LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET LA POLITIQUE DU LOGEMENT

LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
ET
LA POLITIQUE DU LOGEMENT
GRALE – GRIDAUH
Jeudi 3 mai 2012 : La mobilisation des ressources foncières
Quatrième séance - Salle 206 (14H – 17H)
Participants (7) :
Mme Francine ALBERT (USH)
Mr Jean BOSVIEU (ADIL)
Mr Jean-Philippe BROUANT (Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne)
Mr Gérard MARCOU (Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne)
Mr Jean-François STRUILLOU (Université de Nantes)
Mr GERARD (Études foncières)
Mme Meryem DEFFAIRI (Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne)
La mobilisation des ressources foncières
(propos introductif de Mr Brouant)
Les juristes ont du mal à définir le foncier.
Pendant cette séance, nous étudierons la place et le rôle des collectivités territoriales dans la
mobilisation du foncier.
Depuis la décentralisation, les collectivités territoriales ont une position ambiguë. D'un côté, elles
sont accusées d'être responsables d'un certain malthusianisme et de la rareté ou de la cherté du
foncier et de l'autre, elles sont amenées à intervenir pour produire du logement et sont, par
conséquent, également victimes de la hausse du coût du foncier.
Si nous laissons de côté la fiscalité à laquelle nous avons accordé une séance particulière, quels sont
les outils mobilisables ?
Trois types d'intervention sont envisageables :
 L'allègement des contraintes d'urbanisme :
Des procédures peuvent être mises en place pour faciliter la sortie des projets de construction. La
réglementation serait trop complexe, trop lourde et produirait un effet néfaste de pression sur le
foncier. Différents textes adoptés en matière d'urbanisme essaient d'alléger ces contraintes, de
distribuer des droits à construire (par exemple en vertu de la loi Grenelle, les outils d'urbanisme
doivent intégrer l'objectif de densification, mais cela reste une option et non une obligation, ce qui
n'est pas sans poser quelques difficultés).
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 L'acquisition foncière :
Les collectivités territoriales disposent de prérogatives de puissance publique particulières pour
acquérir des ressources foncières, notamment le droit de préemption et l'expropriation. Plusieurs
points peuvent être abordés sur ce sujet. Nous pouvons, tout d'abord, poser la question de la
possibilité d'utiliser ces outils pour créer des réserves foncières. Il y a aussi la question de la fixation
de l'indemnité d'expropriation ou du prix du préemption : à quel coût les collectivités territoriales
peuvent-elles utiliser ces prérogatives ? Appliquer le prix du marché aux collectivités n'aurait a
priori pas de sens.
A titre d'exemple, le juge a, dans ces deux hypothèses, une approche particulière de la notion
d'évaluation des terrains. Le juge judiciaire se réfère à la notion de terrain en situation privilégiée et,
de façon générale, le juge est encadré dans l'appréciation et l'évaluation d'un bien. Certaines
évolutions jurisprudentielles posent des difficultés, les commissaires du gouvernement ont tendance
à surenchérir dans la fixation du prix pour faire preuve d'indépendance par rapport à l'administration
jusqu'à des prix proches du marché, donc la surcharge foncière est encouragée. On pourrait
reprendre le slogan des états généraux du logement : « ni spoliation, ni enrichissement sans cause ».
D'aucuns proposent également des règles particulières en la matière pour permettre aux collectivités
territoriales d'acquérir à un coût acceptable.
La collectivité peut intervenir par le biais d'autres mécanismes fonciers, moins connus, comme les
biens vacants sans maître par exemple.
Pour parler d'acquisition foncière il faut aussi évoquer les mécanismes qui permettent de réveiller
les « propriétaires dormants ». Peut-on avoir des biens « en jachère », sans utilisation, soit par
spéculation, soit à cause de problèmes singuliers ? Dans sa version de 1954, le Code de la
construction autorisait le préfet à mettre en demeure un propriétaire de construire avec un cahier
des charges précis et des mécanismes d'expropriation jouaient en cas de carence du propriétaire. Ici
encore, la problématique de l''identification et de l'observation foncière est sous-jacente pour une
meilleure utilisation des terrains.
 La mise à disposition des terrains publics :
Soit la collectivité territoriale a un patrimoine qui existe, soit elle intervient pour acquérir des biens.
Dans le rapport du CERDEAU publié à La Gazette des communes (http://cerdeau.univparis1.fr/fileadmin/cerdeau/rapport_Cerdeau_Cidol_Gazette_des_communes_01.pdf), nous avons
mis en avant l'idée selon laquelle tout comme les propriétaires privés, il ne paraît pas normal que les
biens des propriétaires publics restent « en jachère ». Il y a de nombreuses situations de blocage
avec une mauvaise volonté des communes pour résoudre les problèmes ou des dispositifs juridiques
accumulés qui bloquent l'utilisation des terrains. On peut imaginer la création d'une agence
indépendante qui interviendrait pour débloquer les situations et permettre la construction de
logements tout en laissant les collectivités territoriales propriétaires. On pense également au
mécanisme de la Loi « Boutin » ; pour les communes qui sont en carence au regard de l’article 55
de la loi SRU, les préfets disposent du transfert automatique du DPU.
Il existe aussi des mécanismes de mutation domaniale. Le patrimoine public et l'État pourrait servir
à affecter un terrain donné à un intérêt général supérieur, même si le propriétaire est une collectivité
territoriale, pour le mettre à profit de la construction de logements.
Les mécanismes de la « détention provisoire » peuvent être utilisés pour le droit de préemption des
espaces naturels sensibles (ENS) et les fonds de commerce : la collectivité, propriétaire d'un bien, le
remet dans le circuit après appel à candidature avec des servitudes pesant sur l'utilisation des biens.
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Attention ! Pour les ENS, c'est en fait une location et non une vente qui est possible, le système est
plus strict, nous sommes donc plus ici dans l'hypothèse des zones situés dans les périmètres de
protection péri-urbains. Dans ces cas, la collectivité peut imprimer une servitude, une utilisation du
bien déterminée, grâce au transit de celui-ci dans son patrimoine.
Faut-il céder ou ne pas céder les prérogatives de puissance publique ? Faut-il choisir des utilisations
prédéterminées des terrains ? Ces sujets sont au cœur du débat présidentiel.
Intervention de Mr Struillou et discussion
Nous allons parler du droit de préemption et du droit de préemption en ZAD.
Comment peut-il être utilisé pour la politique du logement, ou plus précisément pour faire du
logement ?
Les dispositions visant ces droits sont essentiellement les articles L.210-1 et L.210-2 du Code de
l'Urbanisme.
L'article L.210-1 du CU permet aux collectivités territoriales d'user du droit de préemption pour
mener la politique locale de l'habitat. Les prérogatives de DPU et de création de ZAD servent à
acquérir les terrains nécessaires à la réalisation de logements sociaux et à créer des réserves
foncières en vue d'acquérir, de faire construire du logement social.
Le droit de préemption est renforcé et, en ZAD, les collectivités peuvent également intervenir pour
acquérir des lots de copropriété.
De manière générale, la mise en œuvre de la politique locale de l’habitat répond bien aux objectifs
mentionnés à l’article L. 300-1 du CU.
La juridiction administrative exigeait que les collectivités territoriales apportent la preuve d'un
projet suffisamment précis et réel pour valider la préemption réalisée, or, dans la pratique, l'occasion
fait le larron, c'est parce que le terrain est mis en vente que la collectivité a l'idée de l'acheter pour
réaliser un projet de logement. Toutefois, dans ces hypothèses, la collectivité n'était pas toujours en
mesure de prouver qu'elle avait un projet précis et certain à la date de préemption.
Le Conseil d'état, dans un arrêt de 2008 (CE, 7 mars 2008, Meung-sur-Loire), décide qu'il suffit à la
collectivité territoriale d'apporter la preuve de la réalité de son projet pour justifier le recours au
droit de préemption. La preuve de la réalité du projet peut être, par exemple, une délibération
municipale qui prévoit d'augmenter le nombre de logements sociaux, des études techniques ou
administratives (par exemple des études de faisabilité de la réalisation de logements sociaux)
réalisées avant la préemption, des échanges de courriers entre la Commune et un office de HLM, ou
le PADD d'un PLU.
L'action de l'administration est aujourd'hui soumise à des contraintes beaucoup moins strictes et il y
a, par conséquent beaucoup moins de décisions d'annulation pour irrégularités des motifs de la
décision de préemption.
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L'idée de créer des réserves foncières est elle assez précise pour servir de support à des
préemptions ?
Si c'est pour créer, à terme, des logements sociaux, ca ne suffit pas. Il faut apporter quelques
éléments de preuve (par exemple la référence à un PLH, un PADD ou aux orientations
d'aménagement du PLU) pour attester de la réalité du projet de réserves de logements, même si le
juge administratif est devenu moins exigeant.
L'idée d'acquérir de nombreux terrains en prévision n'est pas possible en l'état du droit ?
Le DPU n'est pas adéquat, c'est plutôt l'outil de la ZAD, qui peut être institué en zone A ou N. Ainsi,
les collectivités utilisent les ZAD en périphérie, la où les terrains ne sont pas encore en zone AU ou
U, ce qui leur permet de créer des réserves foncières à des prix beaucoup plus abordables (ce
dispositif a par exemple été utilisé dans les Yvelines).
Dans ce cas, que doit dire la collectivité pour motiver l'acquisition ?
La décision de préemption se fonde dans cette hypothèse sur la motivation de la ZAD. Une simple
référence à cette dernière suffit pour justifier la décision de préemption.
La ZAD est-elle facile à motiver ?
Dès lors que des projets lient les collectivités, ou qu'un projet un tant soit peu réel existe, la
collectivité est susceptible de justifier la création d'une ZAD ou de préempter.
Quelles sont les contraintes dans le temps d'utilisation et d'affectation du bien ?
Passés 5 ans, la collectivité territoriale est libre d'utiliser le bien, il n'y a plus de droit de rétrocession
du propriétaire. Si après quelques années, la collectivités territoriale n'affecte pas le bien à l'intérêt
général, le propriétaire peut réclamer la plus-value qu'il aurait réalisée.
Cette jurisprudence (Mothais de Narbonne) est applicable en matière d'expropriation mais elle ne
sera pas nécessairement étendue à la préemption car, dans cette hypothèse le propriétaire veut
vendre. La vraie victime est l'acquéreur évincé plus que le propriétaire qui est seulement intéressé
par la vente de son immeuble.
La rétrocession en matière de préemption est quasi inexistante. La collectivité peut utiliser le bien,
elle peut même le revendre. Par ailleurs, une collectivité territoriale peut préempter pour un objectif
« A » et changer dans les 5 ans pour un objectif « B », si ceux-ci renvoient aux objectifs visés par
les dispositions du code de l'urbanisme.
Tout dépend du prix de la préemption.
L'objectif d'encadrement du juge dans la fixation du prix est que la collectivité achète à un prix plus
avantageux.
En règle générale, la collectivité achète aux prix et conditions notifiés, c'est-à-dire au prix du
marché. En cas de problème, le juge de l'expropriation tranche le litige et fixe le prix de l'immeuble,
par rapport à la règle des mutations de différence, en regardant la vente de biens proches.
On peut imaginer que devant le juge de l'expropriation, chacun arrive avec son expert et les prix
sont très différents au final.
Oui, mais la méthode la plus utilisée par le juge de l'expropriation reste la méthode de comparaison.
Pourquoi dès lors a-t-on une jurisprudence sur les terrains privilégiés ? Car le juge de
l'expropriation se réfère aux mutations qui ont eu lieu dans cet espace et s'il constate une hausse des
prix dans ce secteur, il se réfère à ces prix.
Depuis le début des années 60, il existe une lutte entre le législateur et la Cour de cassation sur ce
point.
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En principe, le juge ne devrait pas pouvoir fixer un prix intermédiaire. Toutefois, malgré les
évolutions législatives, le juge de l'expropriation a interprété ces dispositions de manière très large
et utilise cette notion de terrain en situation privilégié pour déterminer le prix par comparaison.
Des données agrégées nationales existent-elles sur ce point ? Il faudrait pouvoir comparer la DIA, la
proposition de l’administration et le prix fixé par le juge.
Il faut poser la question aux notaires : les actes notariaux disent s'il y a eu intervention de la
collectivité territoriale.
Les collectivités territoriales et les établissements publics fonciers (EPF)
Dans le projet Warsmann, la préemption aux prix et conditions notifiés était prévue. Cela a entraîné
un tollé chez les élus locaux et les EPF car les collectivités usent aussi de ce droit pour faire baisser
les prix.
Le juge de l'expropriation n'est saisi que dans 2 ou 3% des cas.
Souvent, le propriétaire vend son bien car il a besoin d'argent et il accepte la proposition de prix de
la collectivité territoriale car il ne veut pas s'engager dans un contentieux. Les collectivités
territoriales, de leur coté, ne veulent pas renoncer à ce pouvoir de saisir le juge de l'expropriation
précisément pour cette raison.
C'est alors un outil de régulation et d'observation du foncier.
Souvent des EPF utilisent également cette technique, parfois même contre l'évaluation du service
des Domaines.
Il faut avoir derrière une surface financière conséquente.
Prenons l'exemple du Conservatoire du littoral qui parlait d'« amiable sous préemption »...
C'est de la sociologie juridique, dans les jugements d'expropriation, le tribunal est une chambre
d'enregistrement où on peut observer le déroulement des négociations.
Soit la collectivité préempte aux prix et conditions notifiés, soit elle fait une contre proposition de
prix au vendeur qui accepte dans la majeure partie des cas.
Lorsqu'un contrat est passé entre un propriétaire et un acheteur, la promesse de vente est déclarée à
la commune (par le biais d'une DIA). C'est au moment de la réception de la DIA par la commune
que cette dernière, ou un autre titulaire du droit de préemption, peut décider de se substituer à
l'acquéreur du terrain.
La collectivité est obligée de saisir le service des domaines lorsque le prix du terrain est supérieur à
75.000 €, sauf lorsqu'on est en présence d'une ZAD ou de DPU renforcé, cas où l'avis des domaines
est toujours obligatoire. Mais les collectivités ne sont pas tenues par l'avis des domaines, c'est un
avis simple et le prix retenu pourra être inférieur ou supérieur. Cette liberté dans la fixation du prix
peut agacer les EPF car si les communes acquièrent à un prix supérieur, ce prix va devenir une
référence vers le haut. Aussi veulent-ils revenir à la situation antérieure, et à la mise en place d'une
exigence de motivation spéciale.
Dans quelle mesure une évaluation « hors expropriation » doit constituer un prix de marché ?
Souvent l'évaluation domaniale doit paraître neutre, même si on sait qu'il y a de nombreuses
négociations.
L'évaluation des domaines n'est-elle pas basée sur les mêmes critères que ceux qu'applique le juge
s'il est saisi ?
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Si dans l'expropriation, la fixation du prix a l'air très encadrée, dans les hypothèses d'acquisition
« hors expropriation », de nombreuses méthodes d'évaluation existent : par comparaison, par
compte à rebours, par cash flow, par référence au taux de capitalisation, etc
Cela dépend de la zone géographique ? Non, cela dépend du terrain, du bien. On s'est souvent
retrouvé à une époque avec des biens pour lesquels il n'y avait pas de marché (par exemple une
caserne). Si on est sur un marché avec de nombreuses transactions à proximité, on préfère appliquer
la logique par comparaison.
Dans certains cas, comme par exemple pour la vente d'îles, un juge de l'expropriation qui a eu a
évaluer des îles disait que même si le bien était unique, il pouvait avoir recours aux méthodes de
comparaison.
N'est-ce pas le rôle du service des domaines d'évaluer ces biens ?
Les collectivités territoriales ne sont pas obligées de suivre ses avis mais c'est tout de même un
référent. Le juge a également des limites, il doit prendre en compte les déclarations fiscales du
propriétaire, etc. Mais il y a des points de valeurs différents avec ces différentes méthodes
d'évaluation, et on peut légitimement se demander quelle est la place ici du service des domaines.
Jusqu'à récemment, le service des domaines avait seul accès à certaines données, notamment les
actes de mutation à titre onéreux. Le système a été condamné par la CEDH. La place du
commissaire du gouvernement devant le juge de l'expropriation méconnaît l'égalité des armes
consacrée par l'article 6§1 de la CEDH. Il faut donc modifier la procédure sur ce point.
Il y a une évolution concernant l'accès à ces informations. Les services fiscaux doivent en principe
les fournir mais, souvent, ils sont réticents.
Un décret de janvier 2012 prévoit également l'accès des particuliers à ces données.
C'est toute la question de l'observation des prix immobiliers.
Existe-t-il une obligation pour la commune d'observer ces prix ?
Il existe une obligation de faire figurer dans un registre les acquisitions effectuées par voie de
préemption, avec le prix de ces préemptions. Mais, très souvent le registre n'est pas bien tenu.
Le registre des DIA permet également de suivre l'évolution du marché foncier sur le territoire
communal, il est différent du registre des acquisitions faites par voie de préemption.
Donc, il faudrait comparer ces deux registres ou, surtout, comparer le prix de préemption avec le
prix proposé par le premier acquéreur du bien préempté grâce à la DIA? Ce n'est pas possible pour
l'instant, surtout si ces registres ne sont pas tenus.
Obligation est également faite aux SAFER de communiquer aux communes les DIA qu'elles
reçoivent pour leur permettre de suivre les évolutions du foncier dans certaines zones. Les
communes le voulaient et ça semble logique.
On constate que les DIA suscitent beaucoup de convoitises notamment pour les experts fonciers
mais il existe des dizaine d'avis de la CADA sur cette question : on est en présence du secret de la
vie privée du vendeur et ces informations n'ont pas à être communiquées. Seul le maire peut les
connaître, et en cas de préemption, le conseil municipal.
Un dernier mot sur la préemption : l'article L210-2 du Code de l'urbanisme permet d'acquérir des
immeubles par voie de préemption spécialement pour le logement. Les motifs sont alors purement
sociaux. Parfois, il s'agit simplement de maintenir les locataires dans l'immeuble, lorsque les
propriétaires veulent vendre le bien. Dans un arrêt du Conseil d'Etat du 2 décembre 2011, les juges
estiment que la commune peut faire usage du droit de préemption pour maintenir des locataires dans
leur logement. D'ailleurs ces dispositions s'appliquent à tous les immeubles et pas uniquement les
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immeubles de plus de dix logements visés par la loi de 2006. On peut avoir aussi une maison avec
une seule location et la commune peut également intervenir. Autrement dit, une maison avec une
seule location peut être préemptée par la commune.
L'idée est de lutter contre la vente à la découpe. Le propriétaire doit informer la collectivité de la
vente par lots de son immeuble.
Lorsque la collectivité se retrouve propriétaire d'un immeuble avec des locataires, qu'en fait-elle ?
Pour combien de temps doit-elle maintenir ces locations ? La question n'a pas été tranchée par la
loi.
C'est une question importante, on observe habituellement le mouvement inverse, notamment dans le
cas des immeubles avec de nombreux logements, on a l'impression que les collectivités cherchent
plutôt à se défaire de ce type de biens (v. Ville de Paris).
Selon un rapport parlementaire, ce dispositif est très peu sollicité.
Politiquement, on imagine mal que la collectivité territoriale décide à son tour de « dégager » les
locataires. Ici on devrait garder le délai de cinq ans comme pour la préemption, avec une priorité du
locataire en cas de vente.
Trois perspectives d'évolution, qui intéressent le logement peuvent être mises en relief. Elles
figurent dans deux propositions de loi déposées au Sénat en 2011 : la proposition « Moret » et la
proposition « Raoul » qui vise à faire du DPU un véritable outil de politique foncière au service de
l'aménagement du territoire.
1- Soumettre les donations au droit de préemption:
Jusqu'à présent les donations étaient exclues du champ d'application du droit de préemption car il y
avait sans doute une atteinte excessive au droit de propriété. Les deux propositions de loi prévoient
cette possibilité pour éviter les donations déguisées ou fictives qui sont réalisées par des marchands
de sommeil. Il s'agirait d'une sorte de « préemption-sanction » contre ces marchands de sommeil qui
achètent avec une part importante d'argent sous la table. Le droit de préemption ne pourrait alors
pas être utilisé lorsque les donations sont réalisées entre les membres d'une famille ou en présence
de liens forts. Il existe un accord entre les députés de la gauche et de la droite pour mettre en œuvre
cette mesure qui apparaît dans les amendements.
2- L'extension des motifs de la préemption :
Il est envisagé de permettre la préemption sur des lots de copropriété dégradés afin d'améliorer le
fonctionnement des copropriétés. C'est un nouveau motif de préemption qui permet d' introduire
une commune ou un OPHLM dans une copropriété pour acquérir des nouveaux droits de vote, une
nouvelle majorité, et éviter qu'elle ne soit touchée par le statut d'insalubrité.
Les pouvoirs publics et les acteurs du logement (organismes HLM) étaient demandeurs de cette
nouveauté. Les dispositions ont été adoptées contre l'avis du gouvernement.
Ce sont principalement les collectivités qui ont souhaité cette évolution.
3- Le transfert du DPU des collectivités territoriales aux EPCI :
Ces propositions visent à créer des nouveaux modèles de préemption, des zones comme les ZAD,
les « zones d'opérations futures ». Ces dernières pourraient également être créés en zones agricoles
ou naturelles, ce qui favoriserait précisément la création de réserves foncières pour le logement.
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Cette mesure pose la question de l'appréciation de la valeur ou de la consistance des biens. L'idée
est de créer dans le PLU des secteurs avec un droit de préemption particulier : la « ZOF », dispositif
que l'on retrouve dans la proposition de loi. Dans les zones agricoles ou naturelles, les collectivités
pourront ainsi acquérir à un prix beaucoup plus avantageux.
Il existe une loi qui donne aux départements le pouvoir de protéger les espaces agricoles, la loi
DTR, ce qui met en avant un risque de conflit entre les deux collectivités. Ces périmètres ne
peuvent pas être crées là où une ZAD a été installée. Sans doute, à l'avenir, il en sera de même pour
une ZOF, il n'y aura pas de superposition possible.
Dès lors, les communes peuvent utiliser ce dispositif pour demander au département de geler, de
bloquer certains territoires et d'empêcher les EPCI d'acquérir des terrains.
Toutefois pour l'instant, il n'existe pas de tels périmètres car les communes, qui disposent d'un droit
de veto, refusent toujours. Elles ont peur économiquement, car ce périmètre n'a pas d'intérêt foncier.
Ces zonages jouissent d'une certaine pérennité, il faudrait recourir à un décret pour les supprimer,
c'est un dispositif très lourd.
C'est un vrai problème de coordination des politiques.
S'il existe un véritable intérêt agricole ou environnemental et qu'il reste difficile à mettre en œuvre,
cela signifie que le département n'est pas l'autorité appropriée.
Les communes peuvent également refuser de prévoir dans le SCOT des outils de protection.
On voit d'ailleurs des outils bien plus souples qui restent inappliqués, alors on peut être pessimiste
pour ces périmètres....
(Voir le cas médiatisé de l'aéroport Notre Dame des Landes, où il est question d'instaurer un tel
périmètre entre Nantes et ce futur aéroport pour protéger les terrains agricoles).
Le transfert du DPU aux EPCI serait partiel et déconnecté du PLU.
La commune conserve un certain nombre de pouvoirs en matière d'aménagement, donc on ne peut
pas lui retirer son DPU qui, par ailleurs, est emblématique des pouvoirs d'urbanisme de la
commune.
Il existe un problème plus général : celui des nouveaux pouvoirs donnés au préfet qui ne les exerce
pas. Le préfet, représentant de l'état, ne veut pas pas entrer en conflit avec les collectivités s'il n'est
pas couvert.
Un retour des organismes sur l'utilisation de ce dispositif serait intéressant.
C'est la question de l'« après » et d'une éventuelle rétrocession.
Une proposition a été formulée par l'USH : il faudrait créer un droit de « préemption locatif » afin
de « préempter » pour acquérir un bail locatif (sur le modèle de la préemption des baux
commerciaux – article L. 214-1 et suivants du Code de l'urbanisme – dans certains secteurs de
communes pour assurer la diversité commerciale dans les cités).
S'il y a un motif d'intérêt général, pourquoi ne pourrait-on pas le faire pour assurer le logement des
personnes qui peuvent bénéficier du logement social ?
Ce qui est étrange, c'est que les services de la commune iraient dépouiller les petites annonces pour
trouver les locations...
Une autre possibilité existe qui consisterait à obliger le propriétaire à informer la collectivité. Une
ancienne disposition du Code prévoyait que les propriétaires étaient obligés de déclarer la mise en
location. Cette mesure fait l'objet d'une expérimentation dans le nord afin de contrôler la qualité du
logement, elle pourrait être étendue. A Paris, elle semble impossible.
En Allemagne, il existe une possibilité pour les collectivités locales, lorsqu'un locataire risque d'être
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expulsé, de prendre à sa charge la garantie des loyers.
Oui, mais en France on cherche une réponse à l'offre insuffisante de logement des communes, en
Allemagne c'est totalement différent, c'est une mesure de lutte contre les expulsions.
La logique de la mesure proposée est différente, l'idée est de dire « si vous ne voulez pas construire
on va faire une préemption locative ».
N'est-ce pas faire peser sur le propriétaire privé une carence de la commune ?
Non car le propriétaire touche son loyer, soit un loyer au prix du marché.
Oui, mais il ne choisit pas son locataire et si le logement est situé dans une zone chère, ce ne sera
plus du logement social.
Serait-ce un droit de substitution plutôt ? Non, car le propriétaire serait obligé de louer le bien.
Cette proposition pourrait être développée dans l'hypothèse où les loyers seraient encadrés. Sinon,
la mesure risque d'entraîner un effet pervers, les propriétaires vont augmenter les prix de location au
maximum.
Il existe une autre possibilité : le dispositif est censé si on ne prend pas une référence au jour
d'aujourd'hui mais à un instant « T - 1 an », ce qui élimine le risque spéculatif.
Mais ici, encore une fois, la carence de la commune pèserait sur le propriétaire ?
Par ailleurs, il faudrait prévoir des recours particuliers à ce mécanisme.
Des dispositions de la Loi « Besson » de 1998 avaient été transmises au Conseil constitutionnel qui
les avait considérées comme légales car elles permettaient un recours au propriétaire sur indemnité.
Si on a une révision pour encadrement des loyers, voire une baisse des loyers en zone tendue, ce
type de dispositif est possible.
L'idée qui fonde la proposition de l'USH était de trouver une solution intermédiaire à la réquisition.
Le problème est encore celui du défaut de connaissance des biens vacants, qui sont souvent des
bureaux ou autres biens inhabitables.
Avec un système de « préemption locative », on peut récupérer des logements directement
habitables et remettre en scène les associations d'intermédiaires locatifs.
Le bail serait passé entre la commune et le propriétaire avec un système de sous-location.
Aujourd'hui, ce système existe avec le « louer solidaire » mais c'est une démarche volontaire, on
imagine avec la « préemption locative » une démarche obligatoire.
Une autre proposition peut être formulée : le logement peut être transformé en logement social et la
commune paie le manque à gagner.
Le propriétaire n'a pas forcément à charge la carence de la commune. Si on examine le problème
depuis un angle d'approche différent, on peut aussi dire que le propriétaire qui fait sa plus-value
profite d'une rente qui ne revient pas aux autres citoyens.
L'intérêt de ce type de dispositif pour le propriétaire serait la garantie d'un montant du loyer
Si on résume la situation, on identifie deux coupables : la commune qui ne fait rien pour développer
le logement social, le propriétaire qui profite de la situation et qui ne pourrait pas louer à des prix
extravagants s'il y avait plus de logements sociaux.
On ne peut pas faire financer la plus-value du propriétaire par la commune, ce serait excessif.
Il n'y aura plus de conventionnement ANAH, le retour du propriétaire privé pour financer et créer
du logement social n'est plus envisageable.
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Intervention de Mr Gérard et discussion
Le ressenti général est que nous sommes face à des enjeux de cohérence. Il n'y a pas de vision
globale d'une politique du logement, mais un tâtonnement qui se reflète dans le discours des
candidats.
La fiscalité, et c'est un discours classique de l'ADEF, est un levier important en matière de
logement. On se concentre sur la taxation des mutations alors que ce n'est pas forcément la
meilleure solution, même si elle est attractive.
La collectivité veut se financer et le propriétaire se demande pourquoi on lui prend son argent.
C'est la question de la fiscalité annuelle. Peut-on envisager un système à l'américaine basé sur la
taxation des valeurs vénales ou la taxation des plus-values dans les grands projets d'aménagements.
Dans ce cas, qui taxer ? Quand ? Comment? La fiscalité annuelle semble souvent plus indolore, plus
incitative.
L'allégement des contraintes d'urbanisme :
Il existe une position unanime pour condamner les 30%. Il faut surtout se méfier des effets
mécaniques. On arrive à bien décrire le monde immobilier – un peu moins le foncier – à un instant
T, mais on a beaucoup plus de mal avec la dynamique et les informations dans le temps, la
recherche de modélisation relève plus de la quête du Graal que d'un véritable enjeu scientifique.
Des mouvements cycliques ont été identifiés mais depuis 15 ans, nous sommes dans une phase de
croissance, les paris de 2007-2008 relatifs à un éventuel retournement de situation n'ont pas abouti.
Des périodes d'assouplissement ont existé : par exemple en 1971 avec la loi « Chalandon », la
croissance des prix a lieu jusqu'en 1974, la loi « Méhaignerie » de 1986. Il y a toujours la bulle
parisienne et la bulle de la Côte d'azur.
On peut également citer l'exemple du Japon des années 90. On relâche les règles de densité, ce qui
entraîne une spéculation importante et la situation explose.
L'allégement des contraintes d'urbanisme n'a pas d'impact direct et n'est pas forcément positif.
Les règles de densité peuvent être très positives mais on sous-estime souvent les mécanismes
économiques qu'il y a derrière. Parfois, elle entraîne des effets de seuil et personne ne s'installe dans
certains secteurs.
L'idée selon laquelle le préfet serait amené à balayer les documents d'urbanisme pour voir comment
on peut mobiliser les terrains est étudiée. Comment peut-il faire ? Que se passe-t-il si on est
présence d'un territoire avec un COS insuffisant ?
Il y a effectivement un contrôle de l'État sur les PLU et les autres documents d'urbanisme qui aide à
prendre en charge la mise en place du PLU et à éviter que les communes ne mettent en place des
zones constructibles trop importantes. Le Préfet doit donner son avis motivé dans les procédures
d'élaboration des documents d'urbanisme et, à cette occasion, l'État peut intervenir pour limiter
l'étalement urbain.
Peut-il intervenir, non pas pour protéger les terrains mais, à l'inverse, pour mobiliser les terrains
pour la construction de logements?
Oui, le préfet peut aussi le faire. En tous cas, il y a une présence certaine de l'État, qui est associé à
l'élaboration des documents d'urbanisme. Il existe des liens très étroits entre les services de l'état et
les collectivités.
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Il y a d'ailleurs une évolution de l'intervention de l'État en la matière.
L'État recrute moins de fonctionnaires et ses services, moins étoffés, ont plus de mal à faire
prévaloir leur point de vue. Il faut également prendre en compte le jeu politique, tout dépend de l'élu
en question, de la taille de la collectivité, etc.
Parfois, les discussions sont difficiles, même entre la préfecture et la DDT. Ces jeux de pouvoirs se
font même au sein des DDT ou des autres directions. Plusieurs services peuvent intervenir et ils ne
sont pas toujours d'accord.
Grâce à l'avis du Préfet, on a une position d'État, et on donne aux collectivités territoriales les
moyens de comprendre certaines notions (par exemple, celle de la capacité d'accueil). Ces différents
avis sont formulés au moment de l'étude d'impact ou de l'enquête publique.
En cas de contentieux, le juge ou les associations peuvent d'ailleurs se servir de cet avis. Il faut donc
nuancer l'idée selon laquelle il n'y a plus de contrôle de l'État, même si cela arrive dans certains cas.
Est-ce que cela peut être relié au fait qu'en matière de littoral, par exemple, on a une législation qui
est vraiment intégrée, entrée dans les mœurs, ce qui alimente plus facilement le contrôle, alors que
dans les sujets de type mixité sociale, densité, etc, où la législation est plus souple, plus changeante,
plus controversée, le contrôle est plus difficile ?
Cela suppose une capacité importante de contrôle et de compréhension de la situation sur les
territoires.
Ce discours sur le propriétaire malthusien, qui est contre la densification, est relayé dans les villes.
La discussion se porte entre spécialistes, dans le cadre d'une ANR, sur le processus de densification
des zones pavillonnaires, où on place les habitants comme maîtres d'ouvrage. Dans quelles
conditions une personne accepte une division parcellaire ?
Les nouveaux SCOT présentent des qualités pédagogiques. Il serait intéressant d'avoir des éléments
de connaissance, des données précises sur ce point. Les maires ne sont pas allergiques à la
densification. Comment prêcher la densification comme on prêche la mixité sociale comme l'ont
fait les bailleurs sociaux après la loi SRU ?
Il existe des controverses en termes d'économie d'énergie, de transports urbains, d'économie de la
pollution, de lutte contre l'étalement urbain. Le risque de se focaliser sur une solution pour de
mauvaises raisons est fort.
Il existe un discours sur la ville compacte ou de la ville sur la ville.
On est dans une sorte d'hésitation entre un État et des politiques qui se veulent interventionnistes et
l'idée selon laquelle la référence doit être le marché. On se cale entre les deux. Ne faut-il pas
distinguer les moyens de l'autorité publique ? Le marquage théorique de départ avec l'idée de
« coller au marché » semble paradoxal.
(Exemple des biens de RFF)
Le problème apparaît à partir du moment où on condamne cette croissance des prix et,
simultanément, on dit que ça va nous financer.
Quand un EPF achète dans une optique de créer une réserve foncière, le discours en vertu duquel
« une politique foncière coûte cher » n'est pas toujours clair. On laisse croire que l'acquisition
publique n'est pas chère.
L'acquisition publique doit-elle se faire au prix du marché ? C'est l'idée aujourd'hui.
Même dans les ZAD, on se réfère au prix du marché (par exemple avec la méthode des
comparaisons).
On revient à l'article 17 de la DDHC et à la question de la « juste indemnité ».
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(Exemple du système des Pays-bas où les terrains sont achetés au prix du terrain agricole).
Un positionnement consiste à considérer le marché comme autonome et comme une référence
unique.
La France est le seul pays à utiliser des prérogatives de puissance publique pour acquérir les
immeubles. Ailleurs, la préemption et l'expropriation n'existent pas. Néanmoins, en France, la
plupart des acquisitions sont faites à l'amiable.
Dans le système français, la préemption permet quand même d'acheter un peu moins cher que le
prix de marché grâce au recours à la contre-proposition de prix que le propriétaire, pressé de vendre,
accepte.
Est-ce le rôle de la collectivité d'acheter au prix du marché ? Quid de la finalité d'intérêt général qui
doit guider l'action de l'administration ?
Ne faut-il pas réguler en amont ? Si on a une politique foncière suffisamment réfléchie dans le
temps avec moins de volatilité dans les documents d'urbanisme et dans le zonage, si on intègre
également l'idée que l'on peut acheter à perte, on arriverait, à terme, à des interventions moins
heurtées.
Pourquoi devrait-on acquérir au prix du marché des biens destinés à appartenir à des personnes
publiques ? N'est-ce pas une logique contradictoire avec l'esprit des politiques publiques?
Un article (Les échos) relatif à l'évolution du portefeuille de l'État actionnaire présente la gestion de
l'État comme calamiteuse et fixe une liste des entreprises concernées. Il n'y a ni la SNCF, ni RFF,
qui sont des EPIC. Par conséquent, la propriété publique protège contre cette évaluation boursière
du capital de l'État qui n'a pas de sens par rapport à une logique d'action économique fondée sur la
direction politique d'entreprises.
Les établissements publics peuvent avoir un domaine public, mais avant ils étaient affectataires de
dépendances domaniales. Par conséquent, l'État pouvait changer l'affectation d'un bien en fonction
d' l'intérêt général. Avec les mutations domaniales, on change l'affectation, fondée sur un but
d'intérêt public et non sur une comparaison d'avantages de marché.
Or, aujourd'hui, la logique de valorisation oblige les politiques publiques à s'aligner sur une logique
contradictoire avec les objectifs d'intérêt général qu'elles doivent réaliser.
Peut-on envisager une remise en cause de cette logique et une utilisation des biens publics qui ne
soit pas dépendante de cette logique de marché ?
Si on présente un bien à un prix inférieur à celui du marché, le propriétaire finance-t-il la politique
d'intérêt général ? Le prix est encadré et régulé car il existe des objectifs particuliers et pas
simplement en raison d'une volonté d'acquérir des biens ou de réaliser des plus-values.
Peut-on envisager le droit de réclamer la vente d'un bien public inutilisé pour accélérer
l'identification des biens par les collectivités ? C'est une solution possible, mais il y en a d'autres
pour l'identification et le recensement des terrains.
Aujourd'hui avec la numérisation, il est parfois plus difficile qu'avant d'avoir accès aux cadastres.
L'identification pose des questions sur les propriétaires en renouvellement urbain, sur les terrains
pollués, impropres au logement. Des réponses existent mais elles sont difficiles à manipuler.
Le marché pourrait « provoquer » les collectivités publiques, pour que cette identification soit plus
claire. C'est déjà le cas, certains marchands de biens peuvent aller voir un élu, consulter le cadastre
et chercher l'information. C'est une information ponctuelle et payante sur une donnée, mais il n'y a
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ni stratégie globale de recensement, ni identification générale des terrains.
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