N° 89 S É N A T

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N° 89
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des
comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour
2000, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME I
LE BUDGET DE 2000
ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude
Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-
Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ;
Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice
Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-
Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud,
Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-
Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (11ème législ.) : 1805, 1861 à 1866 et T.A. 370.
Sénat : 88 (1999-2000).
Lois de finances.

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SOMMAIRE Pages
INTRODUCTION....................................................................................................................................................... 6
CHAPITRE PREMIER :
QUELLE CROISSANCE POUR L’AN 2000 ?
I. UN PAYSAGE ÉCONOMIQUE INTERNATIONAL QUI RESTE TROUBLE....................... 14
A. L’IMPACT DU SOLDE EXTÉRIEUR SUR LA CROISSANCE........................................................... 14
1. Une dépendance à l’égard du reste du monde......................................................................................... 14
2. Les perspectives pour 1999-2000.................................................................................................................. 16
B. L’ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL DE LA ZONE EURO, UN
RÉÉQUILIBRAGE PROBLÉMATIQUE ....................................................................................................... 18
1. Un scénario d’environnement international favorable......................................................................... 18
2. Ce scénario est soumis à de nombreuses incertitudes........................................................................... 21
C. LE REDÉMARRAGE DE L’EUROPE............................................................................................................ 25
1. Une accélération de la croissance................................................................................................................ 25
2. Une situation conjoncturelle néanmoins contrastée.............................................................................. 27
II. UNE ÉCONOMIE FRANÇAISE SOUS CONTRAINTES STRUCTURELLES...................... 29
A. UN REBOND CONJONCTUREL QUI NOURRIT DES PRÉVISIONS FAVORABLES............. 29
1. Le rebond conjoncturel.................................................................................................................................... 29
2. ... nourrit des prévisions favorables ............................................................................................................ 30
B. LA PERSISTANCE D’INCERTITUDES........................................................................................................ 33
1. La persistance de handicaps structurels .................................................................................................... 33
2. Les incertitudes sur le comportement des agents.................................................................................... 41
CHAPITRE II :
L’ÉQUILIBRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES
I. LES DIFFÉRENTES PRÉSENTATIONS DE L’ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE........................ 51
1. La présentation de l’article d’équilibre..................................................................................................... 51
2. La présentation synthétique............................................................................................................................ 52
3. Le chiffrage des dépenses réelles.................................................................................................................. 53
II. UNE RÉDUCTION DU DÉFICIT VOLONTAIREMENT LIMITÉE.......................................... 56
A. DES OBJECTIFS DÉSORMAIS FIXÉS À MOYEN TERME................................................................ 56
1. Le programme de stabilité de décembre 1998.......................................................................................... 56
2. Un déficit budgétaire à 2,4 % du PIB ......................................................................................................... 57
B. UN NIVEAU DE DÉFICIT BUDGÉTAIRE POUR 2000 RÉALISABLE DÈS 1999..................... 58
1. Un lissage optique de la diminution du déficit........................................................................................ 58
2. Une exécution budgétaire pour 1999 très favorable ............................................................................. 58

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C. UNE AMÉLIORATION BASÉE SUR LA CONJONCTURE ET NON SUR DES
RÉFORMES DE STRUCTURE......................................................................................................................... 60
1. La persistance d’un important déficit de fonctionnement.................................................................... 60
2. Un déficit structurel toujours conséquent.................................................................................................. 64
3. L’Etat, seule collectivité publique déficitaire.......................................................................................... 65
D. LA STABILISATION EN TROMPE L’ŒIL DU POIDS DE LA DETTE PUBLIQUE
DANS LE PIB.......................................................................................................................................................... 65
1. Le retour à un excédent primaire de l’Etat............................................................................................... 65
2. Une stabilisation sous contraintes................................................................................................................ 67
3. Un « hors-bilan » non provisionné............................................................................................................... 68
III. UNE POLITIQUE DES DÉPENSES PUBLIQUES MARQUÉE PAR LA
PASSIVITÉ.............................................................................................................................................................. 72
A. 15 MILLIARDS DE FRANCS DE DÉPENSES SUPPLÉMENTAIRES EN 2000.......................... 73
1. Des dépenses stabilisées en volume............................................................................................................. 73
2. L’évolution des dépenses dans le projet de loi de finances................................................................ 74
B. UNE LISIBILITÉ ALTÉRÉE PAR DES TRANSFERTS MASSIFS.................................................... 80
1. Vers un démantèlement du budget de l’Etat ?.......................................................................................... 80
2. Le « trouble » de l’Assemblée nationale.................................................................................................... 82
C. UNE INERTIE FORTE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT............................................................................ 83
1. Des priorités gouvernementales coûteuses................................................................................................ 83
2. Quelle maîtrise des dépenses de la fonction publique ? ...................................................................... 85
D. LA DÉTÉRIORATION DE LA STRUCTURE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE.............................. 90
1. Un constat déjà dressé par la Cour des comptes.................................................................................... 90
2. Aucune amélioration en loi de finances pour 2000................................................................................ 91
IV. DES RECETTES EXTRÊMEMENT DYNAMIQUES....................................................................... 93
A. UNE CROISSANCE DES RECETTES POUR 1999 AU DELÀ DES ESPÉRANCES
DU GOUVERNEMENT....................................................................................................................................... 93
1. Un « léger dépassement » des prévisions de la loi de finances initiale, selon le
gouvernement ....................................................................................................................................................... 93
2. D’importantes plus-values fiscales en réalité.......................................................................................... 94
B. DES PRÉVISIONS DE RECETTES POUR 2000 AFFECTÉES PAR L'IMPORTANCE
DES TRANSFERTS............................................................................................................................................... 98
1. Les modifications de structure....................................................................................................................... 98
2. Les principales évolutions pour 2000.......................................................................................................... 99
C. UN NIVEAU RECORD DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES...................................................... 104
1. Une augmentation sans précédent des prélèvements obligatoires ...................................................104
2. Une hausse en contradiction avec les engagements du gouvernement...........................................105
3. Une progression largement imputable à la croissance des dépenses de sécurité
sociale.....................................................................................................................................................................106

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CHAPITRE III :
POUR UNE APPRÉCIATION PLUS GLOBALE DE L’ÉTAT
DE NOS FINANCES PUBLIQUES
I. LA FRANCE, MAUVAIS ÉLÈVE DE L’UNION EUROPÉENNE.................................................109
A. LA PERSISTANCE DE DÉFICITS PUBLICS PLUS ÉLEVÉS QUE LA MOYENNE
EUROPÉENNE........................................................................................................................................................110
1. Un déficit structurel supérieur de 0,8 point de PIB à la moyenne de la zone euro...................110
2. Les déficits publics les plus élevés...............................................................................................................112
3. Malgré des prélèvements obligatoires qui atteignent des sommets .................................................115
B. UNE DETTE PUBLIQUE EN PROGRESSION...........................................................................................116
1. Une situation correcte en apparence..........................................................................................................116
2. Une dégradation certaine................................................................................................................................117
II. L’URGENTE NÉCESSITÉ DE COMPTES PUBLICS CONSOLIDÉS......................................118
A. LA DYNAMIQUE DES FINANCES SOCIALES À L’ENCONTRE DE CELLE DES
FINANCES DE L’ÉTAT......................................................................................................................................119
1. Stabilisation de la part de l’Etat, hausse de la part des administrations de sécurité
sociale.....................................................................................................................................................................119
2. Une dynamique renforcée par le projet de loi de financement de la sécurité sociale
pour 2000...............................................................................................................................................................121
B. LES LIENS ÉTROITS ENTRE LE PROJET DE LOI DE FINANCES ET LE PROJET
DE LOI DE FINANCEMENT............................................................................................................................125
1. Les nombreux transferts d’un texte à l’autre............................................................................................125
2. L’effet de la loi de financement sur les finances publiques : de nouveaux
prélèvements obligatoires................................................................................................................................127
C. LA NÉCESSITÉ D’UNE CONSOLIDATION DES COMPTES............................................................ 129
1. Une vision d’ensemble des finances publiques........................................................................................ 129
2. Pour une cohérence accrue des méthodes comptables .........................................................................130
III. LE FRAGILE EXCÉDENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES................................................131
A. LES DÉTERMINANTS DE L’EXCÉDENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES .........................132
1. La diminution des frais financiers................................................................................................................132
2. La maîtrise des dépenses de gestion............................................................................................................132
3. L’évolution des recettes....................................................................................................................................133
B. UNE FRAGILISATION RÉSULTANT DES ORIENTATIONS DU
GOUVERNEMENT ...............................................................................................................................................133
1. Le poids des charges nouvelles......................................................................................................................133
2. L’asphyxie financière........................................................................................................................................135
3. L’incertitude sur le niveau des taux d’intérêt..........................................................................................136

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CHAPITRE IV :
RÉNOVER LES INSTRUMENTS POUR MIEUX GÉRER L’ETAT
I. LA RÉNOVATION DES INSTRUMENTS.................................................................................................139
A. LA MODERNISATION DES MÉTHODES COMPTABLES DE L’ÉTAT....................................... 139
1. Une vraie comptabilité patrimoniale pour l’Etat ...................................................................................141
2. Un jugement d’expert : celui de la Cour des Comptes......................................................................... 142
B. LA MISE EN PLACE DE COMPTES CONSOLIDÉS..............................................................................143
1. De l’établissement de comptes consolidés aux réformes de procédure et de
nomenclature........................................................................................................................................................143
2. Quelques pistes d’évolution............................................................................................................................ 148
C. UNE RÉFLEXION AUTOUR DE L’ORDONNANCE ORGANIQUE DE 1959..............................150
1. Un certain vieillissement conceptuel...........................................................................................................150
2. La limitation de la rétroactivité fiscale...................................................................................................... 151
II. METTRE FIN À « L’EXCEPTION FRANÇAISE ».............................................................................153
A. LA NÉCESSITÉ D’ALLER PLUS AVANT DANS LA RÉDUCTION DU DÉFICIT...................155
1. Les mises en garde internationales..............................................................................................................155
2. Les critiques au sein même de la majorité plurielle..............................................................................157
3. Adopter une gestion prévoyante....................................................................................................................157
B. BAISSER LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES................................................................................159
1. Mettre fin à une fiscalité élevée pour les entreprises françaises......................................................160
2. Stabiliser l’impôt sur le patrimoine.............................................................................................................167
3. Impôt sur le revenu, se méfier des effets d’annonce..............................................................................171
C. UNE ACTION FORTE SUR LES DÉPENSES.............................................................................................176
1. Une salutaire réduction....................................................................................................................................176
2. Le renforcement du contrôle de la dépense publique............................................................................179
3. Dépenser moins, dépenser mieux..................................................................................................................182
D. ASSOCIER LES COLLECTIVITÉS LOCALES AUX FRUITS DE LA CROISSANCE............. 185
1. Un système de financement des collectivités locales en voie d’essoufflement.............................185
2. Le budget 2000 : aller au delà du « service minimum »......................................................................189
CONCLUSION.............................................................................................................................................................196
EXAMEN EN COMMISSION...............................................................................................................................198