La disparition de l`acte administratif unilatéral : l`abrogation et le retrait

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La disparition de l'acte administratif
unilatéral : l'abrogation et le retrait (cours)

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La disparition de l'acte administratif unilatéral : abrogation/retrait
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Table des matières
Table des matières .................................................................................................................................. 2
Introduction ............................................................................................................................................. 3
I – L’abrogation ........................................................................................................................................ 4
La liberté d’abroger ............................................................................................................................. 4
L’obligation d’abroger ......................................................................................................................... 5
1 - L’état du droit antérieur à l’arrêt Cie. Alitalia ............................................................................ 5
2 – L’état du droit résultant de l’arrêt Cie. Alitalia .......................................................................... 6
3 - L’apport de la loi du 20 décembre 2007 .................................................................................... 6
II - Le retrait ............................................................................................................................................ 8
Une décision créatrice de droits et illégale ......................................................................................... 8
Le retrait des décisions explicites ...................................................................................................... 10
1 - La jurisprudence Cachet – Ville de Bagneux : l’assimilation des délais de retrait et de recours
contentieux .................................................................................................................................... 10
2 - L’amorce du découplage des délais de retrait et de recours contentieux : l’arrêt Mme. de
Laubier ........................................................................................................................................... 10
3 - La systématisation du découplage des délais de retrait et de recours contentieux : l’arrêt
Ternon ........................................................................................................................................... 11
Le retrait des décisions implicites d’acceptation .............................................................................. 13
1 - L'encadrement originel du retrait des décisions implicites d'acceptation ............................... 13
2 - Le nouvel encadrement législatif du retrait des décisions implicites d'acceptation ............... 13

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Introduction
Les causes de la disparition d’un acte administratif unilatéral sont multiples. Ainsi, ce dernier
peut cesser d’exister du fait d’une annulation par le juge, ou du fait de l’écoulement de la durée
d’application qu’il avait lui-même prévu. Mais, un acte administratif peut cesser de produire ses
effets de par la volonté de l’Administration elle-même : en pareille hypothèse, l’on distingue le retrait
et l’abrogation.
A la différence du retrait, l’abrogation n’a pas d’effet rétroactif (I). Ce pouvoir d’abrogation se
justifie par la nécessité de permettre à l’Administration de s’adapter constamment à l’évolution de
l’intérêt général. Ainsi, le principe de mutabilité trouve à s’appliquer tant aux contrats administratifs
qu’aux règlements administratifs (CE, 27/01/1961, Vannier). L’Administration est donc en droit de
modifier à tout moment la règlementation qu’elle édicte. L’abrogation peut être explicite lorsque le
nouveau règlement mentionne expressément la suppression de l’ancien. Mais, elle peut être aussi
implicite par l’intervention d’une norme postérieure, de même niveau ou de niveau supérieur, dont
le contenu est incompatible avec l’ancien règlement. Surtout, l’Administration peut tantôt disposer
de la liberté d’abroger, tantôt être soumise à l’obligation d’abroger. S’agissant de ce dernier point, la
jurisprudence concerne principalement les actes règlementaires : ainsi, jusqu’à l’arrêt Cie. Alitalia,
l’état du droit était complexe et évolutif, mais cet arrêt a apporté toute la simplicité qui manquait ;
en 2007, le législateur se saisira, aussi, de cette question pour consacrer ces principes en y apportant,
cependant, quelques nouveautés.
En ce qui concerne le retrait (II), le caractère rétroactif de la disparition de l’acte peut être de
nature à nuire à la sécurité juridique en portant atteinte au principe d’intangibilité des droits acquis
par les administrés. Mais, il répond aussi à l’objectif de permettre à l’Administration de réparer ses
erreurs et donc de faire respecter le principe de légalité. Le régime du retrait consiste donc à trouver
un juste équilibre entre le respect de ce dernier principe, impliquant le droit pour l’Administration de
retirer ses décisions illégales, et le respect de la sécurité juridique du fait des droits acquis par les
administrés. Cet équilibre varie, alors, selon que l’acte est ou non créateur de droit. Dans la première
hypothèse, le retrait ne peut être prononcé que pour illégalité et le régime varie selon que la
décision retirée est explicite ou implicite. Surtout, le point d’équilibre entre sécurité juridique et
respect du principe de légalité se matérialise au travers du délai pour retirer la décision : ici, les
règles ont considérablement évolué depuis les années 2000.
Outre ces deux procédés, doit être notée l’hypothèse constituée par une déclaration
d’inexistence. Concrètement, il s’agit ici pour le juge de sanctionner une illégalité particulièrement
grave : l’acte n’est pas nul, mais inexistant, et le juge administratif ne le qualifie pas d’illégal mais de
« nul et de nul effet ». Deux cas d’inexistence peuvent être distingués. Ainsi, il peut s’agir, d’abord,
d’une inexistence juridique ; ici, l’acte est manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir
de l’Administration : c’est, par exemple, le cas d’un empiètement par le préfet sur les pouvoirs du
juge. L’inexistence peut, par ailleurs, être matérielle, c’est-à-dire que l’acte en cause n’a jamais
existé : c’est ici, par exemple, l’hypothèse des mesures prises par délibération d’un conseil municipal,
alors qu’il n’est pas possible de les rattacher à une délibération de ce conseil. Du point de vue du
régime juridique, l’acte inexistant n’ayant jamais fait partie de l’ordre juridique est considéré comme
n’ayant pas créé de droits. La conséquence est qu’en pareille hypothèse aucun délai de recours
contentieux n’existe. Ainsi, l’on évite que des actes manifestement irréguliers continuent à produire
leurs effets lorsque le juge n’a pas été saisi dans les délais.

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I – L’abrogation
A la différence du retrait, l’abrogation n’a pas d’effet rétroactif. Ce pouvoir d’abrogation se
justifie par la nécessité de permettre à l’Administration de s’adapter constamment à l’évolution de
l’intérêt général. Ainsi, le principe de mutabilité trouve à s’appliquer tant aux contrats administratifs
qu’aux règlements administratifs (CE, 27/01/1961, Vannier). L’Administration est donc en droit de
modifier à tout moment la règlementation qu’elle édicte. L’abrogation peut être explicite lorsque le
nouveau règlement mentionne expressément la suppression de l’ancien. Mais, elle peut être aussi
implicite par l’intervention d’une norme postérieure, de même niveau ou de niveau supérieur, dont
le contenu est incompatible avec l’ancien règlement. Surtout, l’Administration peut tantôt disposer
de la liberté d’abroger, tantôt être soumise à l’obligation d’abroger.
La liberté d’abroger
Il faut ici distinguer selon que les actes sont ou non créateurs de droit.
1 / S’agissant des actes non créateurs de droit, l’Administration est, ici, libre d’abroger ce
type d’actes à tout moment. C’est particulièrement vrai pour les règlements en vertu du principe
selon lequel « nul n’a de droits acquis au maintien d’un règlement ». La solution est la même pour un
acte non règlementaire régulier.
2 / En ce qui concerne les actes créateurs de droit, l’abrogation d’un acte règlementaire
régulier est possible (CE, 13/12/2006, « Lacroix »), mais le juge administratif peut, depuis l’arrêt
KPMG de 2006, imposer à l’Administration la prise de mesures transitoires dans un souci de sécurité
juridique. Pour les actes non règlementaires réguliers, l’abrogation est possible mais seulement par
un acte contraire respectant le parallélisme des formes et dans les cas prévus par les lois et
règlements en vigueur. Si ces derniers ne prévoient pas cette possibilité, l’abrogation de l’acte n’est
possible que si le titulaire des droits en fait la demande (CE, 30/06/2006, Société Neuf Télécom SA).
Enfin, si cette décision est illégale, l’abrogation n’est possible que dans un délai de quatre mois
suivant l’intervention de la décision (CE, 6/03/2009, Coulibaly).

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L’obligation d’abroger
La jurisprudence sur l’obligation d’abroger concerne principalement les actes règlementaires.
En la matière, jusqu’à l’arrêt Cie. Alitalia (CE, ass, 3/02/1989), l’état du droit était complexe et
évolutif. Les choses changent radicalement en 1989. Et, en 2007, le législateur se saisit de la
question pour consacrer ces principes en y apportant, cependant, quelques nouveautés.
1 - L’état du droit antérieur à l’arrêt Cie. Alitalia
Il y lieu ici de distinguer les règlements illégaux dès l’origine, et les règlements devenus
illégaux par suite d’un changement dans les circonstances de droit ou de fait.
a/ En matière de règlements illégaux dès l’origine, deux solutions se sont succédées en moins
de cinq ans. Ainsi, au départ, le Conseil d’Etat prend une position identique à celle qu’il prendra en
1989. En effet, le 12 mai 1976, dans son arrêt Leboucher et Tarandon, la Haute juridiction se
prononce en faveur de l’obligation pour l’Administration d’abroger, sur demande, les règlements
illégaux originellement. Mais, par son arrêt de section So. Afrique France Europe transaction du 30
janvier 1981, la Haute juridiction se prononce pour une solution radicalement opposée, en
l’occurrence l’absence d’obligation, sauf dans le cas ou le juge administratif est saisi dans les deux
mois de la publication de l’acte.
b/ S’agissant des règlements devenus illégaux du fait d’un changement dans les circonstances
de droit ou de fait, si la solution était simple pour les règlements devenus illégaux par suite d’un
changement dans les circonstances de fait, il en allait autrement en cas de changement dans
circonstances de droit.
En premier lieu, lorsqu’est en cause un changement dans les circonstances de fait, c’est-à-
dire d’un changement qui prive l’acte de sa raison d’être (CE, ass., 10/01/1964, Sieur Simonnet), le
juge administratif considérait que les administrés pouvaient saisir, à toute époque, l’Administration
d’une demande d’abrogation d’un règlement devenu illégal. Cette jurisprudence favorable aux
administrés ne souffrait qu’une exception constituée par les règlements intervenus en matière
économique. Dans cette hypothèse, le Conseil d’Etat n’admettait, selon le professeur Chapus,
l’obligation d’abrogation que dans le cas « ou, pour des raisons indépendantes de la volonté des
intéressés, le changement de circonstances a revêtu le caractère d’un bouleversement insusceptibles
d’être prévu par l’auteur du règlement ». Hormis cette exception, le régime était plutôt favorable aux
administrés.
En deuxième lieu, s’agissant des règlements devenus illégaux du fait d’un changement dans
les circonstances de droit, deux jurisprudences se sont succédées. D’abord, dans son célèbre arrêt de
section Despujol du 10 janvier 1930, le Conseil d’Etat prévoit deux hypothèses ou un administré peut
obtenir l’abrogation d’un règlement devenu illégal. La première est celle ou l’administré saisit, à
toute époque, l’Administration d’une demande d’abrogation et défère éventuellement au juge
administratif le refus de cette dernière. La seconde est celle ou l’administré saisit le juge administratif
d’une demande d’annulation du règlement lui-même dans les deux mois de l’acte juridique
constituant une nouvelle circonstance de droit, une loi par exemple. Cette dernière solution
présentait, cependant, l’inconvénient d’annuler rétroactivement un règlement, alors que celui-ci
était lors de son édiction tout à fait conforme aux normes supérieures. C’est pour cette raison que le
Conseil d’Etat, en 1964, abandonna cette possibilité et ne retint que la première solution, mais en
l’adaptant : ainsi, celui-ci prévoit la possibilité de demander à l’Administration l’abrogation d’un
règlement devenu illégal du fait d’une loi nouvelle par exemple, mais cette demande doit être
présentée dans les deux mois de la loi qui a créée la situation juridique nouvelle (CE, ass.,