LE PARTENARIAT PUBLIC PRIVE DANS LE SECTEUR DES

LE PARTENARIAT
PUBLIC PRIVE DANS LE
SECTEUR DES
INFRASTRUCTURES
Aboubacary Sow
Centre d’Etudes de Politiques pour le
Développement (CEPOD)
Ministère de l’Économie et des Finances
Dakar, Sénégal
CONTEXTE
• Impact de la mondialisation de l’économie et
concurrence entre services publics.
• Mobilisation internationale pour l’accès
universel aux services publics
• Limite du système de financement du
développement basé sur l’Aide Publique au
Développement (APD)
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Définitions
Le PPP est un contrat liant une Institution de
service public et un opérateur privé par lequel
l’opérateur privé
Exerce une fonction de service public ; et/ou
Acquiert le droit d’usage d’une propriété public
pour ses objectifs commerciaux propres ; et
Assume des risques financer, technique et
opérationnel ; et
Est rémunéré par rapport à l’exercice de la
fonction de service public ou à l’utilisation de
la propriété publique
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Définitions (suite)
1.Le PPP est un contrat par lequel une
Institution publique
2. Confie au secteur privé la conception, la
construction, la gestion, l’exploitation et le
financement d’infrastructures et
d’équipements publics
A. Mobilise donc des investisseurs privés pour
réaliser des infrastructures et équipements
publics
B. Offre des possibilité nouvelles à l’Etat et aux
collectivités locales.
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Définitions (fin)
Le PPP est un contrat à long terme dans lequel
une autorité, centrale ou décentralisée,
s’associe à un partenaire du secteur privé pour
la Conception, le financement, la réalisation ou
l’exploitation de services publics
Qui stipule des résultats à atteindre pour
l’opérateur privé
Qui établit un partage des risques et
responsabilités
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Pourquoi le PPP?
L’État ne dispose pas des ressources financières
et/ou humaines nécessaires pour fournir le
service ou réaliser le projet
Le PPP permet d’accroître la qualité ou le niveau
de service par rapport à ce que pourrait
offrir, à lui seul, le gouvernement
Le PPP permet de mettre le service ou le projet
sur pied plus rapidement que si le
gouvernement est seul à le faire
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Pourquoi le PPP?
Recherche de méthodes alternatives et novatrices de
prestation de services et souci de promouvoir la
performance et la compétition dans la fourniture du
service public
Possibilité pour l’État de transférer la responsabilité des
prestations de services au secteur privé pour se
consacrer à des missions plus stratégiques
Possibilité d’évaluer le résultat du service, d’en établir le
prix et de recouvrer le coût du service ou du projet en
collectant des frais d’utilisation
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Les Principes qui sous tendent le PPP
• Le Gouvernement achète des services non des
actifs
• L’objectif du Gouvernement est de fournir des
services de qualité à un moindre coût
• Le Secteur public définit les objectifs en
matière de performance
• Le secteur privé fournit les capacités en
matière de conception, construction, etc.,
• Le secteur privé est rémunéré sur la base
d’objectifs de résultats
• Le risque est attribué au partenaire qui est le
mieux placé pour le gérer
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Enjeux du PPP
• Nécessité de disposer d’infrastructures
structurantes et des services de qualité pour
un développement économique durable malgré
des ressources budgétaires limitées
• Permettre l’exercice de fonctions de services
publics par le secteur privé dans le cadre d’une
politique de recentrage du rôle de l’État
(faire payer l’usager plutôt que le
contribuable, bénéficier des avantages de la
gestion privée)
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Défis du PPP
• Établir une combinaison optimale de ressources
et mettre en place la meilleure méthode de
prestation de services publics à des niveaux
acceptables sur le plan de la qualité et du coût
• attribuer le risque au partenaire qui est le
mieux en mesure de le gérer et de le limiter
• Mettre en place des processus ouverts, justes
et transparents
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Les marchés publics
• relation de client à fournisseur
• Prix correspond à la contrepartie immédiate
de la prestation fournie par l’entreprise et
ne peut faire l’objet d’une clause de
paiement différé
• Relations contractuelles quasi immuables
• Conception et financement du ressort du
secteur public
• Risques traditionnellement encourus par un
fournisseur
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La concession de service public
1.
Une convention par laquelle une personne
publique confie à un tiers, la gestion et
l’exploitation d’un service public qui produit
une activité économique
2. Rémunération assurée de façon substantielle
par les résultats financiers de
l’exploitation.
3. Transfert du risque lié à la consommation
du service public par les usagers
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Types de Projets PPP
Trois types de PPP
• L’Opérateur privé exerce une fonction de
service public
• L’Opérateur privé acquiert le droit d’utiliser
une propriété publique pour ses propres
objectifs commerciaux
• Une combinaison des deux.
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Les Options participation privée
dans les infrastructures
Contrats
De Travaux
publics
Contrat de
Gestion et
Maintenance
Contrat
Affermage
Contrat de
Concession
Faible
Vente d’
Actifs
Élevé
Spectre de la Participation Privée
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Un spectre limité
d’options de PPP
Principe directeur dans un PPP: les risques doivent être alloués à la partie qui peut mieux les gérer
• Risques commerciaux ou connexes >>> partenaire privé
• Risques politiques ou Réglementaires >>> Gouvernement
Partenariat Public Privé
Contrat de
Contrats
Contrat de Gestion et
Contrat de
Contrat
De Travaux Service
Maintenance d’Affermage Concession
publics
Faible
Vente
d’ Actifs
Élevé
Spectre de la Participation Privée
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Les différentes formules de PPP
• Formules traditionnelles
Contrat de service
Contrat de gestion
Management Contracts/Affermage
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Les différentes formules de PPP
• Formules modernes
BOT ou CET
BOO ou CEP
BOOT ou CEPT
BOOST
DBFO
Le PFI britannique?
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Comment se structure un PPP?
Autorité
Publique
Partenaires
Privés
Assureurs
Pacte d’actionnaires
Contrat PPP
Tarifs
Société Ad
Hoc
Contrat
d’exploitation
Contrat de
fourniture
Consommateurs
Opérateurs
Polices
d’assurance
Convention
de crédit
Banques
Contrat de
construction
Constructeurs
Fournisseurs
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Caractéristiques fortes du PPP
1.
La maîtrise d’ouvrage est assurée par le
cocontractant.
2. Le transfert des risques financer, technique et
opérationnel au cocontractant
3. La rémunération se fait sur la durée du contrat:
- soit sous la forme de redevance versée directement par
l’institution publique à l’opérateur privé
- soit en prélevant directement des frais auprès des usagers sur
la base de l’utilisation du service concerné
- peut être liée à des objectifs de performance assignés au
cocontractant.
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Caractéristiques fortes du PPP
• Le contrat doit répondre à quatre
questions principales
– Quel est le périmètre des activités
déléguées/concédées?
– Qui finance les activités?
– Qui paie le service?
– Qui supporte les risques?
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Caractéristiques fortes du PPP
• 3 spécificités du point de vue financier
– Partenariat multidimensionnel
– Architecture contractuelle complexe
– Cycles d’investissement de long terme
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Partenariat multidimensionnel
• Partenaire Public: État, Collectivités locales,
autorités de régulations, etc.
• Partenaire Privé: Promoteurs ou « Sponsors »,
opérateurs, constructeurs, banques, autres
institutions financières, assureurs, etc.
• Le Client: Usagers, (tarif, taxe, etc.) versus
Acheteur public (contrat d’enlèvement ou Take
or Pay)
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Rôles et responsabilités des
secteurs public et privé
• Le secteur privé
• Crée ou gère une infrastructure ou un service, assume une
partie substantielle du risque
• Est rémunéré sur la base de la disponibilité et la qualité de
l’infrastructure/service par les usagers et/ou les pouvoirs
publics
• Les pouvoirs publics
• Identifient le projet et le type de PPP, engage le processus,
supervise et supporte le secteur privé
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Des cycles d’investissement
de long terme
• Phase de montage du projet
• Études préalables (techniques, économiques,
financières, juridiques, institutionnelles, etc.)
procédures d’appel d’offres, négociation technique
et financière, financial closing & signature du
contrat
• Phase postérieure à l’entrée en vigueur du
partenariat
• Période construction versus exploitation (très
différentes selon al nature du PPP & secteurs
d’activité concernés
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1ère étape : La phase
préparatoire
• État des lieux & diagnostic de l’existant
• Étude du marché: étude de trafic, étude de tarif,
étude shipping, analyse des stratégies des
investisseurs, étude macro-économique, etc.
• Étude de dimensionnement technique: Avant-projet
sommaire des investissements (travaux &
équipements) + étude des coûts d’exploitation
• Étude d’impact environnemental
• Étude juridique et institutionnelle
• Étude de faisabilité économique
• Étude de faisabilité financière/analyse des risques
(allocation ou atténuation)
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2nde étape : le processus de
sélection du partenaire prive
• Préparation du dossier d’appel d’offres
– Cahier des charges & règlement de l’appel d’offres
– Dossier d’appel d’offres technique
– Dossier d’appel d’offres financier
• Prospection, communication & organisation de Road Show
• Présélection, sélection technique intermédiaire, sélection
financière finale
• Structuration de l’ingénierie financière
– Lettre d’intention & Mémorandum d’information
– Évaluation (modèle économique/financier & Négociations
financières & conditions du financement
– Bouclage financier (Financial closing)
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3me Étape: Phases postérieures
à l’entrée en vigueur du
partenariat
• Signature de la convention de concession et
des accords de crédit : entrée en vigueur
du contrat de partenariat
• Achèvement technique du projet: phase
construction
• Mise en exploitation du service: phase
d’exploitation
• Renégociations
• Terminaison du contrat
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Arrangements institutionnels
Gestion et Coordination des Projets PPP
• Des Institutions capables de concevoir,
piloter et mettre en œuvre le Programme
PPP
- Ministère chargé du Budget – comme tutelle et
centralisation de risques
- Ministères sectoriels (transport, énergie, eau,
éducation, santé, défense…..) comme autorités
délégantes - avec cellules de Projets PPP
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Arrangements institutionnels
Gestion et Coordination des Projets PPP
Unité centrale PPP
 Coordination et mise en œuvre du programme
 Vérification des critères d’éligibilité
 Régulateurs sectoriels pour le suivi et le contrôle des
contrats
 Cour des comptes – audits des contrats PPP
 Tribunaux pour arbitrer les conflits
Des institutions pour le développement du marché
 Banques commerciales/fonds d’Investissement (pensions), Cies
d’assurance
 Cies de Travaux Publics (construction – réalisation des
ouvrages)
 Sociétés de conseils (ingénierie, finance, économie)
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Arrangements institutionnels
Gestion et Coordination des Projets PPP
• Approche visionnaire # PPP comme outil de développement de
nouvelles infrastructures
• Leadership effectif # volonté politique forte en faveur de la
réalisation des projets identifiés
• Une législation spécifique aux PPP énonçant clairement les règles,
procédures et les rôles et attributions
• Critères de sélection de Projets PPP (conditions d’éligibilité)
• Critères d’allocation des aides et subventions de l’Etat
• Procédures d’appel à la concurrence pour la sélection des
promoteurs
• La gestion des risques couverts par l’Etat
• Les conditions d’approbation des contrats PPP
• Le suivi et contrôle des contrats PPP
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Le PPP une solution pour les
pays a faibles revenus
• Les Avantages
– Maîtrise des coûts et amélioration de la qualité du
service
– Réduction de la contrainte budgétaire de l’Etat
– Le transfert des risques au privé
– Le développement du secteur privé
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Le PPP une solution pour les pays
a faibles revenus
• Les Inconvénients
– Mise en œuvre longue et difficile
• Complexité des PPP (Rentabilités, Acteurs,
Durée des contrats, etc.)
• Rareté de l’Expertise
– Les Risques
• Risques pour l’autorité politique
• Risques pour les partenaires privés
• Risques pour les usagers et les contribuables
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Les critère d’octroi des contrats
• Durée?
• Tarif moins élevé pour les clients?
• Recettes plus importantes pour le
Gouvernement ou l’autorité concédante:
flux de paiement vs. Paiement immédiat
• Coût minimum pour le gouvernement
• Niveau d’investissement plus élevé (ou plus
rapide)?
• Nombre d’employés utilisés plus important.
• VAN la plus rapidement réalisée
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Les Risques liés aux PPP
– Risques liés à la complexité des contrats
– Développement de comportements
opportunistes du prestataire liés à l’asymétrie
informationnelle
– Difficultés liées à la réversibilité de la
solution partenariale en cas de ré
internalisation
– Soutanabilité des engagements de paiement à
long terme
– Stratégie opportuniste du prestataire
• Stratégie d’écrémage
• Risque de «commodification»
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Qu’est ce qui fait le succès d’un PPP ?
Au plan politique et institutionnel
•
•
•
•
•
Clarifier et prioriser les objectifs
Développer un cadre juridique approprié pour les PPP
Développer les capacités institutionnelles : planification stratégique,
sélection de projets, conduite des appels d’offres, et suivi d’exécution
des contrats
Un soutien politique fort est nécessaire
Une excellente campagne de communications vis-à-vis des citoyens que
des investisseurs potentiels
Au niveau opérationnel
 Ne retenir que des projets d’excellente qualité : information
pertinente mise à disposition
 Structure de marché
 Des appels d’offres transparents et bien organisés
 Vérifier la capacité à payer des consommateurs ou de l’administration
 Rentabilité des projets retenus
 La bonne gestion des risques souscrits par le Public
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Réussir la mise en œuvre d’un
programme PPP
• Volonté politique et préciser les
objectifs à atteindre: “Pourquoi
souhaite-t-on mettre en oeuvre un
programme PPP?”
• Sélectionner les projets et
développer un pipeline de
projets: “Tous les projets ne sont
pas éligibles au schéma PPP”
• Se doter d’un mécanisme de
sélection du partenaire privé:
– Appel d’offres international
comme règle sacro sainte
– Éviter les sollicitations
spontanées
– Gré à Gré uniquement en cas
d’urgence
• Mettre en place une
capacité institutionnelle
pour mettre en œuvre le
programme PPP
• Renforcer la capacité de
contrôle et de régulation
• Développer la capacité
de gestion des risques
contingents couverts par
le gouvernement
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Principales leçons
 L’Investissement privé dans le secteur électrique dans les pays
émergents a été bien plus volatile que dans les autres secteurs
 Cet investissement est concentré à hauteur de 70 % dans la
production énergétique et 14 % dans la distribution des services
électriques
 Cet investissement est également concentré dans quelques pays :
Amérique latine, Asie de l’Est
 Les projets impliquant la commercialisation des services aux
consommateurs finaux ont connu davantage plus de problèmes
que les projets d’investissement dans la production énergétique
- les projets PIE (IPPs) ont bénéficié d’une bonne couverture de
risques sur la base des contrats d’achat de long terme d’énergie
garantis par les gouvernements
- les risques réglementaires – tarification sont à l’origine de la
plupart des difficultés opérationnelles
- les mauvaises performances commerciales des opérateurs privés
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Je vous remercie
[email protected]