Claude PAIN - Gestion et Finances Publiques

Claude PAIN
Directeur départemental des impôts
Chef du bureau de la publicité foncière (2002-2007)
Directeur divisionnaire, responsable de l’informatisation des conservations des hypothèques (2000-2002)
Directeur de séminaires à l’Institut d’études politiques (1998-2001)
Membre de la mission interministérielle présidée par Jacques Roché sur le temps de travail
dans les trois fonctions publiques (1998-1999)
Vice-président directeur général de la mutuelle des agents des impôts (1990-2000)
Inspecteur principal, chef de brigade à la Direction nationale des enquêtes fiscales (1989)
Inspecteur vérificateur spécialisé (1981)
La publicité foncière : un rôle et une mission mal connus,
incroyablement modernes
LA PUBLICITÉ FONCIÈRE : INDISPENSABLE !
Cette mission ancienne repose sur des textes cinquantenaires et une
pratique robuste qui n’ont pas fait obstacle à une modernisation
exemplaire.
La publicité foncière assure la publicité des droits affectant les immeubles
et fournit à toute personne les informations juridiques qu’elle sollicite.
Elle contribue à la sécurité juridique du commerce immobilier (informations
des contractants en vue d’une mutation immobilière, des tiers en vue
d’une prise de garantie). La publicité foncière joue un rôle préventif
des conflits susceptibles de naître et qui sont tranchés, le cas échéant, par
le juge.
De la nécessité de tracer la propriété
et les propriétaires
La question de la publicité foncière a divisé l’opinion et les juristes sur la
primauté ou non du secret du patrimoine sur sa publicité. Si les révolution-
naires ont souhaité privilégier la publicité, le débat demeure ouvert sur le
périmètre et sur le contenu des informations accessibles au public.
La propriété figure en bon rang dans la déclaration des droits de l’homme
mais sa protection ne peut aller jusqu’à menacer la sincérité des transac-
tions immobilières et la solvabilité des débiteurs.
De manière subsidiaire, mais pas innocemment, tracer les transactions
permettait aux pouvoirs publics d’instaurer à cette occasion impôts et
taxes.
C’est la loi du 21 ventôse an VII (11 mars 1799) qui a attaché les conser-
vations des hypothèques à la Régie nationale de l’enregistrement. Elle
posait les bases d’un système simple dont les grands principes sont encore
en vigueur aujourd’hui. Certains étaient déjà en application depuis 1771
notamment la responsabilité personnelle et civile des conservateurs :
– le cautionnement que le conservateur est tenu de fournir et dont il doit
justifier en déposant une expédition de l’acte de réception au greffe du
tribunal civil de l’arrondissement dans lequel il exerce ses fonctions. Ce
cautionnement demeure exclusivement affecté à la couverture des dom-
mages causés aux tiers par les erreurs et omissions dont le conservateur
est légalement responsable. Cette affectation subsistera pendant toute
la durée de ses fonctions et dix ans après ;
– la rémunération des conservateurs au moyen d’un salaire payé
d’avance par les requérants sur le montant représenté par la formalité,
depuis 2002 la partie, environ 5 %, de ce salaire qui revient au titulaire du
poste, n’est versée que lorsque les formalités sont traitées ;
– la tenue des registres sur papier timbré et non plus sur papier libre (à
noter que cette obligation a disparu depuis, favorisant la dématérialisa-
tion).
Les règles attachées au statut du conservateur ne varieront ensuite qu’à
l’extrême marge mais la publicité moderne vient, elle, de fêter ses 50 ans.
Le décret du 4 janvier 1955, qui a valeur législative, et le décret du
14 octobre 1955 pris pour son application, apporteront à la fois une réforme
du droit civil et une réforme de la technique de publicité foncière dont
les principaux traits sont les suivants :
.Sur le plan de la législation
Toutes les hypothèques, qu’elles soient légales, judiciaires ou convention-
nelles, y compris la plupart des privilèges, doivent être inscrites, et cela
pour une somme donnée sur des immeubles bien désignés.
Le nombre d’actes soumis à publicité se trouve considérablement aug-
menté (baux de plus de 12 ans, attestations de propriété après décès,
quel que soit le nombre des successibles, les procès-verbaux du
cadastre...). Les actes publiés doivent être authentiques, c’est-à-dire
rédigés et signés par un notaire, lequel est délégataire de la puissance
publique.
Les conservateurs se voient dotés de moyens de sanction pour écarter de
la publicité des documents qui ne sont pas correctement établis.
.Une approche nouvelle de la technique hypothécaire
Une nouvelle documentation facile à consulter est mise en place. Elle
comporte trois types de fiches (les fiches personnelles, les fiches d’immeu-
bles et les fiches parcellaires).
Une identification certaine des personnes et des immeubles est exigée.
Afin de prévenir toute lacune dans la chaîne des opérations publiées, le
principe de l’effet relatif permet aux conservateurs de contrôler la conti-
nuité des actes entre eux et par là même la chaîne de propriété.
La documentation, antérieurement à accès unique, personnel, devient à
accès double personnel et réel (par l’immeuble).
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Un interlocuteur unique dès 1971 !
La loi du 26 décembre 1969 a permis d’améliorer les relations avec les
usagers en instituant la formalité fusionnée.
Les actes notariés contenant un transfert de propriété immobilière sont
obligatoirement soumis à la formalité d’enregistrement. Antérieurement,
cette formalité était effectuée auprès des recettes des impôts qui préle-
vaient les droits de mutation. Elle était ensuite déposée à la conservation
des hypothèques pour publication en contrepartie du versement des
salaires et de la taxe de publicité foncière. La formalité fusionnée consiste
à traiter les deux opérations simultanément à la seule conservation.
Prolongeant l’évolution du rôle fiscal du conservateur, la loi de finances
pour 1999 a étendu cette pratique aux actes mixtes (portant sur des biens
immobiliers et mobiliers).
Le conservateur des hypothèques,
clé de voûte du système
et fonctionnaire atypique
Le rôle du conservateur est double :
.Un rôle civil : il doit accomplir sous sa responsabilité civile personnelle
et pécuniaire les formalités de publicité foncière et délivrer les rensei-
gnements contenus dans le fichier immobilier. Ces informations sont déli-
vrées sur la base d’une demande formalisée auprès du conservateur des
hypothèques qui les certifie.
La responsabilité civile et pécuniaire du conservateur est couverte par un
système de cautionnement et d’assurance mis en place par l’association
mutuelle des conservateurs. Cette association dispose également d’une
commission juridique qui intervient en cas de contentieux engagé contre
un de ses membres devant le tribunal de grande instance. L’administration
n’est jamais partie dans ce contentieux civil. Le conservateur est person-
nellement responsable même en cas de faute non détachable du service
commise par l’un de ses collaborateurs.
Le rôle civil du conservateur ne lui confère toutefois pas le droit de porter
un jugement au fond sur la validité juridique des conventions qui lui sont
présentées pour publication. La publicité foncière n’est pas constitutive
de droit, elle n’est pas une condition de l’existence et de la validité
juridique des droits sur les immeubles.
En ce sens, notaires et conservateurs ont des responsabilités complémen-
taires bien délimitées : au notaire la responsabilité de la qualité de l’acte
entre les parties, au conservateur la responsabilité de l’opposabilité aux
tiers de ce même acte.
Pour accomplir les formalités de publicité foncière, ils inscrivent les
documents déposés sur un registre prévu par le Code civil, le registre des
dépôts. Les documents déposés sont inscrits jour par jour dans l’ordre de
leur réception par le conservateur. Il s’agit d’un document essentiel, il
détermine le rang des dépôts et donc la priorité des créanciers éventuels.
Il est arrêté chaque jour, côté et paraphé par le conservateur, une repro-
duction est déposée au greffe du tribunal de grande instance.
.Un rôle fiscal : il perçoit les impôts et taxes exigibles lors du dépôt des
formalités à publier. A ce titre, il est responsable pécuniairement, en tant
que comptable public, sur les recouvrements qu’il effectue pour le
compte du Trésor Public.
Le conservateur ne perçoit pas un traitement d’agent de l’Etat, il est rému-
néré en fonction du montant attaché aux formalités traitées par son
bureau. Cette somme est dénommée « salaire ».
Les salaires du conservateur des hypothèques sont prévus par la loi. Ils
constituent la contrepartie de l’accomplissement de la formalité de publi-
cité foncière. Les usagers eux-mêmes, et non le contribuable, financent le
service rendu. Les sommes perçues au titre des salaires sont pour l’essentiel
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(95 à 99 %) reversées au Trésor Public pour couvrir les frais de fonction-
nement, le surplus rémunère la responsabilité civile personnelle du conser-
vateur.
Les principaux tarifs de la publicité foncière
Formalité
Impôts Frais/tenue de fichier
Dépar-
tement Commune Etat Recou- vrement Formalité
Renseignements
hypothécaires (c) ....... 12
Vente d’immeuble
(% du prix de vente) .. 3,60 1,20 0,2 0,09 0,1
Hypothèque conven-
tionnelle (% de la
créance garantie) ..... 0,6 % 0,1 0,015 0,05
Quelles formalités publier ?
La publication au fichier immobilier des formalités les rend pour la plupart
opposables aux tiers.
Cette opposabilité signifie que, sans manœuvre frauduleuse, tout titulaire
d’un droit publié est légalement protégé contre tout autre acte de dispo-
sition du même immeuble qui viendrait à être ultérieurement rendu public.
Entre deux titulaires concurrents d’un droit, c’est donc celui qui a requis
la publicité de son droit en premier lieu qui l’emporte.
En outre, pour les inscriptions d’hypothèques et les privilèges, les créanciers
sont vis-à-vis des tiers titulaires d’un droit de préférence sur le prix de vente
de l’immeuble. Ces sûretés confèrent également un droit de suite pour
leurs bénéficiaires, c’est-à-dire que la garantie prise sur l’immeuble suit
celui-ci, même si l’immeuble quitte le patrimoine du débiteur. On mesure
l’importance au moment de l’acquisition de faire purger les garanties que
le vendeur aurait consenties, sur ses immeubles, à ses créanciers.
La documentation hypothécaire se constitue au fur et à mesure de l’exé-
cution des formalités de publicité ou de l’inscription des droits sur les
immeubles.
Il existe trois grandes catégories de formalités.
1re catégorie : la publication d’actes
ou de décisions judiciaires
Il peut s’agir :
– d’actes constatant une mutation entre vifs de droits réels immobiliers
(vente, échange, partage, donation, apport en société, constitution
d’usufruit, de servitude...) ;
– de restrictions au droit de disposer d’un droit réel immobilier (limitations
administratives au droit de propriété par exemple) ;
– d’attestations notariées constatant la transmission d’un droit réel immo-
bilier après décès ;
– des états descriptifs de division et autres actes concernant les copro-
priétés (règlement de copropriété, lotissement...) ;
– d’actes qui sans établir eux-mêmes un droit réel immobilier ont pour
conséquence de grever lourdement un tel droit (bail de plus de 12 ans,
saisie immobilière, contrat de crédit-bail...) ;
– des procès-verbaux de réorganisation foncière (procès-verbaux de
remembrement) ;
– des procès-verbaux établis par les services du cadastre qui constatent
des changements dans les éléments d’identification ou de la consistance
matérielle des immeubles ;
– des documents qui constatent une modification des éléments d’identi-
fication des titulaires de droits réels.
2ecatégorie : les inscriptions de privilèges
et hypothèques
Tous les privilèges (1) portant sur les immeubles (privilège de prêteurs de
deniers, privilège du vendeur) et toutes les hypothèques légales, judiciaires
ou conventionnelles, sont publiables au fichier immobilier.
3ecatégorie : les mentions en marge
Il s’agit :
– d’annotations concernant les actes de procédure postérieurs au com-
mandement de saisie ;
– de modifications concernant les inscriptions d’hypothèques qui
n’aggravent pas la situation du débiteur (subrogation de créancier en cas
de cession de créance) ;
– du rechargement d’hypothèque prévu dans l’ordonnance du 23 mars
2006.
Les caractéristiques
du système de publicité foncière
Le fichier immobilier, siège de la publication
Pour mieux comprendre le fonctionnement de ce fichier, il est nécessaire
d’en faire une présentation avant et après son informatisation.
Du fichier papier...
Le fichier manuel était constitué par :
– des fiches d’immeubles classées par références cadastrales au sein de
chaque commune sur lesquelles sont annotées succinctement les forma-
lités avec la référence à leur publication (date, volume et numéro). Le
système de la publicité foncière repose sur un découpage complet du
foncier. Chaque parcelle a une désignation précise (section et numéro
dans la section) ;
– des fiches de propriétaires créées par commune au nom de chaque
titulaire de droit. Ces fiches renvoient aux fiches d’immeubles pour les
immeubles urbains et renseignent directement sur les formalités concer-
nant les immeubles ruraux ;
– des fiches parcellaires qui permettent de se reporter à une fiche
d’immeuble.
Ces différentes fiches ont été tenues de façon totalement manuscrite
avant l’informatisation.
... Au fichier informatisé
L’accroissement continu des informations contenues dans le fichier immo-
bilier a rendu indispensable sa modernisation et son fonctionnement.
A partir de 1998, la DGI a mis en place dans les conservations le logiciel
Fidji (qui signifie fichier informatisé des données juridiques sur les immeu-
bles). Cette informatisation s’est achevée en juillet 2003. Les 354 conser-
vations des hypothèques sont désormais dotées de cet outil informatique
dont les objectifs étaient :
– améliorer le service rendu aux usagers en raccourcissant les délais de
publication des formalités et de délivrance des renseignements requis ;
(1) Les privilèges ont des effets similaires aux hypothèques mais avec en plus un
caractère rétroactif à la date de signature de l’acte, alors que les hypothèques ne
prennent rang qu’à la date de leur dépôt.
fiscalité
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– sécuriser le fichier (ex. : assurer les reports automatiques de charges) ;
– résoudre les problèmes de stockage et d’espace (suppression des fiches
papier dont le nombre était en constante progression et avaient atteint
le nombre de 185 millions).
La constitution du fichier immobilier informatisé repose sur l’identification
des personnes, des immeubles et l’annotation du descriptif de la formalité
qui correspond à l’annotation qui était portée sur les fiches.
L’informatisation des conservations des hypothèques a reposé sur
deux opérations : la première a consisté à reprendre les fiches du stock,
puisque la publicité foncière doit renseigner sur une profondeur historique
de cinquante années ; la deuxième a consisté à créer une base de
données pour l’avenir. C’est en 1998 que le projet a pu voir le jour et, après
une première expérimentation, son déploiement s’est déroulé sur une
durée de cinq ans. Fidji comprend donc une base d’images (BIA) et une
base de données. La base image (appelée également dans les bureaux
Fidji stock) regroupe l’ensemble des fiches tenues entre 1956 et la date
de l’informatisation qui ont été numérisées lors du déploiement de l’appli-
cation.
L’ensemble des tâches des conservations des hypothèques a été infor-
matisé : tenue du registre des dépôts, tenue de la comptabilité, enregis-
trement et taxation des formalités, procédure du refus du dépôt ou de
rejet de la formalité, mise à jour du fichier et délivrance de renseignements.
La publicité foncière en chiffres (2006)
Flux
10,68 millions de formalités déposées
6,42 millions de demandes d’informations
4,26 millions de publications
10,72 millions de formalités traitées
Effectif
5 138 agents 2006-2005 - 95
Qualité de service
Délai moyen de publication de 10 à 19 jours
Réponse aux demandes de renseignements
99,9 % délivrées dans les 10 jours
66 % délivrées dans les 5 jours
Performance
Productivité : 2 800 formalités/an par agent
Gain 2006-2005 + 3,5 %
Coût : 380 millions
Gain 2006-2005 - 4 millions
L’informatisation a conduit à une adaptation du cadre législatif et régle-
mentaire de la publicité foncière par la loi nº 98-261 du 6 avril 1998, les
décrets nos 98-516 du 23 juin 1998, 98-553 du 3 juillet 1998 et 2000-489 du
29 mai 2000.
Pour les usagers, elle s’est concrétisée par une délivrance des renseigne-
ments sous une nouvelle forme.
Le respect de règles rigoureuses
Avant ou après son informatisation, la documentation est constituée selon
des règles rigoureuses :
– identification certaine des personnes : l’identité des personnes doit être
certifiée par le rédacteur de l’acte (extrait d’acte de naissance par
exemple) ;
– désignation certaine des biens : chaque bien faisant l’objet d’une muta-
tion doit être désigné par sa référence cadastrale comprenant le nom de
la commune, la section et le numéro de plan cadastral ainsi que l’indica-
tion du numéro de lot pour les immeubles en copropriété. Pour désigner
précisément l’immeuble, le rédacteur de l’acte doit se procurer en ligne
sur le serveur professionnel des données cadastrales (SPDC) un extrait qu’il
doit joindre à l’acte pour justifier de la bonne identification de l’immeuble
auprès de la conservation des hypothèques. Cette procédure permet
d’assurer la concordance entre la documentation cadastrale et le fichier
immobilier. Corrélativement des liaisons informatiques entre les applica-
tions Fidji et l’application Majic 2, qui gère le cadastre, ont été créées à
travers une troisième application, la Base nationale des données patrimo-
niales (BNDP), afin de pouvoir mettre à jour, en quasi temps réel, les rede-
vables de la taxe foncière ;
– vérification de l’effet relatif des formalités : aucun titre ne peut être
publié si le droit du disposant (vendeur par exemple) n’a été lui-même
précédemment publié. Cette exigence permet au conservateur de
s’assurer de la chaîne des opérations publiées.
Un contrôle des dépôts effectué
par les conservateurs des hypothèques
Plusieurs contrôles sont effectués avant la publication d’une formalité :
– seuls les actes authentiques (actes de notaires, actes administratifs) ou
les décisions judiciaires, peuvent être publiés au fichier immobilier ;
– le contenu des actes est étroitement réglementé : toutes les indications
indispensables pour procéder à la publication des actes doivent être com-
prises dans une première partie de l’acte dite partie normalisée.
Dans cette partie, se trouve la nature de l’acte, la qualité du rédacteur,
la date de l’acte, la désignation des parties et des immeubles, les réfé-
rences à l’effet relatif, la date d’entrée en jouissance, le prix et ses moda-
lités de paiement et toutes les énonciations et déclarations fiscales obli-
gatoires.
Afin de faire respecter ces règles, le conservateur des hypothèques dis-
pose des sanctions du refus et du rejet qui lui permettent d’écarter de la
publicité les documents incomplets ou erronés.
La procédure du refus fait échec au dépôt de la formalité, qui ne prend
donc pas rang. Elle est réservée au cas où l’acte ne contiendrait pas les
éléments essentiels pour assurer sa publicité (absence de désignation des
parties ou de désignation des immeubles par exemple).
La procédure de rejet est effectuée après la prise au dépôt de la formalité
à publier et est prononcée en présence de renseignements incomplets
ou en cas de discordance entre les énonciations de l’acte et les rensei-
gnements contenus au fichier immobilier. Le rédacteur de l’acte dispose
d’un mois pour régulariser son acte et permettre au conservateur de pro-
céder à la publication. A défaut, le conservateur prononce un rejet définitif
et le dépôt perd son rang.
La finalité de ces sanctions est de contribuer à la sécurité et à la fiabilité
du système de publicité foncière. Un recours pour contester les décisions
de rejet et de refus prononcées est possible auprès du juge dans le délai
de huit jours qui suit les suivent.
Une brigade nationale d’enquête en publicité foncière
(BNEPF)
En raison de la particularité de cette mission et notamment l’applica-
tion de règles civiles et la responsabilité du conservateur, la publicité
foncière dispose d’un corps d’audit dédié. Les travaux de contrôle,
d’audit et d’enquête sont confiés à une brigade ad hoc composée
de trois employés supérieurs qui peuvent intervenir dans les bureaux
des hypothèques sur demande du directeur des services fiscaux dont
dépend le conservateur qui sollicite ou du bureau métier.
Cette brigade a accompagné la modernisation de la mission en par-
ticipant à la conduite du changement. Elle a notamment proposé des
schémas d’organisation des bureaux en fonction de leur taille et du
degré de polyvalence des agents. Lors de ses audits sur place, les
auditeurs préconisent des modes de pilotage et de fonctionnement
les mieux à même d’accroître la performance.
fiscalité
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LA PUBLICITÉ FONCIÈRE :
INCROYABLEMENT MODERNE !
Une modernisation réussie
La visite d’une conservation des hypothèques montrait des bacs remplis
de fiches qui occupaient une surface importante, dans certains cas les
fiches étaient contenues dans d’énormes bacs rotatifs. Les agents des
hypothèques annotaient ces fiches à la main avec grand soin.
L’introduction de l’informatique a fait l’objet d’un accompagnement
et d’une conduite du changement très rigoureux. De façon assez
exceptionnelle, une formation intense des agents, dont un grand nombre
n’avait pas utilisé de micro-ordinateurs, a été réalisée sur une durée de
trois semaines en parallèle au déploiement de Fidji. Afin de ne pas
dégrader la qualité de service, notamment au regard du délai de
publication et de délivrance des renseignements le recrutement de
70 brigadiers (voir encadré) a été réalisé. Ce surnombre ayant reçu une
formation très poussée à la publicité foncière et à l’outil informatique
a permis d’accompagner le déploiement de l’informatique dans les
conservations des hypothèques sous ses deux dimensions essentielles :
l’assistance au démarrage en faisant partager leur savoir-faire et la
compensation des absences dans les bureaux, les agents en formation ne
pouvant pas produire.
Ces agents recrutés spécifiquement pour la mise en place de l’appli-
cation ont permis le déploiement de l’application dans des conditions
exemplaires sans trop bouleverser la qualité de service. A la fin de l’année
qui a suivi la fin du déploiement et dès que la mission eut retrouvé son
rythme de croisière, ces agents ont été redéployés.
Une brigade nationale de renforts (BNIPF)
Les travaux dans les conservations des hypothèques présentent la
particularité de ne pas disposer de marges de manœuvre. Les forma-
lités déposées, publications et demandes de renseignements, doivent
être traitées dans leur intégralité et dans l’ordre chronologique.
Compte tenu de la technicité requise et de la nécessité de ne pas
laisser s’accumuler un stock de réquisitions ou de publications préjudi-
ciable à la qualité du service, il est utile de disposer d’une force
d’appoint. Il est nécessaire, chaque fois que la force de production
est insuffisante ou que le flux, en raison du dynamisme immobilier par
exemple, augmente très sensiblement sur une période courte, de
renforcer le bureau qui à défaut verrait sa qualité de service se dété-
riorer. La brigade nationale d’intervention en publicité foncière (BNIPF)
dispose de la souplesse et de la rapidité pour intervenir avec une
grande compétence en offrant une force de production opération-
nelle immédiatement. Elle est, aujourd’hui, constituée de 94 équiva-
lents temps pleins. Elles effectuent des missions de quatre semaines sur
l’ensemble du territoire, y compris les départements d’outre-mer. Le
bureau de gestion de la mission de publicité foncière, sur demande
des conservations des hypothèques, relayée par les directions des
services fiscaux, attribue sur la base de critères objectifs consignés dans
une charte d’utilisation des renforts, les agents nécessaires pour
retrouver une qualité de service optimale.
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
1 790 1 841
1 888
1 984
1 951 1 962
2 162
2 358
2 604
2 454
2 615
2 712
2 820
2 701
2 775
Productivité brute Productivité synthétique pondérée et corrigée (base 252 j.)
Un niveau de performance sans précédent
Deux ans après cette informatisation, les 354 bureaux des hypothèques
avaient amélioré leur performance dans toutes ses composantes :
–la qualité de service enregistre des délais de publication à leur niveau
le plus bas historiquement, c’est-à-dire proches dans une grande majorité
des cas de dix jours, une délivrance des renseignements dans les dix jours
dans 100 % des cas ;
–la productivité enregistre un bond de 37 %. Malgré une augmentation
très sensible (+ 17 %) du nombre de formalités déposées pendant cette
période, 1 300 équivalents temps pleins ont pu être retirés de la mission
grâce à Fidji. En parallèle, les tableaux de bord très précis contenus dans
l’application ont permis d’affiner le pilotage des bureaux ;
–le coût de fonctionnement de la mission s’est corrélativement abaissé
à tel point que l’investissement d’un montant de 87 millions d’euros a pu
être totalement amorti en deux années.
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