Pierre LLAU - Gestion et Finances Publiques

Pierre LLAU
Professeur émérite d’économie des finances publiques
à l’université Paris-Ouest Nanterre-La Défense
La LOLF et les économistes
A propos d’un rapport du Conseil d’analyse économique *
La Rédaction a demandé à un professeur de sciences économiques de grand renom, M. Pierre Llau, d’apporter un regard d’expert
sur l’excellent rapport du Conseil d’analyse économique (paru au cours de l’été 2007) consacré à l’économie politique de la LOLF ».
Pour le faire avec le plus de pertinence possible, l’auteur a recours à la théorie économique, notamment en insistant sur la révélation
et la hiérarchisation des préférences étatiques, avant d’aborder les thèmes eux-mêmes développés dans le rapport.
INTRODUCTION : LES ÉCONOMISTES
FACE AUX ESSAIS DE RÉFORME BUDGÉTAIRE
Peut-il y avoir un regard neuf des économistes des finances publi-
ques sur une réforme budgétaire représentée par la mise en place
de la LOLF, réforme politique, juridique, administrative, comp-
table... et surtout managériale, marquant le passage d’une
logique de moyens à une logique de résultats, et entraînant de
ce fait une novation de la gestion publique ?
L’économie des finances publiques (Economics of public finance)
s’est de tout temps intéressée au budget et à sa réforme.
Deux jalons historiques méritent sans doute d’être rappelés.
Dans la fameuse distinction Finance publique classique/Finance
publique moderne, chère aux juristes des finances publiques,
ne trouvait-on pas comme fondement le rôle économique
dévolu au budget qui, dans la mouvance keynésienne de
l’immédiat après-guerre, se devait, selon les mots d’Alain Bar-
rère souvent repris par Georges Vedel, d’intervenir par une
action adéquate pour opposer « au déséquilibre économique
privé un déséquilibre économique (du budget public) de sens
contraire ». Dans sa véritable bible de l’économie des finances
publiques des Trente Glorieuses occidentales, Richard A. Mus-
gravenecentrait-ilpassonouvrageThe theory of public finance
- A study in public economy (New York, Mac Graw Hill, 1959) sur
une analyse des trois fonctions économiques fondamentales du
budget ? A savoir, allocation (production de services collectifs),
redistribution (des revenus et des patrimoines, notamment par
la fiscalité), stabilisation de la conjoncture (par action volonta-
riste sur le solde budgétaire, allant bien au-delà des simples
stabilisateurs automatiques).
Ces jalons historiques peuvent paraître de nos jours largement
datés, désuets : l’action stabilisatrice conjoncturelle à court
terme du budget est aujourd’hui amplement controversée.
Applicable sans aucun doute aux conjonctures dites « keyné-
siennes » (sous réserve des conditions de soutenabilité de la
politique budgétaire dans une économie mondialisée, grevée
de déficits et dettes antérieurs et devant prendre en compte le
vieillissement de la population), elle ne paraît plus de mise dans
les conjonctures classiques dites « antikeynésiennes », et ne peut
avoir qu’un effet de lissage dans les conjonctures ricardiennes
dites « non keynésiennes ».
Il n’en demeure pas moins que les économistes spécialistes des
finances publiques ont médité, étudié, discuté... les diverses
expériences esquissées en matière de réforme budgétaire au
cours des six dernières décennies.
Cela a été le cas à propos du budget de tâches ou de perfor-
mance tasksetting budget dont une première variante avait été
proposée aux USA dès le début du XXesiècle, lors du mandat du
président Herbert Hoover. Le renouveau de ce type de budget
à la fin des années 1940, en vue d’une application au budget de
l’Etat des principes de contrôle de gestion mis en œuvre dans les
entreprises privées, a attiré l’attention des économistes. Mais il faut
bien reconnaître qu’en France, l’application dite budget fonc-
tionnel n’a abouti qu’à une ventilation des grandes dépenses
publiques par fonctions dont la vertu principale était... essentiel-
lement illustrative, jusqu’à sa disparition silencieuse des docu-
ments budgétaires.
Cela a été surtout le cas avec les budgets de programmes intro-
duits aux USA en 1961 avec la démarche Planning, Program-
ming, Budgeting System (PPBS) qui ont donné lieu en France à
l’expérience dite de Rationalisation des choix budgétaires
(RCB). Celle-ci s’est véritablement développée dès mai 1968 (1),
et voulait être, selon une référence basique, l’insertion dans le
budget de « la gestion par objectifs plus l’analyse coût-
avantage et au-delà l’analyse de systèmes ». Les blancs bud-
gétaires en sont devenus l’expression, mais ces derniers n’ont
jamais été intégrés de facto dans la démarche des parlemen-
taires traitant des choix budgétaires, lors des délibérations
relatives aux lois de finances. Ainsi sont-ils demeurés ce que
(*) Edward Arkwright, Christian de Boissieu, Jean-Hervé Lorenzi et Julien Samson,
Economie politique de la LOLF, Rapport du Conseil d’analyse économique CAE,
nº 65, Paris, La Documentation française, avril 2007. Le rapport est augmenté d’un
commentaire et d’une série importante de compléments.
(1) Date « historique » qui a vu la naissance, sous l’impulsion du ministre des Finances
et sous la présidence de Philippe Huet, de la Commission pour la rationalisation des
choix budgétaires.
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d’aucuns ont appelé (à tort selon nous) un « mythe technocra-
tique » des ingénieurs-économistes ; en toute hypothèse, les
blancs budgétaires ont disparu dans l’indifférence générale en
1996 lors d’une réforme des documents budgétaires.
Plusieurs nouvelles expérimentations, reprenant certains aspects
des réformes antérieures sont apparues en parallèle dans l’univers
anglo-saxon. Le Management by objectives (MBO) a tenté de
recentrer la gestion budgétaire sur les objectifs à atteindre, sous
l’impulsion du président Richard Nixon. Le Zero base budgeting
(ZBB) s’est efforcé de mettre en place une justification au premier
dollar de toute dépense publique, sous l’impulsion du président
Jimmy Carter.
C’est la révolution conservatrice contre le « trop d’Etat » animée
par les politiques à la Ronald Reagan / Margaret Thatcher, ainsi
que la dérive des finances publiques dans la crise qui a marqué
nombre de pays occidentaux, qui ont mis à nouveau l’accent,
au tournant des années 1980-1990, sur la recherche d’une logique
de performance budgétaire dans une optique de « new public
management » et de rénovation de la gestion publique. La
démarche EEE (Effectiveness, Efficiency, Economy, soit Efficacité,
Efficience, Economie) est ainsi devenue la référence de base
apparue, sous des vocables divers, dans de multiples expériences
menées en Nouvelle-Zélande, en Australie, au Canada, au
Royaume-Uni, aux USA, aux Pays-Bas, dans les pays scandinaves...
et depuis 2001 (avec perfectionnement en 2005) en France avec
l’adoption de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances).
La pleine entrée en vigueur en janvier 2006 de la réforme bud-
gétaire issue de cette dernière, fruit d’une heureuse convergence
politique entre majorité/opposition et Parlement/Gouvernement,
constitue une novation et une avancée majeure en matière de
gestion publique. Il y a désormais une nouvelle élaboration/pré-
sentation du budget de l’Etat articulée autour du triptyque mis-
sions/programmes/actions. C’est la conséquence directe du pas-
sage d’une logique de moyens à une logique de résultats et donc
de performance. A l’évidence, ce passage entraîne de nom-
breuses conséquences : repérage, définition, évaluation des mis-
sions (puis programmes et actions) qui sont la clé de voûte de la
logique mise en œuvre ; réorganisation des organigrammes admi-
nistratifs et de la gestion des ressources humaines ; mise en place
d’une nouvelle comptabilité publique, culminant à la fois en un
contrôle de gestion « analytique » des opérations et en une cer-
tification des comptes de l’Etat par la Cour des comptes, dans le
cadre de la loi de règlement...
La nouvelle gestion budgétaire publique de l’Etat s’efforce de
traduire désormais un essai de suprématie managériale sur une
vision purement juridico-politique « traditionnelle ». Il n’en
demeure pas moins que l’économie politique de la LOLF, implicite
derrière la démarche suivie, se doit d’être mise en évidence. C’est
ce à quoi s’est attaché le Rapport du Conseil d’analyse écono-
mique de mai 2007, dont on voudrait faire apparaître quelques
axes essentiels en termes d’analyse et de politique économique.
On mettra tout d’abord l’accent sur l’approche de la réforme
budgétaire en termes d’économie politique. On insistera ensuite
sur l’élément clé, à notre sens, la nécessaire révélation et hiérar-
chisation des préférences étatiques. On essaiera enfin de
dégager les perspectives de nouvelles marges budgétaires
ouvertes par la réforme. On conclura sur les propositions des éco-
nomistes permettant une mise en œuvre des potentialités induites
par la réforme budgétaire.
UNE APPROCHE
DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE
EN TERMES D’ÉCONOMIE POLITIQUE
La réforme budgétaire introduite par la LOLF est étudiée par les
économistes faisant rapport au CAE, en termes d’économie
politique.
Au sens traditionnel, le vocable économie politique, appellation
consacrée par les grands auteurs classiques (Adam Smith, Jean-
Baptiste Say, David Ricardo, Karl Marx...) dès le milieu du
XVIIIesiècle et tout au long du XIXesiècle, voire au cours du
XXesiècle par certains de leurs épigones, fait référence à l’éco-
nomie générale ou globale par opposition à l’économie domes-
tique. L’économie politique moderne actuelle fait référence à un
courant d’analyse qui s’efforce de rendre compte de la politique
économique en intégrant les déterminants politiques des déci-
sions de politique publique. Ce courant d’origine anglo-saxonne
(puis européenne) s’est développé à partir des années 1960 sous
l’appellation de « (new) political economy ». C’est à cette der-
nière approche que se réfèrent les économistes auteurs du Rap-
port du CAE sur la LOLF. Cette approche peut être schématisée
en distinguant : l’économie normative, l’économie positive et
l’économie politique.
L’économie normative
L’économie normative, dont les néo-classiques anciens et
modernes sont les plus grands représentants, fonde son analyse
et notamment celle des choix de politique économique et bud-
gétaire par référence aux théorèmes de l’économie du bien-être.
Sous un certain nombre de conditions strictes (concurrence pure
et parfaite, information parfaite, répartition initiale donnée des
revenus et des fortunes...), ces théorèmes conduisent aux résultats
suivants. Premier théorème : une économie de marchés ano-
nymes parfaitement concurrentiels, opérant dans le même envi-
ronnement, conduit, via un ajustement du système des prix, à un
équilibre général correspondant à un optimum de production (dit
de Pareto). Dans cette situation, on ne peut améliorer la situation
d’un individu A sans détériorer celle d’un individu B. Cette situa-
tion est socialement efficace en ce sens qu’aucune autre orga-
nisation ne peut dégager des résultats unanimement meilleurs du
point de vue du bien-être individuel (2). Deuxième théorème :
tout optimum de production, socialement efficace, peut être
réalisé, sous de strictes conditions, par un équilibre de marchés
anonymes concurrentiels via des redistributions adéquates entre
individus grâce à des transferts (impôts ou subventions)
forfaitaires.
L’application de cette approche normative ne va pas sans poser
problèmes.
Il faut disposer d’une méthodologie de comparaison des situa-
tions, ce qui implique de définir un ordre de préférence entre les
politiques publiques et par la même de révéler les préférences
étatiques (point crucial qui sera abordé dans la deuxième partie).
Il faut constater à l’évidence que l’économie effective est loin de
remplir les conditions requises pour la validité des théorèmes (par
exemple, la concurrence est-elle vraiment pure et parfaite ?) [3],
ce qui conduit à préconiser des optima de second rang (second
best)... tout en sachant que des décisions partielles se rappro-
chant apparemment des conditions de premier rang... écartent
souvent d’un optimum de second rang.
Il faut rappeler, en liaison directe avec la réforme budgétaire,
que l’économie des finances publiques, et ce sans oublier les
controverses Etat vs Marché, a bien montré que les défaillances
des marchés (market failures) peuvent conduire à l’intervention
d’un Etat afin de combler ces défaillances : cas du monopole
naturel, existence de services collectifs (biens publics), externalités
(des producteurs ou des consommateurs), asymétries d’informa-
tion (antisélection, risque moral). Cette intervention de l’Etat peut
à son tour générer des défaillances spécifiques (government fai-
lures) qui impliquent la recherche d’une adéquation Etat/marché
qui relève de l’économie politique.
(2) Analytiquement, en vertu du théorème de la dualité, cet optimum peut aussi
être atteint par l’organisation d’une planification pure et parfaite, avec ajustement
par les quantités... et absence de démocratie.
(3) Ou plus prosaïquement « libre et non faussée » !
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L’économie positive
L’économie positive s’attache à déterminer les canaux par les-
quels les décisions de politiques publiques peuvent affecter les
comportements des agents économiques privés.
L’exemple du policy-mix est à cet égard éclairant : comment
concilier la politique monétaire et la politique budgétaire qui assu-
rent la stabilisation conjoncturelle qui maximise la croissance
potentielle tout en minimisant l’inflation ? L’étude de fonctions de
réaction du type règle de Taylor (monétaire et budgétaire) est à
ce propos un exemple significatif. Il s’agit d’une règle simple selon
laquelle le décideur politique (sous réserve désormais de l’indé-
pendance de la Banque centrale) s’efforce de minimiser la perte
globale résultant d’écarts entre taux de croissance potentielle et
taux de croissance effective, d’une part, et entre taux d’inflation
souhaitée et taux d’inflation réalisée, d’autre part. Cette
démarche d’économie positive ne s’écarte pas de la méthodo-
logie usuelle de la politique économique : les caractéristiques de
comportement des agents économiques privés, les technologies
de production... comme la décision de politique publique sont
considérés comme des données exogènes dont on s’efforce de
mesurer l’impact.
On ajoutera : le type d’anticipations des agents économiques
privés face aux décisions de politiques publiques joue dans cette
approche positive un rôle clé dans la détermination de l’impact
des politiques. Mais cet impact basé sur le comportement
constaté des agents ne permet pas une analyse économique
des déterminants de la politique puisque ce type de décision est
fondamentalement rangé dans la catégorie des données
exogènes.
L’économie politique
L’économie politique (moderne), approche retenue par les éco-
nomistes auteurs du Rapport du CAE, s’attache à endogénéiser
le comportement des décideurs politiques, s’efforçant d’en
rendre compte d’une façon voisine de celle adoptée pour l’ana-
lyse du comportement des agents privés. L’Etat n’est pas, en ce
sens, en surplomb d’une économie privée qu’il s’efforce de
réguler au nom d’une vision « idéelle » (idéaliste ?) de l’intérêt
général. L’économie politique intègre dans son analyse les
contraintes et les processus par lesquels les décideurs politiques
sont conduits, notamment dans les régimes démocratiques, à
mettre en œuvre telle ou telle politique publique. On peut noter
en ce sens que l’approche des anticipations rationnelles (large-
ment développé dès le milieu des années 1960) montre que le
comportement des agents privés face à une décision de politique
publique, n’est pas un comportement d’automates répondant à
de simples impulsions (comme c’était le cas dans les analyses plus
traditionnelles à la Jan Tinbergen). Les agents, anticipant les déci-
sions de politique publique, ont désormais des comportements
stratégiques : ils peuvent par leurs réactions rendre inefficace une
politique publique. Ainsi, une politique optimale ex ante peut-elle
être atteinte d’incohérence temporelle, et ne plus être optimale
ex post.
L’Etat n’est pas, dans une approche d’économie politique, le
paterfamilias omnipotent, omniscient et bénévole que l’on sup-
pose implicitement dans les autres approches. L’Etat n’est pas
omnipotent car les hypothèses requises par l’économie normative
pour atteindre un optimum de premier rang ne sont vraiment
jamais remplies. L’Etat doit se contenter de faire ce qu’il peut, id
est mettre en œuvre des optima de second rang. L’Etat n’est pas
omniscient car l’information étant imparfaite, il doit s’efforcer
d’améliorer cette dernière en mettant en place des mécanismes
incitatifs adéquats. L’Etat n’est pas toujours bénévole car l’ana-
lyse positive de ce dernier a montré : que derrière l’intérêt général,
l’Etat pouvait défendre de facto l’intérêt de certains groupes
sociaux ; que l’Etat, conglomérat d’organisations politico-admi-
nistratives à plusieurs niveaux de décentralisation, peut rendre
possible, pour certains agents économiques (élus, fonction-
naires...) le développement d’une certaine propension à la
bureaucratie, permettant à ces derniers de maximiser leur intérêt
personnel sous le couvert de l’intérêt général (4).
Une approche des conséquences de l’introduction de la LOLF en
France, conduite en termes d’économie politique, paraît donc
nécessaire puisque la réforme budgétaire recherchée présente
une pluralité de dimensions, politique, juridique, administrative,
comptable, managériale, et bien sûr, économique, et que, par
ailleurs, elle concerne (pour le moment) l’ensemble des agents
de l’administration publique étatique.
LA NÉCESSAIRE RÉVÉLATION
ET HIÉRARCHISATION
DES PRÉFÉRENCES ÉTATIQUES
Le Rapport du CAE indique que « l’économie politique de la
LOLF » est à construire (5). Il faut entendre par là deux démarches
essentielles. La première (déjà connue dans les années 1970 lors
de l’expérience RCB) est d’assurer, à partir des finalités (aims),
objectifs (objectives) et missions (missions) des décideurs publics,
l’émergence et la révélation des préférences étatiques. La
seconde, qui comporte un double aspect analytique et opéra-
toire, est de déterminer, voire de mettre en place par la réforme,
l’organisation optimale de l’Etat permettant d’atteindre les
objectifs et missions poursuivies, en mettant à jour un système
adéquat d’incitations afin que les agents publics atteignent et
remplissent de façon adéquate les fins recherchées.
La révélation des préférences étatiques
La révélation des préférences étatiques est un problème basique
de toute analyse économique en termes de public finance qui
a retenu depuis longtemps l’attention des grands auteurs du
« répertoire économique » (6) dans un débat à double labellisa-
tion « préférences individuelles, préférences collectives et préfé-
rences étatiques » ou « fonction d’utilité collective (sociale), fonc-
tion de préférence étatique » (7).
Lorsqu’on analyse la révélation des préférences des agents privés
(dans l’optique de la théorie du consommateur) on peut, sur la
base de travaux analytiques de Paul A. Samuelson (1938), et de
Hendricks S. Houthakher (1950), repris et prolongés la même
année par le même Samuelson, parvenir à d’intéressants résultats.
On montre dans un premier temps l’existence d’un axiome faible
de révélation des préférences qui se traduit par la construction
d’une fonction de demande du consommateur (de l’agent privé)
qui associe un ensemble de biens et services à un niveau de
revenu d’un vecteur de prix. On montre dans un deuxième temps
l’existence d’un axiome fort de révélation des préférences qui,
reprenant la notion d’intégrabilité des fonctions de demande
(étudiée par Vilfredo Pareto dès 1906), indique que si cette condi-
tion est satisfaite, les demandes du consommateur (de l’agent
privé) peuvent être conçues comme dérivées d’une fonction
ordinale. Samuelson démontre en 1950 que l’articulation entre les
préférences révélées des agents privés et l’intégrabilité des fonc-
tions de demande, permet de déterminer la fonction d’utilité au
niveau individuel d’un agent privé, établissant un véritable ordre
hiérarchique des préférences individuelles (les conditions d’inté-
grabilité des demandes s’avérant dans ce cas nécessaires et
suffisantes).
(4) Cf. sur tous ces points : Avinash Dixit, The making of economic policy, Boston,
MIT Press 1996, et d’une manière plus générale, Agnès Bénassy-Quéré, Benoît
Cœuré, Pierre Jacquet et Jean Pisani-Ferry, Politique économique, Bruxelles, De
Boeck, 2005.
(5) Cf. sur ce point le Rapport du CAE, op. cit., p. 8.
(6) Cf. sur ce point le même Rapport p. 37 à 57 ainsi que le bon complément A
présenté par Jacques Pelletan, p. 229 à 238.
(7) Cf. en termes d’acronymes le débat FUC vs FPE, le dernier voulant être la version
opératoire du premier.
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Lorsqu’on analyse la révélation des préférences des agents
publics (dans l’optique de l’Etat décideur en une approche
d’économie politique), le problème est substantiellement diffé-
rent et plus complexe que dans le cas des agents privés, car il
s’agit de construire une fonction d’utilité collective (ou de bien-
être social) qui puisse se traduire en une fonction de préférence
étatique « opératoire ».
Sur le plan purement analytique, l’analyse doit clarifier deux
grands débats : le premier traite des fondements logiques de
l’existence d’une utilité collective ; le second traite des processus
logiques fondant les règles de décision permettant de passer de
l’individuel au collectif.
Le premier grand débat a été ouvert selon deux perspectives. La
première perspective a été conduite en termes d’individualisme
méthodologique, dès 1789 par Jérémy Bentham, en s’appuyant
sur le principe de « la satisfaction la plus large », en partant de
l’individuel pour atteindre le collectif. Abraham Bergson montre
en 1938 que l’utilité collective (le bien-être social) peut être repré-
senté par une fonctionnelle, id est une fonction des fonctions de
préférences individuelles, ce qui fait de l’Etat un simple interprète
des utilités individuelles. Samuelson développe l’analyse dès 1947
et, à la suite de divers travaux, Amartya K. Sen étendra le concept
en 1970 en définissant les fonctions de bien-être social comme
« des cartes déterminant l’ordination sociale d’un ensemble
d’alternatives à l’aide d’une liste complète d’indicateurs numé-
riques individuels » (8). La deuxième perspective a été conduite
cette fois en termes holistes, id est en termes d’Etat organique.
L’analyse conduit elle aussi à l’existence de fonctions de bien-être
social. Mais dans ce cas, la fonction d’utilité collective s’affranchit
de la satisfaction directe des préférences d’utilité individuelles. Le
bien-être social, déterminé par le décideur public est l’expression
directe du choix social, tel que l’Etat organique le conçoit (9).
Le second grand débat, initié par Condorcet dès 1785 avec son
célèbre paradoxe (10), recherche la règle de décision optimale
correspondant à une procédure rationnelle de passage des uti-
lités individuelles à une utilité collective (sociale). L’évidence
immédiate paraît être le choix d’une règle par scrutin (vote). Le
problème est que Kenneth Arrow démontre en 1951 (11) dans son
célèbre théorème d’impossibilité que, lorsqu’on pose des condi-
tions strictes mais « raisonnables » sur les règles de décision (par
vote) il est impossible de passer, sans perte de généralité, des
fonctions de préférences individuelles à une fonction de préfé-
rence sociale ou d’utilité collective (par suite d’absence de tran-
sitivité des choix votés, d’existence de majorités cycliques...). Il
n’existe donc pas de règle de vote (sauf restrictions particulières)
telle qu’une fonction de préférence sociale soit associée à tout
profil de préférences individuelles... ce qui conduit logiquement
à un pessimisme afférent à la rationalité des choix publics. Mais,
bien entendu, des essais de dépassement du théorème d’impos-
sibilité ont fait l’objet de multiples travaux. On retiendra en ce sens
deux voies intéressantes. La première est la restriction de l’univer-
salité des domaines de choix des individus, ou de la condition
d’indépendance à l’égard des alternatives non concernées. La
prise en compte de la première restriction conduit à poser l’exis-
tence d’unimodalité des préférences individuelles, comme ana-
lysé par Duncan Black dès 1948 : dans ce cas la règle dite du
votant médian permet de lever le théorème d’impossibilité. La
prise en compte de la seconde restriction conduit à se garantir
contre les comportements stratégiques des individus en procé-
dant à divers types de votes ordonnés dans lesquels les scrutins
permettent aux intensités des préférences individuelles de se
manifester (cas, par exemple, des votes à points). La seconde voie
intéressante est de s’efforcer d’enrichir les informations de telle
sorte que puissent apparaître des comparaisons interpersonnelles,
voire même des valeurs cardinales à côté des préférences indi-
viduelles ordinales. Sen a en ce sens bien montré dès 1970 que
les fonctions d’utilités sociales seront plus ou moins complètes en
fonction du niveau de comparabilité des utilités, ce qui est une
conséquence importante pour la détermination d’une fonction
de préférence de l’Etat, dans la mesure où les conditions de
complétude plus ou moins importante de ces préférences ont un
impact sur la révélation des préférences du décideur public.
Sur le plan opératoire, point le plus prégnant pour l’étude de
l’économie politique de la LOLF, il faut constater que la révéla-
tion des préférences de l’Etat repose en fait sur une conception
organique qui la rapproche d’une analyse en termes holistes. Le
point de départ est constitué par les objectifs nationaux des
décideurs publics eux-mêmes, tout en sachant bien, comme
montré par Anthony Downs, dès 1957, qu’en régime démocra-
tique, la logique élective veut que la préférence étatique ne
puisse ignorer les préférences individuelles. De fait, les principaux
modèles reposent sur une révélation a posteriori des choix effec-
tués en supposant une hypothèse de rationalité du décideur
central : on détermine donc l’importance relative des choix de
l’Etat en supposant que celui-ci a pris ses décisions de façon
rationnelle. Plusieurs méthodes (12) peuvent être utilisées en ce
sens : modèles quadratiques avec des valeurs-cibles afférentes
à des objectifs et des actions fixées par le Gouvernement ;
modèle de linéarisation d’une fonction objectif quelconque qui
donne les conditions nécessaires et suffisantes pour obtenir des
solutions au système obtenu ; modèles de fonctions de réaction
de l’Etat utilisées dès 1964 par Gray Reuber qui permettent de
connaître les taux marginaux de substitution entre les objectifs
qui apparaissent dans la fonction de préférence de l’Etat... En
France, l’exemple traditionnel de construction d’une fonction
de préférence étatique est constitué par les travaux menés à
l’occasion des Veet VIeplans à la fin des années 1960 et au
début des années 1970. Dans le VIeplan, Roger Guesnerie et
Pierre Malgrange, dès 1972-1973, ont construit en des études qui
font date, une fonction de préférence étatique en se basant sur
divers objectifs (taux de croissance du PIB, taux de chômage...)
et instruments de politique économique (13). Leur démarche, en
termes d’optimum inverse, examine les variations relatives
autour d’un optimum pour en induire les coefficients de la fonc-
tion de préférence. Il se trouve en effet que, à l’optimum, les
dérivées de la fonction objectif globale (par rapport à chaque
objectif) doivent être nulles s’il n’y a pas de dégénérescence
du système, ce qui, sous certaines conditions, conduit à une
révélation de la fonction de préférence de l’Etat a posteriori.
Quelle que soit la qualité de ces diverses méthodes, un point
focal demeure : c’est celui des obstacles à la révélation des
préférences, liés entre autres à l’hypothèse de rationalité du
décideur public. En effet, comme l’a montré la mise en place
de la maquette de la LOLF, ceci n’a rien d’évident. Il est difficile
de bien identifier les objectifs du Gouvernement car il existe des
« zones de recouvrement ou d’indifférence » entre ces derniers ;
la détermination d’un lien de causalité entre objectifs poursuivis
et résultats atteints (indépendamment du coût de recherche de
ce lien) n’est pas toujours aisée à mettre en évidence ; les
contraintes technico-politiques (14) ne sont qu’imparfaitement
connues du révélateur de la préférence étatique. Par ailleurs,
l’interdépendance existant entre les décideurs publics et les
objectifs qu’ils poursuivent entraîne un biais entre les actions
conduites sur la base des préférences révélées : les résultats d’un
(8) Amartya K.Sen, Collective choice and social welfare, San Francisco, Holden Day,
1970.
(9) C’est le cas classique dans la littérature économique de la fonction dite du
« petit père des peuples » dans laquelle pour mbiens et nagents individuels on a
un bien-être social W tel que W = W[UE], l’utilité sociale recherchée directement
par l’Etat pour ses citoyens étant UEE, sans prise en compte directe des satisfactions
individuelles.
(10) Les travaux de Condorcet avaient été précédés en 1781 par ceux de Borda.
(11) Kenneth J. Arrow, Social choices and individual values, J. Wiley, New York, 1951.
(12) Bien présentés dans le Rapport du CAE, nº 65, op. cit., complément A, p. 227
et s.
(13) Roger Guesnerie et Pierre Malgrange « Formalisation des objectifs à moyen
terme. Application au VIeplan », Revue économique 1972, p. 242 (nº spécial RCB).
On rapprochera de cet article ceux de Michel Deleau et des deux auteurs précé-
dents dans la même revue, 1973, p. 802 et p. 1072.
(14) Rappelons nous les difficultés de la fusion Direction générale des Impôts (DGI)
et Direction générale de la Comptabilité (DGCP), il y a quelques années... et
aujourd’hui (?).
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programme peuvent améliorer (et parfois contrarier) ceux d’un
autre... ce qui implique une nécessaire révélation complète des
informations détenues par les responsables de programme, pour
tenter de parvenir à une coordination-révélation effective (15).
L’économie politique de la LOLF conduit à mettre l’accent sur le
bouclage des préférences pour avoir une fonction de préférence
étatique, authentique et opératoire, quelles que soient les diffi-
cultés antérieurement précisées. Les citoyens expriment leurs pré-
férences par leurs votes ; les décideurs publics traduisent ces der-
nières en missions, programmes et actions ; l’Administration met
en œuvre ces actions, notamment par le biais de ses budgets
opérationnels de programme. La LOLF, net progrès de la gestion
publique, est basée sur une tétralogie inspirée des sciences du
management : Efficacité, Efficience, Transparence, Responsabi-
lité (Effectiveness, Efficiency, Transparency, Accountability).
Cette tétralogie interpelle les tenants de l’économie politique au
niveau des choix publics. En fait, en ce point de l’analyse c’est
la transparence qui est essentielle. Il faut d’abord clarifier et faire
apparaître nettement les définitions des finalités, objectifs, mis-
sions poursuivis. Il faut ensuite réduire les asymétries d’information
entre l’Etat et les citoyens afin de combattre les government fai-
lures afférents à l’action étatique qui pallie les market failures ainsi
que précédemment noté. La LOLF améliore la révélation de la
fonction de préférence étatique sur trois points : mise en évidence
claire (ou clarifiée) des objectifs de l’action publique (missions) ;
précision sur les moyens permettant d’atteindre les objectifs (pro-
grammes, actions et rôle des responsables de crédits y afférents) ;
recherche d’une préférence étatique dépassant la stricte annua-
lité budgétaire et écartant le poids d’une trop forte préférence
pour le présent. On ne peut que se féliciter des résultats de
l’enquête du Center on Budget and Policy Priorities qui, en 2006,
a classé la France en tête du premier groupe des cinquante-neuf
pays enquêtés dans le cadre de la construction d’un Index
d’Open Budget Policy sur le plan de la transparence budgétaire
(le premier groupe constitué par six pays (France, Royaume-Uni,
Etats-Unis, Nouvelle-Zélande, Afrique du Sud et Slovénie) avait un
index supérieur ou égal à 0,85 sur 1, la France obtenant 0,89 (16).
Bien entendu, cette transparence vaut pour le budget de l’Etat,
ce qui à l’évidence pose un problème d’extension de la LOLF à
l’ensemble des budgets publics, au sens de l’Union européenne.
La hiérarchisation
des préférences étatiques
La hiérarchisation des préférences étatiques implique un dialogue
centre/périphérie de façon à atteindre, d’une part, les objectifs
poursuivis par l’action publique, et à permettre, d’autre part, la
mise en place des incitations-injonctions adéquates pour que les
agents publics remplissent leur mission.
Sur le plan analytique, et quelles qu’en soient leurs limites précé-
demment évoquées, les théorèmes du bien-être (et notamment
le second) nous enseignent que la dimension informationnelle des
relations entre l’Etat et les agents privés est une condition essen-
tielle de leur réalisation concrète (notamment en matière d’affec-
tation des fonds publics).
Sur le plan opératoire, force est de constater que l’Etat est un
ensemble d’institutions concourant à la hiérarchisation des pré-
férences étatiques : Gouvernement, administrations centrales et
services extérieurs, administrations locales, administrations de
Sécurité sociale, ainsi qu’opérateurs publics à statuts divers (éta-
blissements publics, entreprises publiques...). Le système ne sera
efficace que si s’instaure un vrai dialogue entre le centre et les
opérateurs périphériques.
Mais l’instauration de ce dialogue, et c’est peut-être là un apport
des économistes, ne peut avoir lieu que s’il y a prise en compte
de l’asymétrie d’information existant entre le Gouvernement et
les administrations, ainsi qu’entre celles-ci et les citoyens. Le Gou-
vernement connaît mal la mise en pratique de ses actions par les
administrations et le niveau d’effort des agents publics est mal
connu. Une solution, et c’est une voie à laquelle nous convie
l’économie politique de la LOLF, est d’établir des contrats incitant
les agents à l’effort tout en minimisant leur rente information-
nelle (17). La théorie des incitations permet en effet d’élaborer
des contrats révélateurs pour une structure d’information donnée.
Un résultat important, qui a d’ailleurs valu à son auteur d’être un
des co-prix Nobel en 2007 est le « principe de révélation » ou
théorème de Myerson. Celui-ci nous indique qu’un mécanisme
de révélation est un engagement du Gouvernement à utiliser
efficacement dans l’allocation des ressources l’information que
lui transmettent les agents décentralisés. Ce mécanisme est inci-
tatif s’il est de l’intérêt de tous les agents de transmettre véridi-
quement l’information dont ils disposent (18).
La mise en place des préférences étatiques hiérarchisées peut,
dans cette optique, être conduite selon deux voies, dès lors que
l’on connaît les fonctions de production des administrations
(centralisées) ou de leurs agences (décentralisées). La première,
correspondant à une périphérie administrative fonctionnant en
une approche de type privatif, est celle des incitations. La
seconde, correspondant à une même périphérie fonctionnant
cette fois-ci en une approche de type public, est celle des
injonctions. La voie dite des incitations repose sur des contrats
dont les menus permettent d’atteindre l’efficacité tant produc-
tive qu’allocative (selon le langage des économistes), l’effica-
cité que l’efficience (selon le langage des gestionnaires de la
LOLF), en mettant en lumière les fonctions de production des
acteurs décentralisés (agences). L’existence nécessaire d’inci-
tations repose sur le fait que les agents publics (comme l’indique
l’approche en termes d’économie politique) ne sont pas tou-
jours bénévoles (même si c’est le cas historique « traditionnel »
de l’administration française). L’utilisation d’incitations (concrè-
tement mise en place d’une partie des rémunérations en liaison
avec la performance en termes de réalisation d’objectifs, sous
forme, par exemple, de primes...) suppose que des gains d’effi-
cacité/efficience soient possibles. Ceci se heurte parfois à des
difficultés : importance des rentes informationnelles à limiter ;
rémunération ne pouvant reposer seulement sur l’effort des
agents publics (tradition historique d’égalité des rémunérations
à emploi – mais non nécessairement efficacité – égal) ; aversion
au risque des agents. La voie dite des injonctions est plus clas-
sique. L’agent public périphérique maximise la préférence éta-
tique en suivant les instructions (injonctions) du décideur central
(Gouvernement, administration centrale), ce qui fonctionne
bien si l’on connaît la fonction de production administrative et
si l’on en vérifie et en ajuste, si nécessaire, la mise en œuvre. Le
seul problème bien connu est celui soulevé par les acteurs de
l’Ecole de Virginie et du Public Choice (notamment Gordon Tul-
lock et James Mac Gill Buchanan) : la bienveillance générale
de l’appareil administratif ne correspond pas toujours à la réa-
lité... pour tous les agents publics.
Les deux voies proposées montrant leurs limites, l’existence
de situations intermédiaires implique, comme bien noté par
(15) Comme le note justement Jacques Pelletan dans le complément A du Rapport
du CAE précité, l’interaction stratégique entre les agents publics conduit à ouvrir
en profondeur « le cadre formel de la théorie des jeux » (p. 235), si l’on veut vraiment
avancer sur la révélation des préférences de l’Etat.
(16) Le Center on Budget and Policy Priorities est un think tank de Washington (USA)
qui étudie les politiques budgétaires aux USA et dans de nombreux pays du monde.
Il a lancé en 2005 une vaste enquête internationale (auquel l’auteur de cet article
a été amené à participer), sur la transparence budgétaire, sur la base de construc-
tion d’un Index Open Budget Policy, qui a donné d’intéressants résultats en 2006.
Une nouvelle enquête en cours doit produire des résultats dans les prochains mois.
Ces résultats sont disponibles sur le site www.openbudgetindex.org et les autres
travaux sur le site plus général www.cbpp.org.
(17) Jean-Jacques Laffont et Jean Tirole, A theory of incentives in procurement and
regulation, Boston, MIT Press, 1993 et aussi Rapport du Conseil d’analyse écono-
mique, CAE, nº 24, Actes du colloque du 16 décembre 1999, Paris, La Documenta-
tion française, 2000 (notamment J.-J. Laffont, « Etapes vers un Etat moderne : une
analyse économique », p. 117 et suivantes et le commentaire d’Antoine Lyon-Caen,
p. 151 et s.).
(18) Cf. sur ce point R. Myerson, Incentive compatibility and the bargaining problem,
Econometrica, 1979, p. 61, ainsi que l’article de synthèse de Françoise Forges sur
les trois Nobel d’économie 2007, L. Hurwicz, « E. Maskin, R. Myerson et la théorie des
mécanismes », Revue d’économie politique 2007, nº 6.
finances publiques
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