Transparence à la Promotion économique
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Transparence à la Promotion économique Rapport du Conseil-exécutif à l'intention du Grand Conseil concernant la motion 194/2005 (CEP) « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » Sommaire Sommaire 1. Résumé 1.1. Mandat 1.2. Appréciation 1.3. Proposition 2. Mandat 3. La Promotion économique dans le canton de Berne 3.1. Contexte 3.2. Politique économique et Promotion économique 3.3. Organisation de la Promotion économique 3.4. Prestations en faveur d'entreprises 3.5. Informations sur les coûts et les prestations 3.6. Information sur les effets 4. Promotion économique à la Confédération et dans les autres cantons 4.1. Confédération 4.2. Cantons 4.3. Critiques 4.4. Comparaison du canton de Berne avec la Confédération et d'autres cantons 5. Information dans le canton de Berne: situation juridique 5.1. Constitution cantonale 5.2. Loi sur l'information du public 5.3. Loi sur le développement de l'économie 5.4. Loi sur les impôts 5.5. Appréciation de la situation juridique 6. Conclusions 7. Portée du présent rapport; proposition 8. Annexes 8.1. M 194/2005 (CEP): Augmentation de la transparence à la Promotion économique 8.2. Organigramme de la Promotion économique 8.3. Budget par groupes de produits 8.4. Communiqué de presse du 19 janvier 2007 8.5. Communiqué de presse du 6 mai 2005 8.6. Partenaires de la Promotion économique 8.7. Résumé de la méthodologie de l’étude B,S,S. 2003 8.8. Résumé de l'étude B,S,S. 2007 8.9. Aperçu des pratiques des cantons 8.10. Code des normes à respecter en matière de contrôle des résultats dans le marketing de la place économique suisse 8.11. Information dans le canton de Berne: situation juridique 8.11.1. Constitution cantonale 8.11.2. Loi sur l'information du public 8.11.3. Loi sur le Grand Conseil 8.11.4. Loi sur le développement de l'économie 8.11.5. Loi sur les impôts 8.11.6. Loi sur la protection des données 8.11.7. Appréciation de la situation juridique 3 4 4 4 6 7 8 8 8 9 10 11 13 14 14 15 15 16 17 17 17 17 17 18 18 20 21 21 23 24 28 30 32 33 34 38 39 40 40 40 42 42 42 43 44 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 1. Résumé 1.1. Mandat Lors de la session de septembre 2005, le Grand Conseil a adopté la motion M 194/2005 de la CEP intitulée « Augmentation de la transparence à la Promotion économique », et a chargé le Conseil-exécutif « d'examiner quelle pourrait être la forme d'une publication annuelle de la liste des entreprises bénéficiant du soutien de la Promotion économique du canton de Berne, et de réfléchir aux avantages et inconvénients d'une telle publication; il est chargé en outre de présenter au Grand Conseil un rapport à ce sujet, assorti le cas échéant de propositions. » 1.2. Appréciation Le Conseil-exécutif s'engage depuis 1998, soit depuis l'entrée en vigueur de la loi sur le développement de l'économie, en faveur d'une information transparente, et il n'a cessé d'améliorer celle-ci. La politique d'information repose sur les éléments suivants: • La Promotion économique fait partie de la nouvelle gestion publique. Ses charges ainsi que la somme des contributions versées chaque année à des entreprises sont présentées ouvertement. Les charges de la Promotion économique pour son exploitation (marge contributive III) sont budgétées à hauteur de 9,1 millions de francs en 2007. 5,3 millions sont prévus pour les contributions accordées aux entreprises (coûts des subventions cantonales) (cf. ch. 8.3.). • Les informations sur les possibilités de soutien sont fournies sur Internet et par le biais de brochures. • Dans le cadre de son bilan annuel, la Promotion économique du canton de Berne (PEB) informe notamment sur le nombre d'affaires de promotion, sur les emplois dont la création est prévue et sur les investissements réalisés. • Le canton de Berne a été le premier canton en Suisse à informer non seulement sur le développement prévu des projets soutenus, mais aussi sur les résultats effectifs. • D'entente avec les entreprises bénéficiaires, le soutien fait dans certains cas l'objet d'une information publique, notamment dans les bulletins d'information de la Promotion économique. • Dans le présent rapport, le Conseil-exécutif publie pour la première fois des détails sur les allégements fiscaux accordés (cf. ch. 8.8.). Aucun canton n'a jusqu'ici rendu publics de tels chiffres. • En 2007, conformément à la périodicité prévue, une étude portant sur l'utilité et l’impact (financier) des subventions et des allégements fiscaux accordés a été réalisée. L'étude montre que le canton de Berne encaisse globalement plus qu'il ne dépense pour la Promotion économique. 4 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » Le Conseil-exécutif entend poursuivre et développer sa pratique qui consiste à informer de manière transparente sur la Promotion économique. Publier des listes exhaustives de toutes les entreprises qui bénéficient d'un soutien aurait en revanche des conséquences préjudiciables à la compétitivité du canton de Berne en tant que site d'implantation. C'est pourquoi, après avoir étudié la question en détail, le Conseil-exécutif y renoncera à l'avenir également. Les principales raisons ayant motivé cette décision sont les suivantes: • La position du canton de Berne dans la concurrence entre sites d'implantation serait affaiblie. Des concurrents obtiendraient des informations sur la Promotion économique bernoise sans publier eux-mêmes les mêmes informations. • La communication des noms des entreprises qui ont bénéficié d'un soutien n'implique pas automatiquement une utilisation efficace des ressources. Il est préférable d'atteindre cet objectif par des critères d'encouragement clairement définis. • La communication des prestations accordées pousserait les auteurs de nouvelles demandes à considérer ces prestations comme étant la norme, ce qui, avec le temps, produirait un nivellement vers le haut. • Communiquer les noms des entreprises ne permet pas d'obtenir un contrôle plus efficace. A défaut de connaître les circonstances exactes, il n'est en effet pas possible de contrôler les prestations accordées au cas par cas. Le système actuel permet, lui, de garantir un contrôle rigoureux: toutes les aides accordées passent par un système de contrôle interne à plusieurs niveaux qui exclut tout traitement de faveur. Le Conseil-exécutif et la Direction de l'économie publique exercent la surveillance sur le travail accompli par la Promotion économique. L’efficacité du contrôle est ainsi garantie, ce que confirme la CEP: au terme de l'enquête approfondie qu'elle a menée, elle n'a en effet constaté aucun signe lui permettant de conclure à des agissements illicites. • La communication des prestations d'encouragement octroyées ne dissuade pas seulement les « chasseurs de subventions », mais également les sociétés qui ont un intérêt légitime à la confidentialité. • Les différents sites d'implantation se livrent une forte concurrence, aussi bien sur le plan national que sur le plan international. Les entreprises s'établissent ou réalisent leurs projets de développement dans les sites d'implantation où elles trouvent les meilleures conditions générales – dont notamment les procédures prévues pour les aides financières et les allégements fiscaux. Une des attentes fondamentales des entreprises à l'égard d'un organisme public de promotion économique est que celui-ci respecte la confidentialité dans chaque cas. • La promotion permet, dans certains cas, de tirer des conclusions sur les activités des entreprises soutenues, notamment quant à de nouveaux projets à un stade initial. Les entreprises ont elles aussi un droit juridiquement protégé à traiter le soutien dont elles font l'objet de manière confidentielle. • Les vérifications juridiques entreprises ont révélé que la pratique poursuivie jusqu'ici est conforme à la Constitution et à la législation sur l'information et sur la protection des données. 5 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » Par le présent rapport, le Conseil-exécutif remplit le mandat que le Grand Conseil et la Commission d'enquête parlementaire lui ont assigné. 1.3. Proposition Le Conseil-exécutif propose au Grand Conseil de prendre connaissance du présent rapport. 6 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 2. Mandat Le 22 novembre 2004, le Grand Conseil du canton de Berne a institué une Commission d'enquête parlementaire (CEP), lui assignant le mandat d'élucider les causes du découvert de la Caisse d'assurance du corps enseignant bernois (CACEB) tel que chiffré à fin 2003. Dans le cadre de ses recherches, la CEP s'est également penchée sur le travail qu'accomplit la Promotion économique. Elle a procédé à des examens fouillés sur le rôle de la Promotion économique dans la politique d'investissement de la CACEB, et a examiné à fond le mandat légal imparti à la Promotion économique ainsi que sa mise en œuvre. La CEP arrive aux conclusions suivantes: « La CEP n’a rien trouvé qui puisse inciter à mettre en doute la licéité des décisions de la Promotion économique. Néanmoins, elle se demande dans le contexte d’une analyse politique, à l’adresse du Conseil-exécutif et du législateur, si une telle activité est conforme à la finalité de la promotion économi1 que et si elle a vraiment un sens. » « La CEP a constaté que la liste des entreprises qui bénéficient d’un soutien concret de la part de la Promotion économique du canton de Berne (contributions, allégements fiscaux) n’est même pas connue du Conseil-exécutif. Dans un souci de transparence et pour permettre un contrôle public de la Promotion économique, la CEP se demande s’il ne serait pas utile de publier cha2 que année les noms des entreprises bénéficiant de ce soutien. » Le 7 septembre 2005, le Grand Conseil a adopté par 143 voix contre 3 la motion M 194/2005 intitulée « Augmentation de la transparence à la Promotion économique ». La motion charge le Conseil-exécutif « d'examiner quelle pourrait être la forme d'une publication annuelle de la liste des entreprises bénéficiant du soutien de la Promotion économique du canton de Berne, et de réfléchir aux avantages et inconvénients d'une telle publication; il est chargé en outre de présenter au Grand Conseil un rapport à ce sujet, assorti le cas échéant de propositions. » Le présent rapport donne suite à ce mandat. Lors des délibérations de l'époque au Grand Conseil et sur la base des constatations faites par la CEP, les arguments suivants ont été avancés en faveur de la publication d'une liste des entreprises qui ont bénéficié d'un soutien: • Le nombre d'entreprises soutenues et les moyens à disposition ont eu pour conséquence une sorte de promotion à large échelle qui compromet une utilisation efficace des ressources. 1 Rapport adressé au Grand Conseil par la Commission d'enquête parlementaire (CEP) chargée d'élucider et d'apprécier l'affaire de la Caisse d'assurance du corps enseignant bernois (CACEB) (Rapport de la CEP); pp. 7 et 288 2 Rapport de la CEP p. 310 7 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » • La PEB dispose d'une grande marge d'appréciation dans l'octroi des contributions. La publication d'une liste des entreprises qui ont bénéficié d'un soutien permettrait d'améliorer le contrôle démocratique. • Les grandes entreprises connues ne sont pas tributaires des subventions. Il s'agit de dissuader les chasseurs de subventions. • La publication doit garantir qu'aucune contribution ne soit accordée du fait d'une meilleure connaissance des possibilités de promotion ou du fait de relations personnelles. • Le fait qu'une entreprise bénéficie d'un soutien peut aussi représenter un critère de qualité pour celle-ci. Annexe chiffre 8.1.: M 194/2005 Commission d'enquête parlementaire (CEP) « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 3. La Promotion économique dans le canton de Berne 3.1. Contexte Les différents sites d'implantation se livrent une rude concurrence, aussi bien sur le plan international que sur le plan national. Les entreprises s'implantent ou développent leurs activités économiques là où elles trouvent les meilleures conditions générales. Les facteurs qui déterminent la qualité de celles-ci varient selon l'entreprise et la branche. Constituent d'importants facteurs de détermination le savoir-faire existant sur place, la main-d'œuvre disponible et son coût, les infrastructures de transport, la proximité des marchés d'écoulement, l'accès au savoir et aux technologies, l'existence d'objets immobiliers adéquats, les charges fiscales et les éventuelles incitations financières. Le monde économique évolue très rapidement. Constamment, de nouveaux produits et services sont développés, de nouvelles entreprises, créées et développées. A l'inverse, les entreprises et les exploitations qui n'arrivent plus à se maintenir sur le marché disparaissent. Dans le contexte de ces mutations permanentes, les différents sites d'implantation se livrent un rude combat pour attirer et retenir les entreprises, et pour créer et conserver ainsi les emplois. Les sites d'implantation qui hébergent de grandes sociétés internationales doivent s'affirmer face à la concurrence inhérente aux produits et aux projets, qu'ils soient existants ou nouveaux. C'est pourquoi les sites d'implantation situés dans le canton de Berne doivent eux aussi régulièrement confirmer leurs atouts. 3.2. Politique économique et Promotion économique De bonnes conditions générales sont indispensables à un positionnement favorable dans la concurrence internationale et nationale entre sites d'implantation. Grâce à sa stratégie de croissance, le canton de Berne améliore sa position dans la concurrence. Dans le cadre de sa stratégie de croissance, la Promotion économique réalise depuis 2006 de nouveaux projets (« Habiter à Berne », « Berne International », « Berne, centre politique »). Le Grand Conseil a alloué des moyens supplémentaires à cette fin. 8 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » Les prestations de la Promotion économique en faveur de certaines entreprises ou de certaines branches peuvent – lorsqu'elles sont ciblées – favoriser des innovations et donner des impulsions importantes. Elles représentent par conséquent un outil capital dans la concurrence entre sites d'implantation. Pour obtenir de bons résultats, la Promotion économique doit satisfaire à des normes nationales et internationales dans la gestion de ses affaires. La loi du 12 mars 1997 sur le développement de l'économie (LDE; RSB 901.1), entrée en vigueur en 1998, constitue le fondement du travail de la Promotion économique. Les objectifs sont les suivants (art. 2 LDE): Le canton • s'emploie à améliorer les conditions générales pour l'économie bernoise; • encourage la coopération internationale et l'activité novatrice; • soutient l'ouverture à l'extérieur et les améliorations structurelles; • place au premier plan la responsabilité propre des milieux de l'économie; • peut, dans des cas déterminés, compléter ses activités en offrant des prestations à des entreprises de l'économie privée. 3.3. Organisation de la Promotion économique Les activités de promotion économique incombent à la Promotion économique du canton de Berne (PEB), un secteur du beco Economie bernoise de la Direction de l'économie publique. Les tâches de la PEB regroupent un large éventail de prestations destinées aussi bien aux entreprises déjà actives dans le canton de Berne qu'à celles qui souhaitent s'y implanter. Dans le cadre de la promotion du site d'implantation, elle fait connaître le canton de Berne en tant que site économique, en Suisse comme à l'étranger. En sa qualité d'organe de contact, elle se tient à la disposition de toutes les entreprises et contribue à l'implantation de nouvelles entreprises dans le canton de Berne, à la réalisation de projets innovateurs et à la création d'emplois supplémentaires. La PEB travaille depuis 1998 selon les principes de la nouvelle gestion publique (NOG). Elle a servi d'unité pilote jusqu'au moment de l'introduction définitive de NOG. Les principes valables depuis le 1er janvier 2005 sont ceux définis dans la loi du 26 mars 2002 sur le pilotage des finances et des prestations (LFP, RSB 620.0). Les effets et les prestations constituent les valeurs de référence. Le public est informé chaque année des prestations; les effets sont examinés périodiquement et les résultats sont également publiés. Le canton de Berne s'est ainsi engagé à informer de manière transparente sur les prestations et les effets, ainsi que sur les coûts. Depuis sa réorganisation en 1998, l'ensemble de la Promotion économique constitue une partie normale de l'administration cantonale. Comme toutes les autres unités administratives, elle est ainsi soumise à la « surveillance systématique et permanente » du Conseil-exécutif (art. 2, al. 1, lit. f de la loi du 20 juin 1995 sur l'organisation du Conseil-exécutif et de l'administration [loi d'organisation, LOCA; RSB 152.01]). Le Conseil-exécutif exerce cette surveil- 9 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » lance principalement par le processus budgétaire et le rapport de gestion. Le controlling de l'accomplissement des tâches par la Promotion économique est conforme au droit de rang supérieur. Le Grand Conseil approuve le budget du groupe de produits. Il fixe ainsi les coûts relatifs à l'accomplissement des tâches (marge contributive III) et approuve le montant global des prestations financières de la Promotion économique (coûts des subventions cantonales et marge contributive IV). Le choix des entreprises à soutenir ainsi que l'octroi, de cas en cas, d'aides financières relèvent de la compétence de la Promotion économique et de la Direction de l'économie publique. Les allégements fiscaux sont quant à eux approuvés par le Conseil-exécutif. Annexe chiffre : 8.2.: Organigramme de la Promotion économique 3.4. Prestations en faveur d'entreprises La Promotion économique propose notamment les prestations suivantes à certaines entreprises: • des conseils et une aide à la prise de contacts, • une aide à la recherche de terrains et de bâtiments, • le soutien à l'obtention de permis de travail et de permis de séjour, ainsi que, • dans certains cas, des prestations pécuniaires, c'est-à-dire des aides financières et des allégements fiscaux. Les critères d'octroi des aides financières et d'allégements fiscaux sont précisés dans la loi sur le développement de l'économie et dans la loi du 21 mai 2000 sur les impôts (LI; RSB 661.11). Seul un quart environ des affaires traitées par la PEB bénéficient de prestations pécuniaires. L'octroi et le montant d'une contribution financière ou d'un allégement fiscal dépendent pour l'essentiel des critères suivants: • la stratégie d'expansion de l'entreprise, • l'élément innovateur pour l'entreprise (nouveau produit, nouveau marché, nouveau mode de production, etc.), • l'importance économique de l'entreprise, • la création et/ou le maintien durables d'emplois, • l'orientation nationale ou internationale de l'entreprise afin d'éviter les distorsions de concurrence locales, • le degré d'innovation d'un projet (nouveau savoir-faire pour le canton de Berne ou développement d'atouts existants). A l'avenir, l'encouragement sera encore plus axé sur les six clusters ou cen3 tres de compétences définis, et il sera examiné si l'encouragement de l'entreprise contribue à atteindre les objectifs que le gouvernement s'est fixés en matière de développement durable. Lorsqu'un projet nécessite une mise en zone, la conformité de celle-ci aux principes figurant dans le plan directeur 3 Les six clusters sont les suivants: télématique, technique médicale, industrie de précision, prestations de service, technique environnementale et énergétique, et design. 10 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » est vérifiée avant l'octroi de contributions. Le soutien peut ainsi encore mieux être adapté aux objectifs supérieurs du Conseil-exécutif. L'octroi de prestations pécuniaires est exclu pour des assainissements d'entreprises ou pour des investissements réalisés exclusivement dans l'intention d'augmenter la production ou de s'acquitter de charges imposées par les autorités. Il n'y a pas de taux de contribution prédéfinis pour les prestations de la Promotion économique. Les prestations ne sont généralement octroyées que dans la mesure où elles sont indispensables à la réalisation d'un projet. Afin que la Promotion économique puisse évaluer les besoins, les entreprises lui confient des informations confidentielles telles que le business plan ou des données sur les produits innovants. La PEB dispose d'une grande marge d'appréciation. Cette marge d'appréciation est soumise à des directives internes, à un système interne de contrôle (entre autres au moyen d'un contrôle juridique), à la comparaison avec des cas similaires et, au besoin, à une expertise indépendante. En l'absence de prestations pécuniaires de sa part, le canton court le risque que des entreprises renoncent à s’établir sur son territoire ou qu'elles le quittent. Le montant des prestations doit rester confidentiel. D'une part, l'entreprise attend du canton qu'il reste discret quant aux prestations accordées, et d'autre part, il n'est guère dans l'intérêt du canton que des détails soient publiés, car les prestations accordées risqueraient alors de servir de base aux discussions concernant les prestations futures, ce qui pourrait entraîner un alignement des prestations vers le haut. La CEP confirme que le travail de la Promotion économique est correct du point de vue juridique. Elle a cependant l'impression qu'une promotion à trop large échelle est pratiquée. Le Conseil-exécutif ne peut pas adhérer à cette impression. En vertu de l'article 10 LDE, les contributions ne sont octroyées que dans la mesure où elles sont nécessaires à la réalisation d'un projet. Sont soutenus les projets innovateurs d'entreprises bernoises, la création ainsi que l'implantation de nouvelles entreprises. Chaque année, entre 55 et 99 projets ont été soutenus (cf. tableau récapitulatif dans l'annexe ch. 8.4.). Jamais les montants limite mis à la disposition par le Conseil-exécutif pour une année sous la forme d'un crédit-cadre pour l'octroi de contributions n'ont été pleinement épuisés. Et les examens périodiques sur les effets ne montrent aucun signe d'une promotion à large échelle illicite (cf. ch. 3.6). 3.5. Informations sur les coûts et les prestations Le coût de la Promotion économique dans le canton de Berne est connu depuis 1998. Les dépenses prévues ainsi que les prestations et effets y relatifs sont présentés dans le budget par groupes de produits. Les coûts effectifs apparaissent dans le compte d'Etat. Annexe chiffre 8.3.: Budget par groupes de produits 2007 11 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » En outre, la Promotion économique publie chaque année un bilan de ses prestations. Selon la pratique en usage, ce bilan indique le nombre d'entreprises qui ont bénéficié d'un soutien ainsi que les branches et les régions concernées. Sont également présentés le nombre d'emplois créés et prévus ainsi que les investissements projetés par les entreprises. Dans le cadre de sa promotion du site d'implantation, la Promotion économique indique également, à titre d'exemples, les noms de certaines entreprises soutenues – non sans avoir obtenu leur accord préalable. Annexe chiffre 8.4.: Communiqué de presse du 19 janvier 2007 L'aide à la recherche de biens immobiliers fait aussi partie des prestations de la PEB. De 1998 à 2006, sur mandat du Conseil-exécutif, la Promotion économique a globalement vendu quelque 29 hectares de terrains industriels appartenant au canton. Ces ventes ont généré des recettes de 48,5 millions de francs. En 2006, cinq parcelles ont été vendues à cinq entreprises pour qu'elles puissent y développer leurs affaires. La Direction de l'économie publique a informé en détail sur les résultats en 2005. Annexe chiffre 8.5.: Communiqué de presse du 6 mai 2005 Pour remplir ses tâches, la Promotion économique collabore avec différents partenaires. Les prestations à fournir et leur contrepartie sont définies dans des conventions de prestations qui font régulièrement l'objet d'adaptations. Annexe chiffre 8.6.: Partenaires de la Promotion économique La responsabilité de l'octroi de contributions et d'allégements fiscaux est réglementée différemment selon les cas; les flux d'information le sont par conséquent également. En vertu de la LDE, la promotion économique est une tâche qui incombe à la Direction de l'économie publique. Celle-ci exerce la surveillance par l’intermédiaire du directeur de l'économie publique, qui discute régulièrement du travail de la PEB aux heures fixes du beco, raison pour laquelle le chef de la PEB participe à ces heures fixes. Les cas dans lesquels la PEB projette d'octroyer une contribution de plus de 200 000 francs ou un allègement fiscal doivent être approuvés par le directeur de l'économie publique, tout comme les dérogations aux directives internes. Dans les cas exceptionnels où la contribution envisagée porte sur un montant supérieur à 500 000 francs, la compétence financière appartient au Conseil-exécutif. L'octroi d'allègements fiscaux incombe au Conseil-exécutif. Il les autorise au cas par cas. Le contrôle politique est ainsi dans tous les cas assuré au niveau qui convient. La remarque de la CEP concernant l'information interne sur le travail de la Promotion économique demande à être précisée: s'il est vrai que le gouvernement et la Direction de l'économie publique ne reçoivent pas chaque 12 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » année la liste des entreprises qui ont bénéficié d'un soutien, cela ne signifie en aucun cas qu'ils ne sont pas informés de l'activité d'encouragement. Ils obtiennent au contraire tous les documents leur permettant de juger si l'octroi d'une contribution ou d'un allègement fiscal est justifié. Le directeur de l'économie publique peut consulter les affaires de contributions de la Promotion économique. Le Conseil-exécutif peut quant à lui consulter tous les cas d'allégements fiscaux et les affaires portant sur les contributions de plus 500 000 francs. Au demeurant, une liste annuelle, qui par la force des choses serait publiée a posteriori, n'améliorerait pas le contrôle et la surveillance. Ainsi, le seul nom de la société qui a bénéficié d'un soutien ne permet pas de porter un jugement sur la légitimité de ce soutien. Il n'est d'ailleurs pas possible de procéder à des rectifications, les prestations allouées ne pouvant pas être annulées. 3.6. Information sur les effets Les effets de la Promotion économique se mesurent au développement des entreprises soutenues. En général, la PEB suit l'évolution des entreprises pendant cinq ans. Celles-ci sont tenues de présenter un rapport annuel. La PEB communique quant à elle les résultats dans le cadre de son propre rapport annuel. Alors que ce rapport constitue un instantané du développement de projets et d'entreprises, une observation de la situation à plus long terme nécessite un examen approfondi. Le canton de Berne est donc le premier canton à fournir des informations non seulement sur les investissements et les emplois prévus, mais également sur l'évolution réelle. Il y a ainsi transparence quant au succès des projets soutenus par la Promotion économique. Annexe chiffre 8.4.: Communiqué de presse du 19 janvier 2007 Tous les quatre à six ans, une étude des effets est confiée à un mandataire externe. En 2003, la société « B,S,S. Volkswirtschaftliche Beratung » sise à Bâle a vérifié l'efficacité des instruments promotionnels que sont les aides financières et les allégements fiscaux. Les résultats ont été portés à la connaissance du Conseil-exécutif ainsi que des autorités de surveillance (Commission de gestion et Commission des finances) du Grand Conseil. Le long rapport contient des informations soumises au secret fiscal sur différentes entreprises, raison pour laquelle il ne peut être publié dans son intégralité. L'étude des effets permet néanmoins de confirmer que, globalement, le canton encaisse davantage qu'il ne dépense pour la Promotion économique. L'évaluation la plus récente des deux instruments que sont les aides financières et les allégements fiscaux est terminée, et confirme les conclusions de la première étude. L'étude a porté sur la période s'étendant de 1995 à 2005 s'agissant des allégements fiscaux, et sur la période allant de 1998 à 2005 s'agissant des aides financières (à partir de l'entrée en vigueur de la LDE). Les chiffres indiqués ci-après constituent des moyennes des périodes considérées. Les allégements fiscaux octroyés chaque année ont entraîné des pertes de recettes fiscales de 19 millions de francs. Les recettes fiscales générées par les projets soutenus se sont quant à elles élevées à 81 millions de 13 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » francs. Et quatre millions de francs d’aides financières ont été accordés chaque année, ce qui correspond aux recettes fiscales générées en une année par les projets soutenus. Après une année déjà, les recettes sont plus importantes que les dépenses. Dans l'appréciation, il y a lieu de tenir compte que pour une partie des projets soutenus, et malgré un examen minutieux, l'encouragement n'était pas décisif pour la réalisation (effet d'aubaine). Cet effet ne pouvant être mesuré, on a calculé quelle pouvait être sa proportion pour que les recettes supplémentaires couvrent encore tout juste les coûts. Cette valeur – purement hypothétique – se situe vers les trois quarts de tous les projets. On peut admettre qu'en réalité, l'effet d'aubaine concernant aussi bien les allégements fiscaux que les aides financières est nettement inférieur à la valeur hypothétique présentée. L'avantage financier est donc de toute manière plus important que les dépenses consenties. Ces réflexions ne renferment pas les autres effets positifs inhérents à la Promotion économique (promotion du site d'implantation, organe de contact, etc.). Annexe chiffre 8.7.: Résumé de la méthodologie de l'étude B,S,S. 2003 Annexe chiffre 8.8.: Résumé de l'étude B,S,S. 2007 4. Promotion économique à la Confédération et dans les autres cantons 4.1. Confédération La Confédération dispose des instruments suivants pour encourager des entreprises: • les cautionnements des arts et métiers, • les cautionnements dans les régions de montagne, • les aides financières pour les zones économiques en redéploiement, • les crédits hôteliers. La Confédération informe sommairement sur le volume total des contributions d'encouragement octroyées, mais renonce à divulguer les noms des entreprises soutenues ainsi que le montant des contributions versées à chaque entreprise. Il existe une évaluation de l'aide financière pour les zones économiques en redéploiement, mais elle ne mentionne pas non plus de noms d'entreprises (cf. Evaluation de l'arrêté fédéral en faveur des zones en redéploiement, rap4 port final du 4 novembre 2004) . Une initiative parlementaire et un postulat demandent davantage de transparence dans la promotion d'entreprises: 4 http://www.seco.admin.ch/dokumentation/publikation/00008/00025/01821/index.html?lang=fr 14 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » L'initiative parlementaire « Aides publiques versées aux entreprises. Déclaration obligatoire » (99.466 Iv.pa. Leutenegger Oberholzer Susanne) demandait l’instauration de l'obligation de déclarer, pour les cantons et les communes, toutes les contributions publiques qu'ils versent à des entreprises publiques et privées, ainsi que l'obligation, pour la Confédération, de recenser les contributions qu'elle verse. Selon le libellé de l'initiative parlementaire, la notion de « contributions » comprend toutes les prestations pécuniaires, telles que les aides financières, les prêts, les contributions au service de l'intérêt, les cautions et les allégements fiscaux. Le Conseil national a rejeté le 4 octobre 2000 l'idée d'une obligation de déclarer les aides publiques. Le postulat intitulé « Faire la transparence sur les aides publiques accordées sous la forme d'allégements fiscaux cantonaux » (05.3408 Po. Leutenegger Oberholzer Susanne), est encore en suspens. Ce postulat réclame la rédaction d'un rapport présentant les aides que les cantons accordent aux entreprises et aux particuliers sous la forme d'allégements fiscaux. Dans son avis, le Conseil fédéral rejette le postulat. 4.2. Cantons Tous les cantons font de la promotion économique. L'instrument des allégements fiscaux est employé dans pratiquement tous les cantons, et les aides financières, dans la plupart d'entre eux. Pour promouvoir les sites d'implantation, ils agissent soit en leur propre nom, soit par l'intermédiaire d'organismes particuliers (p.ex. Greater Zurich Area [GZA], Development Economic Western Swizerland [DEWS] ou la Promotion économique des deux cantons de Bâle [Baselarea]). Dans le cadre de leurs activités de communication, les cantons n'informent le public que de manière très limitée; certains n'évoquent même pas la possibilité d'octroyer des aides financières et des allégements fiscaux. Les possibilités concrètes de soutien n'y sont signalées qu'en cas de contacts directs avec des entreprises. Aucun canton ne publie de liste des entreprises soutenues. Annexe chiffre 8.9.: Offres des cantons en matière d’aides financières et d'allégements fiscaux, et pratique d'information des cantons 4.3. Critiques Cette communication des informations a fait l'objet de critiques en Suisse, notamment dans la doctrine: on déplore qu'en dépit du fait que tous les cantons communiquent leurs succès, il ne soit guère possible de comparer les données cantonales parce que les méthodes de relevé diffèrent d'un canton à l'autre. Les critiques portent également sur l'absence, dans les informations communiquées, d'une vue d'ensemble des conditions générales économiques, ce qui donne une idée inexacte de l'importance de la Promotion économique. Les auteurs de critiques exigeaient que soit indiquée la proportion formée par les emplois créés et les emplois maintenus par rapport au nombre total d'em15 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » plois dans le canton concerné; qu'il fallait mettre en relation les efforts déployés par les organes de promotion économique et l'amélioration des conditions générales, et enfin, qu'il fallait relever qu'il n'était guère possible de prouver l'existence d'un lien de causalité entre le travail accompli par les organes de promotion économique et les décisions des entreprises de s'implanter dans un site et d'y investir. Les auteurs de critiques demandaient que le compte rendu soit principalement développé dans ce sens afin d'obtenir un contrôle efficace des résultats des organes cantonaux de promotion économique. Ces critiques ont eu pour conséquence que les organes cantonaux de promotion économique, en accord avec le Secrétariat d'Etat à l'économie (seco), ont adopté en décembre 2003 un code à observer en matière de marketing de la place économique. L'instauration de ces normes a eu pour but de créer des critères identiques pour l'évaluation qualitative et quantitative de l'implantation d'entreprises en provenance de l'étranger. L'application de ces normes dans la communication améliore la transparence et augmente la pertinence des données publiées, sans que les noms des entreprises qui ont bénéficié d'un soutien ne soient mentionnés. Annexe chiffre 8.10.: Code des normes à respecter dans le marketing de la place économique suisse 4.4. Comparaison du canton de Berne avec la Confédération et d'autres cantons En comparaison avec les autres cantons, le canton de Berne informe déjà aujourd'hui de manière ouverte sur son organe de promotion économique. La publication régulière de chiffres susceptibles d'être comparés permet de suivre les évolutions sur des périodes d'une certaine durée. Les autres cantons n'informent en revanche pas de manière périodique et active sur le nombre d'affaires de promotion et sur les résultats en termes d'emplois créés et d'investissements réalisés. Dans son dernier compte rendu sur la Promotion économique, le canton de Berne a tenu compte de quelques-unes des critiques formulées précédemment afin d'améliorer la transparence. Il informe non seulement sur les charges et les prestations, mais également sur les effets de la Promotion économique (cf. ch. 3.5. et 3.6.). Il respecte sous l'angle quantitatif et qualitatif les normes instaurées en 2003 par le Code des normes à respecter dans le marketing de la place économique suisse. Désigner par leurs noms les entreprises soutenues ne fait pas partie de ce Code. Ni la Confédération, ni aucun canton ne publient régulièrement de liste de toutes les entreprises soutenues. Sur le plan fédéral, la demande que les données personnelles soient mentionnées a été rejetée. Selon toute vraisemblance, l'entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur le principe de la transparence de l'administration n'y changera rien, car les documents contenant des données personnelles doivent en principe avoir été rendus anonymes avant d'être publiés (cf. art. 9 LTrans). 16 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 5. Information dans le canton de Berne: situation juridique Les explications complètes du Conseil-exécutif concernant la situation juridique figurent dans l'annexe 8.11. 5.1. Constitution cantonale En vertu de l'article 17, alinéa 3 de la Constitution du canton de Berne, toute personne a le droit de consulter les documents officiels, pour autant qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose. Le principe de publicité s'applique donc. Ce principe n'implique cependant pas que les autorités informent activement sur toutes leurs activités. Il est en outre restreint par les intérêts publics ou privés prépondérants qui s'opposent à la publication de certaines données. 5.2. Loi sur l'information du public L'article 27, alinéa 1 de la loi du 2 novembre 1993 sur l'information du public (loi sur l'information, LIn; RSB 107.1) reprend le principe inscrit dans la Constitution et indique de plus que la protection accrue des données personnelles prévue dans la législation spéciale est réservée. Les droits des députés en matière de renseignement et de consultation de documents sont aussi régis par la législation sur l'information (cf. art. 32, al. 1 de la loi du 8 novembre 1988 sur le Grand Conseil [LGC; RSB 151.21]). L'information est en outre limitée par des intérêts publics ou privés prépondérants (art. 29, al 1 et 2 LIn). 5.3. Loi sur le développement de l'économie La LDE ne contient pas de dispositions qui régissent l'utilisation des données qui nous intéressent dans ce contexte, en particulier les noms d'entreprises. C'est donc la législation générale sur la protection des données et sur l'information qui est applicable à ce sujet. Lors des travaux préparatoires et de la lecture de la loi sur le développement de l'économie, l’importance de la confidentialité a été relevée. L'article 4, alinéa 2 LDE délègue, dans le domaine de la promotion économique, les compétences en matière d'autorisation de dépenses du peuple et du Grand Conseil au Conseil-exécutif. La raison en est que ... « les futurs investisseurs exigeront en outre la discrétion nécessaire pour les mesures d'encouragement » (Rapport concernant la loi sur le développement de l'économie, Journal du Grand Conseil 1996, annexe 49). 5.4. Loi sur les impôts En vertu de l'article 153 LI, les allégements fiscaux sont soumis au secret fiscal. Celui-ci n'admet que des renseignements soient communiqués à des tiers – également en ce qui concerne les noms des entreprises – qu'avec l'accord de la personne contribuable. 17 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 5.5. Appréciation de la situation juridique Il n'existe aucune obligation légale de publier les noms des entreprises soutenues. La loi sur les impôts exclut en raison du secret fiscal de publier les noms des entreprises qui ont bénéficié d'un allégement fiscal. Pour les contributions octroyées en vertu de la LDE, c'est la loi sur l'information qui fait foi. Le canton a un intérêt public prépondérant à ce que sa position dans la concurrence entre sites d'implantation ne soit pas affaiblie. Cet intérêt public s'oppose à une publication. La pratique actuelle de la PEB répond donc aux exigences légales. En outre, des intérêts privés pourraient également s'opposer à une publication. Ceci demande à être vérifié dans le cas particulier. Les entreprises peuvent avoir des intérêts protégés qui excluent que leur nom soit publié. Il faudrait donc accepter que la liste soit lacunaire. On voit là encore qu'une liste n'est pas à même d'instaurer la transparence souhaitée. Annexe chiffre 8.11.: Information dans le canton de Berne: situation juridique 6. Conclusions Le Conseil-exécutif s'engage depuis 1998, soit depuis de l'entrée en vigueur de la loi sur le développement de l'économie, en faveur d'une information transparente, et il n'a cessé d'améliorer celle-ci. La politique d'information de la Confédération et des autres cantons en matière de soutien des entreprises est nettement plus restrictive. La politique d'information du canton repose sur les éléments suivants: La Promotion économique fait partie de la nouvelle gestion publique. Ses charges ainsi que la somme des contributions versées chaque année à des entreprises sont présentées ouvertement. Les informations sur les possibilités de soutien sont fournies sur Internet et dans des brochures. Dans son bilan annuel, la Promotion économique du canton de Berne (PEB) informe sur le nombre d'affaires de promotion, sur les emplois dont la création est prévue et sur les investissements réalisés. Des données supplémentaires renseignent sur la répartition régionale et sur le secteur d'activités des entreprises qui ont bénéficié d'un soutien. D'entente avec les entreprises qui ont bénéficié d'un appui, celui-ci peut faire l'objet d'une information, notamment dans les bulletins d'information de la Promotion économique. Le canton de Berne est le premier canton en Suisse à informer non seulement sur le développement prévu des projets soutenus, mais aussi sur les résultats réels. Après l'élaboration, en 2003, d'une première étude sur l'utilité et l’impact (financier) des contributions et des allégements fiscaux accordés, une évaluation dé- 18 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » taillée a été réalisée en 2007, selon la périodicité prévue. Dans le présent rapport, le Conseil-exécutif publie pour la première fois des détails sur les allégements fiscaux accordés (cf. ch. 8.8.). Aucun canton n'a jusqu'ici rendu publics de tels chiffres. Sur la base des conclusions de l'étude, de l'argumentation développée par la CEP CACEB et des travaux réalisés en vue du présent rapport, les critères communs pour l'octroi d’aides financières et d'allégements fiscaux ont été remaniés. L'encouragement peut ainsi encore mieux être adapté aux objectifs supérieurs du Conseil-exécutif. Le Conseil-exécutif entend poursuivre sa pratique consistant à informer de manière transparente sur la Promotion économique. Publier des listes exhaustives de toutes les entreprises qui bénéficient d'un soutien aurait en revanche des conséquences préjudiciables à la compétitivité du canton de Berne en tant que site d'implantation. C'est pourquoi, après avoir étudié la question en détail, le Conseil-exécutif y renoncera à l'avenir également. Les principales raisons ayant motivé cette décision sont les suivantes: • La position du canton de Berne dans la concurrence entre sites d'implantation serait affaiblie. Des concurrents obtiendraient des informations sur la Promotion économique bernoise sans publier eux-mêmes les mêmes informations. • La communication des noms des entreprises qui ont bénéficié d'un soutien n'implique pas automatiquement une utilisation efficace des moyens. Il est préférable d'atteindre cet objectif par des critères d'encouragement clairement définis. • La communication des prestations accordées fait que les auteurs de nouvelles demandes considèrent les prestations accordées par le passé comme étant la norme, ce qui, avec le temps, produit un nivellement vers le haut. • Communiquer les noms des entreprises ne permet pas d'obtenir un contrôle plus efficace. A défaut de connaître les circonstances exactes, il n'est en effet pas possible de contrôler les prestations accordées dans le cas particulier. Le système actuel permet, lui, de garantir un contrôle rigoureux: toutes les contributions octroyées passent par un contrôle interne à plusieurs niveaux qui exclut tout traitement de faveur. Le Conseil-exécutif et la Direction de l'économie publique exercent la surveillance sur le travail accompli par la Promotion économique. L’efficacité du contrôle est ainsi garantie, ce que confirme la CEP: au terme de l'enquête qu'elle a menée, elle n'a en effet constaté aucun signe lui permettant de conclure à des agissements illicites. • La communication des prestations accordées ne dissuade pas seulement les « chasseurs de subventions », mais également les sociétés qui ont un intérêt légitime à la confidentialité. • Les différents sites d'implantation se livrent une forte concurrence, aussi bien sur le plan national que sur le plan international. Les entreprises s'établissent ou réalisent leurs projets de développement dans les sites d'implantation où elles trouvent les meilleures conditions générales – dont no19 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » tamment les procédures prévues pour les aides financières et les allégements fiscaux. • Une des attentes fondamentales des entreprises à l'égard d'un organisme public de promotion économique est que celui-ci respecte la confidentialité dans chaque cas. • La promotion permet, dans certains cas, de tirer des conclusions sur les activités des entreprises soutenues, notamment quant à de nouveaux projets à un stade précoce. Les entreprises ont elles aussi un intérêt juridiquement protégé à ce que le soutien dont elles font l'objet soit traité de manière confidentielle. Ainsi, un intérêt public prépondérant s'oppose à la communication des noms des entreprises qui ont bénéficié d'un soutien. En application de la Constitution du canton de Berne, de la loi sur l'information et de la loi sur le développement de l'économie, il n'existe aucune obligation juridique à les divulguer. La loi sur les impôts est encore plus restrictive: elle exige en outre que la personne contribuable donne son accord explicite à la publication de données fiscales protégées. 7. Portée du présent rapport; proposition Le présent rapport constitue un rapport au sens de l'article 60, alinéa 1, lettre c de la loi sur le Grand Conseil (LGC, RSB 151.21). Le Conseil-exécutif propose au Grand Conseil de prendre connaissance du rapport du Conseil-exécutif concernant la motion M 194/2005 (CEP) « Augmentation de la transparence à la Promotion économique ». Le Grand Conseil peut prendre connaissance du rapport en exprimant son approbation ou son rejet, en présentant une déclaration de planification ou en s’abstenant de toute appréciation (art. 61 LGC). Berne, Au nom du Conseil-exécutif, le président: le chancelier: 20 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 8. Annexes 8.1. M 194/2005 (CEP): Augmentation de la transparence à la Promotion économique Augmentation de la transparence à la Promotion économique Le Conseil-exécutif est chargé d’examiner quelle pourrait être la forme d’une publication annuelle de la liste des entreprises bénéficiant du soutien de la Promotion économique du canton de Berne, et de réfléchir aux avantages et inconvénients d’une telle publication; il est chargé en outre de présenter au Grand Conseil un rapport à ce sujet, assorti le cas échéant de propositions. Développement La CEP a constaté que la liste des entreprises qui bénéficient d’un soutien concret de la part de la Promotion économique du canton de Berne (contributions, allégements fiscaux) n’est même pas connue du Conseilexécutif. Dans un souci de transparence et pour permettre un contrôle public de la Promotion économique, la CEP se demande s’il ne serait pas utile de publier chaque année les noms des entreprises bénéficiant de ce soutien. La CEP recommande au Conseil-exécutif d’examiner la possibilité d’instaurer une telle transparence et la manière de le faire, et de présenter un rapport au Grand Conseil à ce sujet, assorti le cas échéant de propositions. Par ailleurs, la motion est motivée dans le rapport de la Commission d’enquête parlementaire (CEP) chargée d’élucider et d’apprécier l’affaire de la Caisse d’assurance du corps enseignant bernois (CACEB). Réponse du Conseil-exécutif La CEP demande s’il ne serait pas indiqué – par souci de transparence et pour permettre un contrôle public de la promotion économique dans le canton de Berne – de publier chaque année les noms des entreprises soutenues par la Promotion économique. Les activités de la Promotion économique comprennent un large spectre de prestations. Elle fait d’une part connaître la place économique bernoise en Suisse et à l’étranger (promotion du site). Elle agit d’autre part comme organe de contact pour toutes les entreprises et contribue à la réalisation de projets novateurs dans le canton de Berne. Ses prestations incluent le contact et les conseils, le service d’intermédiaire dans les transactions portant sur des bâtiments ou des terrains, ainsi que le soutien pour l’obtention de permis de travail et de séjour. Il est rare qu’elle accorde des subventions ou des allègements fiscaux. Le travail de la Promotion économique consiste essentiellement à conseiller les entreprises. Seuls environ 25 pour cent des dossiers traités par la Promotion économique déclenchent de prestations en argent. La loi sur le développement de l’économie (LDE du 12 mars 1997; RSB 901.1), en vigueur depuis 1998, constitue la base du travail de la Promotion économique. Ce travail est donc depuis effectué conformément aux principes de l’orientation selon les effets, au moyen de mandats de prestations. Le Conseil-exécutif considère que l’utilité et les effets de la Promotion économique doivent être vérifiés périodiquement en vertu des principes de la nouvelle gestion publique (NOG). En mars 2004, la Commission de gestion et la Commission des finances ont été informées des résultats de l’étude d’impact (Zusammenfassende Würdigung der Volkswirtschaftsdirektion und der Finanzdirektion vom 1. April 2003 zum Bericht von Blöchliger, Staehelin & Partner (B.S.S.) Basel betreffend die Wirkung/Nutzen-Untersuchung der Wirtschaftsförderung des Kantons Bern). Le contrôle des résultats a lieu régulièrement. Selon le mandat imparti au Conseil-exécutif, les prochains résultats devraient être présentés en 2007. La Direction de l’économie publique publie en outre chaque année le bilan des activités de la Promotion économique, qui indique le nombre d’entreprises ayant bénéficié d’un soutien dans les différentes branches. Ce bilan présente aussi le nombre d’emplois créés et dont la création est prévue, ainsi que les investissements réalisés par les entreprises soutenues. La liste des entreprises soutenues par la Promotion économique du canton de Berne n’est en revanche pas publiée. Cela correspond aussi à la pratique pour d’autres formes d’encouragement d’entreprises individuelles, comme par exemple dans l’agriculture, le tourisme ou l’aide aux investissements dans les régions de montagne. Conformément à l’article 17, alinéa 3 de la Constitution cantonale, toute personne a le droit de consulter les documents officiels, pour autant qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose. Le principe de transparence s’applique donc. La législation sur l’information et la protection des données règle les détails. L’article 27, alinéa 1 de la loi du 2 novembre 1993 sur l’information du public (Loi sur l’information, LIn; RSB 107.1) reprend ce principe et indique en outre que la protection accrue des données personnelles prévue dans la législation spéciale est réservée. Même les droits des parlementaires à obtenir des renseignements et à consulter les documents suivent les principes posés dans la législation sur l'information (cf. article 32, alinéa 1 de la loi du 8 novembre 1988 sur le Grand Conseil [LGC; RSB 151.21]). L’article 29, alinéas 1 et 2 LIn dé21 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » termine les cas dans lesquels il existe des intérêts publics ou privés prépondérants, ces exceptions ne se rapportant toutefois qu’à la partie d’un document ou d’un renseignement qui est jugée digne de protection. La LDE ne contient pas de dispositions réglant la manière dont doivent être gérées les données pertinentes dans le cas présent, en particulier les noms des entreprises. La législation générale sur la protection des données et l’information s’applique ainsi en principe. Dans la pratique de subventionnement de la Promotion économique, un intérêt privé prépondérant (secret commercial) et un intérêt public prépondérant peuvent s’opposer à la communication d’un renseignement à des tiers. Reste à examiner de plus près dans quelle mesure la révélation ultérieure des noms des entreprises ayant bénéficié d’un soutien tombe sous le coup du secret commercial et peut être considérée comme contraire à un intérêt privé prépondérant. La publication des noms des entreprises soutenues concerne en revanche des intérêts publics prépondérants. La publication d’une liste des entreprises soutenues aurait probablement pour effet que les cantons concurrents ou des pays étrangers pourraient en tirer des conclusions sur les activités de promotion économique du canton de Berne, ce qui pourrait en définitive nuire à la compétitivité du site. Les entreprises et d’autres cantons ayant la possibilité d’analyser les informations ainsi diffusées, il pourrait en outre en résulter une révision générale du soutien à la hausse. Les allègements fiscaux, qui constituent une importante mesure de promotion économique, sont couverts par le secret fiscal en vertu de l’article 153 de la loi sur les impôts (LI; RSB 661.11); la communication de renseignements à des tiers – même s’il ne s’agit que du nom des entreprises concernées – n’est possible qu’avec l’accord de la personne contribuable. La publication d’une liste devrait ainsi, abstraction faite des aspects abordés plus haut, se limiter en tout cas aux entreprises ayant bénéficié de subventions de la Promotion économique. Vu ce qui précède, le Conseil-exécutif considère que la pratique actuelle, soit le contrôle périodique des résultats de la Promotion économique sans la révélation des noms des entreprises ayant bénéficié d’un soutien, est juste. Il peut néanmoins comprendre que la CEP souhaite une transparence accrue. C’est pourquoi il est prêt à examiner de manière plus poussée les questions abordées plus haut et à remettre au Grand Conseil un rapport sur les avantages, les inconvénients et la forme d’une liste des entreprises soutenues par la Promotion économique du canton de Berne. Proposition: adoption de la motion Au Grand Conseil 22 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 8.2. Organigramme de la Promotion économique 23 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 8.3. Budget par groupes de produits 24 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 25 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 26 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 27 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 8.4. Communiqué de presse du 19 janvier 2007 Bilan annuel 2006: 800 créations d'emploi annoncées (19.01.2007) oid. En 2006, la Promotion économique du canton de Berne a soutenu 61 projets. Les entreprises concernées prévoient de créer 800 emplois à moyen terme pour des investissements de 290 millions de francs. Le bilan des réalisations de 1998 à 2003 montre qu'une très grande partie des emplois et des investissements annoncés voient effectivement le jour. A fin 2005, les entreprises ayant reçu une aide financière avaient créé quelque 4700 emplois dans le canton de Berne et produit des investissements de l'ordre de 4,1 milliards de francs. L'activité principale de la Promotion économique du canton de Berne (PEB) consiste à soutenir les entreprises bernoises en les conseillant ainsi qu'en leur apportant une aide pour trouver des immeubles ou des terrains industriels, obtenir des autorisations de travail et de séjour et nouer des contacts. Créé en 1998 par le canton de Berne, ce « guichet au service de l'économie » propose aux milieux économiques un centre de services complets. L'activité principale de la PEB se traduit en moyenne par plus de 1000 contacts annuels avec des entreprises. La PEB propose également des aides financières et des allégements fiscaux pour des projets choisis. En 2006, elle a soutenu 61 projets au total. Ils concernaient 31 entreprises existantes, 15 créations d'entreprise et 15 implantations. Selon les indications fournies par les entreprises concernées, les projets soutenus créeront 800 emplois et généreront des investissements de 290 millions de francs à moyen terme. Les entreprises soutenues en 2006 sont originaires des régions de Berne (19), Bienne-Seeland (14), Jura bernois (8), Oberland bernois (8), Emmental (3) et Haute-Argovie (9). Des projets ont pu être réalisés avec des entreprises comme Intersport International, à Ostermundigen, Alupak AG, à Belp, Sputnik Engineering AG, à Bienne, Meridian AG, à Thoune, Güdel AG, à Langenthal, Premech AG, à Bannwil, RayTools AG, à Berthoud, et Monnin SA, à Sonceboz. L'an dernier, la PEB a contribué à l'implantation de 15 entreprises dans le canton de Berne. La promotion du site économique cantonal a donné lieu à 280 premiers entretiens avec des entreprises, qui ont débouché sur 37 visites d'évaluation sur place. Les entreprises qui se sont implantées dans le canton de Berne cette année prévoient de créer 126 emplois. Environ deux tiers des projets soutenus entrent dans l'un des six clusters ou centres de compétences définis par la PEB : industrie de précision (22), télématique (8), technique médicale/pharmacie (3), services (4), environnement (2) et design (1). Vingt-et-un projets innovants présentés par des entreprises actives à l'exportation appartiennent à d'autres secteurs d'activité, comme l'agroalimentaire ou la chimie de construction. De 1998 à 2006, la PEB, sur mandat du Conseil-exécutif bernois, a vendu quelque 29 hectares de terrains industriels appartenant au canton. Ces ventes ont rapporté 48,5 millions de francs. En 2006, cinq parcelles ont été vendues à cinq entreprises qui souhaitaient faire face au développement de leurs activités. Bilan annuel de la Promotion économique du canton de Berne 1998-2006 Année 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 Total Projets soutenus 61 60 67 67 55 77 99 72 75 633 Développement d'entreprises ber- 31 noises 34 42 41 27 34 54 42 53 358 Implantations 15 15 18 9 15 15 22 16 11 136 Créations 15 11 7 17 13 28 23 14 11 139 Emplois créés (chiffres fournis par 800 les entreprises) 840 960 950 770 1'100 2'500 1'400 820 10'140 Investissements prévus en MCHF 290 (chiffres fournis par les entreprises) 375 313 360 293 583 3'082 358 320 190 28 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » Bilan des réalisations de la Promotion économique du canton de Berne (PEB) 1998-2003 (état des projets au 31.12.2005) 2003 2002 2001 2000 1999 1998 Total En %* Entreprises soumises au reporting 56 46 64 70 56 62 354 100% Entreprises soumises au reporting : projets achevés ou en cours 46 34 47 54 46 46 273 77.10% Créations d'emploi effectives à fin 2005 ou à la 502 fin de la période de reporting 759 716 397 1994 374 4'742 71.70% Investissements en MCHF réalisés à fin 2005 ou à la fin de la période de reporting 1216 582 762 1026 197 4'096 180,0% 313 *Les données reposent sur les chiffres prévisionnels des entreprises soumises au reporting 29 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 8.5. Communiqué de presse du 6 mai 2005 Succès dans la vente de terrains industriels (06.05.2005) oid. De 1998 à 2004, la Promotion économique du canton de Berne (PEB), agissant sur mandat du Conseil-exécutif, a vendu quelque 215 000 m2 de terrains industriels appartenant au canton. Ces ventes ont rapporté 33 millions de francs. Le mandat immobilier de la Promotion économique bernoise est reconduit ; un groupe de travail doté de nouvelles structures a été institué pour examiner systématiquement les possibilités d’exploitation économique des autres biens fonciers du canton. Depuis l’entrée en vigueur le 1er janvier 1998 de la nouvelle loi sur le développement de l’économie (LDE), la politique immobilière dans ce domaine a été réorganisée. Les biens fonciers ont été transférés dans le patrimoine financier. La PEB a été chargée d’agir en qualité d’intermédiaire pour vendre les parcelles qui pouvaient l’être. Un groupe de travail a été mis sur pied pour étudier les possibilités d’exploitation économique des autres biens fonciers du canton. Cette évaluation a été conduite en étroite coordination avec les travaux accomplis par le canton de Berne dans le domaine de l’aménagement du territoire. Sur mandat du Conseil-exécutif, la PEB a vendu, de 1998 à 2004, 38 parcelles représentant quelque 215 000 m2 de terrains industriels. Ces ventes ont rapporté 33 millions de francs environ. Les terrains industriels du canton ont été achetés par des entreprises comme Alloga, à Berthoud, Medicom Pharma, à Einigen, Simatec, à Wangen sur l’Aar, Lucoma, à Einigen et Fritz Born AG, à Langenthal (voir les détails de ces projets en annexe). Au vu du succès des activités immobilières de la PEB ces sept dernières années, le Conseil-exécutif entend reconduire son mandat d'intermédiaire et de promoteur pour la vente de terrains industriels. La Promotion économique s'est dotée d'une banque de données immobilières. Elle contient la liste des terrains et des immeubles libres de recevoir une affection économique. L’activité de promotion immobilière est financée sur le budget de la PEB. La Promotion économique travaille en étroite collaboration avec les communes. Un groupe de travail doté de nouvelles structures a été mis en place cette année. Il se compose de représentants du nouvel Office des immeubles et des constructions (OIC), de l’Office de l’économie bernoise (beco) ainsi que de l’Office des affaires communales et de l’organisation du territoire (OACOT). C’est l’OIC qui assume la direction du groupe de travail cette année. Celui-ci continuera de jouer le rôle de « propriétaire foncier » des terrains (zones d’activité) qui sont inscrits au patrimoine financier et dont le canton prévoit de se désengager. Ventes de terrains du canton de Berne, 1998 – 2004 : Exemples représentatifs Exemple 1 Acheteur: Groupe Galenica Description du projet En 1998, le Groupe Galenica a acheté au canton de Berne un terrain sis Buchmattstrasse 10, à Berthoud pour y construire le centre logistique de la représentation Galenica (aujourd'hui Alloga). Suite à une croissance très forte, Alloga était confrontée à des problèmes de place importants. L’entreprise a donc cherché un site adéquat dans le canton de Berne et hors du canton. Le Groupe Galenica a choisi de réaliser son projet sur le site de Berthoud. En avril 2000, Alloga a quitté son site d’Untermattweg 8, à Berne pour s’installer dans l’imposant centre logistique de la Buchmattstrasse 10. Trois ans seulement après son entrée en service, le centre avait atteint la limite de ses capacités. Alloga a donc déposé une demande de permis de construire pour agrandir son centre logistique. Avec cette extension, qui est entrée en service au cours de l’été 2004, Alloga dispose d’un terrain de 25 000 m2, sur lequel sont installés des bureaux et un centre logistique à la pointe de la technique équipé d’un système de climatisation intégrale écologique utilisant les eaux souterraines (30 000 emplacements pour palette à 16-24°C et 1000 emplacements pour palette à 2-8°C). La permanence du fonctionnement est garantie par deux groupes électrogènes et une triple protection anti-incendie. Depuis l’ouverture en 2000, les effectifs sont passés de 75 à 120 personnes et le nombre de donneurs d’ordre a plus que doublé pour dépasser 35 entreprises aujourd’hui. Le chiffre d’affaires d’Alloga est passé de 500 millions de francs à plus d’un milliard de francs (selon la norme comptable SWISS GAAP RPC). Tous les acteurs ont profité de la décision d’implanter ce centre logistique à Berthoud : • le Groupe Galenica, qui a pu proposer à ses collaborateurs des emplois à proximité de Berne et conserver ainsi leur savoir-faire ; • la société Alloga, qui bénéficie à Berthoud d’une situation centrale, d’une bonne desserte par le réseau routier et d’un environnement économique favorable ; • le canton de Berne, qui a su retenir l’entreprise et ses collaborateurs et éviter un manque à gagner fiscal ; 30 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » • la région et la ville de Berthoud, qui ont profité d’investissements de plus de 30 millions de francs, de rentrées fiscales supplémentaires, de nouveaux emplois et de la consommation de produits et services régionaux. Exemple 2 Acheteur: simatec AG, 3380 Wangen sur l’Aar Description du projet simatec AG, à Wangen sur l’Aar est une entreprise leader dans le développement et la fabrication de produits d’entretien pour les paliers à roulements. L’entreprise, qui exporte à plus de 95%, a acheté au canton de Berne une parcelle à Wiedlisbach pour y réaliser un bâtiment de représentation, d’administration et de production pour 30 personnes. Le nouveau bâtiment a été conçu pour optimiser les processus de production et d’administration. Grâce à la proximité du raccordement autoroutier et à la qualité des liaisons ferroviaires avec Zurich, Olten, Berne et Bienne, le transport des marchandises est plus court et les déplacements en clientèle, en Suisse comme à l’étranger, sont plus faciles. Exemple 3 Acheteur : Lucoma AG, 3636 Einigen Description du projet Lucoma AG est un fabricant d’équipements de ventilation pour l’industrie des machines. L’achat d’un terrain au canton lui a permis de concrétiser son projet de construire un bâtiment de production. Avec ce nouveau bâtiment, l’entreprise a doublé sa surface de fabrication et le nombre de ses places de stationnement tout en optimisant ses flux logistiques. Elle a également pu lancer une nouvelle production (clapets de tunnels). Sur son nouveau site, l’entreprise peut aujourd’hui s’implanter sur de nouveaux marchés. Elle souhaite d’ailleurs créer des emplois. Exemple 4 Acheteur: Fritz Born AG, 4900 Langenthal Description du projet Fritz Born AG est une entreprise active dans la construction métallique, la construction de machines et la chaudronnerie. Elle utilise en particulier des appareils de découpage au laser à commande numérique. L’entreprise a acheté au canton un terrain à Langenthal pour y ériger son nouveau bâtiment. Les travaux de Rail 2000 l’obligeaient en effet à quitter son précédent emplacement. Grâce au succès de ses activités sur son nouveau site de Langenthal, Fritz Born AG a été en mesure d’acheter au canton de Berne un deuxième terrain, où elle a construit un nouvel entrepôt. Langenthal a ainsi pu conserver des emplois et des investissements. Exemple 5 Acheteur: Medicom Pharma AG, 3646 Einigen Description du projet Medicom Pharma AG est une entreprise active dans le négoce de produits médicaux. Elle propose essentiellement des médicaments et du matériel de consommation à l’usage des médecins. Comme elle ne pouvait plus étendre son site de Thoune, l’entreprise a acheté au canton de Berne un terrain à Einigen. Le canton de Berne a ainsi pu éviter la délocalisation dans un autre canton. Dans son nouveau bâtiment, Medicom dispose d’un espace de bureaux élargi et d’un entrepôt plus grand. Elle a d’ailleurs créé des emplois. 31 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 8.6. Partenaires de la Promotion économique 32 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 8.7. Résumé de la méthodologie de l’étude B,S,S. 2003 L’évaluation des deux instruments que sont les aides financières et les allégements fiscaux repose sur la méthodologie suivante: Les coûts engendrés par l’utilisation des instruments de promotion économique, ainsi que les avantages qui en ont résulté sous forme de flux financiers, ont été relevés et comparés de manière systématique. Les coûts et les avantages sont d’une part directs (pertes de recettes fiscales du fait des allégements fiscaux, aides financières, frais d’administration de la Promotion économique, paiements d’impôts des entreprises soutenues). Mais il faut d’autre part considérer aussi les flux financiers indirects, relevés au moyen d’estimations et d’extrapolations. Entrent par exemple dans cette catégorie les recettes fiscales induites qui résultent des nouveaux emplois créés du fait de la promotion économique. Les analyses des coûts et des avantages ont été présentées séparément pour les instruments que sont les allégements fiscaux et les aides financières. Une distinction a aussi été faite entre les projets d’implantation/de fondation de nouvelles entreprises et l’agrandissement d’entreprises existantes. Outre l’approche statique (période d’observation d’une année), une approche dynamique (période d’observation de plusieurs années) a aussi été adoptée. L’efficacité réelle des allégements fiscaux et des aides financières dépend essentiellement de l’apparition d’effets d’aubaine lors de l’octroi. Un effet d’aubaine signifie que la décision d’une entreprise de s’implanter, de créer une nouvelle entreprise ou d’agrandir certaines parties de l’entreprise est indépendante du soutien de l’Etat, puisque le projet aurait de toute manière été réalisé. Dans un tel cas, l’utilisation des instruments de promotion économique grèverait les finances cantonales (en raison des pertes fiscales ou des aides financières sans rentrées correspondantes) sans contribuer en fin de compte au renforcement de la capacité financière du canton. Les effets d’aubaine ne peuvent pas être observés directement, car il faudrait pour cela connaître un état hypothétique, à savoir la manière dont se serait comportée l’entreprise en l’absence de soutien étatique. Des valeurs limites sont pour cette raison calculées dans l’étude en vue de déterminer le seuil maximal que peut atteindre l’effet d’aubaine avant que l’utilisation des instruments de promotion économique ne grève inutilement les finances cantonales. 33 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 8.8. Résumé de l'étude B,S,S. 2007 Examen des effets et de l'utilité de la Promotion économique du canton de Berne B,S,S. Résumé Mandat Les instruments de promotion utilisés par la Promotion économique du canton de Berne (PEB) que sont les allégements fiscaux et les aides financières sont à examiner quant à leur efficience. La question principale est de savoir si, en fin de compte, pour le canton de Berne, ces deux instruments s'autofinancent. Comme c'était le cas pour l'étude de 2003, la présente étude ne tiendra pas compte des effets produits au niveau des communes. La période étudiée porte sur les années 1995 à 2005 pour les allégements fiscaux, et sur les années 1998 à 2005 pour les aides financières. La présente étude constitue une actualisation de l'analyse faite en 2003. Méthodologie En premier lieu, l'étude compare les chiffres disponibles sur les recettes fiscales des entreprises soutenues avec ceux sur les allégements fiscaux et les aides financières octroyés. En faisant la lumière sur l'importance économique de la Promotion économique, cette évaluation constitue un apport important de la présente étude. Les entreprises qui bénéficient de privilèges fiscaux et celles qui reçoivent des aides financières génèrent, directement ou indirectement, des recettes considérables pour le canton. Outre les impôts cantonaux sur les sociétés, il s'agit des parts cantonales au produit des impôts fédéraux directs payés par les entreprises, des impôts sur les véhicules à moteur, des impôts sur le revenu des collaborateurs et collaboratrices ainsi que des impôts induits. Mais la présence de ces entreprises génère aussi des coûts pour le canton. Sont pris en considération du côté des coûts: les dépenses liées aux aides financières, les remises d'impôts, les frais administratifs de la PEB et de l'Intendance des impôts, ainsi que les coûts que l'afflux d'habitants supplémentaires génèrent pour le canton. Le rapport coût-utilité des instruments évalués est dans un premier temps calculé dans l'hypothèse que les entreprises soutenues sont toutes venues dans le canton de Berne, ou y restent, uniquement en raison des allégements fiscaux ou des aides financières. En réalité, un certain pourcentage des entreprises soutenues auraient déployé leurs activités dans le canton de Berne même sans bénéficier de ce soutien – il y a donc apparition d'effets dits d'aubaine. Dans ces cas, le canton a versé des aides financières sans que de nouveaux investissements et des emplois supplémentaires en aient vraiment résulté. Si ce sont des allégements fiscaux qui ont été accordés, les effets d'aubaine impliquent des pertes de recettes fiscales pour le canton. La question qui se pose maintenant est celle de l'importance de ces effets d'aubaine. De manière générale, le problème auquel on se heurte est le suivant: pour pouvoir déterminer leur ordre de grandeur, il faudrait disposer d'informations qui portent sur une situation hypothétique. Il s'agit en effet de savoir si les entreprises auraient également déployé leurs activités dans le canton si elles n'avaient pas bénéficié du soutien obtenu. Comme il est impossible d'obtenir des données avérées à ce sujet, nous avons, dans cette étude, opté pour l'approche suivante: nous allons calculer quelle pourrait être l'ampleur des effets d'aubaine pour que les recettes fiscales supplémentaires du canton couvrent encore tout juste les coûts. 34 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » Pour calculer les valeurs limites des effets d'aubaine, deux perspectives différentes ont été adoptées: une perspective statique, qui prend uniquement en compte les effets sur la fiscalité produits dans la période durant laquelle les entreprises bénéficient du soutien, et une perspective dynamique, qui comprend également les effets produits après l'expiration de l'aide financière de l'Etat. Sources des données: L'Intendance cantonale des impôts nous a fourni des données sur les impôts sur les sociétés, sur le montant des allégements fiscaux et sur les parts du canton aux impôts fédéraux directs payés par les entreprises. La PEB nous a quant à elle fourni les renseignements sur les dépenses liées aux aides financières et aux frais administratifs. Quand nous ne disposions pas déjà de ces données, nous avons déterminé le nombre de collaborateurs et le niveau de leur revenu au moyen d'une enquête menée par écrit auprès des entreprises concernées. Le questionnaire contenait également une question sur le nombre de véhicules d'entreprise. Ces données ont permis de calculer les impôts sur le revenu payés par les collaborateurs des entreprises considérées ainsi que les impôts sur les véhicules à moteur payés par les entreprises et par leurs collaborateurs. Le montant des impôts et des coûts induits que génère pour le canton de Berne l'arrivée de nouveaux habitants a fait l'objet d'une estimation basée sur différentes données. Résultats pour les entreprises qui ont bénéficié d'allégements fiscaux • Les remises d'impôts accordées dans la période allant de 1995 à 2005, pour un montant moyen de 19 millions de francs par année, font face à des recettes fiscales de respectivement 64 millions de francs pour la période de soutien, et de 81 millions de francs pour la période étendue selon la « clause de départ » généralement appliquée, qui inclut les trois années qui suivent la fin de l'octroi de l'allégement fiscal (les deux derniers chiffres ayant été calculés par nos soins). Les chiffres précités ne portent que sur les entreprises prises en compte dans l'analyse jusqu'en 2005. • Les impôts sur les sociétés payés durant la période d'observation prolongée par les entreprises qui ont bénéficié de remises d'impôts s'élèvent en moyenne à environ 25 millions de francs par année entre 1995 et 2005, les impôts sur le revenu payés par les collaborateurs ainsi que les impôts sur les véhicules à moteur et les impôts induits s'élevant à 56 millions de francs par année. Se chiffrant à 11 millions de francs en moyenne par an, les coûts engendrés par la présence d'habitants supplémentaires ainsi que les coûts d'administration et les coûts liés aux aides financières (en cas de soutien double) sont nettement plus bas dans les années 1995 à 2005. Le graphique 1 illustre les valeurs moyennes pour la période allant de 1995 à 2005. Graphique 1: Moyennes des recettes fiscales, des allégements fiscaux et des coûts durant la période de soutien et les trois années suivantes 35 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » Moyenne des années 1995 à 2005 90 81 80 en millions de CHF 70 60 50 40 30 19 20 11 10 0 Recettes fiscales • Allégements fiscaux Autres coûts S'agissant des allégements fiscaux, il s'avère que l'effet d'aubaine ne doit pas dépasser 78 pour cent en moyenne si la mesure doit s'autofinancer à moyen terme (c'est-àdire en tenant également compte des recettes fiscales générées après l'arrêt de l'allégement fiscal). Résultats pour les entreprises qui ont bénéficié d’aides financières • Entre 1998 et 2005, les aides financières allouées s'élèvent à environ 4 millions de francs par année. • En moyenne, les coûts (uniques) pour les entreprises ayant bénéficié d’aides financières correspondent à peu près aux impôts que le canton est susceptible de percevoir en une année auprès de ces entreprises et de leurs collaborateurs. • Un examen de la situation à moyenne échéance pendant cinq ans montre que le total des recettes fiscales provenant des entreprises soutenues et de leurs collaborateurs dépasse nettement les coûts du soutien. • En ce qui concerne les aides financières, un effet d'aubaine de 74 pour cent permet encore tout juste d'atteindre un résultat nul dans l'appréciation globale. Appréciation de l'efficacité des instruments de la PEB Il reste maintenant à évaluer si la PEB parviendra à maintenir l'effet d'aubaine au-dessous des valeurs limites calculées. Les valeurs limites étant globalement élevées, les mesures de la PEB qui ont été analysées se sont vraisemblablement autofinancées au cours des dernières années. Cependant, leur inci36 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » dence positive sur les finances cantonales ne peut pas être prouvée avec une garantie absolue. Par conséquent, chaque cas devra, à l'avenir également, faire l'objet d'un examen minutieux, afin d'exclure autant que possible les effets d'aubaine. 37 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 8.9. Aperçu des pratiques des cantons Aperçu des pratiques des cantons en matière d’aides financières, d’allégements fiscaux et d’information Source: sites Internet, état au 30 novembre 2005 Canton Aides financières Allégements fiscaux AG pas d’indications oui AI AR BE BL, BS oui oui oui pas d’indications oui sur demande oui oui FR oui oui GE oui oui GL GR JU LU oui oui oui oui oui oui oui oui NE oui oui NW OW SG SH pas d’indications sur demande oui oui pas d’indications sur demande sur demande oui SO oui sur demande SZ oui oui TG TI UR VD oui oui oui oui oui oui oui oui VS oui oui ZG ZH pas d’indications pas d’indications sur demande oui Information rapport détaillé du Département des finances au Conseil d’Etat sur les allégements fiscaux. Le Grand Conseil est informé annuellement de l’importance des allégements fiscaux octroyés. pas d’information spécifique, rapport externe pas d’information spécifique, rapport externe sommaire (nombre d’entreprises, d’emplois, investissements) indications statistiques uniquement (nombre d’affaires, nombres de demandes, nombre de fondations de nouvelles entreprises et d’entrées au registre du commerce) montant total des contributions au service de l’intérêt versées; indication des noms des entreprises qui ont bénéficié de contributions au service de l’intérêt dans le rapport de gestion: nombre d’entreprises soutenues (par branche), nombre d’emplois créés, montant total alloué aux différents instruments de promotion des entreprises, indication de noms choisis d’entreprises pas d’information spécifique, rapport externe pas d’information spécifique, rapport externe pas d’information spécifique, rapport externe rapport annuel avec indication du montant total des aides financières versées et du bilan du succès à long terme des implantations rapport annuel avec indication du nombre de demandes et de projets, du pays d’origine des entreprises soutenues, des investissements générés, du nombre d’emplois créés et du nombre d’exonérations fiscales pas d’information spécifique, rapport externe pas d’information spécifique, rapport externe pas d’information spécifique, rapport externe dans le rapport annuel: nombre de nouvelles implantations, nombre d’entreprises résidentes soutenues, nombre d’emplois créés et substrat fiscal généré dans le rapport annuel: nombre d’emplois créés et investissements attendus, indication de noms choisis d’entreprises dans le rapport annuel: nombre de demandes (par pays d’origine), nombre d’emplois créés pas d’information spécifique, rapport externe pas d’information spécifique, rapport externe pas d’information spécifique, rapport externe dans le rapport annuel: nombre et pays d’origine des entreprises soutenues, montant total des contributions versées dans le rapport annuel: nombre d’implantations, indication de noms choisis d’entreprises pas d’information spécifique, rapport externe dans le rapport annuel: nombre de projets d’implantation ayant bénéficié du soutien du canton, nombre d’emplois créés 38 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 8.10. Code des normes à respecter en matière de contrôle des résultats dans le marketing de la place économique suisse Le présent code a pour objet de veiller à ce que les mêmes critères soient utilisés lors de l’évaluation qualitative et quantitative de l’implantation de sociétés étrangères en Suisse, ce qui assurera la transparence des données. La promotion de la place économique comprend diverses activités: outre l’acquisition de nouvelles sociétés, figurent des domaines tels que le marketing de la place économique suisse, le suivi des entreprises, le maintien des entreprises, la promotion de certains secteurs ou le développement de la place économique suisse. Le présent code ne concerne que des normes relatives à l’activité d’acquisition et ne prétend nullement permettre de porter un jugement global sur l’activité liée à une promotion économique. En ce qui concerne l’acquisition, les Offices cantonaux de la promotion économique, les organisations supracantonales de marketing, et « Location:Switzerland » se mettent d’accord, par le présent code, sur les normes suivantes: 1. Une « société implantée » est une société qui transfère en Suisse des activités de l’étranger ou en crée de nouvelles et qui a été inscrite au Registre du commerce au cours de l’année de référence. L’Office cantonal de la promotion économique auquel elle s’adresse doit toutefois avoir apporté une contribution essentielle à ce processus. On entend par contribution essentielle le fait pour l’Office cantonal de la promotion économique en cause d’être en mesure, sur la base de documents, de prouver d’une manière crédible qu’il a informé la société nouvellement implantée au sujet de la place économique suisse et l’a conseillée, et ce, avant son inscription au Registre du commerce. Le nombre des sociétés implantées en 2003 sera recensé pour la première fois en avril / mai 2004. 2. Un « emploi créé » est un emploi à temps complet que la société nouvellement implantée a créé, preuves à l’appui, au cours de l’année de référence. Une société implantée et les emplois qu’elle a créés sont relevés pendant trois ans au moins. La première et la troisième années seront retenues. La décision définitive concernant l’intégration de ces données dans les statistiques et une prolongation à cinq ans du cadre d’observation sera prise au printemps 2005, après la première révision du présent code. Le nombre des emplois créés sera relevé pour la première fois en mai 2004 en ce qui concerne les sociétés implantées en 2003. En outre, les cantons ont la liberté de répertorier et de communiquer les emplois assurés ou créés dans le cadre du suivi des entreprises et du maintien des entreprises ou dans celui d’un projet d’extension. En ce qui concerne le reporting et la communication de ces données, les Offices cantonaux de la promotion économique, les organisations supracantonales de marketing et « Location: Switzerland » se mettent d’accord sur les normes suivantes: 1. Reporting: Les cantons communiquent directement à « Location: Switzerland », ou sur autorisation du canton par l’intermédiaire de l’organisation supracantonale compétente de marketing, le nombre des sociétés implantées et le nombre des emplois créés concernant l’année de référence, et ce, au plus tard à la fin du mois de mai de l’année qui suit. A cet effet, « Location: Switzerland » met à la disposition des cantons un formulaire standard transmis par support électronique. Elle s’engage à traiter les données de manière confidentielle. 2. Communication: « Location: Switzerland » communique, au plus tard avant la mi-juin de l’année qui suit celle de référence, les données rassemblées pour l’ensemble du pays, relatives aux « sociétés implantées » et aux « emplois créés ». « Location: Switzerland » ne communique aucune donnée cantonale, ni de données qui pourraient permettre de tirer des conclusions quant à un site cantonal ou un projet individuel d’implantation. Les Offices cantonaux de la promotion économique ont toute liberté en matière de communication de leurs propres données. Le présent accord entrera en vigueur dès que plus des trois-quarts des Offices cantonaux de la promotion économique l’auront signé. Les Offices cantonaux de la promotion économique s’engagent à s’en tenir aux conventions prises par la signature du présent code. L’opportunité de ce code sera réexaminée au printemps 2005 et son contenu sera remanié, le cas échéant. 39 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 8.11. Information dans le canton de Berne: situation juridique 8.11.1. Constitution cantonale En vertu de l'article 17 alinéa 3 de la Constitution du canton de Berne (ci-après ConstC), toute personne a le droit de consulter les documents officiels, pour autant qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose. De plus, les autorités sont tenues de donner au public une information suffisante sur leurs activités (art. 70 ConstC). Le principe de la transparence de l'administration est donc garanti. Comme c'est le cas pour tous les autres droits fondamentaux, ce principe peut cependant faire l'objet de restrictions fondées sur des dispositions légales (art. 28 ConstC). Le rapport de la commission de la révision constitutionnelle à l'intention du Grand Conseil du 31 janvier 1992, déjà, mentionnait les intérêts susceptibles de s'opposer à la publication de documents: « protection du processus interne de prise de décision, [...] protection des données personnelles selon la loi sur la protection des données, protection de la personnalité dans le cadre de procédures pendantes ou closes, protection du secret professionnel » (cf. Rapport de la commission de la révision constitutionnelle à l'intention du Grand Conseil concernant la révision totale de la Constitution cantonale, Journal du Grand Conseil 1992, Annexe 21, p. 75). 8.11.2. Loi sur l'information du public La loi du 2 novembre 1993 sur l'information du public (loi sur l'information, LIn; RSB 107.1) concrétise le principe de la transparence de l'administration. Le droit des membres du Grand Conseil de demander des renseignements et de consulter des documents est en principe également régi par la loi sur l'information (cf. art. 32, al. 1 de la loi du 8 novembre 1988 sur le Grand Conseil [LGC; RSB 151.21]). La loi sur l'information fait la distinction entre information d'office et information sur demande – une nouvelle distinction étant faite dans ce dernier cas entre la consultation de dossiers (art. 27 ss LIn) et la demande informelle (art. 31 LIn): Les autorités du canton informent d'office la population sur toutes les activités d'intérêt général dans la mesure où aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose (art. 16 LIn). Il y a intérêt général lorsqu'une information touche à la garantie des droits démocratiques ou à la protection du processus de formation de l'opinion (cf. art. 17 de l'ordonnance sur l'information, OIn; RSB 107.111). Toute personne a le droit de consulter des dossiers officiels dans la mesure où aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose. Est réservée la protection accrue des données personnelles prévue dans la législation spéciale (art. 27 LIn). La consultation de dossiers contenant des données personnelles particulièrement dignes de protection ne peut avoir lieu sans l'accord exprès de la personne concernée (art. 28 LIn). 40 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » L'article 29, alinéas 1 et 2 LIn énumère de manière non exhaustive les cas dans lesquels des intérêts publics et privés prépondérants sont en cause: Des intérêts publics prépondérants sont en cause en particulier lorsque a la publication prématurée de documents de travail internes, de propositions, de projets et de documents semblables est susceptible de perturber considérablement le processus de décision; b l'information nuirait d'autre manière au public, notamment en compromettant la sécurité publique; c le travail occasionné à l'autorité serait disproportionné. Sont réputés intérêts privés prépondérants en particulier a la protection de la sphère privée; b la protection de la personnalité dans des procédures administratives ou judiciaires non closes par une décision entrée en force, sauf si la consultation de dossiers se justifie en vertu des dispositions de l'article 24 ou découle des dispositions des lois ou codes de procédure applicables; c le secret commercial ou le secret professionnel. L'autorité est tenue d'examiner dans tous les cas si des intérêts publics prépondérants s'opposent à l'octroi du droit de consulter un document (art. 11 OIn). La protection des intérêts privés prépondérants est assurée dans la mesure du possible par le caviardage des données sensibles (art. 12 OIn). Si des données personnelles particulièrement dignes de protection sont touchées et qu'elles ne puissent pas être caviardées, l'accord de la personne concernée doit impérativement être recueilli (art. 13 OIn). Si des données personnelles qui ne sont pas particulièrement dignes de protection sont touchées et qu'elles ne puissent pas être caviardées, l'autorité examine si des intérêts privés prépondérants au sens de l'article 29, alinéa 2 LIn ou des dispositions fixant des obligations particulières de garder le secret (art. 5, al. 5, 12 et 14, al. 2 de la loi du 19 février 1986 sur la protection des données) s'opposent à l'octroi du droit de consulter un document. En cas de doute, l'autorité entend toutes les personnes mentionnées dans un document lorsqu'il pourrait s'agir de données personnelles particulièrement dignes de protection ou lorsque des intérêts privés prépondérants pourraient être touchés (cf. art. 14 OIn). Les demandes informelles sont soumises aux mêmes restrictions que le droit de consulter des documents (cf. art. 3 OIn). Elles ne peuvent toutefois être traitées que sous la forme d'une requête écrite de consultation de dossiers, d lorsque l'accord exprès d'une personne concernée est nécessaire (art. 28 LIn), e lorsque la demande a pour objet des données personnelles qui, selon la législation sur la protection des données ou la législation spéciale, ne sauraient être communiquées sans que soit opérée une pesée des intérêts approfondie ou lorsqu'il doit être procédé à une pesée des intérêts approfondie pour déterminer s'il existe des intérêts publics prépondérants (art. 29, al. 1 LIn). 41 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 8.11.3. Loi sur le Grand Conseil Le droit des membres du Grand Conseil de demander des renseignements et de consulter des documents est régi par la législation sur l'information (cf. art. 32, al. 1 de la loi du 8 novembre 1988 sur le Grand Conseil [LGC; RSB 151.21]). L'autorité ne peut toutefois pas rejeter la requête formée par un député ou une députée en invoquant le motif du travail disproportionné. 8.11.4. Loi sur le développement de l'économie La loi du 12 mars 1997 sur le développement de l'économie (LDE; RSB 901.1) ne contient pas de dispositions qui régissent l'utilisation des données qui nous intéressent dans ce contexte, en particulier les noms d'entreprises. Conformément à l'article 12 LDE, la Promotion économique exige les documents nécessaires à l'examen d'un projet. Elle peut notamment exiger que la requête soit déposée par une institution déterminée, notamment par la banque qui finance le projet. La Promotion économique peut assortir l'octroi de contributions de conditions et de charges (art. 13 LDE). Cependant, la LDE n'autorise, ni n'oblige la Promotion économique à communiquer des informations sur des entreprises requérantes ou sur des procédures en cours. C'est donc la législation générale sur la protection des données et sur l'information qui s'applique en l'occurrence. Lors des travaux préparatoires et de la lecture de la loi sur le développement de l'économie, l’importance de la confidentialité a été relevée. L'article 4, alinéa 2 LDE délègue au Conseil-exécutif, dans le domaine de la promotion économique, les compétences en matière d'autorisation de dépenses du peuple et du Grand Conseil. La raison en est que ... « les futurs investisseurs exigeront en outre la discrétion nécessaire pour les mesures d'encouragement » (Rapport concernant la loi sur le développement de l'économie, Journal du Grand Conseil 1996, Annexe 49). 8.11.5. Loi sur les impôts En vertu de l'article 153 de la loi sur les impôts (LI; RSB 661.11), les allégements fiscaux sont soumis au secret fiscal: Les personnes chargées de l'application de la loi sur les impôts ou qui y collaborent doivent garder le secret sur les faits dont elles ont connaissance dans l'exercice de leur fonction ou l'accomplissement de leurs tâches. Des renseignements peuvent être communiqués à des tiers uniquement lorsque la personne contribuable délivre une autorisation écrite, lorsqu'une disposition légale fédérale ou cantonale le prévoit ou lorsqu'un intérêt public prépondérant le commande et que la Direction des finances accorde une autorisation écrite. Le secret fiscal n'admet donc que des renseignements soient communiqués à des tiers – également en ce qui concerne les noms des entreprises – qu'avec l'accord de la personne contribuable. Cela est également valable à l'égard d'autres autorités (art. 10 LPJA). Selon une jurisprudence constante, l'intérêt public n'est admis qu'en cas d'enquête pénale. 42 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 8.11.6. Loi sur la protection des données La loi du 19 février 1986 sur la protection des données (LCPD; RSB 152.04) s'applique à tout traitement de données personnelles entrepris par une autorité (art. 4, al. 1 LCPD). Est considérée comme donnée personnelle toute information relative à une personne physique ou morale, identifiée ou identifiable (art. 2, al. 1 LCPD). Est considérée comme traitement de données personnelles toute activité ayant directement trait à ces dernières, et notamment le fait de communiquer des données personnelles (art. 2, al. 3 LCPD). Est considéré comme communication le fait de rendre des données personnelles accessibles, notamment de les transmettre, de les publier, d'autoriser leur consultation ou de fournir des renseignements (art. 2, al. 4 LCPD). Est considérée comme donnée particulièrement digne de protection toute information relative à la sphère intime de la personne, en particulier à son état psychique, mental ou physique ou aux mesures d'aide sociale ou d'assistance (cf. art. 3 LCPD). Le traitement de données personnelles est autorisé uniquement lorsque la loi l'autorise expressément ou lorsqu'il sert à accomplir une tâche légale. Le secret de fonction et les autres obligations particulières de garder le secret sont réservés (art. 5 LCPD). En vertu de l'article 10 LCPD, la communication de données personnelles à une autre autorité n'est admise que si f l'autorité responsable y est obligée ou autorisée par la loi pour accomplir ses tâches ou si g l'autorité qui demande les données personnelles prouve que la loi l'autorise à les traiter et qu'aucune obligation de garder le secret ne s'y oppose ou si h malgré l'incompatibilité des buts, la personne intéressée a donné son accord exprès ou que la communication sert ses intérêts. En vertu de l'article 11 LCPD, il y aura communication de données personnelles à des personnes privées si i l'autorité responsable y est obligée ou autorisée par la loi pour accomplir ses tâches ou si j la personne intéressée a donné son accord exprès ou que la communication sert ses intérêts. Dans tous les cas, la communication de données personnelles peut être refusée, restreinte ou assortie de charges en vue de préserver un intérêt public prépondérant ou un intérêt privé particulièrement digne de protection. Lorsque des données personnelles sont soumises à des dispositions spéciales imposant un secret plus strict, elles peuvent être communiquées uniquement si le destinataire est soumis à l'obligation de garder le secret (art. 14 LCPD). 43 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » 8.11.7. Appréciation de la situation juridique La loi sur le développement de l'économie ne contient pas de dispositions particulières qui autoriseraient, voire obligeraient la Promotion économique à communiquer des données sur les entreprises qui se sont adressées à elle. S'agissant de la communication des allégements fiscaux accordés, le secret fiscal qui figure dans la loi sur les impôts s'y oppose. S'agissant des droits des députés et des députées en matière de renseignement et de consultation de documents, la loi sur le Grand Conseil renvoie à la législation sur l'information, sur laquelle il y a lieu de se fonder, en tenant également compte de la loi sur la protection des données. Le fait qu'une entreprise touche des aides financières de l'Etat fait partie des données personnelles au sens l'article 2 LCPD. En général, ces données ne devraient toutefois pas pouvoir être qualifiées de « particulièrement dignes de protection ». Exceptionnellement, tel pourrait néanmoins être le cas lorsque la seule mention du nom d'une entreprise pourrait permettre de tirer des conclusions quant à sa santé économique ou quant à certains de ces projets dont le public n'avait pas connaissance auparavant. Les données soumises par les entreprises à la Promotion économique renferment en tout cas des données sensibles qui, pour certaines, doivent être qualifiées de particulièrement dignes de protection, voire de secret commercial ou de secret d'entreprise. Concernant les entreprises cotées en bourse, les informations importantes sur le plan boursier devraient, elles aussi, être qualifiées de particulièrement dignes de protection. Les entreprises avancent notamment l'argument selon lequel l'octroi d'une contribution publique ne doit pas être qualifié de fondamentalement différent de l'aide accordée par l'Etat à une personne physique, aide qui, en vertu de l'article 3 LCPD, est considérée comme particulièrement digne de protection. Afin de prévenir d'éventuelles actions en responsabilité à l'encontre de l'Etat, la Promotion économique n'a jusqu'ici communiqué les noms des entreprises concernées qu'avec l'accord exprès de celles-ci. Si la pratique applicable jusqu'ici devait être modifiée dans le sens de la motion, on ne pourrait guère éviter, sous l'angle de la protection des données, de vérifier au cas par cas que rien ne s'oppose à la communication d'un nom, si l'on veut éviter une violation de la protection des données, avec toutes les conséquences indésirables pour la collectivité publique qu'elle impliquerait. Ces vérifications prendraient beaucoup de temps. Le principe de publicité ne permet pas de déduire que la Promotion économique doit prendre l'initiative de communiquer les noms des entreprises qui bénéficient d'un soutien. Le principe de publicité, tel qu'il est défini dans la Constitution, ne réglemente que l'information passive (cf. Rapport de la commission de la révision constitutionnelle à l'intention du Grand Conseil concernant la révision totale de la Constitution cantonale du 31 janvier 1972, Journal du Grand Conseil 1992, Annexe 21, pp. 73 et 74). Selon l'article 16 LIn, le devoir d'information des autorités ne peut porter sur toutes les affaires: « Toutefois, le devoir d'information ne saurait porter sur la totalité des affaires dont une autorité a à traiter; il s'applique donc aux activités d'intérêt général. L'intérêt général est manifestement en 44 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » cause dès lors qu'une information touche à la garantie des droits démocratiques et à la protection d'un processus permanent de formation de l'opinion sur ce qui se passe dans l'Etat. Si l'information présente un intérêt non pas général mais ponctuel, les dispositions relatives à l'information sur demande s'appliquent. » (Rapport de la Chancellerie d'Etat au Conseil-exécutif à l'intention du Grand Conseil concernant la loi sur l'information du public [loi sur l'information, LIn], commentaire de l'article 16 LIn). Il y a lieu de refuser la publication, sur demande, de la liste des entreprises soutenues lorsque des intérêts privés ou publics prépondérants s'y opposent (art. 29 LIn). En rapport avec l'octroi de subventions, il faut ainsi examiner si un intérêt public prépondérant s'oppose à la communication de renseignements à des tiers, voire à une publication. Le présent rapport expose de manière détaillée pourquoi il n'est pas dans l'intérêt de la Promotion économique bernoise, si elle entend être efficace, de procéder à la publication des noms. Rappelons brièvement les principaux arguments: • Faire la transparence sur les noms des entreprises qui ont bénéficié d'un soutien et sur le montant des aides versées permettrait à d'autres cantons, mais également à des services étrangers, d'obtenir des informations détaillées sur la Promotion économique du canton de Berne, ce qui n'est en principe pas souhaitable dans la concurrence entre sites d'implantation. Les préjudices à redouter dans la concurrence portent non seulement – quoiqu’essentiellement – sur une information continue, par exemple sur les demandes en cours, mais également sur un relevé des entreprises soutenues et des aides versées au cours de la période concernée. • Si le nom des entreprises soutenues est communiqué, il faut s'attendre à ce que d'autres entreprises déposent des demandes de subvention, ce qui pourrait entraîner des effets d'aubaine indésirables. • La publication des noms des entreprises soutenues doit être rejetée, car elle compromettrait sans aucun doute la mise en œuvre conforme aux objectifs des mesures de la Promotion économique prévues dans la LDE. • La collaboration avec la Confédération, les autres cantons, les organisations régionales et les communes ainsi qu'avec les organisations économiques, prévue à l'article 5 LDE, serait rendue plus difficile. • Bien qu'il n'existe aucun droit aux subventions, la Promotion économique – comme toute autre activité publique – se base sur des critères exempts d'arbitraire. Publier les noms des entreprises soutenues ne contribuerait aucunement à une meilleure pratique en matière d'encouragement. Il existe par conséquent un intérêt public prépondérant qui s'oppose à l'octroi d'un droit de consulter des données. Et même si un intérêt public prépondérant devait être nié, il faudrait examiner si des intérêts privés prépondérants s'opposent à la prise de connaissance. Le secret commercial est le principal intérêt privé prépondérant au sens de l'article 29 alinéa 2 LIn qui pourrait s'opposer à la communication des données 45 Rapport sur la motion CEP M 194/2005 « Augmentation de la transparence à la Promotion économique » concernées. Le secret commercial ou le secret de fabrication d'une personne est touché lorsqu'un tiers peut se procurer des informations essentielles sur le mode de production, le système salarial, la comptabilité, les méthodes de gestion, les relations commerciales ainsi que sur d'autres facteurs d'exploitation internes qui ne sont pas déjà connus d'un assez large public. Le secret commercial est donc touché s'agissant de la plupart des documents présentés dans le cadre d'une demande de subventions – comme le business plan –, mais également en ce qui concerne des informations liées à des initiatives d'affaires en projet (nouveaux projets d'entreprises existantes, implantation ou création de nouvelles entreprises). La seule inscription des noms des entreprises sur la liste des entreprises soutenues peut permettre de tirer des conclusions quant à des projets ou des implantations prévus, qui portent atteinte aux intérêts légitimes des entreprises. Certaines entreprises craignent que la publication de leur nom viole le secret commercial. Signalons notamment à cet égard qu'il s'écoule souvent un certain temps entre le traitement du dossier par la Promotion économique et la réalisation d'un projet. Rares sont les projets à être réalisés durant la même année civile que l'octroi du soutien par la Promotion économique. L'importance du soutien octroyé permet de déduire des informations sur les coûts d'un projet relevant du secret commercial protégé. Vu ce qui précède, les noms d'entreprises ne peuvent en tout cas pas être cités dans le cadre d'une demande informelle au sens de l'article 31 LIn, car il est indispensable de procéder à cet égard à une pesée approfondie des intérêts en présence, conformément à l'article 4 OIn. Dans le cadre de la consultation des documents officiels, il n'est pas exclu que les noms de certaines entreprises soient cités, mais au vu des explications fournies ci-devant, il faudrait, sur le fondement des dispositions de l'article 27 ss LIn en relation avec l'article 11 ss OIn, vérifier au cas par cas si des intérêts privés prépondérants s'y opposent. Si de tels intérêts devaient être touchés, cela s'opposerait à la communication des noms des entreprises. En cas de doute quant à savoir s'il s'agit de données personnelles particulièrement dignes de protection, il est indispensable, conformément à l'article 14 alinéa 2 OIn, que l'autorité entende les entreprises ou les personnes mentionnées dans un document. Les noms d'entreprises ne peuvent donc être communiqués que si l'examen au cas par cas a révélé qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose, ou – au cas où des données personnelles particulièrement dignes de protection s'y opposent – si l'entreprise a expressément consenti à ce que son nom soit communiqué. Procéder à cet examen au cas par cas prendrait un temps non négligeable. 46
