Droit administratif

THÉMIS
DROIT
SOUS LA DIRECTION DE
CATHERINE LABRUSSE-RIOU
Professeur êmérite à l'Université de Paris I
et
DIDIER TRUCHET
Professeur à l'Université Panthèon-Âssas (Paris II)
DIDIER TRUCHET
Professeur à l'Université Panthéon-Âssas (Paris II)
Droit administratif
PRESSES UNIVERSITAIRES DE FRANCE
Sommaire
Table des sigles et abréviations
23
Introduction
27
PREMIÈRE PARTIE
L'EXISTENCE DU DROIT ADMINISTRATIF
CHAPITRE PREMIER. — L'évolution du droit administratif
Section 1 / L'apparition du droit administratif.
33
33
1 / Les origines historiques
33
2 / La naissance du juge et du droit administratifs
35
11 La naissance du juge administratif.
II | La naissance du droit administratif
III | La naissance de la matière universitaire
Section 2 / Constantes et changements.
1 / Constantes
2 / Changements
11 L'évolution des sources du droit administratif
II | La distribution du pouvoir
III | La conception des personnes publiques et privées
Conclusion
35
37
39
40
40
42
42
43
44
46
6
Droit administratif
C H A P I T R E II. — L a p l a c e d u droit administratif dans l'ensemble du droit . . . .
48
Section 11 Le droit administratif, sous-ensemble du droit public
1 / Le droit public
2 / L'appartenance du droit administratif au droit public
Section 21 Le droit administratif, droit de l'activité administrative.
1 / L'activité administrative
2 / Droit administratif général, droits administratifs spéciaux et matières
connexes
Section 31 Droit administratif et droit privé
1 / L'application du droit privé par le juge judiciaire à l'activité administrative
2 / L'application exceptionnelle du droit privé par le juge administratif. .
3 / L'application du droit administratif par le juge judiciaire
4 / La convergence du droit administratif et du droit privé
Conclusion
C H A P I T R E I I I . — M é t h o d e s e t principes directeurs d u droit administratif . . . .
Section 1 / Les méthodes du droit administratif
1 / Les catégories juridiques
11 La définition des catégories juridiques
II | Le caractère binaire des catégories en droit administratif
2 / L'art du classement
11 Critères et indices
II | La qualification juridique
III | Analyse organique et analyse matérielle
3 / L'interprétation
4 / Fictions et présomptions
Section 2 / Les principes directeurs du droit administratif.
1 / L'intérêt général
2 / La continuité de l'État
3 / La puissance publique
4 / Le principe de légalité
5 / La sécurité juridique
49
49
50
51
52
53
54
55
56
58
59
61
62
62
63
63
64
65
65
66
67
67
69
70
70
72
72
74
75
Sommaire
6 / « Liberté, égalité, fraternité »
11 Liberté
A / Liberté des personnes publiques
B / Liberté des personnes privées
II | Egalité
A / Le principe
B / Les discriminations légales
III | Fraternité
Conclusion
76
76
77
77
79
79
80
82
83
D E U X I È M E PARTIE
LES ACTEURS DU DROIT ADMINISTRATIF
CHAPITRE PREMIER. — L'administration
87
Section 1 / Les personnes morales
1 / Généralités
11 La personnalité morale
II | La personnalité morale de droit public
2 / Les personnes morales de droit public
I - L'État
A / L'unité de la personnalité morale étatique
B / L'organisation administrative de l'État
C / Concentration et déconcentration
II | Les collectivités territoriales
A / Liste des collectivités territoriales
B / Caractères communs des collectivités territoriales
C / Décentralisation et compétences des collectivités territoriales
III | Les établissements publics
IV | Les groupements d'intérêt public
V | Les autres personnes morales de droit public
3 / Les personnes morales de droit privé chargées d'une mission administrative
Conclusion
87
88
88
88
89
89
89
90
91
92
92
93
94
96
98
99
100
101
Section 2 / Les autorités administratives
1 / Définitions et utilité de la notion
101
102
8
Droit administratif
21 Les différentes sortes d'autorités administratives.
103
11 Inclusions
'03
A / Critères
B / Diversité
C / Délégations de pouvoir ou de signature.
II | Exclusions
A / Les organes et agents sans pouvoir de décision
B / L'Administration consultative
C / Autorités exerçant des fonctions autres qu'administratives...
103
1Q
3
103
104
104
104
106
3 / Les autorités indépendantes
11 Diversité
II | Caractères
A / Indépendance
B / Administrativité
C / Des autorités ?
Conclusion
106
106
108
108
108
109
109
CHAPITRE II. — Le juge
111
Section l / Définitions
111
Section 21 La répartition des compétences entre le juge administratif et le juge
judiciaire
112
1 / Le dualisme juridictionnel
112
2 / Les procédés de détermination des compétences juridictionnelles.. . . .
113
11 Le « noyau » constitutionnel de la compétence de la juridiction
administrative
II | Les différents procédés
III | Le Tribunal des conflits
3 / Le tableau de la compétence de la juridiction administrative
114
115
116
117
11 Orientation générale
A / Conséquences logiques favorables à la compétence du juge
administratif
B / Conséquences logiques défavorables à la compétence du juge
administratif
II | Exceptions
A / Exceptions en faveur de la compétence de la juridiction administrative.
118
118
118
120
120
Sommaire
B / Exceptions en faveur de la compétence de la juridiction judiciaire
3 / Les questions préjudicielles
120
122
Section 3 / Organisation de la juridiction administrative.
1 / Les différentes juridictions
11 Le Conseil d'État
II | Autres juridictions de droit commun
III | Juridictions administratives spéciales
2 / Le « circuit » d'une affaire.
11 Première instance, appel, cassation
A / Première instance
B/Appel
C / Cassation
D / « Les avis contentieux »
E / Observation générale
II | Le déroulement du procès
A / La requête et sa recevabilité
B / La procédure administrative contentieuse
C / Le caractère équitable de la procédure administrative contentieuse.
124
124
124
125
125
126
126
126
127
127
128
128
129
129
130
Section 4/ L'office du juge
1 / Les « branches du contentieux »
2 / Les pouvoirs du juge
11 Les limites des pouvoirs du juge
A / La maîtrise par le juge de l'étendue de ses pouvoirs
B / La limitation par la requête
II | Cartographie des pouvoirs du juge
A / Les pouvoirs d'annulation, de réformation et d'évocation . . .
B / Le pouvoir de suspension
C / Le pouvoir de sanction
D / Le pouvoir de condamner l'Administration à verser une
somme d'argent
E / Le pouvoir d'injonction
F / Les pouvoirs du juge des référés.
Section 5 / L'autorité de chose jugée.
Conclusion
132
132
134
134
134
135
136
136
137
138
131
138
138
139
141
142
10
Droit administratif
CHAPITRE III. — Le citoyen
144
Section 11Définitions
144
Section 2 / L'accès au droit et l'intelligibilité de la loi
147
Section 31 La transparence administrative
148
Section 4 / La participation
Section 51 Le droit de s'adresser à l'Administration
1 / Les demandes
2 / Les recours administratifs
3 / Les réclamations devant le Médiateur de la République (le Défenseur
des droits)
4 / L'examen individuel du dossier
150
152
152
153
154
155
Section 6 / Du citoyen à la personne.
1 / Droits du citoyen ou droits de la personne humaine ?
11 La dignité de la personne humaine
II | Evolution des droits des citoyens.
2 / La protection de la confiance légitime
156
156
156
157
158
Section 7 / Les obligations du citoyen et leur sanction
1 / Présentation résumée
2 / Sanction des obligations
I j Sanctions pénales
II | Sanctions administratives
Conclusion
159
160
160
160
161
162
T R O I S I È M E PARTIE
LES RÈGLES DU DROIT ADMINISTRATIF
CHAPITRE PREMIER. — Les sources des règles
165
Section II La source constitutionnelle
165
Section 2 / Les sources internationale et communautaire
1 / Les règles internationales.
I1 Cas général
168
168
168
Sommaire
11
II | Cas de la convention européenne de sauvegarde des droits de
l'homme et des libertés fondamentales
2 / Les règles communautaires
170
172
Section 31 La source législative
1 /Analyse organique : l'acte législatif
2/Analyse matérielle : le domaine législatif
3 / Importance et qualité de la loi
174
174
175
176
Section 4 / La source jurisprudentielle administrative et les principes généraux
du droit.
177
1 / Le caractère normatif de la jurisprudence
177
2 / Les principes généraux du droit administratif
179
11 Notion
II | Origines
III | Diversité
IV | Les « P G D », instruments d'une politique jurisprudentielle....
179
179
180
181
Section 51 La source administrative (la réglementation administrative) . . . .
181
1 /Analyse organique : les titulaires du pouvoir réglementaire
182
2/Analyse matérielle : le domaine réglementaire
183
11 Un domaine d'application de la loi
II | L'obligation d'application
183
184
Conclusion
CHAPITRE II. — Hiérarchie et conflits de normes
Section 11 La hiérarchie des normes.
1 / Le principe
2 / Les nonnes à statut multiple
Section 2 / Conflits entre normes d'autorité différente
1 / Considérations générales
2 / Les solutions
11 Conflits de nonnes devant la Cour de justice des communautés
européennes
II | Conflits de nonnes devant le Conseil constitutionnel
A / Constitution et loi
B / Traité international ou communautaire et constitution
185
186
187
187
188
189
189
191
191
192
192
195
12
Droit administratif
C / Traité international et loi
D / Directive communautaire et loi de transposition
III | Conflits de normes devant le Conseil d'État
A / Constitution et loi
B/Traité et loi
C / Constitution et traité
D / Normes nationales et normes du droit communautaire dérivé
E / Constitution et normes administratives
IV | Tentative de synthèse
Section 3 / Conflits entre normes de même autorité
Conclusion
CHAPITRE III. — La liberté de choix de l'administration
Section 1 / Compétence liée et pouvoir discrétionnaire.
1 / Présentation
2/Modalités
11 L'Administration est-elle tenue d'agir?
II | Degré de liberté selon les éléments d'une décision
III | Les circonstances exceptionnelles
196
196
197
197
198
199
200
203
204
205
206
207
208
208
210
210
211
213
Section 2 / Liberté de l'Administration et contrôle du juge de l'excès de pouvoir
213
1 / Le contrôle normal
214
2/Le contrôle minimum ou contrôle restreint
216
3 / Le contrôle approfondi ou contrôle maximum
217
Section 3 / Légalité et opportunité
Conclusion
218
219
QUATRIÈME PARTIE
LES ACTES JURIDIQUES DE L'ADMINISTRATION
CHAPITRE PREMIER. — L'acte administratif unilatéral
Section 1 / La notion
1 / Définition
2 / Exclusions
11 Les actes unilatéraux de l'État qui ne sont pas administratifs. . .
225
225
225
226
226
Sommaire
II | Les actes unilatéraux des autorités administratives soumis au
droit privé
III | Les décisions unilatérales des autorités administratives qui ne
sont pas des actes (les mesures d'ordre intérieur)
IV | Les actes préparatoires
Section 2/ Les catégories d'actes administratifs unilatéraux
1 / La distinction selon la forme de l'acte
11 La variété des catégories formelles d'actes
II | Les actes « immatériels »
2 / La distinction selon le contenu de l'acte
11 L'acte réglementaire
II | L'acte non réglementaire individuel (ou collectif)
III | L'acte non réglementaire et non individuel
13
226
227
229
229
229
229
230
231
232
232
233
3 / Croisement et importance des distinctions formelle et matérielle . . . .
233
11 Croisement des distinctions
II | Importance des distinctions
4 / La distinction des actes créateurs de droits et des actes non créateurs
233
234
de droits
11 Présentation
A/Cas général
B / Cas particuliers des autorisations
II | Effets de la distinction
Section 3 / L'adoption des actes administratifs unilatéraux
1 / La procédure d'adoption
11 Les actes pris à l'initiative de l'Administration
II | Les décisions prises sur demande
III | La procédure consultative
2/ La signature
Section 4 / Durée de l'acte administratif unilatéral et de ses effets
1 / La vie de l'acte
11 Entrée en vigueur de l'acte
II | Modification de l'acte
III | Fin de l'acte
234
234
234
235
236
237
237
238
238
239
239
240
240
240
241
241
14
Droit administratif
A / L'abrogation
a) Abrogation de l'acte réglementaire.
b) Abrogation de l'acte non réglementaire.
B / Le retrait
C / L'effet du temps
D / L'annulation par le juge
2 / Chronologie des effets de l'acte.
11 Entrée en vigueur des effets de l'acte
A / Publicité et opposabilité de l'acte
a) Publicité de l'acte réglementaire
b) Publicité de l'acte non réglementaire.
c) Publicité et entrée en vigueur de l'acte
d) Publicité et délai de recours.
B / Non rétroactivité de l'acte administratif unilatéral
a) Le principe et ses exceptions
b) L'application de réglementations nouvelles à des situations
antérieures.
II | Expiration des effets de l'acte
A / Le principe : le caractère définitif des effets de l'acte
B / L'exception : le retrait des actes administratifs unilatéraux. . .
a) Cas des actes légaux
b) Cas des actes individuels illégaux créateurs de droits
c) Cas des actes illégaux non créateurs de droits
Section 5 / L'application de l'acte administratif
1 / Caractère exécutoire
2 / Exécution par l'Administration
11 Exécution des actes légaux
II | Exécution des actes illégaux
3 / Exécution par l'administré
11 Observation générale
II | L'exécution forcée (ou exécution d'office,)
4 / Suspension et exception d'illégalité (Rappels)
Conclusion
CHAPITRE II. — Le contrat administratif.
Section 11 La qualification du contrat administratif
1 / Les critères jurisprudentiels de qualification
11 Contrats entre personnes publiques
241
242
243
243
244
244
245
245
245
245
246
247
247
248
248
249
250
250
251
251
251
252
253
253
253
253
254
254
254
255
256
257
258
259
260
260
Sommaire
15
II | Contrats entre personnes) publique(s) et personne(s) privée(s) .
A / La clause exorbitante de droit commun
B / L'exécution du service public
III | Contrats entre personnes privées
A / Contrats conclus dès l'origine entre personnes privées
B / Transformation d'une personne publique en personne privée .
2 / La qualification législative
261
261
262
263
263
264
264
Section 21 Le régime du contrat administratif
1 / La conclusion du contrat administratif.
11 La question de la liberté contractuelle
II | Le contenu des contrats
III | Le choix du cocontractant de la personne publique
2 / L'exécution des contrats
11 La modification unilatérale du contrat par l'Administration . . .
II | Le fait du prince
III | L'imprévision
IV [ La résiliation unilatérale du contrat administratif . . .
V | Le pouvoir de sanction unilatérale
265
266
266
267
269
271
272
272
273
274
275
Section 3 / Le contentieux du contrat administratif.
1 / Le plein contentieux
2 / Le contentieux de l'excès de pouvoir
11 Les décisions (ou actes) détachables du contrat administratif. . .
II | Les « clauses réglementaires » des délégations de service public .
III | Contrats de recrutement des agents publics
IV | Déféré préfectoral
Conclusion
275
276
278
279
280
280
280
281
CHAPITRE III. — Les mesures d'orientation
282
Section 1 / L'expression des doctrines administratives
1 / Les circulaires
2 / Les référentiels
3 / Les documents prévisionnels
283
284
286
287
Section 2 / Les conventions d'administration
1 / Les contrats administratifs impossibles
2 / Les conventions non normatives
289
289
290
16
Droit administratif
Section 3 / Le risque de systèmes normatifs extra-juridiques
Conclusion
292
293
C I N Q U I È M E PARTIE
LES MISSIONS ADMINISTRATIVES
CHAPITRE PREMIER. — La police administrative
297
Section 1 / Les notions.
1 / Police administrative et police judiciaire
2 / La police administrative générale
11 L'ordre public
II | Les autorités de police générale
3 / Les polices administratives spéciales
11 L'objet des polices spéciales
II | Les autorités de police spéciale
4 / La combinaison de la police générale et des polices spéciales
297
297
299
299
301
303
304
304
306
Section 2 / Les mesures de police
1 / La gamme des mesures de police administrative
I [ Les mesures juridiques générales
II | Les mesures juridiques individuelles
III | L'exclusion du contrat
IV | Les mesures matérielles
V ] Les planifications
2 / Nature et régime des mesures juridiques de police administrative....
I1 Nature des mesures juridiques de police administrative
II ] Régime des mesures de police
308
308
308
309
310
310
311
311
311
312
Section 3 / L'exercice du pouvoir de police.
1 / Un pouvoir qui ne peut pas être délégué à une personne privée
2 / Le respect de la loi
3 / La nature de l'activité qui fait l'objet d'une mesure de police
11 Cas général
II | Cas des activités économiques
4 / L'adaptation des mesures de police aux circonstances
11 Cas général
313
313
315
316
316
317
318
318
Sommaire
II | Les circonstances exceptionnelles
5 / Obligation pour l'autorité de police d'agir ou de s'abstenir ?
11 Observations générales
II | Le principe de précaution
Conclusion
CHAPITRE II. — Le service public (le service d'intérêt général)
17
319
320
320
321
323
324
Section 1 / Les significations du service public
1 / La conception française : constantes et variations
11 Les constantes
II | Les variations
2 / L'apport du droit communautaire
11 L'application du droit communautaire aux services publics . . . .
II | La reconnaissance communautaire de la spécificité des services
publics
A / Vers une vision unifiée
B / Un vocabulaire nouveau
III | Définition
3 / L'identification d'un service public
11 L'identification par un texte
II | L'identification par faisceau d'indices
325
325
325
326
328
328
Section 2 / L'existence des services publics
1 / La création des services publics
11 La création imposée par un texte
II | La création facultative
2 / La dévolution du service public
11 L'exploitation par une personne publique
A / La régie
B / L'établissement public
C / La délégation de service public
II | L'exploitation par une personne privée
A / L'investiture contractuelle
a) La délégation de service public
b) Le marché public de services
B / L'investiture unilatérale
III | L'exploitation d'un même service par plusieurs personnes
335
335
335
336
338
339
339
339
340
341
341
341
343
344
345
329
329
331
332
333
333
333
18
Droit administratif
Section 3 / Le fonctionnement des services publics.
1 / Services publics administratifs et services publics industriels et commerciaux
11 La distinction
II | Les conséquences de la distinction
III j Croisement des distinctions
2 / Les principes communs de fonctionnement
11 Les principes traditionnels
II | Les nouveaux principes
III | Des règles communes
3 / Le respect des règles de concurrence
11 Service public et attribution d'un monopole
II j Fonctionnement du service et concurrence
A / Services publics non soumis aux règles de la concurrence . . .
B / Services publics soumis aux règles de la concurrence
4 / Le respect des règles de protection des consommateurs
345
346
346
348
349
349
354
354
355
355
356
356
357
359
Section 4 / L'avenir du service public
Conclusion
360
361
CHAPITRE III. — La régulation économique
362
Section 1 / Définition et objet de la régulation
345
362
Section 2 / Les autorités de régulation
1 / Autorités de droit commun et autorités spéciales
2 / Le caractère étatique des autorités de régulation françaises
364
364
365
Section 3 / Les principes de la régulation
1 / Soumission de la régulation aux principes de droit commun
2 / Principes propres à la régulation
3 / Soumission au contrôle juridictionnel
366
366
367
369
Section 4 / Méthodes
1 / La réglementation
2 / Les autorisations
3 / Les sanctions
4 / Les autres procédés
Conclusion
369
370
370
371
372
374
Sommaire
19
SIXIÈME PARTIE
LA RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE
CHAPITRE PREMIER. — La responsabilité administrative pour faute
Section 1 / La faute
1 / La faute de service
2 / Toute faute de service engage-t-elle la responsabilité de l'Administration ?
11 La faute lourde
II | Champ d'application de la faute simple et de la faute lourde. . .
A / Réduction du champ d'application
B / Survie de la faute lourde
3 / Faute de service et faute personnelle
11 Distinction
II | Combinaison de la faute personnelle avec l'obligation pour la
personne morale d'indemniser la victime
A / L'obligation à la dette indemnitaire
B / La répartition finale de la charge indemnitaire
4 / La preuve de la faute ; présomption de faute
Section 21 Le lien de causalité
1 / Présentation
2 / Causes atténuantes ou exonératoires de la responsabilité de l'Administration
Section 31 Le préjudice
1 / Conditions auxquelles un dommage constitue un préjudice indemnisable
11 Caractère certain
II | Évaluation en argent
III | La naissance est-elle un préjudice indemnisable ?
IV | Atteinte à un intérêt légitime
2 / La réparation
3 / Importance des questions liées au préjudice
379
379
379
381
382
382
382
383
385
385
386
386
387
389
389
389
390
391
392
392
393
393
394
395
396
Section 4 / Les régimes législatifs de responsabilité administrative pour faute
397
1 / Responsabilité des membres de l'enseignement public
397
20
Droit administratif
21 Accidents de véhicule
3 / Indemnisation des dommages de santé
Section 5 / Responsabilité du fait de la justice
1 / Justice judiciaire
11 Organisation de la justice
II | Fonctionnement de la justice
2 / Justice administrative
3 / Dualisme juridictionnel
4 / La condamnation de la France du fait du mauvais fonctionnement de
la justice
11 Condamnation par la Cour européenne des droits de l'homme .
II | Condamnation par la Cour de justice des communautés européennes ?
Conclusion
CHAPITRE II. — La responsabilité administrative sans faute
398
398
399
400
400
401
402
402
403
403
403
404
405
Section 1 / Fondements et limites de la responsabilité sans faute
1 / Fondements
2 / Limites
11 Préjudice anormalement grave et spécial
II | Caractère exceptionnel de la responsabilité sans faute
III1 Contours
406
406
407
407
407
408
Section 21 La responsabilité du fait des actes juridiques réguliers
1 / La responsabilité du fait des lois.
2 / La responsabilité du fait des conventions internationales
3 / La responsabilité du fait des actes administratifs légaux
409
409
411
412
Section 31 La responsabilité du fait des abstentions légales
412
Section 4 / La responsabilité du fait de la réalisation de risques pour les collaborateurs ou les tiers
414
1 / Risques courus par les collaborateurs de l'Administration
11 Les collaborateurs professionnels
II | Les collaborateurs occasionnels
2 / Activités dangereuses pour les tiers
Section 5/ La responsabilité du fait des usagers «à risques»
414
414
415
416
417
Sommaire
Section 6 / Responsabilité du fait des détentions non suivies de condamnation.
Conclusion
CHAPITRE III. — L' indemnisation par l'administration des victimes de dommages qu'elle n'a pas causés (la « responsabilité sans fait »)
21
418
419
420
Section 1 / Présentation
420
Section 21 La réparation des conséquences de certains troubles de l'ordre
public.
422
1 / Les « attroupements »
422
2 / Les infractions
423
Section 31 La réparation de certains dommages de santé
Conclusion
423
425
Bibliographie générale
427
Index des décisions de justice citées
439
Index alphabétique
459