1-Contexte Réglementaire - DREAL Basse

MIMEL : Mission Inter-services de la Mer Et du Littoral
Fiche technique n° 1
Contexte réglementaire
sur l’accès et la diffusion
de l’information environnementale
Vue sur l’estuaire de l’Orne (Calvados)
© G.GAUTIER – DREAL BN
1. Objectif
Depuis les années 90, de nombreux textes législatifs ont contribué à favoriser l’accès à l’information
environnementale, tant pour permettre au citoyen de s’informer et de débattre que pour optimiser les
missions des services publics (Convention d'Aarhus, Directive n° 2003/4/CE, etc.). Plus récemment, la
Directive INSPIRE est venue compléter ces textes en améliorant le caractère opérationnel de la diffusion
des données géographiques détenues par les services publics. Cette fiche s’attache à décrire les obligations
engendrées par ces textes, leurs conséquences sur la gestion de l’information géographique dans les
services, mais également leur intérêt pour la mutualisation et la diffusion des connaissances.
2. L’accès à l’information environnementale
Le droit d’accès à l’information environnementale vise à sensibiliser le grand public et à améliorer sa
participation à la prise de décision ayant des incidences sur l’environnement. Au sens de la loi, c’est le droit
accordé à tout citoyen de pouvoir consulter et d’obtenir une copie de toute information ou document existant
sur l’environnement, en l’état et dans le format où il est détenu par le service public. Ce droit d’accès porte
aussi bien sur les documents administratifs que sur l’information environnementale (rapports, courriels,
lettres, bases de données, couches SIG, photos, vidéos, etc.) qui, telle que prévue par la loi, couvre un
champ très vaste portant notamment sur l’état de l’environnement, sur les facteurs l’influençant, sur les
mesures et actions administratives mises en œuvre pour sa gestion, etc.
Pour plus d’informations sur l’étendue des informations environnementales concernées, consultez le portail
national de l’information publique environnementale : www.toutsurlenvironnement.fr
2.1. Liste des principaux textes en vigueur concernant l’accès à l’information environnementale
Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice
en matière d’environnement, dite Convention d’Aarhus (25 juin 1998) ;
Directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à
l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil ;
Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la charte de l’environnement (art. 7) ;
Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le
public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, modifiée en dernier lieu par l’ordonnance n°
2005-650 du 6 juin 2005 ;
Décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la
réutilisation des informations publiques, pris pour l’application de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;
Code de l’environnement : articles L. 124-1 à L. 124-8 (issus de la loi n° 2005-1319 du 26 octobre 200 5 portant
diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire en matière d’environnement) et R. 124-1 à R. 124-5
(issus du décret n° 2006-578 du 22 mai 2006 relatif à l’information et à la participation du public en matière
d’environnement) ;
Circulaire du 18 octobre 2007 relative à la mise en oeuvre des dispositions régissant le droit d’accès à
l’information relative à l’environnement (document pédagogique, non paru au Journal officiel).
Fiche technique n° 1 : Contexte réglementaire sur l ’accès et la diffusion de l’information environnementale
1
MIMEL : Mission Inter-services de la Mer Et du Littoral
2.2. Focus sur la Convention d’Aarhus et sa Directive Européenne
Signée lors de la quatrième Conférence ministérielle "Un environnement pour l'Europe" le 25 juin 1998, la
Convention d'Aarhus (Danemark), traduite à l’échelle européenne par la Directive n° 2003/4/CE, s’artic ule
autour de trois piliers fondamentaux :
Développer l’accès du public à l’information détenue par les autorités publiques ;
Favoriser la participation du public à la prise de décisions ayant des incidences sur l’environnement ;
Étendre les conditions d’accès de la justice à la législation et à l’information environnementale.
A l’échelle nationale, le ministère en charge de l'écologie a élaboré le 18 octobre 2007, une circulaire relative
à la mise en oeuvre des dispositions régissant le droit d’accès à l’information relative à l’environnement.
C’est avant tout un document pédagogique précisant les obligations des services de l'État dans ce cadre.
L’accès public à l’information, comme droit de savoir, constitue le premier pilier de la Convention d’Aarhus. Il
concerne les personnes physiques et morales selon deux voies :
La réponse des autorités publiques aux demandes du public : à compter de la demande, les
pouvoirs publics ont un délai d’un mois pour fournir les informations requises. Cette demande peut
néanmoins être rejetée pour des raisons liées au secret des délibérations des autorités publiques, à
la défense nationale, à la confidentialité de l’information, au secret industriel ou commercial et au
droit de propriété intellectuelle. Le refus d’information est également admis si l’autorité publique n’est
pas en possession de l’information demandée, si la question est manifestement abusive ou formulée
de manière trop générale, ou si la demande porte sur des documents en cours d’élaboration.
La diffusion des informations environnementales : afin d’en faciliter l’accès, les services publics
doivent mettre à la disposition du public des listes des catégories d’informations relatives à
l’environnement qu’elles détiennent ou qui sont détenues pour leur compte. Ces listes indiquent où
et comment ces informations sont mises à disposition du public. Elles doivent être accessibles
gratuitement sur place, ou mieux, mises à disposition sur Internet. Pour l’information géographique,
ces listes pourraient prendre la forme de catalogue de métadonnées.
Les autorités publiques doivent également mettre à la disposition du public la liste des services, organismes,
établissements publics et autres personnes qui exercent sous leur autorité, pour leur compte ou sous leur
contrôle des missions de service public en rapport avec l’environnement. Enfin, elles doivent désigner en
leur sein une Personne Responsable de l’Accès à l’Information Relative à l’Environnement (PRAIRE) qui est
notamment chargée de recevoir les demandes d’accès à l’information et les éventuelles réclamations.
Ce qu’il faut retenir…
La convention d’Aarhus et sa Directive de 2003 font de l’accès à l’information environnementale un droit
fondamental. L’ensemble des données publiques environnementales, qu’elles soient détenues par des
autorités publiques ou pour leur compte, est considéré comme un bien collectif, que les services publics
ont pour mission de mettre à la disposition des citoyens, de la société civile et des autorités publiques.
3. La diffusion de l’information géographique et la Directive INSPIRE
Entrée en vigueur le 15 mai 2007, la Directive européenne INSPIRE (Infrastructure for Spatial Information in
Europe) vise à fixer les règles générales destinées à "établir l'infrastructure d'information géographique dans
la Communauté européenne, aux fins des politiques environnementales communautaires et des politiques
ou des activités de la Communauté susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement".
Elle a pour principal objectif d’organiser et de faciliter, au sein de l’Union Européenne, la diffusion, la mise à
disposition et le partage des données géographiques sur l’environnement déjà visées par la convention
d’Aarhus. INSPIRE demande aux autorités publiques des pays membres de publier et de diffuser ces
données sur Internet, selon des technologies propres au domaine de l’information géographique (conformité
aux normes ISO et standards OGC). Ce n’est donc plus la logique du droit d’accès qui est prônée, mais bien
une logique de diffusion, complétée par des solutions technologiques visant l’interopérabilité (cf. fiche n° 5).
Sa transposition nationale qui devait être effective au 15 mai 2009, est en cours de validation.
Fiche technique n° 1 : Contexte réglementaire sur l ’accès et la diffusion de l’information environnementale
2
MIMEL : Mission Inter-services de la Mer Et du Littoral
3.1. Les principes fondateurs d’INSPIRE
Il doit être aisé de rechercher les données spatiales disponibles, d’évaluer leur adéquation au but
poursuivi, et de connaître les conditions applicables à leur utilisation : cela sous-entend in fine la
réalisation de catalogues de métadonnées (cf. Fiche technique n°4a) ;
Il doit être possible de combiner des données spatiales (provenant de différentes sources dans la
Communauté) d’une manière cohérente et de les partager entre plusieurs utilisateurs et applications.
C’est la notion d’interopérabilité ;
Il doit également être possible de collecter des données spatiales à un niveau d’autorité publique
puis de les partager à tous les niveaux d’autorité publique ;
Les données doivent être stockées, mises à disposition et entretenues au niveau le plus approprié :
ce principe suggère la mise en place de serveurs cartographiques et l’utilisation de Services Web
tels que les WMS et WFS (cf. Fiche technique n° 5) ;
Les données spatiales doivent être mises à disposition dans des conditions ne faisant pas obstacle
à leur utilisation extensive : cela implique la mise en place à terme de modules de cartographie
dynamique (Web mapping) ;
Enfin, Internet doit être le vecteur central.
La Directive s’adresse à l’ensemble des acteurs publics détenant des données géographiques relatives a un
ou plusieurs thèmes des annexes de la Directive. Il s’agit de l’État et de ses services, des collectivités
territoriales et de leurs groupements, des établissements publics ainsi que de “toute personne physique ou
morale fournissant des services publics en rapport avec l’environnement”.
Les données concernées correspondent à l’ensemble des données géographiques en format électronique,
officiellement défini dans la Directive comme étant "n'importe quelles données avec une référence directe ou
indirecte à un endroit spécifique ou à un secteur géographique". Elles concernent à la fois des données de
référence, nécessaires au repérage sur le territoire (Annexe I et II de la Directive) et des données "métiers"
plus thématiques (Annexe III de la Directive).
3.2. Des obligations mais aussi des intérêts…
La Directive INSPIRE impose donc aux “autorités publiques” :
De publier sur Internet les séries de données géographiques qu’elles détiennent, accompagnées
de leurs métadonnées (cf. Fiche technique n° 4a) ;
De partager ces informations entre elles, notamment entre l’État et les collectivités territoriales.
Mais la Directive n’impose pas seulement des obligations, elle facilite surtout leur mise en œuvre au travers
de prescriptions et de recommandations techniques, offrant ainsi de nouvelles perspectives :
assurer une meilleure diffusion des données géographiques environnementales sur le Web et
faciliter ainsi l’accès et la mutualisation de l’information ;
disposer d’outils facilitant et accélérant l’offre de service aux citoyens et au grand public ;
améliorer l’effort de communication, grâce à l’interactivité offerte par le Web, par des représentations
cartographiques dynamiques (visualisation / co-visualisation en ligne des données) ;
réaliser des investissements rentables grâce à des gains de temps et d’efficacité (pour le personnel
technique lors des requêtes internes, pour le public dans l’obtention de réponses à ses demandes,
dans les procédures internes et la réorganisation des processus, temps épargné par le public et les
entreprises en relation avec l’administration publique…).
Ce qu’il faut retenir…
“La directive impose aux autorités publiques (l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements, les
établissements publics ainsi que toute personne physique ou morale fournissant des services publics en
rapport avec l’environnement) de rendre leurs données accessibles au public en les publiant sur Internet et
de les partager entre elles.”
Extrait de la Directive INSPIRE 2007/2/CE du 14 mars 2007
Fiche technique n° 1 : Contexte réglementaire sur l ’accès et la diffusion de l’information environnementale
3
MIMEL : Mission Inter-services de la Mer Et du Littoral
Tâches à accomplir par les autorités publiques pour respecter les prescriptions d’INSPIRE
Recenser les données qu’elles détiennent et qui entrent dans le champ de la Directive (correspondant à
l’un des 34 thèmes figurant dans les 3 annexes) ;
Constituer les métadonnées selon les règlements et les guides techniques de la CE ;
Publier ces métadonnées sous une forme interopérable permettant de les diffuser sur Internet
(exactitude du géoréférencement, respect des standards de visualisation et de co-visualisation en ligne).
Au final, il convient de garder en mémoire que :
La directive ne s’applique que si les données sont sous forme électronique ;
La directive concerne les données géographiques existantes ou qui seraient collectées à l’avenir,
mais elle “n’impose pas la collecte de nouvelles données géographiques” (article 4.4) ;
“Lorsque plusieurs copies identiques d’une même série de données géographiques sont détenues
par plusieurs autorités publiques ou en leur nom, la directive s’applique uniquement à la version de
référence dont sont tirées les différentes copies.” (article 4.2).
4. Liens utiles
4.1. En matière d’accès à l’information
Site officiel de la Convention d’Aarhus (en anglais) : www.unece.org/env/pp/welcome.html
Incluant le texte officiel : www.unece.org/env/pp/documents/cep43f.pdf
et un guide détaillé : www.unece.org/env/pp/implementation guide/french/aigf.pdf
Le portail français des informations publiques environnementales, propose des ressources et des
liens sur l’accès à l’information environnementale : www.toutsurlenvironnement.fr/aarhus/laconvention-daarhus-pilier-de-la-democratie-environnementale et des documents pédagogiques :
Circulaire du 18 octobre 2007 précisant les obligations des services de l’Etat en terme d’accès du
public à l’information www.toutsurlenvironnement.fr/aarhus/quel-cadre-juridique-en-france et « Tout
ce que vous avez toujours voulu savoir sur l’accès à l’information environnementale sans avoir
jamais osé le demander » www.toutsurlenvironnement.fr/aarhus/lacces-du-citoyen-linformation
Le site de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs (CADA) sur l’accès aux
documents administratifs ou à l’information environnementale : www.cada.fr/
4.2. A propos de la Directive Inspire
Site officiel d’INSPIRE (en anglais) : inspire.jrc.ec.europa.eu/ , pour la version officielle en
français voir eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/fr/oj/2007/l_108/l_10820070425fr00010014.pdf
Site du BRGM, lié à son investissement dans la préparation de cette directive et de sa mission
d'appui aux acteurs publics : inspire.brgm.fr/
Site de l’IGN, rassemble l’ensemble des règlements européens et des guides techniques,
notamment pour assurer l’interopérabilité : www.ign.fr/institut/31/europe-et-monde/inspire.htm
INSPIRE by clouds, blog de M. Leobet de la Mission pour l’Information Géographique (MIG) du
MEEDDM : georezo.net/blog/inspire/georezo.net/blog/inspire/. On y trouve notamment le document
pédagogique La Directive INSPIRE pour les néophytes, produit par F. Merrien et M. Leobet
5. Autres sources
Fiches techniques du CNIG n° 73 / 2004 sur la Convention d’Aarhus, et n° 110 / 2007 sur la
Directive Inspire : www.cnig.gouv.fr/Front/index.php?RID=37
Rapport relatif au schéma d’organisation des dispositifs de recueil de données et d’observation sur
le littoral, BERSANI C. et al., 2006. Inspection générale de l’Environnement
www.geolittoral.equipement.gouv.fr/article.php3?id_article=42
Fiche rédigée par Loïc Nogues, et Iwan Le Berre, MIMEL – DREAL de Basse-Normandie, juin 2010
Fiche technique n° 1 : Contexte réglementaire sur l ’accès et la diffusion de l’information environnementale
4