Politique budgétaire et gestion de la dette publique
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Préparation au concours d’attaché territorial Fiche de Connaissances Politique budgétaire et gestion de la dette publique Economie contemporaine - Avril 2011 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial INTRODUCTION La politique budgétaire constitue, avec la politique monétaire, l’un des principaux leviers de la politique économique de l’État. Elle consiste à utiliser certains instruments budgétaires (dépenses publiques, endettement public, prélèvements fiscaux) pour influer sur la conjoncture économique. Jusqu’à la crise des années 1930, la gestion des finances publiques a eu pour principal objectif d’assurer le financement des services publics. Le volume des dépenses de l’État n’était alors pas considéré comme une variable susceptible d’influencer le niveau d’activité de l’économie. L’analyse de l’économiste britannique John Maynard Keynes a modifié cette conception en soulignant l’impact d’une politique de relance conjoncturelle via l’augmentation des dépenses publiques sur le niveau d’activité économique d’un pays. Aussi, la plupart des pays développés ont mené, depuis les années 1930, des politiques de relance budgétaire lors des périodes de récession ou de moindre croissance. Cependant, à compter de la crise consécutive au choc pétrolier de 1973, les théoriciens libéraux ont souligné les limites de la politique budgétaire et dénoncé, selon les circonstances, les effets néfastes des déficits et/ou de la dette publique. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 1 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial OBJET, EFFETS ET LIMITES DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE L’ACTION DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE SUR LA CONJONCTURE Les économistes classiques limitaient les dépenses publiques à la fourniture des biens publics et aux fonctions régaliennes de l’État. Toute autre intervention publique était considérée comme nuisible à la bonne marche des affaires. Cependant, engendrant du chômage de masse, la récurrence des crises et les fluctuations conjoncturelles ont fini par remettre en cause la nécessaire neutralité des pouvoirs publics à l’égard de la conjoncture. C’est durant cette période que Keynes a souligné l’intérêt d’un accroissement des dépenses publiques pour soutenir ou relancer l’activité économique. Selon lui, en situation de sous-emploi des facteurs de production, les dépenses publiques pouvaient suppléer la faiblesse de la demande privée. UN EFFET DE RELANCE En cas de forte dégradation de la conjoncture économique, les gouvernements peuvent être tentés de mener une politique budgétaire volontariste. Une telle politique consiste à soutenir l’activité économique à court terme, en faisant jouer le «multiplicateur keynésien». Définition On appelle «multiplicateur keynésien», le mécanisme macroéconomique mis en évidence par Keynes, qui permet de compenser la faiblesse des dépenses privées par un accroissement des dépenses publiques. En effet, une augmentation des dépenses publiques engendre des revenus supplémentaires qui sont : -pour partie consommés, -pour partie épargnés, -pour partie récupérés par les administrations publiques sous la forme d’impôts et de cotisations sociales. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 2 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial Or, la partie de ces revenus supplémentaires qui est consommée vient nourrir la demande intérieure adressée aux entreprises. Ces dernières peuvent dès lors augmenter leurs investissements, leurs emplois, et distribuer des revenus supplémentaires. Le surcroît de dépenses publiques provoque par conséquent un effet cumulatif (effet multiplicateur) qui stimule d’autant plus l’activité économique que les revenus sont peu épargnés, peu imposés, et que la demande de consommation s’adresse principalement aux entreprises nationales. L’ampleur de l’effet stimulant de la dépense publique sur la conjoncture va dépendre également des modalités retenues par l’État pour financer l’impulsion initiale, à savoir une augmentation des impôts ou le recours à l’emprunt. En cas de financement intégral par un prélèvement fiscal nouveau, le théorème de Haavelmo dit que l’effet multiplicateur se limite à l’impulsion initiale. Voir série ÉC19, page 4 Pour assurer à la politique budgétaire un bénéfice maximum, il vaut donc mieux recourir au déficit budgétaire qui sera progressivement comblé de toute manière par le surcroît de rentrées fiscales lié à la reprise de l’activité. ð L’endettement public devient un instrument de politique de budgétaire à part entière. La période des "Trente Glorieuses" a vu se développer l’action de régulation conjoncturelle de la politique économique via l’instrument budgétaire, non seulement dans le but de relance de l’activité, mais aussi pour ralentir la croissance économique qui générait, en situation de plein emploi des facteurs de production (capital et travail), de graves tensions inflationnistes. Cette succession de mesures budgétaires visant à relancer puis à ralentir la consommation et l’investissement a été qualifiée de politique «stop and go», faisant des dépenses publiques un outil de réglage de la conjoncture. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 3 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial EFFET MULTIPLICATEUR ET THÉORÈME DE HAAVELMO Le principe du multiplicateur, dans sa version très générale, est un principe dont l’origine est attribuée à R. Kahn. Ce dernier, dont la formation mathématique était plus solide que celle de J.M. Keynes, a mis en évidence, en 1931, le multiplicateur d’emploi en montrant que la création d’un nombre donné d’emplois, par exemple par le moyen d’une politique de grands travaux, entraîne –grâce aux nouvelles dépenses– la création en cascade d’autres emplois. L’effet multiplicateur est surtout lié au nom de J.M. Keynes qui a su mieux mettre en évidence les relations entre l’investissement, la production nationale et l’emploi. Un accroissement de la dépense d’investissement, en induisant la distribution de revenus monétaires utilisés en partie pour l’acquisition de biens de consommation (l’autre partie de ces revenus étant épargnée), engendre par une suite d’effets de réaction en chaîne un accroissement de la production nationale d’un volume supérieur à l’impulsion initiale. L’accroissement de la production agit lui-même positivement sur le volume d’offre d’emplois de l’économie. À la suite de Keynes, les économistes d’inspiration keynésienne ont cherché à montrer que l’effet est beaucoup plus important dans le cas d’une dépense publique nouvelle que dans le cas d’une réduction d’impôt (qui a aussi pour effet de stimuler la consommation privée) d’un montant équivalent. Utilisant ces observations, Th. Haavelmo établit qu’un budget équilibré tend à exercer aussi, dans certaines circonstances particulières, un effet multiplicateur. Un État qui voudrait engager un budget en situation d’équilibre en augmentant ses dépenses doit simultanément accroître ses recettes. Si les deux mouvements sont d’un montant identique, il peut sembler que l’effet combiné des variations des dépenses et des recettes soit nul. Il n’en est rien. Th. Haavelmo montre que, grâce au jeu des différents multiplicateurs, un accroissement des recettes et un accroissement des dépenses d’un même montant ne se compensent pas. L’effet bénéfique des dépenses nouvelles l’emporte sur celui des recettes supplémentaires. Une simple augmentation du budget, dans une situation d’équilibre, est ainsi susceptible d’entraîner une expansion de l’économie nationale. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 4 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial UN EFFET CONTRA-CYCLIQUE Les recettes et les dépenses publiques exercent spontanément une action contra-cyclique sur l’activité économique, c’est-à-dire d’atténuation des aléas de la conjoncture économique. En effet, si une grande partie des dépenses publiques, comme les dépenses de rémunération et de retraite des fonctionnaires, sont indépendantes des variations à court terme de l’activité économique, certaines d’entre elles sont, en revanche, mécaniquement liées à la conjoncture. C’est notamment le cas des dépenses d’indemnisation du chômage ou des prestations sociales versées sous condition de ressources, qui augmentent quand l’activité économique se dégrade. On considère ainsi que l’élasticité des dépenses publiques à la conjoncture est comprise entre 0,1 et 0,3. Autrement dit, les dépenses publiques ont tendance à augmenter spontanément de 0,1 à 0,3 point lorsque la croissance ralentit d’un point. ® Lorsque l’activité économique ralentit, les dépenses publiques ont tendance à s’accélérer tandis que les entrées de recettes ralentissent mécaniquement, ce qui provoque une détérioration du solde budgétaire. Dès lors, le montant des recettes fiscales diminue et le volume de dépenses publiques augmente. La détérioration de l’activité économique provoque alors un transfert de revenus des administrations publiques vers les ménages et les entreprises, ce qui atténue mécaniquement l’effet du ralentissement économique sur les revenus de ces derniers. ® À l’inverse, en période de forte expansion économique, les prélèvements fiscaux et sociaux augmentent mécaniquement, tandis que les dépenses diminuent, ce qui a tendance à freiner la croissance de la demande intérieure. Important Les recettes et les dépenses publiques fonctionnent comme des «stabilisateurs automatiques» puisqu’elles contribuent à amortir les variations conjoncturelles de l’activité économique. Cependant, ce mécanisme de stabilisation automatique ne fonctionne pleinement que si les ménages et les entreprises ne modifient pas leur comportement de consommation, et si les taux d’intérêt ne sont pas affectés par la croissance de la dépense publique en période de récession. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 5 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial LA REMISE EN CAUSE DE L’EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE Si la politique budgétaire a été le moyen d’action privilégié sur la conjoncture après 1945 dans la plupart des pays développés, en particulier en France, elle a rapidement fait l’objet de critiques théoriques qui vont trouver un écho croissant avec la longue période de croissance soutenue du début des années 1970. L’EFFET D’ÉVICTION L’augmentation des dépenses publiques dans l’optique keynésienne venait principalement pallier l’insuffisance de la demande privée, en cas de sous-emploi des facteurs de production. Paradoxalement, l’application d’une politique budgétaire volontariste s’est surtout développée après-guerre, c’est-à-dire durant une période sans chômage et marquée par des efforts de reconstruction et donc de croissance soutenue. Or, l’augmentation des dépenses publiques a pu avoir dans ce cadre un effet d’éviction des investissements privés. En effet, les besoins de financement liés à l’accroissement des dépenses publiques provoquent généralement une hausse des emprunts de l’État et, du fait de cette demande supplémentaire adressée aux marchés de capitaux, une hausse des taux d’intérêt. Or, cette dernière décourage une partie des achats des consommateurs financés par l’emprunt et réduit les investissements des entreprises lorsque leur rentabilité est insuffisante au regard du coût de financement par l’emprunt. ðL’efficacité du recours à la politique budgétaire dépend largement des caractéristiques de la crise : -si le manque de débouchés est à l’origine du ralentissement économique, le multiplicateur keynésien jouera à plein, -si, au contraire, la récession provient d’un déficit ou d’une inadaptation de l’offre disponible, l’augmentation des dépenses publiques se traduira par de l’inflation. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 6 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial LA CONTRAINTE EXTÉRIEURE Normalement, la demande supplémentaire permise par l’augmentation des dépenses publiques doit s’adresser en priorité aux producteurs nationaux. Or, compte tenu de l’ouverture croissante des économies, l’effet du «multiplicateur keynésien» s’est réduit au cours des dernières décennies et profite désormais davantage aux producteurs étrangers. Mundell et Flemming ont montré qu’en régime de changes flexibles, l’effet stimulant du déficit public est encore amoindri. En effet, une partie du surcroît de demande engendré, se répercute sur les importations et leur augmentation contribue à dégrader la balance commerciale. On parle alors de déficits «jumeaux». Ces déficits pourront être financés par l’entrée de capitaux étrangers, attirés par la hausse des taux d’intérêt, conséquence de l’accroissement du besoin de financement public. Or cet afflux de capitaux va provoquer une appréciation du taux de change et détériorer la compétitivité du pays concernant ses exportations. à noter En économie ouverte, avec un taux de change flexible, une politique budgétaire active profite surtout aux partenaires économiques du pays plutôt qu’à l’économie nationale. En régime de taux de change fixe, au contraire, la politique budgétaire devient très efficace. Partant du constat d’interdépendance croissante des économies nationales, les pays développés ont cherché, au cours des années 1970, à renforcer la coordination de leurs politiques économiques, mais sans pour autant parvenir, faute de volonté sur le long terme, à une action réellement efficace. L’UEM constitue en revanche une réponse logique et théoriquement appropriée à ce constat. La création de l’euro instaure de facto un régime de changes fixes entre États membres de la zone, et vise à instaurer la pleine efficacité d’une politique budgétaire nationale, la défense de la parité de la monnaie nationale ne venant pas contrecarrer l’effort de relance. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 7 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial LA CRITIQUE DES EFFETS DE L’ACTION BUDGÉTAIRE Les effets positifs de la politique budgétaire volontariste reposent en grande partie sur le comportement des consommateurs. C’est la remise en cause de ces hypothèses de comportement qui va amener les économistes monétaristes puis les nouveaux classiques à contester les bienfaits des dépenses publiques sur la croissance, à moyen terme et à court terme. ® J.M. Keynes supposait que les agents étaient victimes de l’illusion monétaire et établissaient leur consommation en fonction de leur revenu courant sans tenir compte de l’inflation et de son évolution sur la longue période. ® M. Friedman réfute cette vision en posant que les agents fixent leur consommation en fonction de leur revenu permanent, c’est-à-dire de leur revenu moyen anticipé sur toute une vie. Une relance budgétaire ne pourra donc exercer un effet stimulant sur la consommation qu’à condition que les agents anticipent une hausse durable de leur revenu. Or, pour Friedman, si cette illusion peut fonctionner à court terme, les ménages vont réaliser progressivement qu’il s’agit d’une augmentation temporaire de leur revenu, qui sera en outre financée par une hausse des impôts. Ainsi, l’impulsion budgétaire se traduira par une augmentation de l’inflation. ® Robert Lucas, avec la théorie des anticipations rationnelles, viendra réfuter l’effet à court terme d’une relance budgétaire : les agents anticiperont dans la hausse des dépenses publiques une hausse des prélèvements. ðUn déficit budgétaire n’a aucun effet stimulant sur la consommation, les ménages étant conscients qu’ils auront à le financer par la suite. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 8 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial Le principe de l’équivalence Ricardienne renforce cette idée. Les effets du financement du déficit budgétaire par l’emprunt ou l’impôt sont équivalents : les agents économiques rationnels, prévoyant que l’État augmentera les impôts dans le futur pour rembourser sa dette, accroissent immédiatement leur épargne pour faire face à l’augmentation des prélèvements obligatoires à venir. La consommation est alors déprimée, ce qui annule l’effet de relance souhaité par les pouvoirs publics comme l’aurait fait un prélèvement fiscal supplémentaire immédiat. Remarque Les tests empiriques valident rarement l’équivalence Ricardienne, mais elle semble jouer un rôle significatif pour les pays très endettés. principe de l’équivalence Ricardienne (revu par Barro en 1974) Si le taux d’actualisation des ménages est le même que le taux d’intérêt sur la dette publique, la contrainte budgétaire intertemporelle de l’État implique que lorsqu’une baisse des impôts est financée par le déficit, la valeur actualisée des impôts futurs qu’anticipent les ménages augmente d’un montant exactement égal à la baisse des impôts courants. En conséquence, leur richesse ne change pas. Voir série ÉC19, page 10 Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 9 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial LA THÈSE CLASSIQUE DE L’ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES Cette thèse repose sur la compensation des dépenses et des recettes. Elle trouve ses racines dans la conception de l’État gendarme. Les dépenses de l’État sont considérées ici comme une charge indispensable pour assurer la protection de la population amis une charge fâcheuse car les dépenses publiques sont improductives. La société n’obtient rien en échange si ce n’est la possibilité de fonctionner en paix. Il s’ensuit que l’État doit limiter sa mission à la création d’un climat social propice à la sécurité individuelle et collective. La fameuse courbe de Laffer, du nom de l’économiste américain Arthur G. Laffer, illustre ce raisonnement. La «courbe de Laffer» représente une relation négative entre les recettes fiscales de l’État et le taux marginal d’imposition à partir d’un certain taux. Elle illustre l’idée selon laquelle il existe un niveau maximal de taxation (t*) au delà duquel le produit de l’impôt diminue et l’effet désincitatif sur l’offre de travail l’emporte sur les recettes attendues. Deux effets contradictoires rentrent en jeu: un effet de substitution qui incite un agent à diminuer son temps de travail, et un effet de revenu qui incite les agents à travailler plus afin de retrouver le niveau de salaire dont il disposait avant l’augmentation des impôts. Selon Laffer, pour des taux d’impositions élevés, l’effet de substitution l’emporte sur l’effet de revenu. La théorie est recevable dans le cadre de l’hypothèse ceteris paribus sous-tendant toute théorie économique, mais les études empiriques, tentant de vérifier cette relation, aboutissent à des résultats controversés. Il est difficile de faire une étude empirique car d’autres facteurs entrent en jeu, comme : les besoins de l’État qui peuvent être différents ou non constants ; la structure des prélèvements obligatoires et la façon de les percevoir par la population ; l’histoire fiscale du pays, et le niveau habituel des prélèvements pour ce pays ; la confiance dans l’avenir et le contexte économique général ; le niveau de prise de risque par les investisseurs et les entrepreneurs, etc. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 10 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial POLITIQUE DISCRÉTIONNAIRE VERSUS RÈGLES DE CONDUITE Au-delà du comportement du consommateur, l’École des Choix Publics a remis en cause la conduite de la politique budgétaire par les hommes politiques, plus soucieux selon cette théorie d’assurer leur réélection que d’agir pour le bien public. Ainsi, afin d’éviter des comportements opportunistes de relance, il a été préconisé d’instaurer des règles de conduite pour la politique budgétaire, à l’instar de ce qui existe pour la politique monétaire. 4 types de mesures sont mis en avant pour améliorer la gestion des finances publiques : -la “règle d’or” : selon laquelle le déficit ne devrait pas dépasser le niveau des investissements publics; -l’application de règles de comportement quant à l’usage des excédents budgétaires provenant d’une amélioration de la conjoncture; -l’instauration de fonds conjoncturels : elle vise à accumuler les excédents en période d’expansion en prévision des creux de cycle pour renforcer l’impact des stabilisateurs automatiques; -la définition de la trajectoire de l’endettement à l’horizon d’au moins 3 mois pouvant servir d’ancrage à la politique budgétaire de court terme. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 11 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE EN PRATIQUE La mise en œuvre de la politique budgétaire est soumise à plusieurs contraintes qui se sont renforcées au fur et à mesure de l’accélération de la mondialisation de l’économie et du poids croissant des dépenses publiques dans le PIB. L’ampleur de ces contraintes en France, comme dans les pays développés, ne révèlent pas la véritable marge de manœuvre des pouvoirs publics pour impulser une politique active. LES MARGES DE MANŒUVRE DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE L’utilisation de la politique budgétaire à des fins de régulation conjoncturelle se heurte à plusieurs difficultés pratiques : La forte inertie des dépenses publiques limite les ressources disponibles pour la mise en œuvre de mesures nouvelles. L’empilement des actions reconduites automatiquement a effectivement accru l’inertie des dépenses, ce qui reflète la composition du budget de l’État. Ainsi, lors du vote de la loi de finances initiale au parlement, 94% des crédits sont reconduits quasi automatiquement en un seul vote d’une année sur l’autre, ce qui limite la liberté d’action sur le budget général à seulement 6% des dépenses de l’État. À la suite de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), l’ensemble des crédits seront discutés. Remarque La rigidité des dépenses publiques s’explique également par la part qui incombe aux engagements passés de l’État. De fait les dépenses de fonctionnement qui sont liées au traitement des agents de la fonction publique ainsi qu’au versement des pensions de retraites résultent des recrutements passés de fonctionnaires et ne peuvent être fortement réduites à court terme. Avec l’arrivée à l’âge de la retraite d’un nombre important d’agents dans les prochaines années, ce poste devrait même connaître une forte croissance. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 12 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial Les dépenses liées aux transferts sociaux sont relativement incompressibles. Elles participent à la cohésion sociale mais aussi au soutien de la consommation des ménages modestes ou touchés par les fluctuations conjoncturelles de l’activité. Les charges qui découlent du service de la dette publique ont représenté un poste de dépenses sans cesse croissant depuis 20 ans. Cette rigidification des dépenses de l’État s’est effectuée au détriment des montants consacrés aux investissements publics et aux charges d’intervention. La procédure du vote du budget par le Parlement réduit sensiblement la réactivité des dépenses publiques à la conjoncture économique. Cela peut même conduire la politique budgétaire à produire ces effets en décalage avec l’évolution du cycle qu’elle cherchait à infléchir. Ainsi, des mesures décidées en période de ralentissement économique ne seront réellement mises en œuvre ou ne produiront leurs effets que plusieurs mois après leur adoption, alors même que la situation conjoncturelle ne nécessite plus un soutien public. C’est pourquoi l’objectif contra-cyclique d’une politique budgétaire peut conduire à un effet pro-cyclique. à noter Pour permettre à une action budgétaire d’agir sur la conjoncture, il faut que les mesures adoptées soient temporaires. Or, il s’avère très délicat politiquement de revenir sur des mesures accueillies favorablement par les agents économiques, en particulier lorsqu’il s’agit de baisses d’impôts. Il en résulte une certaine irréversibilité des mesures adoptées qui nuit à la capacité de la politique budgétaire à remplir sa fonction contra-cyclique volontariste. C’est en partie pour cette raison que les mesures annoncées par les gouvernements impliquent des engagements financiers relativement modérés de la part de l’État. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 13 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial SOLDE CONJONCTUREL ET SOLDE STRUCTUREL Dans l’évolution des finances publiques, l’analyse du solde public permet de distinguer dans le cycle d’activité : -ce qui résulte de la position de l’économie nationale, -ce qui reflète l’orientation de la politique budgétaire. Le solde effectif se décompose en : -un solde conjoncturel, c’est-à-dire issu mécaniquement du jeu des stabilisateurs automatiques, -un solde structurel, qui résulte d’une action volontaire des pouvoirs publics. Pour procéder à l’analyse, l’évolution constatée du PIB est comparée à celle qui résulterait de l’utilisation «normale» des facteurs de production. Lorsque l’écart de croissance est positif, cela signifie que l’économie nationale a crû à un rythme supérieur à ce que laissait entendre le PIB potentiel, et donc qu’elle se situe en phase haute du cycle, et inversement en cas d’écart négatif. Il en résulte du fait des stabilisateurs automatiques, un surcroît de recettes et une baisse simultanée de prestations sociales, améliorant spontanément le solde des administrations publiques. C’est en retranchant cette composante conjoncturelle du solde effectif que l’on obtient le solde structurel, censé refléter les mesures nouvelles, soit de réduction, soit d’augmentation des dépenses ou des prélèvements, adoptées par le gouvernement au cours de l’année écoulée, sans l’interférence du cycle des affaires. Remarque Cette notion de solde structurel joue un rôle de plus en plus important pour le pilotage des finances publiques, en particulier dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance. Les pays de la zone euro ont convenu, à la suite du Conseil européen de mars 2003, que le respect de l’obligation de tendre vers un équilibre des finances publiques devait être apprécié en termes structurels. Bien que cette méthode de décomposition du solde budgétaire fournisse une grille de lecture claire et cohérente de la politique budgétaire et de ses effets sur la conjoncture, la méthode de calcul soulève certaines critiques : -son estimation dépend beaucoup de la définition retenue pour la croissance potentielle, -conçu comme un «résidu» entre le solde effectif et sa composante conjoncturelle, le solde structurel peut inclure des facteurs qui ne sont pas entièrement dépendants de la politique discrétionnaire. Remarque L’année 2000 a montré que l’accélération de la croissance pouvait générer une augmentation plus importante des recettes fiscales, due notamment à l’imposition d’un plus grand nombre de personnes avec pour conséquence de gonfler artificiellement la réduction du solde structurel. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 14 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial BUDGET DE L'ETAT ET DETTE PUBLIQUE EN FRANCE Les politiques budgétaires peuvent être expansionnistes ou restrictives selon qu’elles s’accompagnent ou non de dépenses plus ou moins fortes. Leurs implications sont donc directement visibles dans le budget de l’État. LE BUDGET DE L’ÉTAT FRANÇAIS DÉFINITIONS le budget de l’État … retrace l’ensemble des documents, votés par le Parlement, qui décrivent pour une année civile toutes les ressources (recettes) et toutes les charges (dépenses) de l’État. C’est un acte de prévision et d’autorisation de perception des impôts et de dépense des deniers publics. Le budget est soumis aux lois de finances dont le contenu dépasse sa simple description. les lois de finances … … sont un ensemble de comptes dont elles décrivent les ressources et les dépenses : budget général, budgets annexes, comptes spéciaux. Depuis le 01/01/2006, la France s’est dotée d’une nouvelle loi financière : la LOLF(*), votée pour la première fois en 2001, qui conserve quelques grands principes budgétaires : -principe d’annualité : l’autorisation de perception et le budget doivent être votés tous les ans ; -principe d’unité : le budget de l’État doit être retracé dans un document unique (la loi de finance) et doit prévoir l’ensemble des recettes et charges de l’État (règle d’exhaustivité) ; -principe d’universalité : l’ensemble des recettes doit couvrir l’ensemble des dépenses, sans compensation entre recettes et dépenses, ni affectation d’une recette à une dépense. Les dépenses de l’État sont principalement des dépenses de fonctionnement, c’est-à-dire des moyens affectés aux plus grands services publics. Voir série ÉC19, page 16 (*) LOLF : loi organique relative aux lois de finances Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 15 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial ÉVOLUTION DES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL PAR TITRE DE DÉPENSES 1993 À 2004 (en milliards d’euros constants et en pourcentage du total) Titres Fonctionnement (civil et militaire) Interventions économiques, sociales et autres Investissements civils et subventions aux Investissements civils Total 100,3Mds – 44,1% 135,8Mds – 47,9% 66,0Mds – 28,8% 79,3Mds – 28,0% 16,7Mds – 7,3% 13,7Mds – 4,8% 13,5Mds – 5,8% 14,9Mds – 5,2% 229,1Mds 283,6Mds 1993 (exécution) Dette publique Équipement militaire 31,9Mds – 14% 2004 (lois de finances initiales) 38,9Mds – 13,0% Source : M. BASLÉ, Le budget de l’État, coll. Repères, La découverte, 2006. LES MOYENS AFFECTÉS AUX PLUS GRANDS SERVICES PUBLICS FRANÇAIS EN 2003 Jeunesse, éducation nationale, recherche Économie, finances et industrie Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales Équipement, transports, logement et urbanisme, mer et tourisme Justice Travail, santé, solidarité Agriculture, alimentation, affaires rurales Affaires étrangères Culture et communication Sport Écologie et développement durable Dépenses (Mds d’€) 56,1 11,0 9,3 1 380 000 177 700 172 500 4,6 97 300 4,4 2,8 1,9 1,5 1,9 0,3 0,3 71 390 25 458 30 800 9 293 13 819 5 877 3 564 Effectifs Source : M. BASLÉ, Le budget de l’État, coll. Repères, La découverte, 2006. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 16 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial les ressources budgétaires … … sont des prélèvements obligatoires sur les stocks et les flux de richesse créée. On distingue : -les prélèvements fiscaux ou impositions de toute nature : impôts sur la production, impôts sur le revenu et le patrimoine, impôt sur la consommation (TVA et taxes indirectes) ; -les cotisations sociales qui offrent un droit à une contrepartie (les prestations sociales). Le total de ces ressources représentait 241,3 milliards d’euros en 2003. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 17 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial le déficit budgétaire … est la situation dans laquelle les recettes de lÉtat (hors remboursement d’emprunt) sont inférieures à ses dépenses (hors emprunt) au cours dune année. C’est donc un solde négatif. Important Le déficit budgétaire se différencie du déficit public, car il n’englobe pas le solde des recettes et des dépenses des collectivités territoriales et de la Sécurité sociale. Il équivaut au besoin de financement de l’État et se traduit par le montant des emprunts nouveaux qu’il doit contracter au cours de l’année. Les lois de finances peuvent prévoir un déficit et autoriser l’État à emprunter à hauteur de ce besoin de financement. La France connaît un déficit budgétaire continu depuis plus de 25 ans, qui gonfle l’encours de sa dette (montant total des emprunts). Selon les économistes, le déficit budgétaire peut jouer différents rôles : pour J.M. Keynes, il peut stimuler la croissance et l’emploi dans une économie en récession, -les libéraux, à l’instar de M. Friedman et H. Laffer, insistent sur les effets néfastes de l’accroissement de la dette publique. Le déficit budgétaire peut être compensé de différentes manières, notamment : -par l’emprunt : cette solution déplace le problème dans le temps et suppose la confiance des prêteurs ; elle a un coût puisqu’il faut payer des intérêts ; -par le recours à des réserves préalablement accumulées à partir d’excédents budgétaires réalisés les années antérieures ; -par une hausse d’impôt, à supposer qu’elle n’atteigne pas le point de rupture où elle détruit le gisement fiscal ; -par une émission monétaire («planche à billet»), qui ne déplace pas la difficulté dans le temps, mais en change la nature en modifiant la valeur de la monnaie. Cette méthode n’est plus utilisée depuis longtemps dans les pays développés, elle est même impossible dans les États qui ont confié la gestion de la monnaie à une Banque centrale indépendante. C’est le cas des États de l’Union européenne avec la Banque Centrale Européenne. Le déficit primaire correspond au déficit calculé sans prendre en compte le service de la dette, c’est-à-dire les intérêts payés et le capital remboursé pour l’année. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 18 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial QUELQUES DONNÉES CHIFFRÉES La participation de la France à la monnaie unique européenne lui impose le respect d’une discipline économique et budgétaire. Les termes en ont été fixés par le traité de Maastricht en 1992 et le pacte de stabilité et de croissance, conclu à Amsterdam en 1997 et assoupli en 2005 à Bruxelles. Voir série ÉC19, page 20 Il s’agit d’obtenir des finances publiques saines, en évitant les déficits publics excessifs. Le déficit public, à savoir le déficit cumulé de toutes les administrations publiques est jugé excessif à partir d’un seuil de 3 % du produit intérieur brut qui peut, toutefois, être dépassé dans certaines circonstances. budget de l’État 2007 Présenté en conseil des ministres du mercredi 27/09/2006, le projet de budget 2007 prévoit que les dépenses de l’État (à périmètre constant) s’élèveront à 268,3 milliards d’euros. Le déficit du budget de l’État est fixé à 41,6 milliards d’euros dans le projet de loi de finances 2007, soit 1,1 milliard de moins qu’en 2006. Le déficit des comptes publics (État, sécurité sociale et collectivités territoriales) devrait être réduit à 2,5% du produit intérieur brut. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 19 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE : POUR UNE ORTHODOXIE BUDGÉTAIRE àadopté à Amsterdam en 1997 puis assoupli en 2005 àobjectif : éviter les déficits excessifs qui impliqueraient création monétaire, inflation et taux d’intérêt à la hausse àstratégie de long terme de résorption des déficits et de réduction de l’endettement àcritères : déficit public inférieur à 3% du PIB et dette des administrations publiques inférieure à 60% du PIB, sauf circonstances exceptionnelles CRITÈRES DE CONVERGENCE de l’UE fixés par le Traité de MAASTRICHCT (1992) àdifférentiel d’inflation de 1,5% au plus avec la moyenne des 3 pays membres ayant le plus faible taux d’inflation àdifférentiel de taux d’intérêt nominal moyen de 2% maximum avec la moyenne des 3 pays membres ayant le plus faible niveau de taux d’intérêt àabsence de dévaluation de la monnaie 2 ans avant l’introduction de l’euro Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 20 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial déficit budgétaire de la France DÉFICIT DE LA FRANCE (1996-2005) EN MILLIARDS D’EUROS Source : http://fr.wikipedia.org/wiki/D%C3%A9ficit_budg%C3%A9taire Dans tous les cas, un déficit budgétaire a un impact économique qui peut, selon certains économistes, être un stimulant pour l’activité économique par l’intermédiaire d’une politique de relance selon les principes du keynésianisme, ou simplement être un moindre mal dans certaines situations de récession (l’effet de la récession est réduit). Pour d’autres économistes, un déficit budgétaire est toujours le signe d’une mauvaise gestion des fonds publics et à ce titre il doit être évité. Le déficit budgétaire est également un facteur d’augmentation de la dette publique. Aussi, des mesures européennes vont à son encontre, comme le Pacte de Stabilité et de Croissance. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 21 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial LA RELATION DETTE-BUDGET Déficit budgétaire et dette publique sont liés. Définition La dette de l'État se définit comme l'ensemble des emprunts effectués par l'État, dont l’encours (montant total des emprunts) résulte de l’accumulation des déficits de l’État. La dette de l’État ne doit pas être confondue avec : -la dette extérieure, elle est constituée de l’ensemble des engagements des agents économiques d’un pays (particuliers, entreprises..), et non seulement de l’État, vis-à-vis de prêteurs étrangers -la dette publique. elle correspond à la dette de l’ensemble des administrations publiques, des collectivités territoriales et des organismes de Sécurité sociale. On peut distinguer la dette publique au sens de Maastricht. la dette publique au sens de Maastricht Elle désigne la dette brute sans déduction des avoirs des administrations publiques, en particulier : - les liquidités du Trésor sous forme de dépôts à la banque de France, - les participations de l’État dans les entreprises, - les placements en valeurs mobilières. Elle est inférieure à la dette publique au sens de la comptabilité nationale d’environ 15 points de PIB car : -elle est consolidée : les dettes des administrations auprès d’autres administrations sont déduites, notamment les dépôts des collectivités locales au Trésor Public et les valeurs du Trésor détenues par les autres administrations, -elle s’exprime en valeur nominale : valeur faciale des titres et non valeur de marché pour se rapprocher de la valeur de remboursement de la dette et pour éviter de réévaluer la dette d’une année sur l’autre du fait de la variation du prix des actifs mobiliers. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 22 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial L’EFFET BOULE DE NEIGE Définitions Le déficit budgétaire est un flux, c’est-à-dire une grandeur économique mesurée au cours d’une période donnée (exemple : 1 an). La dette est un stock, à savoir une grandeur économique mesurée à un moment donné. Ces 2 données, bien que différentes, sont liées : -le flux du déficit budgétaire vient alimenter l’encours de dette, qui en retour agit sur le niveau de déficit par l’augmentation des intérêts versés, qui sont une charge budgétaire ; -la succession des déficits favorise l’apparition de nouveaux déficits. En effet, en gonflant la dette, elle provoque un effet «boule de neige». La dette des administrations publiques s’accroît, ainsi, selon un processus autoentretenu, la charge d’intérêt qu’elle produit conduisant à augmenter le déficit et donc à accroître encore l’endettement de l’État, et la charge des intérêts. ® La dette s'accroît (nouveaux emprunts) quand il y a un déficit budgétaire important. ® La dette diminue (remboursements d’emprunt) quand il y a un excédent ou un déficit budgétaire peu important (plus de remboursements en capital que d’emprunts nouveaux). ðIl est préférable pour un pays endetté d’avoir un niveau de taux d’intérêt relativement bas afin d’alléger les charges de sa dette. Remarque Les États disposaient d’un autre moyen pour alléger, voire faire disparaître la dette publique : la création monétaire. L’émission de monnaie évitant la contraction d’emprunts, la dette pouvait certes être enrayée mais le prix à payer dans le pays n’était autre que l’inflation et la dévaluation de la monnaie. Cette méthode est rendue impossible par l’Union Européenne car la Banque Centrale Européenne contrôle désormais la création monétaire. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 23 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial ÉVOLUTION DE LA DETTE FRANÇAISE Le poids de la dette a plus que triplé en un peu moins de 30 ans. La dette française est relativement faible jusqu’en 1980 : elle reste à 20 % environ. Elle reprend son ascension jusqu’à 59 % en 1997 où elle connaît un nouveau palier. Enfin, elle s’accroît de 59 % en 2002 à 66 % fin 2005 Voir série ÉC19, page 25 Le ratio dette brute/PIB n’atteint pas un niveau «hors-normes» en France. Il faut se souvenir qu’il atteignait 100% fin XIXème siècle, 124% en 1920 et même 156% en 1939. La France a donc connu des dettes beaucoup plus élevées dans le passé. Il convient néanmoins de noter que la situation est malgré tout différente car elle ne résulte plus de guerres et ne s’inscrit pas davantage dans des contextes de tension comme par le passé. Dans la plupart des pays de l’Union Européenne, la dette publique provient pour plus de 80% des administrations centrales ; institutions sociales et collectivités locales étant peu endettées. La situation est quelque peu différente pour la France où les dépenses de sécurité sociale représentent 1/3 de la dette. État Administrations locales Organismes divers de l’administration centrale Sécurité sociale Année 2003 18 % 19 % 33 % 33 % Sources : Insee, Eurostat Répartition de la dette publique en France Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 24 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial TABLEAU DE L’ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE FRANÇAISE Année Dette publique en % du PIB Déficit public en milliards d’euros Déficit public en % du PIB 1970 1974 1978 1979 1980 1981 1982 1985 1986 1990 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 (estimation) 2007 (estimation) 21 % 21 % 20,8 % 22 % 25,3 % 30,3 % 30,9 % 35,3 % 39,8 % 48,9 % 55,1 % 57,6 % 58,5 % 58,7 % 58,2 % 56,7 % 56,3 % 58,2 % 62,4 % 64,4 % 66,6 % 64,6 % 63,6 % -4,5 +0,3 +0,7 -10 -14,4 -21,4 -25,2 -24 -48,8 -63,1 -65,5 -49,8 -37,8 -34,6 -23,6 -21,1 -23,2 -48,8 -66,6 -60,6 -49,3 -42,6 - -1,3 % +0,1 % +0,2 % -2 % -2,5 % -2,9 % -3,1 % -2,3 % -4,4 % -5,5 % -5,5 % -4,1 % -3 % -2,6 % -1,7 % -1,5 % -1,5 % -3,2 % -4,2 % -3,7 % -2,9 % -2,7 % - Dette publique en milliards d’euros 72,8 82,8 92,2 110,1 145,5 227,7 249,3 363,6 440,1 564,8 657,9 707,2 742,5 778 795,3 817,2 842,5 901,8 994,5 1069,2 1138,4 1152 1180 Sources : Insee, Eurostat Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 25 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial LA SOUTENABILITE DE LA DETTE PUBLIQUE EN DEBAT La dette n’a pas que des effets négatifs. En effet, elle permet le financement d’investissements qui sont susceptibles d’augmenter la production future et favorise la cohésion sociale. Ainsi, un endettement zéro est exclu. Une dette est dite «soutenable» si son niveau peut être couvert à l’avenir par des surplus budgétaires, et ceci sans que des ajustements budgétaires démesurés soient mis en œuvre. Attention ! La soutenabilité doit être différenciée de la solvabilité en ceci qu’elle ne permet pas le recours à des ajustements budgétaires que la solvabilité n’exclut pas. La question de la soutenabilité de la dette est souvent plus liée à son évolution à long terme qu’à son niveau actuel. Une question se pose désormais : la dette de la France est-elle soutenable ? Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 26 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial LE RAPPORT PÉBEREAU «Des finances publiques au service de notre avenir - Rompre avec la facilité de la dette publique» Ce rapport, publié le 14/12/2005, pointe le fait que la dette de la France augmente inexorablement depuis plus de 25 ans. Elle a été multipliée par 5 depuis 1980 et elle atteind 1 117 milliards d’euros fin 2005, soit 66% du PIB. La situation apparaît donc aujourd’hui très préoccupante. Elle l’est d’autant plus que sa dégradation permanente depuis 10 ans distingue nettement la France de ses partenaires. La France est en effet le pays d’Europe dont le ratio de dette publique s’est le plus accru ces 10 dernières années. La plupart des pays ont pris conscience de l’enjeu et ont entrepris de réduire leur dette financière. La France doit en faire de même, sa dette n’est plus soutenable. Un premier pan d’action devrait être le déficit des administrations publiques qui s’endettent pour financer des dépenses de plus en plus importantes (53,5% du PIB), alors même que la France a un taux de prélèvements obligatoires des plus élevés parmi les grands pays industrialisés. Le rapport développe également l’idée selon laquelle la dette n’est pas le résultat d’un effort structuré pour la croissance et la préparation de l’avenir car l’effort en matière de recherche et d’enseignement supérieur a stagné et les investissements publics ont diminué. Ainsi, une large partie de la dette aurait été utilisée pour financer les dépenses courantes de l’État. Les administrations publiques se sont appauvries en s’endettant ; leur patrimoine net au sens de l’INSEE ayant été divisé par 3 entre 1980 et 2002. Selon le rapport, la société française attendrait à chaque problème une réponse en termes de dépense supplémentaire La France aurait besoin de plus en plus de dépenses, la démographie en étant le facteur clé en termes de prestations sociales de retraite ou d’assurance maladie aux vues du vieillissement de la population. Cependant, les administrations publiques ne peuvent pas compter sur une augmentation significative des prélèvements obligatoires. Ceux-ci se situent à un niveau très élevé par rapport aux autres pays industrialisés (44% du PIB contre 39,5% pour la zone euro et 35 % pour le G7). Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 27 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial L’endettement n’ayant jusqu’à présent pas fourni la croissance, il est illusoire de croire, selon le rapport, qu’il va le faire par le futur. De plus, la poursuite des tendances actuelles conduirait à des taux d’endettement public astronomiques, d’autant plus que la dette publique s’expose à une augmentation des taux d’intérêts. Le service de la dette est désormais le 2ème poste de dépense de l’État : une augmentation de 1,5% des taux porterait le service de la dette à 33 milliards d’euros en 2010 et aurait pour effet de freiner la croissance. Suite à ce rapport, le gouvernement De Villepin s’est fixé l’objectif du retour à l’équilibre des comptes publics et d’une dette publique sous la barre des 60% du PIB en 2010. Ce «Programme de stabilité 2007-2009» repose sur 3 piliers : -une maîtrise renforcée de la dépense publique avec, à partir de 2007, la stabilisation en valeur (inflation comprise) des dépenses du budget de l’État, -le «relèvement» de la croissance potentielle de l’économie qui permettrait de dégager des marges de manœuvre structurelles et de diminuer le poids des dépenses et du déficit public dans le PIB, les surplus de recettes dégagées grâce à la croissance allant au désendettement, -la cession d’actifs «non stratégiques» et l’affectation des recettes prioritairement au désendettement. (exemple : la privatisation des concessions autoroutières amorcée à l’automne 2005) La dette publique française est donc de moins en moins soutenable. Cependant, des voies s’élèvent pour infléchir le débat et la compréhension des enjeux de la dette dans un sens inverse. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 28 / 29 Economie contemporaine - Politique budgétaire et gestion de la dette publique Fiche de Connaissances Préparation au concours d’attaché territorial FAUT-IL RÉDUIRE LA DETTE PUBLIQUE ? J. Creel et H. Sterdinyak, Faut-il réduire la dette publique ?, 2006. Les auteurs J.Creel et H. Sterdinyak commencent par faire remarquer le caractère non original de la dette publique française : la hausse de longue période se retrouve dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE, bien qu’un peu plus accentuée dans le cas de la France, qui part de plus bas. Ils soulignent également la richesse des administrations publiques (malgré leur dette) en termes d’actifs physiques, d’infrastructures qui représentaient 4 fois le PIB de la France en 1993, 5,2 fois en 2003. La dette apparaît désirée : les agents privés désirent détenir de la dette publique pour des raisons de liquidité et de sécurité. Pour Creel et Sterdinyak, le rapport Pébereau s’inscrit dans une conception dépensière et démagogique des pouvoirs publics qui utiliseraient les finances uniquement pour satisfaire leur électorat et qui ne prendraient pas les mesures adéquates en période de bonne conjoncture. Le déficit public, du fait de l’effet d’éviction, serait une cause autonome de déséquilibre macroéconomique. Or, un tel scénario ne s’observe que très rarement. En effet, de 2002 à 2005, malgré le gonflement des déficits publics, les taux d’intérêt de court et de long terme ont été au plus bas en Europe comme aux États-Unis et au Japon. Les 2 auteurs critiquent également l’argument selon lequel les charges d’intérêt seraient une dépense anti-redistributive puisqu’elles sont versées aux plus riches qui épargnent. En cas de recours aux prélèvements pour financer le déficit, l’État peut demander aux ménages les plus riches de payer un impôt sur le revenu et le patrimoine. ðLa dette publique est plus la conséquence de la situation macroéconomique que sa cause. En période de pessimisme des acteurs, il peut être intéressant de faire baisser les taux d’intérêt pour relancer l’activité. Malheureusement, une telle mesure ne relance pas forcément l’optimisme et est inapplicable dans la zone euro. Dans ce cas là, le remède est la relance budgétaire qui ne produit pas d’éviction puisque les taux d’intérêt sont très bas. Ainsi, la dette a 2 causes : - la demande déprimée, - les taux d’intérêt trop élevés. Le rapport Pébereau soulignait la mauvaise gestion des finances et proposait de ne pas ajouter des dépenses sans en déduire d’autres de moindre utilité. Cependant, les dépenses publiques sont souvent demandées par les français, qui souhaitent une école, une justice, une police, des infrastructures de qualité, des dépenses de santé gratuites, etc. Le déficit public a été nécessaire pour soutenir l’activité. Sans lui, celle-ci aurait été plus faible. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011 29 / 29
