Économie politique de la LOLF Edward Arkwright, Christian de Boissieu,

Économie politique
de la LOLF
Rapport
Edward Arkwright, Christian de Boissieu,
Jean-Hervé Lorenzi et Julien Samson
Commentaire
Philippe Herzog
Compléments
André Barilari, Élie Cohen, François Ecalle,
Claudia Ferrazzi, Brice Lannaud, Frank Mordacq,
Jacques Pelletan, François Riahi et Alexandre Siné
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© La Documentation française. Paris, 2007 - ISBN : 978-2-11-006635-0
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par Christine Carl
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ÉCONOMIE POLITIQUE DE LA LOLF 3
Introduction............................................................................................ 5
Christian de Boissieu
RAPPORT
Économie politique de la LOLF ........................................................ 7
Edward Arkwright, Christian de Boissieu,
Jean-Hervé Lorenzi et Julien Samson
Introduction .............................................................................................. 7
Chapitre 1. Fondements de la réforme budgétaire............................. 11
1. Les piliers de la LOLF : efficacité et démocratie .............................. 12
2. La mise en œuvre de la LOLF : un parcours inédit ........................... 31
3. L’exigence démocratique : la révélation des préférences étatiques .. 37
4. Un impératif de gestion : le nécessaire dialogue
entre le centre et la périphérie ............................................................ 57
Chapitre 2. Leçons des expériences étrangères ................................. 63
1. Les réformes de la gestion publiquedans les États de l’OCDE ......... 64
2. Une condition nécessaire au succès de la réforme budgétaire :
la réorganisation des administrations .................................................. 82
Chapitre 3. Implications de la LOLF ................................................... 91
1. La diffusion de la culture et des pratiques de la performance ........... 91
2. La reconfiguration des organisations administratives ....................... 101
3. La transformation profonde des responsabilités et de la gestion
des ressources humaines .................................................................. 129
4. L’élargissement des marges de manœuvre budgétaires ? ............... 146
Chapitre 4. Propositions pour concrétiser les potentialités
offertes par la LOLF ........................................................................... 157
1. Assurer une authentique révélation des préférences ....................... 158
2. Transformer l’État ............................................................................ 161
3. Gérer de manière efficace les finances publiques ........................... 166
4. Modifier les comportements par la transparence et l’évaluation ..... 172
Annexe. La loi organique relative aux lois de finances
du 1er août 2001 ...................................................................................... 180
Sommaire
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CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE
4
COMMENTAIRE
Philippe Herzog ................................................................................... 211
COMPLÉMENTS
A. L’état des débats sur les préférences
gouvernementales........................................................................... 221
Jacques Pelletan
B. De la rationalisation des choix budgétaires à la LOLF .... 239
François Ecalle
C. La mesure de la performance de l’action publique .......... 253
Alexandre Siné et Brice Lannaud
D. LOLF et agences......................................................................... 291
Claudia Ferrazzi et Frank Mordacq
E. La LOLF et la responsabilité des acteurs
pour la mise en œuvre des politiques publiques ................... 303
André Barilari
F. LOLF et marges de manœuvres budgétaires ..................... 327
François Riahi
G. La LOLF et l’autonomie des universités .............................. 351
Élie Cohen
RÉSUMÉ ............................................................................................. 359
SUMMARY .......................................................................................... 377
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ÉCONOMIE POLITIQUE DE LA LOLF 5
Introduction
La réforme budgétaire a été engagée en France récemment, avec
l’entrée en vigueur de la LOLF (loi organique sur les lois de finances)
en janvier 2006.
Elle est le fruit d’un large consensus droite/gauche, suffisamment rare
chez nous pour être souligné, et identifié par l’activité inlassable
d’Alain Lambert et Didier Migaud pour inscrire la LOLF dans notre réalité
administrative, économique et citoyenne.
Le rapport qui suit a pour ambition de mettre en évidence les fondements
et la portée économique de la LOLF, sans nier pour autant ses autres
dimensions. Il fait une distinction entre la LOLF et « l’esprit de la LOLF »,
et souligne les grands axes de la nouvelle procédure budgétaire. Par delà
l’articulation missions/programmes/actions, la LOLF est l’occasion pour l’État
de mieux hiérarchiser et révéler ses préférences, de mieux analyser ce qui
relève de ses compétences essentielles (le « core business ») et ce qui lui
est moins spécifique, de privilégier l’optique de l’efficacité de la dépense
publique. Sur ce dernier point, l’élaboration des bons indicateurs de perfor-
mance est une nécessité et un défi, plus ou moins aigu selon les activités
concernées.
La LOLF, bien conçue et correctement appliquée, aura forcément des
conséquences sur la répartition des compétences entre le centre et la
« périphérie » (via le processus de déconcentration, la décentralisation, l’es-
sor éventuel des agences comme cela s’est fait au Royaume-Uni…), sur le
système de gouvernance publique et le dispositif de responsabilité
(l’accountability des Anglo-Saxons). Non seulement le management pu-
blic devrait être profondément modifié, avec à la clef des évolutions prévisi-
bles dans le statut de la fonction publique, le système de rémunération et
d’incitations, le code des marchés publics, etc., mais aussi les relations entre
le Parlement et l’exécutif de même que les pouvoirs propres du Parlement
vont s’en trouver sensiblement changés.
Il faut aussi appliquer un principe d’exhaustivité : la LOLF doit rapide-
ment gagner, après le budget de l’État, ceux des collectivités locales et de la
Sécurité sociale. De plus, la nouvelle procédure devrait permettre une
meilleure articulation entre le budget annuel et la pluri-annualité (en particu-
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