peuvent entraîner une révision de la politique de subsides et de dotations dont bénéficient les pouvoirs locaux.
Source statistique → Avis et rapports du Conseil supérieur des Finances (CSF) :
Site du service d’études et de documentation du SPF
Finances : http://docufin.fgov.be/
Tableau 1
Bureau fédéral du Plan : principaux résultats macroéconomiques 2012-2017
Taux moyen sur la période
2006-2011
2012-2017
Consommation privée
1,6
1,0
Consommation publique
1,1
1,6
Formation brute de capital fixe
1,2
1,7
2,1
2,4
Entreprises
Administrations publiques
Logements
Produit intérieur brut
1,4
0,5
-0,7
0,6
1,3
1,5
Prix à la consommation
2,2
2,0
Indice santé
2,2
2,0
Emploi
1,1
0,8
12,5
12,5
1,8
1,1
Solde de financement (en % du PIB)
-2,3
-2,7
Dette publique (en % du PIB)
Taux de chômage, définition BFP
Revenu disponible réel des particuliers
91,9
96,6
Soldes des opérations courantes avec l’étranger (en % du PIB)
2,4
2,2
Taux d’intérêt à court terme (3 mois)
2,6
1,6
Taux d’intérêt à long terme (10 ans)
3,9
3,6
Source : Bureau fédéral du Plan, Perspectives économiques 2012-2017, mai 2012.
8
Phasage/Timing
Le 14 mai 2012, le Bureau fédéral du Plan a publié dans ses
« Perspectives économiques 2012-2017 » ses nouvelles
projections concernant les finances publiques de chaque
niveau de pouvoir. Pour pouvoir réaliser ces projections, le
Bureau fédéral du Plan doit naturellement formuler une
série d’hypothèses et établir un scénario économique à
moyen terme.
La croissance belge ne reviendrait à la normale qu’à partir
de 2013, et surtout à partir de 2014, sous l’impulsion de
la reprise des marchés à l’exportation, mais elle ne dépasserait plus les 2 % de manière significative et atteindrait
en moyenne 1,5 % sur la période 2012-2017.
À partir de l’an prochain, l’inflation devrait chuter considérablement. En 2013, elle atteindrait 1,9 % et sur la période
2014-2017, elle se stabiliserait en moyenne à 1,8 %.
En moyenne, l’inflation s’élèvera à 2,0 % sur la période
2012-2017.
Facteurs environnementaux → Fiche 1 Le contexte macroéconomique
Les hausses de taux pratiquées par la Banque centrale
européenne au premier semestre 2011 ont été annihilées
à la fin de l’année (taux repo à 1,0 %) à la suite des chiffres
de croissance décevants, des turbulences sur les marchés
financiers et de la baisse rapide de la confiance. Fin de l’an
dernier et début de cette année, la BCE a en outre mis à la
disposition des banques un montant considérable en crédits
bon marché pour une période de trois ans. Le taux interbancaire européen, qui est un dérivé du taux d’intérêt directeur, n’atteindrait que progressivement 2,7 % en 2017, soit
environ 0,8 % en termes réels. Cela correspond au souhait
des autorités monétaires de normaliser le taux à terme. Sur
une base annuelle, le taux à long terme européen avoisinerait 3,4 % cette année-ci et l’année prochaine et augmenterait à 3,9 % en 2017.
Informations complémentaires
Publication mensuelle des perspectives économiques, disponible sur le site
Internet de Belfius Banque Research : www.belfius.be/nosetudes
Le Bureau fédéral du Plan publie des perspectives annuelles, dont le dernier dossier « Perspectives économiques 2012-2017 », disponible sur le
site Internet : www.plan.be (rubrique Prévisions, projections et analyses
macroéconomiques)
Le SPF Finances publie également des informations à propos du contexte
économique et des finances publiques :
– Les programmes de stabilité de la Belgique : www.stabilityprogramme.be
– La section « Besoins de financement des pouvoirs publics » du Conseil supérieur des Finances assure le suivi de la politique budgétaire. Les rapports
sont disponibles sur le site Internet docufin.fgov.be
Dans ce contexte peu favorable, les finances publiques
resteront sous pression au cours de la période considérée.
Le déficit de l’ensemble des pouvoirs publics devrait toutefois se réduire progressivement pour atteindre une situation d’équilibre à partir de 2015, conformément aux engagements pris par la Belgique à l’égard des autorités
européennes dans son programme de stabilité (voir fiche 2
pour une analyse plus approfondie des conséquences sur
les pouvoirs locaux).
Dossiers connexes
→ Le pacte de stabilité budgétaire et les normes SEC 95
(fiche 2).
→ Le vieillissement de la population (fiche 5).
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