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Préparation au concours de secrétaire d’administration
Organisation et fonctionnement de l’administration
LA THÉORIE GÉNÉRALE DE L’ACTE ADMINISTRATIF
Daphnée FERET- Rectorat Amiens - Janvier 2007
Par l’acte administratif unilatéral, l’administratif a le pouvoir de créer ou de modifier, par sa seule volonté,
des situations juridiques. Il est différent du contrat administratif qui constitue un acte administratif
plurilatéral (voir fiche suivante).
I – La notion d’acte administratif unilatéral
A - Définition de l’acte administratif
Il n’existe pas de définition officielle de l’acte administratif.. Il faut donc se reporter aux
définitions doctrinales et jurisprudentielles.
L’acte administratif appartient au droit public interne. On le qualifie ainsi car il est une mesure
prise ou une action décidée par une autorité autre que le juge ou le législateur.
L’acte administratif est donc un acte juridique ( c’est à dire qui édicte des normes) exprimant la
volonté unilatérale de ses auteurs (s’adressant à des personnes autres que ses auteurs.
Définition : manifestation
de volonté émanant d’une autorité publique et tendant
unilatéralement à l’édiction de normes.
La qualification d’acte administratif unilatéral est refusée quand il ne traduit en aucune façon
l’exercice d’une prérogative de puissance publique
B - La notion de décision
La décision est une variété, la plus importante, d’acte administratif unilatéral. Deux groupes
de mesures soulèvent des difficultés de définition.
Les mesures préparatoires ou provisoires
Ces mesures ne sont normalement pas des décisions et ne sont donc pas susceptibles d’être
déférées au juge (CAA Bordeaux, 31 juillet 2003, Zorin).
Liste :
-
les avis
les délibérations préparatoires des assemblées locales
les propositions
les transmissions
…
Les mesures d’ordre intérieur
Ce ne sont pas des décisions car elles ne comportent, à l’égard des administrés, aucune
manifestation de volonté : ont dit qu’ils ne font pas grief.
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Liste :
-
les circulaires : elles sont l’expression du pouvoir hiérarchique dont dispose tout
ministre, tout chef de service. En théorie, ces actes n’ont qu’un usage interne et
ne peuvent donc être déférés au juge. Mais il arrive qu’elles posent une règle
nouvelle, créent des droits ou des obligations au bénéfice ou à la charge des
administrés. Le Conseil d’Etat a donc créé une distinction entre les circulaires
purement interprétatives (véritables mesures d’ordre intérieur) et les circulaires
réglementaires.
-
les directives internes à l’administration française : une directive est un acte par
lequel l’autorité administrative, lorsqu’elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire et
uniquement dans ce cas, se fixe à elle même une règle sur la conduite à tenir
dans certains cas.
-
les mesures internes au service : mesures d’organisation du service, mesures de
police interne du service…
C - La diversité des décisions
Acte réglementaire et non réglementaire = acte à portée générale et impersonnelle. Elle peut
ne concerner qu’une seule personne, mais elle sera considérée comme réglementaire si elle
est prise sans considérer les individus déterminés. La décision réglementaire fixe par exemple
l’organisation d’un service public, ou intervient en complément de mesures législatives.
La décision sera non réglementaire et donc individuelle si elle concerne une ou plusieurs
personnes nominativement désignées.
Actes positifs et décisions de refus
Décisions expresses et décisions implicites
II – Le régime juridique des actes administratifs unilatéraux
A - Les conditions de validité des actes administratifs unilatéraux
Le respect de certaines procédures :
-
la procédure consultative. L’avis est consultatif quand l’administration est libre d’y
recourir ou non. Si l’avis est obligatoire, l’administration pourra être tenu de le
suivre (on parle alors d’avis conforme) ou non. Le défaut de consultation, quand
celle ci était obligatoire, a pour conséquence la nullité de l’acte.
-
La procédure contradictoire. C’est un principe général du droit. Elle ouvre à toute
personne menacée par l’autorité administrative d’une sanction grave le droit de se
défendre. Elle permet aussi dans certains cas (procédure disciplinaire) la
communication du dossier personnel.
Les conditions de validité interne :
Les visas
Les visas sont les textes en vertu desquels l'acte est pris, ils donnent donc ainsi la
base juridique de l'acte.
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Les motifs
Ce sont les faits qui justifient la décision. Pendant longtemps, l'administration
n'était pas obligée de motiver ses actes. La loi du 11 juillet 1979 sur la motivation
des actes administratifs impose à l’administration une telle obligation pour toutes
les décisions individuelles défavorables et depuis la loi du 17 janvier 1986 pour
les refus d’autorisation.
Mais, il existe trois exceptions à la règle: lorsque la loi prévoit le secret, quand
l’acte est pris en urgence et enfin s’il s’agit de décisions implicites.
B - La théorie des circonstances exceptionnelles
 toute perturbation grave de la vie sociale entraînant l’impossibilité pour les pouvoirs publics
de respecter toutes les prescriptions juridiques s’imposant notamment à eux. Cette théorie a
notamment utilisé lors des périodes de guerre…Le juge vérifie dans ce cas que toutes les
conditions sont réunies pour que l’on puisse réellement parler de circonstances
exceptionnelles.
Quand ces conditions sont réunies :
- on peut déroger aux habituelles règles de forme
-
on peut déroger aux règles de fonctionnement
C - L’exécution de l’acte : le privilège du préalable
Cette expression signifie que la décision a force obligatoire par elle-même, qu’elle
est
obligatoire pour ses destinataires dès son édiction . C’est la raison pour laquelle on parle de
privilège du préalable.
La décision de l’administration peut être contestée devant le juge mais le recours n’aura pas
d’effet suspensif, ce qui signifie que la décision continue à s’appliquer jusqu’à la décision du
juge.
III - L’application dans le temps
A - L’entrée en vigueur
1. La publicité
Les actes administratifs existent dès leur signature par leur auteur. Cela signifie par exemple
qu’un recours peut être intenté contre l’acte dès sa signature. Mais les actes administratifs ne
sont opposables aux administrés qu’à compter du moment où ceux-ci peuvent en avoir
connaissance. L’entrée en vigueur des actes est donc conditionnée par leur publicité, mais
celle-ci est assurée de manière variable selon les types d’acte.
Les actes réglementaires doivent être publiés soit au Journal Officiel pour les décrets, soit
dans les divers bulletins des ministères ou dans certains recueils d’actes administratifs.
S’agissant des actes individuels il faut distinguer deux cas. Quand ils imposent des
obligations, ils ne sont opposables qu’après notification qui s’effectue le plus souvent
par simple lettre. Pour les autres actes, ils entrent en vigueur dès leur signature.
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2. La non-rétroactivité
C’est un principe général du droit (CE, 25 juin 1948, Société du journal l’Aurore) qui
s’inspire de l’article 2 du Code Civil : « La loi ne dispose que pour l’avenir ; elle n’a point
d’effet rétroactif ». Cela signifie qu’un acte administratif ne peut pas s’appliquer à des
situations antérieures à son édiction.
B - La fin de l’acte
1. L’abrogation
Par l’abrogation d'un acte administratif, ses effets pour l'avenir disparaissent, mais ses effets
passés subsistent. L'abrogation est décidée par l'autorité administrative qui distingue selon
qu’il s’agit d’actes réglementaires ou non.
Actes réglementaires
Quand ils sont irréguliers non seulement ils peuvent, mais ils doivent l’être en vertu du
décret du 28 novembre 1983. S’ils sont réguliers ils peuvent être abrogés par l’autorité qui
a édicté l’acte en vertu du principe du parallélisme des formes.
Actes non-réglementaires
Si l’acte est créateur de droit l'abrogation est impossible à moins que la loi ne le prévoie.
Par contre si l’acte n'est pas créateur de droit, l’abrogation est possible, à condition de
respecter le principe du parallélisme des formes.
2. Le retrait
Le retrait d'un acte consiste dans l’annulation de celui-ci, ce qui suppose un effet rétroactif
puisque celui-ci est sensé n’avoir jamais existé. Le régime du retrait a été fixé par la
jurisprudence. (CE, 3 novembre 1922, Dame Cachet)
Le retrait des actes réguliers
Si l’acte est créateur de droit, le retrait est impossible. Mais, si la loi le prévoit ou si le
bénéficiaire de l’acte en fait la demande, le retrait est possible.
Si l'acte n'est pas créateur de droit, le retrait est possible à toute époque
Le retrait des actes irréguliers
Si l’acte est créateur de droit, le retrait de l'acte ne peut se faire que dans un délai de
quatre mois (CE, 26 octobre 2002, Ternon).
Dans le cas particulier des décisions implicites, on admet que leur retrait est impossible
(CE, 14 novembre 1969, Eve).
Si l’acte n'est pas créateur de droit, le retrait est possible à toute époque (CE, 15 octobre
1976, Bussières.
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