Famille “domanialité”

Famille “domanialité”
FICHE 6 Domaine
(Versiondejanvier2017)
1. Notion de domaine
1.1. La propriété des personnes publiques
Commelespersonnesprivées,lespersonnespubliquesdisposentd’undroitdepropriétésurlesbiens
quileurappartiennent.Cettepropriétépeutêtredéterminéeparlestextes.Encasdelitigesurle
principeoul’étenduedudroitdepropriétéd’unepersonnepubliquesurunbien,lejugecompétentest
enprincipelejugejudiciaire,sousréservedescompétencesdujugeadministratifencasdedifficultés
pourdéfiniroufixerleslimitesdudomainepublic.S’agissantdesbiensculturelsappartenantau
domainepublicmobilier,lejugejudiciairepeutêtresaisiparlapersonnepubliquepropriétaired’une
actionennullitédelaventeoudeladonationdubien,lorsquelapreuveestapportéequ’untelbiena
étévoléouillicitementexporté(art.L.124‐1ducodedupatrimoine,introduitparlaloin°2016‐925du
7juillet2016relativeàlalibertédelacréation,àl'architectureetaupatrimoine).Dansunetelle
hypothèse,lapersonnepubliqueadroitauremboursementduprixd'acquisitionparlevendeur.
Plusieurscaractéristiquesspécifiquess’attachentàlapropriétédespersonnespubliques:
- l’insaisissabilité,quiinterditderecourirauxvoiesd’exécutiondudroitprivéàl’encontredesbiensdes
personnespubliques,mêmeexerçantuneactivitéindustrielleetcommerciale(art.L.2311‐1ducode
généraldelapropriétédespersonnespubliques,ci‐aprèsCG3P);
- l’incessibilitéàvilprix,quiinterditauxpropriétairespublicsdecéder,aliénerouéchangerleursbiens
sanscontrepartiesuffisante,principequidécouledelaprohibitiondeslibéralités;
- l’applicationdelaprescriptionquadriennaleauxdettespubliquesnéesdelagestiondeces
propriétés;
- lapossibilitédonnéeàlacollectivitépropriétaired’émettredestitresexécutoirespourrecouvrerses
créances.
1.2. Domanialité publique ou privée
1.2.1.Distinction
L’appartenanced’unbienaudomainepublicouaudomaineprivépeutrésulterdirectementdelaloi.Dans
lesautrescas,cesontlescritèresposésparleCG3Pquis’appliquent,etencasdelitige,lejuge
administratifestcompétentpourstatuersurcepoint.Lesbiensrelevantdudomainepublicsontsoumisà
unrégimededroitpublic(inaliénabilité,imprescriptibilité)etlejugeadministratifestcompétentpour
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connaîtredeslitigess’yrapportant.Silebienrelèvedudomaineprivé,lesrèglesducodecivilsont
applicablesetleslitigessontenprincipetranchésparlejugejudiciaire.
1.2.2.Consistancedudomainepublic
Ledomainepublicimmobilierpeutêtrenaturelouartificiel.
Demanièregénérale,ilestconstitué,d’unepart,desbiensaffectésà«l’usagedirectdupublic»,cequi
supposeuneintentionencesens(CE,2novembre2015,CommunedeNeuves‐Maisons,n°373896),
d’autrepart,desbiensaffectésà«unservicepublic»,pourvudanscecasqu’ilsfassentl’objetd’un
aménagementindispensableàl’exécutiondesmissionsdeceservicepublic(art.L.2111‐1duCG3P).
Fontégalementpartiedudomainepubliclesbiensqui,concourantàl’utilisationd’unbienappartenant
audomainepublic,enconstituent«unaccessoireindissociable»(art.L.2111‐2duCG3P).Des
dispositionslégalesduCG3Pdéfinissentoudélimitentplusieursdomainespublicsspécifiques:
maritime,fluvial,routier,ferroviaire,aéronautiqueethertzien.
Ledomainepublicmobilierestconstituédesbiensprésentantunintérêtpublicdupointdevuede
l’histoire,del’art,del’archéologie,delascienceoudelatechnique(art.L.2112‐1duCG3P).
1.2.3.Consistancedudomaineprivé
Ilfaitl’objetd’unedéfinitionparlanégative:ils’agitdesbiensappartenantauxcollectivitéspubliques
quinerelèventpasdeleurdomainepublic.Fontégalementpartiedudomaineprivé,pardétermination
delaloi :lesimmeublesàusagedebureaux,àl’exclusiondeceuxformantunensembleindivisibleavec
desbiensimmobiliersappartenantaudomainepublic(art.L.2211‐1duCG3P);lesréservesfoncières
(mêmearticle);lescheminsruraux(art.L.2212‐1duCG3P);lesboisetforêtsrelevantdurégime
forestier(mêmearticle).
2. L’usage économique du domaine
Lavalorisationdudomaineestgénéralementappréhendéesousl’angledesressourcesfinancières
qu’ellepeutprocureràlapersonnepubliquepropriétaire.
L’usageéconomiquedudomaineaunefinalitédifférente.Elleviseàfavoriserdesactivités
économiques,indépendammentdesressourcesquelapersonnepubliquepourraenretirer.
2.1. L’usage économique par l’occupation
Ledomainepeutd’abordêtrelesièged’activitéséconomiquesconduitesparlapersonnepublique
propriétaireelle‐même(régie)ouparl’intermédiaired’unepersonnequ’elleconstitueoucontrôleà
cettefin(entreprisepublique,sociétélocale),voireparuneautrepersonnepubliqueaveclaquellela
personnepubliquepropriétaireestenrelation.
Ledomainepeutfaireégalementl’objetd’uneutilisationéconomiqueprivative,enétantmisàla
dispositiondepersonnesprivéessouhaitantyconduireuneactivitééconomique.Afind’attirerles
investisseurs,leursituationcommeoccupantsdudomaineestdemieuxenmieuxassurée,notamment
surledomainepublic.Ledomainepeutaussiserviràrelanceruneactivitédansunezonegéographique
donnée(réhabilitationd’unquartieràtraversl’octroid’autorisationsdomanialesoulapassationde
bauxàconstruction).
2

2.2. Le rôle des acquisitions et cessions
Lapersonnepubliquepeutchercheràacquérirunbienquideviendralesièged’uneactivitééconomique
(acheterunterrainpourqu’ysoitédifiéeuneinstallationexploitéesoitparelle‐mêmesoitparune
personneprivéequibénéficierad’uneoccupationprivative). Ellepeutdemêmecéderunbiendeson
domaineàunacquéreurquiseproposed’yconduireuneactivitééconomique.Cetteopérationpeut
constituerunealternativeàuneoccupationprivativeousonaboutissementàl’issued’uncertaindélai.
Lacessionparunecommuned’unterrainàuneentreprisepourunprixinférieuràsavaleurnesaurait
êtreregardéecommeméconnaissantleprincipeselonlequelunecollectivitépubliquenepeutpas
céderunélémentdesonpatrimoineàunprixinférieuràsavaleuràunepersonnepoursuivantdesfins
d’intérêtprivé,lorsquelacessionestjustifiéepardesmotifsd’intérêtgénéraletcomportedes
contrepartieseffectivesetsuffisantes(CEsect.,3 novembre1997,CommunedeFougerolles,n°169473;
CE,14octobre2015,CommunedeChâtillon‐sur‐Seine,n°375577).
Lescessionsetacquisitionsdeparcellesdestinéesàêtrelesièged’activitéséconomiquespeuventaussi
bienconstituerlepréalabled’uneactiviténouvellequ’unélémentdesapérennité.
Ilestsouhaitablequelespersonnespubliquesadoptentunestratégie
immobilièreafindepromouvoirunegestiondynamiqueetcohérentedeleur
patrimoineenfaisantlelienentrelesdifférentespolitiquesquiaffectentle
patrimoineimmobilieràmoyenetlongterme.Pourl’État,sesservices
déconcentrésetsesopérateurs,c’estenparticulierl’objetdesschémas
pluriannuelsdestratégieimmobilière(circulairedu16janvier2009relativeàla
politiqueimmobilièredel’État)etdesschémasdirecteursimmobiliers
régionaux(circulairedu16 décembre2014).
Crééeen2016auseindeladirectiongénéraledesfinancespubliques(DGFiP),ladirectionde
l’immobilierdel’Etat(DIE)succèdeauserviceFranceDomaine.Elleconçoitetmetenœuvrelapolitique
immobilièreetdomanialedel’Étataunomduministrechargédudomainequienfixelesorientations.
Danslecadredeladéfinitiondecettestratégieimmobilière,laDIEélaboreladoctrineapplicableaux
opérationsimmobilièresetd’entretiendesimmeublesainsiquelesméthodesd’analyseéconomiqueet
deperformanceimmobilièredesbiensetdesprojetsimmobiliers.
Elleintervientparailleursauprèsdescollectivitésterritorialesdanslecadredeleursopérations
immobilièresenproduisantdesavissurlavaleurvénaleoulocativedesbiensimmobiliers,dèslorsque
lescollectivitésterritorialesenvisagentdelesacquérir,delesprendreàbailoudelesvendre.
3. Les différents modes d’acquisition de biens à des fins
économiques
3.1. Les acquisitions à titre onéreux
3.1.1.Lesprocédésdedroitprivé
Lesacquisitionsàl’amiabled’immeublesoudemeublesàtitreonéreuxfontl’objetdecontratsd’achat
public,quisontl’équivalentducontratdeventedesarticles1582etsuivantsducodecivil.Lescontrats
3

parlesquelslescollectivitéspubliquesacquièrentàl’amiabledesbiensimmeublessontdedroitprivéet
sevoientdoncappliquerl’ensembledesrèglesdudroitcivil.Leurpassationestassujettieàcertaines
formalités.
Lespersonnespubliquesrecourentégalementaucontratd’échange,quirelèveluiaussiducodecivil
(art.1702etsuivants)maiségalementdurégimedeséchangesdomaniauxprévuparlecodegénéral
descollectivitésterritoriales(ci‐aprèsCGCT,art.L.2122‐21,7°etL.3213‐1,1°)etparleCG3P
(art.L.3112‐2etL.3112‐3).L’inaliénabilitédudomainepublicimpliquel’interdictiond’échangerdes
dépendancesdomanialessansdéclassementpréalable(saufdérogationmentionnéeinfra,aupoint5.1.,
2e§).
3.1.2.Lesprocédésdedroitpublic
Lespersonnespubliquesmentionnéesàl’articleL.1duCG3Ppeuventacquérirdesimmeublesetdes
droitsréelsimmobiliersparlavoiedel’expropriation,régieparlecodedel’expropriation.
Ellespeuventégalementacquérirparlavoiedelapréemption.Pourledroitdepréemptionimmobilier,
lesarticlesL.1112‐4etsuivantsduCG3Prenvoientaucodedel’urbanisme.S’agissantdudroitde
préemptionmobilier,quiconcerneprincipalementlesœuvresd’artsetlesarchivesprivées,lesarticles
L.1112‐7etsuivantsduCG3Prenvoientaucodedupatrimoine.
3.2. Les acquisitions à titre gratuit
LeCG3Porganiselesmodesd’acquisitionàtitregratuitselonplusieursprocédés.
Lespersonnespubliquespeuventpercevoirlesproduitsdedonsetdelegsdanslesconditionsprévues
auCG3PetauCGCT.Cesdonsetlegspeuventcorrespondreàdesbienssusceptiblesdedonnerlieuà
uneutilisationéconomique(terrains,immeubles).Pourl’État(art.L.1121‐1duCG3P),lesdonsetles
legssontacceptéspararrêtéduministrecompétentpourexécuterleschargesouconditionsdontils
sontassortisou,àdéfaut,duministrechargédudomaine(art.R.1121‐1duCG3P).S’agissantdes
établissementspublicsdel’État,lesdonsetlegssontacceptésdanslesconditionsdesarticlesL.1121‐2
etR.1121‐4duCG3P.Pourlescollectivitésterritorialesetleursétablissementspublics,lesassemblées
délibérantessontcompétentesenvertudesarticlesL.1121‐4etsuivantsduCG3P,quirenvoientaux
dispositionsduCGCT.
Enapplicationdel’article713ducodeciviletdel’articleL.1123‐1duCG3P,lesbiensimmobiliersqui
n’ontpasdemaîtreappartiennentàlacommunesurleterritoiredelaquelleilssontsitués.Lacommune
peutrenonceràexercersesdroits,surtoutoupartiedesonterritoire,auprofitdel’établissement
publicdecoopérationintercommunaleàfiscalitépropredontelleestmembre.Dansl’hypothèseoùla
communeoul’établissementprécitérenonceàexercercedroit,c’estenprincipel’Étatquidevient
propriétairedel’immeubledepleindroit.
4. L’occupation du domaine à des fins économiques
Lacollectivitépropriétairepeutexercerelle‐mêmeuneactivitééconomiquesurledomaine(cf.supra
point2.).
Maislesprincipalesquestionsconcernentl’utilisationprivativeetlesdroitsquipeuventalorsêtre
reconnusàl’occupant,notammentlorsquecelui‐ciréalised’importantsinvestissements.
4

4.1. L’occupation privative du domaine public à des fins économiques et ses
conséquences
4.1.1.L’occupationprivativedudomainepublic
Caractèresgénéraux
LesarticlesL.2122‐1etsuivantsduCG3Pprévoientquenulnepeutoccuperunedépendancedu
domainepublicouutilisercedomaineendépassantleslimitesdudroitd’usagequiappartientàtous
sansdisposerd’untitrel’yautorisant.Ledroitd’usagecommundudomainepublicestcelui
correspondantàladestinationparticulièredeladépendancedomanialeconsidérée,c’est‐à‐direcelui
conformeàsonaffectation.Lesoccupationsprivatives,quidoiventrestercompatiblesaveccette
affectation(art.L.2121‐1duCG3P),laprolongentetmêmeparfoislacomplètent.
Enrèglegénérale,l’occupationdudomainepublicparunepersonneprivéeestconditionnéepar
l’obtentiond’uneautorisationdélivréeparlepropriétaireoulegestionnairedeladépendance
domanialeoccupée,lesquelsneseconfondentpasforcément(art.R.2122‐2duCG3P;v.pourun
exempleCE,1erfévrier2012,SARTE‐EDFTransport,n°338665).
Cetteautorisation,quinepeutêtreimplicite(voirs’agissantdesactesunilatéraux,CE21mars2003,
SyndicatintercommunaldelapériphériedeParispourl’électricitéetlesréseaux,n°189191,aurec.,et,
s’agissantdesconventions,CEsect.,19 juin2015,SociétéimmobilièreduPortdeBoulogne,n°369558),
esttoujoursdélivréeàtitretemporaire(art.L.2122‐2duCG3P),précaireetrévocable(art.L.2122‐3du
CG3P),cequiimpliquequel’autorisationd’occupationpeuttoujoursêtrerévoquéepourdesmotifs
d’intérêtgénéral.
L’autorisationd’usageprivatifdudomainepublicestdélivréeàtitrepersonnel(CE,17 juillet1998,
Voliotis,n°170807).Letitred’occupationconfèreàsontitulaireundroitexclusif.Ilestseulàpouvoir
utiliser,jusqu’àlafinoularévocationdesontitre,l’emplacementquiluiaétéréservésurledomaine
publicetl’autorisationn’estpastransmissibleàuntierssansaccordécritdugestionnairedudomaine
(CE,18septembre2015,SociétéPrest’Air,n°387315).Pourlesautorisationsconstitutivesdedroits
réels,lacessionoulatransmissionparlepreneurdudroitréelconféréparletitreestexpressément
autorisée,souslaconditiond’obtenirl’agrémentpréalabledupropriétaireoudugestionnairedu
domainepublic(v.pourl’Étatetsesétablissements,art.L.2122‐7duCG3P).Lepropriétairepublic
conservelamaîtrisedeladestinationdubienqu’ilcontrôledanslecadredesautorisationsou
conventionsqu’ildélivre.Saufexceptionprévueparlelégislateur,l’occupationprivativeestsoumiseau
paiementd’uneredevance,encontrepartiedesavantagesdetoutenatureprocurésautitulairede
l’autorisation(art.L.2125‐1etsuivantsduCG3P).
Mettantfinàunejurisprudenceadministrativeconstante,l’article72delaloin°2014‐626du
18 juin2014relativeàl’artisanat,aucommerceetauxtrèspetitesentreprisesreconnaîtdésormaisla
possibilitédel’exploitationd’unfondsdecommercesurledomainepublic,àconditionquel’occupantà
titreprivatifapportelapreuvedel’existenced’uneclientèlepropre(dispositionscodifiéesàl’art.
L.2124‐32‐1duCG3P).Cesdispositionsnesontapplicablesqu’auxoccupationsdomanialesautorisées
envertudetitresdélivréspostérieurementàl’entréeenvigueurdecetteloi(CE,sect.,
24novembre2014,SociétédesremontéesmécaniquesLesHouches‐Saint‐Gervais,n°352402).
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