Promotion de l`investissement : quelle politique mettre en œuvre ?

Promotion de l’investissement :
quelle politique mettre en œuvre ?
*
Michel
MichelMignolet Mignolet 1
Abstract – After a short review of recent statistics about economic growth and investment expenses in the three Belgian regions, the paper examines the main arguments
to compare two kinds of public incentives to invest : targeted incentives and general
incentives. The first category includes capital grant and any fiscal devices that reduce
corporate tax base. A decrease in the corporate tax rate, notional interests and special
regimes like coordination centres are some examples of the second instrument category. Economic literature shows that targeted incentives are more efficient but that some
governance problems arise when the public instruments are granted discretionarily.
Conversely general incentives are neutral but they are less efficient and they provide a
windfall gain to the capital supplier without stimulating capital expenditure.
Key words – investment incentives, tax instruments, capital grant, efficiency, neutrality.
Mots clés – aides à l’investissement, incitants fiscaux, subventions en capital, efficience,
neutralité.
1 Introduction
Quel jugement la littérature économique porte-t-elle sur les différents instruments
de soutien de l’investissement ? C’est à cette question que se propose de répondre la présente contribution. Les enseignements des travaux scientifiques sont
de nature à éclairer les choix politiques aux différents niveaux de pouvoir, européen, fédéral et régional. Pour mettre en perspective les enjeux régionaux de cette question en Belgique, débutons par quelques observations sur la croissance
économique et la formation de capital dans les trois régions du pays.
*
L’auteur est professeur à la faculté des Sciences économiques, sociales et de gestion à Namur
(FUNDP). Il dirige le Centre de recherches en Économie Régionale et Politique Économique (CERPE). Il adresse ses remerciements à Marcus Dejardin et à Florence Thys pour leurs commentaires
sur une version antérieure du texte.
DOI: 10.3917/rpve.481.0179
Reflets et Perspectives, XLVIII, 2009/1 — 179
Michel Mignolet
2 Quelques observations
Les performances productives des trois régions du Royaume ont fortement évolué au cours du temps. La statistique officielle des PIB fait apparaître les mouvements structurels reproduits dans le tableau 1 respectivement de 1995 à 2000 et
de 2000 à 2006.
Comme le montre le tableau 1, la croissance économique annuelle moyenne
est inférieure en Wallonie mais les écarts interrégionaux s’amenuisent au fil du
temps 1 puisqu’ils s’élevaient à 0,54 %, l’an, de 1995 à 2000 et à 0,13 %, l’an
de 2000 à 2006. Observons que le rapprochement des performances régionales tient entièrement à la baisse de régime enregistré en Flandre. La croissance
annuelle de l’activité à Bruxelles fait jeu égal avec celle du Royaume de 1995 à
2000 et domine celle des deux autres régions de 2000 à 2006.
Tableau 1 : Croissance annuelle moyenne des PIB régionaux de 1995 à 2006
Périodes
1995-2000
2000-2006
En %
Bruxelles
Flandre
Wallonie
Royaume
Écarts de croissance
Flandre- Wallonie (en %)
2,00
2,21
2,18
1,80
1,64
1,67
2,01
1,86
0,54
0,13
Sources : CERPE, sur base des statistiques de l’INS et de l’ICN.
Les dynamiques de croissance dans les trois régions dépendent des facteurs
qui la sous-tendent, à savoir la qualité et la quantité de capital humain, l’accumulation de capital physique et le progrès technique. L’objet de cette contribution
est centré sur le capital physique. Aussi nous attardons-nous sur les observations
statistiques récentes de la formation brute de capital fixe. Celle-ci mesure le volume d’acquisitions nettes d’actifs corporels et incorporels dans les trois régions
du pays.
Pour apprécier l’effort d’investissement, la formation de capital est rapportée
à la valeur ajoutée, les deux agrégats étant exprimés en valeur brute. On obtient
de la sorte le taux d’investissement. Si nous voulons à présent mesurer la performance relative d’une région, on peut rapporter le taux d’investissement de celle-ci
sur celui d’une autre région considérée comme référentiel. Un coefficient supérieur, égal ou inférieur à l’unité révèle un taux d’acquisition d’actifs fixes dans la
région supérieur, égal ou inférieur par rapport à la région de référence.
Le tableau 2 reproduit cette statistique qui n’est hélas disponible de façon
homogène que pour la période 1995-2005. Il considère la région flamande comme référentiel. Il distingue les performances relatives d’investissement dans les
1.
180
Comme le montrent Mignolet, Mulquin et Vieslet (2000), les écarts interrégionaux de croissance
étaient bien plus importants auparavant. L’écart de croissance entre la Flandre et la Wallonie,
au bénéfice de la première, s’élevait en moyenne chaque année à 1,7 %, de 1955 à 1975 et à
0,8 %, de 1975 à 1995.
Promotion de l’investissement : quelle politique mettre en œuvre ? Promotion de l’investissement : quelle politique mettre en œuvre ?
secteurs marchand et non marchand, et pour le premier, les branches industrielles et non industrielles.
Tableau 2 : Ratio du taux d’investissement des régions bruxelloise
et wallonne par rapport au taux d’investissement
en région flamande de 1995 à 2005
Région bruxelloise
Région wallonne
Secteur non marchand
0,69
0,91
Secteur marchand
- industriel
- non industriel
0,82
(0,89)
(0,72)
0,95
(1,02)
(0,92)
Total
0,78
0,93
Sources : CERPE, sur base des statistiques de Belgostat.
La valeur des ratios reproduits dans le tableau 2 le montre, les taux d’investissement observés en Wallonie, et plus encore à Bruxelles, sont inférieurs à ceux
enregistrés en Flandre. Tous secteurs confondus, Bruxelles n’atteint que 78 % des
performances flamandes, la Wallonie, 93 %. Ces résultats sont imputables, pour
partie, au secteur non marchand dont le poids relatif dans le portefeuille d’activités
est supérieur au centre et au sud du pays. Si on considère le seul secteur marchand, les disparités de taux d’investissement s’en trouvent atténuées mais elles
ne disparaissent pas. Bruxelles affiche à présent un taux d’investissement égal à
82 % de la performance flamande, la Wallonie, un taux égal à 95 %.
Trois remarques encore… La première entend mettre en perspective la performance de l’économie bruxelloise et prévenir tout jugement hâtif. Des portefeuilles
d’activités très différenciés et, pour un même secteur, des biens d’investissement
de natures très différentes rendent boiteux l’exercice de comparaison avec une
des deux autres régions, ici la Flandre. Bruxelles concentre des activités de service, ne compte pas de production agricole et est peu présente dans les branches
industrielles. Par ailleurs, pour une même activité, elle accueille des fonctions de
direction générale, financière, commerciale ou de ressources humaines, là où les
autres régions concentrent plutôt des activités productives de transformation.
Deuxième remarque, le secteur marchand comprend des branches industrielles et non industrielles. Le tableau 2 montre que les écarts interrégionaux de
taux d’investissement sont bien plus faibles dans l’industrie que dans les autres
activités marchandes.
Troisième remarque, une décomposition temporelle plus fine en plusieurs
sous-périodes ne révèle pas d’écarts significatifs. L’information n’est donc pas reproduite ici.
Les observations mises en lumière ici invitent à s’interroger sur les politiques
économiques à promouvoir pour soutenir l’investissement. La littérature empirique a en effet abondamment démontré la sensibilité de la formation du capital
181
Michel Mignolet
aux décisions publiques. Dans la synthèse des travaux qu’ils ont effectuée, de
Mooij et Ederveen (2006) font état d’estimations de l’élasticité des investissements directs étrangers à l’impôt des sociétés et aux taux effectifs de taxation
sur les revenu du capital. Ils relèvent dans la littérature, par exemple, une valeur
médiane égale à −2,9 pour la semi-élasticité des investissements directs étrangers (IDE) au taux nominal d’impôt des sociétés. Une diminution du taux d’ISOC
d’un point de pourcentage entraînerait donc une progression des IDE à raison de
2,9 %. La sensibilité des IDE aux taux marginal effectif et au taux moyen effectif
apparaît supérieure encore 2. Or, la suite de l’exposé le montre, la valeur de ces
indicateurs est étroitement déterminée, mais dans des mesures diverses, par les
incitants publics. La section 3 s’emploie à évaluer les options politiques possibles
en en soulignant les forces et faiblesses.
3 Soutien à l’investissement :
que penser des différents instruments ?
On se propose ici de comparer deux modes de soutien à l’investissement : le premier fait usage d’incitants ciblés, le second, d’incitants généraux. Les instruments
ciblés sont mis en œuvre au bénéfice des seules dépenses nouvelles d’investissement. Ils sont soit automatiques, soit discrétionnaires. Il s’agit, dans le premier
cas, de dispositifs fiscaux abaissant la base taxable des entreprises (déductions
pour investissement, réserves d’investissement, écritures d’amortissement, neutralisation du précompte immobilier sur les investissements nouveaux, etc.) et,
dans le second cas, d’instruments financiers comme les subventions en capital.
Dans le cadre institutionnel belge, l’instrument fiscal est l’apanage du pouvoir
fédéral quand il concerne l’ISOC et les Régions quand il a trait au précompte
immobilier. L’instrument financier est également décentralisé dans le cadre des
compétences en matière d’expansion économique. Parmi les incitants généraux,
on distingue les instruments qui diminuent le coût fiscal (diminution du taux d’impôt des sociétés, régime des centre de coordination, intérêts notionnels, etc.) et
ceux qui stimulent la productivité (dépenses publiques de recherche-développement et d’infrastructure). À l’inverse des incitants ciblés, les incitants généraux
profitent indistinctement, j’y reviendrai, à l’ensemble du stock de capital, nouveau
comme ancien.
Considérons deux éclairages pour évaluer les modalités de soutien public à l’investissement. Complémentaires, ceux-ci livrent, nous le verrons plus loin, des enseignements contrastés. Le premier jette un regard ex post sur l’impact observable
de la mise en œuvre des instruments. Il s’interroge sur l’efficacité de la gouvernance
publique. Le second évalue l’impact attendu ex ante en termes d’abaissement du
coût du capital.
2.
182
Valenduc (2008, p. 76), citant Nicolletti et al. (2006), fait toutefois observer que les valeurs d’élasticité peuvent être surestimées « lorsque d’autres facteurs, dont la taille du marché et les coûts
salariaux, ne sont pas pris en compte ».
Promotion de l’investissement : quelle politique mettre en œuvre ? Promotion de l’investissement : quelle politique mettre en œuvre ?
3.1 L’éclairage ex post
La littérature économique s’appuyant sur des évaluations ex post reproche aux
instruments généraux d’être non sélectifs. Elle reconnaît au contraire aux incitants
ciblés la propriété de sélectivité. Cette qualité n’exclut pourtant pas, comme c’est
forcément le cas pour les instruments généraux, l’effet d’aubaine dès l’instant où
le projet d’investissement aurait de toute façon été mis en œuvre sans l’avantage
public. Pour éviter l’effet d’aubaine, l’aide devrait être réservée aux seuls investissements « marginaux », c’est-à-dire ceux qui auraient tout juste été délaissés en
l’absence d’aide n’atteignant pas le rendement exigé de l’investissement. C’est
l’effet de levier (additionality effect).
Parce que l’aide financière est accordée avec retard et que l’avantage fiscal
est forcément différé, on ne peut échapper à l’effet d’aubaine. Mais celui-ci est-il
nécessairement mauvais ? La littérature anglo-saxonne montre que le gain de
trésorerie créé par l’aide crée les conditions d’investissement à l’avenir. C’est le
second round effect : l’aide génère des moyens de financement autorisant l’investissement dans le futur.
D’autres reproches sont adressés aux incitants ciblés lorsqu’ils sont accordés discrétionnairement. Ils font référence à des problèmes de gouvernance qui
peuvent surgir dans l’octroi des aides publiques. La sollicitation de celles-ci impose d’abord des coûts administratifs privés (compliance costs) d’élaboration
d’un dossier et publics pour l’évaluation de celui-ci par l’administration. Celle-ci
ensuite, dans sa décision et compte tenu de l’asymétrie d’informations, n’est
pas à l’abri d’une erreur de jugement. Elle pourrait accorder une aide injustifiée à
un projet et refuser un autre qui se serait révélé socialement plus désirable. D’un
point de vue privé, enfin, l’incertitude quant au verdict de l’administration réduit
l’effet de levier et l’attribution discrétionnaire d’aides peut être à l’origine d’une
distorsion de concurrence.
Une question éclairée par l’approche ex post est la problématique de la neutralité. Celle-ci est observée lorsque l’intervention n’affecte pas les préférences des
agents économiques ni les équilibres dictés par les prix (Atkinson et Stiglitz, 1980).
Les incitants généraux sont neutres. Ils affectent indifféremment tout revenu du capital, que celui-ci soit fixe ou circulant par exemple, ou encore – ce qui est plus important ici – ancien ou nouveau. Toutefois, l’instrument profite à la fois aux firmes
qui investissent et à celles qui n’investissent pas. Dans le jargon de la discipline,
l’incitant général, par exemple l’abaissement du taux d’impôt des sociétés crée un
gain tombé du ciel (a windfall gain) au bénéfice des entreprises qui n’investissent
pas, lesquelles tirent profit de l’instrument sans pourtant participer à la formation
de capital.
À l’opposé, l’incitant ciblé n’est pas neutre. Il n’est accordé qu’aux seules firmes qui accroissent leur stock de capital. En ce sens, il crée une perte tombée du
ciel (a windfall loss) pour les firmes qui n’investissent pas. Celle-ci se matérialise
par un repli de la valeur marchande de la firme que les actionnaires ont tendance
à délaisser au profit des firmes qui perçoivent des aides publiques.
À la neutralité, la littérature oppose souvent l’efficience. Celle-ci fait référence
à l’ampleur du choc produit par l’instrument (le bang for the buck). Est efficiente
183
Michel Mignolet
par comparaison à une autre, toute politique générant un impact supérieur par
euro dépensé. Avec un même budget réparti sur toutes les firmes par les incitants
généraux, quel que soit l’effort d’investissement, les incitants ciblés se révèlent
plus efficients. La totalité du budget de promotion de l’investissement est alors
réservée aux seules firmes qui investissent.
3.2 L’éclairage ex ante
Abordons à présent l’approche ex ante. Nous considérerons successivement le
degré de perfection du marché des capitaux et l’impact sur le coût du capital.
Lorsque le marché des capitaux est imparfait 3, il y a risque de rationnement : le
coût de financement par endettement 4 se révèle très supérieur à celui que procurent les sources internes (Fazzari, Hubbard et Petersen, 1988). L’avantage qu’accordent les régimes fiscaux au financement par emprunt, du fait de la déductibilité
des charges financières, peut dans ces conditions être insuffisant pour compenser
le coût supérieur du recours à l’endettement.
La demande d’investissement est dès lors déterminée par les moyens d’autofinancement. Aussi, une réduction de la pression fiscale sur les profits de l’entreprise
qu’assurent les incitants généraux quel que soit l’investissement passé est-elle de
nature à encourager la formation de capital puisqu’elle gonfle les bénéfices réservés. Cette option est ici à privilégier.
À l’opposé, un marché parfait des capitaux 5 égalise les coûts de financement – en dehors des discriminations fiscales – que l’investisseur recoure à l’endettement, au prélèvement sur ses fonds propres ou à l’émission d’actions. Le
régime fiscal favorise l’endettement. Dans ces conditions, une réduction du taux
d’impôt des sociétés réduit d’autant l’avantage fiscal de la déductibilité des charges financières. Seuls les incitants ciblés sont alors de nature à abaisser le coût
du capital.
Qu’en est-il d’ailleurs précisément de l’impact attendu des deux familles d’incitants sur le coût du capital ? La théorie de la taxation effective montre que les
incitants ciblés abaissent davantage le coût du capital pour un même coût public
(voir Laurent, Meunier et Mignolet, 2009). De façon générale, les incitants généraux produisent des effets inférieurs. C’est le cas, nous l’avons vu, dès que la firme finance la dépense d’investissement par endettement. C’est aussi le cas dans
des montages internationaux. L’illustration la plus éclairante est fournie lorsque le
pays de la maison mère désigné par M. applique le système fiscal d’imputation.
Soit une filiale établie dans le pays F. Si les taux d’impôt des sociétés s’élèvent
3.
4.
5.
184
Les firmes de petite taille et les firmes naissantes (start-ups) se heurtent plus généralement à des
contraintes de liquidité, signes d’imperfections de marché. L’asymétrie d’information entre insider
(le chef d’entreprise connaissant la valeur des projets d’investissement) et outsider (l’apporteur
de capital, moins à même de distinguer les projets porteurs de profit) nuit alors à l’optimalité de
l’allocation des ressources.
Mais aussi par émission d’actions, forme de financement que je tiens ici à l’écart du raisonnement
puisqu’elle est en principe dominée sur le plan fiscal.
Ce régime est plus plausible pour des entreprises de grande taille.
Promotion de l’investissement : quelle politique mettre en œuvre ? Promotion de l’investissement : quelle politique mettre en œuvre ?
respectivement à 40 et 35 % dans les pays M. et F, un revenu de l’investissement
de 100 unités monétaires (u. m.) réalisé dans le pays F sera d’abord imposé par
le fisc du pays F à raison de 35 u. m. Le montant dont l’entreprise est redevable
dans le pays M. s’élève à 40 u. m. Comme le contribuable peut faire valoir l’impôt
versé dans le pays F, il perçoit un crédit d’impôt du montant acquitté 6, soit 35
u. m. Il lui reste dès lors à payer 5 u. m. au fisc du pays M. En définitive, la charge
fiscale totale pesant l’entité mère - filiale s’élève à 40 u. m.
Imaginons maintenant que le pays de la source, F, dans l’espoir de stimuler
l’investissement, abaisse le taux d’impôt des sociétés à 30 %. La charge fiscale
totale de l’entité ne s’en trouvera nullement modifiée. Par contre, la répartition du
produit de l’impôt entre les deux pays change : 30 u. m. sont perçus par le fisc du
pays F et 10 u. m. par le Trésor public du pays M. La maison mère n’enregistre
dès lors aucun avantage issu de l’incitant mis en œuvre dans le pays de la filiale :
l’aide est en effet intégralement transférée au bénéfice du Trésor public du pays
de la maison mère, M.
Le tableau 3 récapitule les principales appréciations que livrent les éclairages
ex post et ex ante sur l’efficacité des instruments ciblés et des incitants généraux
à l’investissement.
Tableau 3 : Synthèse des appréciations sur les instruments
de soutien à l’investissement
Les arguments
Incitants ciblés
Incitants généraux
L’approche ex post
- sélectifs, sans toutefois exclure l’effet
d’aubaine, lorsque l’investissement aurait de
toute façon été mis en œuvre.
- Gouvernance publique - coûts administratifs, incertitude et risques
d’erreur et de distorsion de concurrence quand
l’aide est accordée discrétionnairement.
- non neutres : l’incitant favorise
- Neutralité
l’investissement nouveau et des actifs de vie
courte. Il crée une perte tombée du ciel pour
les firmes qui n’investissent pas.
- plus efficients.
- Efficience
- Sélectivité
L’approche ex ante
- Effet sur le coût du
capital et les taux
effectifs de taxation
6.
- effet supérieur.
- non sélectifs.
- échappent à cette critique.
- neutres, mais créent un gain
tombé du ciel pour les firmes peu
dynamiques sans inciter à investir.
- moins efficients.
- effet inférieur en cas de
financement par l’emprunt et dans
des montages internationaux quand
on pratique le régime d’imputation.
- stimulent les bénéfices réservés,
source de financement prioritaire
pour les PME.
Limité toutefois au montant dont il est redevable dans le pays M.
185
Michel Mignolet
4 Conclusions
Que conclure ? Il n’y a pas de réponse simple à la question des mérites respectifs des incitants ciblés et des incitants généraux. Si l’autorité publique privilégie
l’efficience, elle optera pour un incitant ciblé. Elle sera cependant attentive aux
possibles problèmes de gouvernance que peut poser ce choix pour des aides
publiques discrétionnaires. Si elle donne priorité la neutralité, elle choisira l’incitant général. Cette option a toutefois un double prix : une perte d’efficience et un
windfall gain pour l’apporteur de capital, sans que l’avantage public ne stimule
une quelconque dépense additionnelle de capital.
Bibliographie
Atkinson, Anthony B., & Stiglitz, Joseph E. (1980), Lectures on Public Economics, London, Mc Graw Hill.
De Mooij, Ruud, & Ederveen, Sjef (2006), What difference does it make ? Understanding the empirical literature on taxation and international capital flows, Economic
Papers, 261, European Commission.
Fazzari, Steven, Hubbard, Robert Glenn, & Petersen, Bruce (1988), Tax Policy and Investment : a Reconsideration, American Economic Review, 200-205.
Laurent, Hélène, Meunier, Olivier & Mignolet, Michel (2009), Regional policy : what
is the most efficient instrument ? Papers in Regional Science, forthcoming, 3,
August.
Mignolet, Michel, Mulquin, Marie-Ève, et Vieslet, Laurence (2000), Le PIB, les revenus primaires et disponibles des régions en Belgique, in Michel Beine et Frédéric Docquier,
éds, Croissance et convergence économique des régions, Bruxelles, De Boeck
Université, collection Économie, Société, Région, p. 55-81.
Nicolletti, Guiseppe, Hajkova, Dana, Vartia, Dana, & Yoo, Kwang-Yeol (2006), Taxation, business environment and FDI location in OECD countries, OECD, Economic
Department, WP n° 30.
Valenduc, Christian (2008), Politique fiscale et positionnement des États dans une économie globalisée, Bulletin de documentation, 3, 53-89.
186