pomap 0758-1726 1992 num 10 4 3079 (1)

Politiques et management public
La théorie des choix publics face à l'explication des structures
fiscales : différents points de vue
Christine Aymar
Résumé
La croissance de l'interventionnisme étatique s'est accompagnée d'une
extension et d'une diversification de ses formes financières. Alors que la théorie des choix publics s'est largement investie dans
l'analyse des politiques de dépenses publiques, très peu d'études concernent en revanche la politique fiscale.
L'étude de la fiscalité se cantonne le plus souvent dans une optique normative. Il semble pourtant nécessaire d'adopter une
approche positive de la fiscalité afin d'identifier les principaux déterminants (économiques, politiques, institutionnels) des
structures fiscales.
Cet article présente une synthèse et une première évaluation de travaux effectués dans ce domaine.
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Aymar Christine. La théorie des choix publics face à l'explication des structures fiscales : différents points de vue. In: Politiques
et management public, vol. 10, n° 4, 1992. pp. 85-104;
doi : https://doi.org/10.3406/pomap.1992.3079
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LA
THÉORIE DES CHOIX PUBLICS FACE À L'EXPLICATION
DES STRUCTURES FISCALES : DIFFÉRENTS POINTS DE VUE
Christine AYMAR *
Résumé La croissance de l'interventionnisme étatique s'est accompagnée d'une
extension et d'une diversification de ses formes financières. Alors que la
théorie des choix publics s'est largement investie dans l'analyse des
politiques de dépenses publiques, très peu d'études concernent en revanche
la politique fiscale.
L'étude de la fiscalité se cantonne le plus souvent dans une optique
normative. Il semble pourtant nécessaire d'adopter une approche positive de
la fiscalité afin d'identifier les principaux déterminants (économiques,
politiques, institutionnels) des structures fiscales.
Cet article présente une synthèse et une première évaluation de travaux
effectués dans ce domaine.
* Université de Paris I.
Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC, Volume 10, n° 4, décembre 1992.
© Institut de Management Public - 1992.

86 Christine AYMAR
La croissance des dépenses publiques depuis la seconde guerre a entraîné
une croissance corrélative du niveau de la fiscalité. Les modifications et les
réformes successives qu'ont entraînées la recherche d'un plus grand
rendement fiscal ont largement contribué à la diversification et à la
complexification des systèmes fiscaux contemporains. L'évolution qu'ont
connue les différents pays ne va pas en général dans le sens d'une
convergence apparente car, même si des similitudes notables apparaissent,
de profondes disparités continuent de séparer les pays occidentaux.
La complexité et la diversité, tels sont les principaux éléments que l'on peut
noter lorsqu'on observe les systèmes fiscaux contemporains. Mais une fois
ces éléments isolés, il faut en faire l'analyse. Or, si depuis les années 60 on a
pu observer le développement remarquable des études sur l'évolution des
dépenses publiques, celles-ci n'ont guère suscité d'études parallèles de la
fiscalité. Rares sont en effet les analyses des systèmes fiscaux.
Cet article se propose d'offrir une vue partielle de la littérature théorique
traitant de la nature des structures fiscales. Cette vue sera partielle car
essentiellement consacrée aux théories positives. La première section vise à
démontrer, par la présentation des grandes idées des théories traditionnelles,
les fondements et la nécessité de l'analyse positive des structures fiscales.
La deuxième section propose une synthèse de deux modèles positifs des
structures fiscales. Ces deux modèles, bien qu'offrant la base d'une théorie
positive des structures fiscales, restent limités. Ils négligent en effet le rôle
que jouent les institutions dans le processus budgétaire. C'est pour cette
raison que sont présentés dans une dernière section quelques déterminants
liés à la structure institutionnelle.
La nécessité
d'une analyse
positive
L'explication traditionnelle des structures fiscales repose sur l'existence de
déterminants économiques. Tel est le fondement des thèses du
développement fiscal (musgrave, 1969 et hinrichs, 1966). Ces deux auteurs
privilégient l'existence de relations réciproques entre les structures
économiques et sociales et les structures fiscales. Selon eux, les structures
fiscales varient corrélativement avec le niveau de développement
économique, dans la mesure où la matière imposable est le plus souvent
dépendante des agrégats représentatifs de la richesse nationale. Dans les
premières phases de développement, ce sont les contraintes économiques et
administratives (l'inefficacité de l'administration fiscale) qui façonnent la
structure fiscale. Telle serait la situation actuelle des pays en
développement. Puis, peu à peu, la société arrive au stade d'économie
développée, les contraintes économiques s'amenuisent, voire disparaissent.
Les autorités publiques disposent alors d'une plus grande marge de
manœuvre pour la formulation de leurs choix fiscaux. Dans le dernier stade,
ce sont les facteurs politiques qui façonnent les systèmes fiscaux. Selon
hinrichs, chaque société aurait alors son propre "style fiscal". Cependant ces
facteurs politiques, ce "style fiscal", bien que souvent mentionnés par nos
deux auteurs, ne sont jamais développés. De ce fait, ces deux thèses ne sont
pas d'une grande aide pour comprendre la nature des systèmes fiscaux
actuels.

La théorie des choix publics face à l'explication des structures 87
fiscales : différents points de vue
L'approche de weber et wildavsky (1 986) permet d'éclaircir en partie la notion
de "style fiscal". Au travers d'une analyse que nous pourrions qualifier de
socio-historique, weber et wildavsky essaient de décrypter la nature du
processus budgétaire 1 : ils développent leur thèse de "culture budgétaire".
Selon eux, chaque époque, chaque lieu a son style particulier de processus
budgétaire ; celui-ci est conforme à la culture et au niveau de développement
de la société. La culture d'une société est une distribution particulière de
valeurs, d'attitudes politiques, de sentiments, etc.... Cette culture va
façonner, guider le comportement des citoyens ainsi que celui des
gouvernants, à travers les règles qui sous-tendent le régime politique.
Le processus budgétaire peut alors être expliqué par l'analyse de la culture et
du régime politique d'une société particulière, c'est-à-dire par l'étude de son
mode d'organisation sociale. Pour ce faire, weber et wildavsky distinguent
trois types purs d'organisations sociales 2 qui sont le marché, la hiérarchie et
le sectarisme. Ces formes d'organisations ne sont jamais présentes dans cet
état pur mais vont en fait se combiner à des degrés divers, définissant ainsi la
culture d'une société ou plutôt son régime politique. La diversité des
systèmes fiscaux s'explique alors par les différences culturelles des pays.
Cependant, comme beaucoup de sociologues, weber et wildavsky se
confinent dans une typologie : ici celle des formes d'organisation sociale ou
types de culture. La culture propre à un pays est considérée comme une
totalité indivisible qui se projette dans les différents sous-systèmes
(politiques, économiques, etc..) et permet d'expliquer leurs caractéristiques.
Cette démarche semble par trop réductrice.
Aussi bien les thèses du développement fiscal que celle de la culture
budgétaire, qui se consacrent essentiellement à l'étude de l'évolution
tendancielle de la fiscalité, privilégient l'existence de relations réciproques
entre les structures économiques et sociales et les structures fiscales. Ces
analyses s'ancrent le plus souvent dans un fort déterminisme économique ou
social. Or même si l'Etat, en définissant sa politique, se doit de tenir compte
des contraintes économiques et sociales, il peut également modifier ces
contraintes. Les relations entre les structures fiscales et les structures
économiques et sociales sont des relations d'interdépendance et pas
seulement des relations de dépendance des premières vis à vis des
secondes. Par ailleurs, ces analyses oublient que la politique d'imposition est
avant tout l'expression des choix politiques de la puissance publique. L'impôt
n'a pas seulement une composante économique ou sociologique, il a
également une composante politique. L'impôt a de tout temps été
impopulaire ; de ce fait, les contraintes économiques et sociales ne sont pas
les seules contraintes qui vont façonner les choix fiscaux de l'Etat. Celui-ci
doit également tenir compte des contraintes politiques et institutionnelles.
1 Sous ce terme de processus budgétaire ils regroupent l'ensemble des opérations de dépense,
d'imposition et d'emprunt menées par l'Etat.
2 Ils reprennent le concept de type idéal de Max Weber.

88 Christine AYMAR
Les systèmes fiscaux exigent donc d'être étudiés dans un cadre théorique où
les comportements fiscaux individuels et collectifs se situent à la fois dans le
système économique et dans le système politico-institutionnel. Ce cadre
théorique, c'est celui des théories du choix public.
Les théories du L'hypothèse fondamentale des théories du choix public a été d'étendre le
choix public paradigme de la rationalité économique à l'ensemble des acteurs de la vie
économique et politique. Le gouvernement n'est plus alors un "despote bienveillant" mais seulement un acteur comme les autres, ayant sa propre
fonction d'utilité. Différents arguments peuvent être introduits dans cette
fonction d'utilité permettant ainsi de développer différents modèles politico-
économiques.
Le modèle du Leviathan : la maximisation des recettes fiscales
La thèse de brennan et buchanan, que ces auteurs développent dans The
Power to Tax (1980), se situe dans la logique des théories
constitutionnalistes. L'objectif est de présenter les principes d'imposition qui
doivent être inscrits dans la constitution. L'hypothèse fondamentale est celle
d'un gouvernement Leviathan cherchant à tirer le maximum de bénéfices
(matériels ou non) de sa position de pouvoir 1 . En fait brennan et buchanan
reprennent l'analyse du gouvernement-monopole de Breton 2. Le
gouvernement maximise, en plus des avantages non pécuniaires, le surplus
monétaire qu'il peut obtenir en étant au pouvoir. Pour brennan et buchanan,
les recettes fiscales que le gouvernement collecte auprès des individus sont
une bonne approximation de cette notion de surplus monétaire. Le
gouvernement doit bien sûr reverser une partie de ces recettes sous forme de
transferts aux électeurs qui l'ont conduit au pouvoir. Mais comme le
comportement rationnel d'un parti n'est pas de chercher à obtenir 100 % des
voix mais seulement la majorité {coalition minimum décisive de riker, 1962),
une proportion significative du total des ressources est alors disponible pour
l'usage discrétionnaire du parti au pouvoir.
C'est en cela que le gouvernement est un Leviathan : son comportement est
le même que celui d'un bureaucrate qui cherche à maximiser son budget
(niskanen, 1971). L'objectif de la thèse de brennan et buchanan sera alors de
définir les contraintes pouvant limiter ce comportement de Leviathan. Selon
eux, aucune contrainte électorale ne peut empêcher le gouvernement de
capter le surplus. Il faut alors mettre en place des contraintes
constitutionnelles qui d'un côté obligent le gouvernement à dépenser une part
minimum des recettes fiscales au profit des électeurs et de l'autre
l'empêchent de collecter trop de ressources.
L'Etat Leviathan est donc un despote plutôt malveillant que bienveillant.
Breton A. (1974) 777e Economie Theory of Représentative Government.