Diplomatie

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14/07/2011 |
Diplomatie
Destinée à entretenir les relations entre Etats, la diplomatie prépare les traités internationaux, représente les
intérêts nationaux, encourage les liens culturels et économiques et procède à l'échange d'informations. Ces
tâches peuvent être confiées soit à des envoyés ad hoc ou des chargés d'affaires spéciaux dont les
compétences sont limitées à un domaine précis, soit à des représentations ou des ambassades permanentes.
1 - Avant 1798
La Confédération de l'Ancien Régime ne pratiquait qu'une diplomatie rudimentaire. Jusqu'en 1648, la
"consolidation" territoriale consécutive à la dissolution progressive des liens avec l'Empire et aux extensions
de la Confédération et de ses membres n'eut que de faibles effets sur l'intégration politique du pays et sur sa
cohésion interne. Dans la mesure où l'on considère les cantons comme des entités politiques indépendantes,
il convient de distinguer deux champs d'action de la politique étrangère confédérale. Le premier concerne les
relations entre les cantons (pays alliés compris) et l'activité diplomatique nécessitée par les différentes
formes de traités qui les lient (Alliances urbaines, Paix nationales, Combourgeoisies et autres accords
internes). Le second englobe les relations avec les Etats européens étrangers, en particulier avec les grandes
puissances, et les négociations et traités en résultant.
A partir du XVe s., ces deux volets de l'activité diplomatique entrèrent toujours plus dans les attributions de la
Diète fédérale, où les délégués des cantons négociaient aussi bien entre eux qu'avec les diplomates
étrangers. Dès le siècle suivant, c'est Zurich, canton directeur, chargé à ce titre de la présidence de la Diète
et de la conduite des affaires entre deux réunions, qui s'occupa de la chancellerie et du protocole
diplomatique. A la différence des diplomates étrangers qui, selon l'usage international, résidaient en
permanence en Suisse (ils s'installaient dans un canton à partir duquel ils entretenaient des relations avec les
autres Confédérés) et qui s'affichaient devant la Diète comme corps diplomatique constitué, les Suisses ne
firent que rarement usage de leur droit à une légation. Les Confédérés envoyaient des délégués dans les
cours princières ou aux congrès de paix dans des circonstances spéciales, par exemple pour la conclusion de
traités. Ni la Confédération ni les cantons, ni même la puissante république de Berne, ne possédèrent avant
1798 un service diplomatique professionnel ou un réseau de représentation permanent à l'étranger.
1.1 - Les relations diplomatiques avec les grandes puissances
C'est au XVe s., après avoir obtenu avec l'accord de l'empereur l'immédiateté impériale pour contrer
l'Autriche, que les Confédérés ébauchèrent les rudiments de leur diplomatie. Les premiers pactes d'amitié et
les premières alliances des VIII cantons avec la France (1452 et 1474-1475) et l'Autriche (Paix perpétuelle de
1474 contre la Bourgogne, première alliance perpétuelle avec les Habsbourg en 1477) remontent à cette
époque. Jost de Silenen et le cardinal Mathieu Schiner, tous deux évêques de Sion, pratiquèrent indirectement
une sorte de politique étrangère multilatérale même si, formellement, le premier agissait au profit de la
France contre la Bourgogne et le second au service du pape et de l'empereur contre la France.
La guerre de Souabe et les campagnes d'Italie furent suivies d'alliances signées avec les Habsbourg
(deuxième alliance perpétuelle, de 1511) et avec la France (Paix perpétuelle de 1516, alliance de 1521). Si
Berne et Zurich, cantons directeurs réformés, ne rejoignirent l'alliance française qu'en 1582 pour le premier
et 1614 pour le second, les cantons catholiques passèrent des traités avec la Savoie (1560), le Saint-Siège
(1565) et le Milanais espagnol (1588) pour faire contrepoids à la domination de la diplomatie française.
Quelques cantons conclurent des accords portant sur le service étranger et signèrent des capitulations avec

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les Provinces-Unies (Berne en 1712, les III Ligues en 1713), la Grande-Bretagne, le Milanais ou d'autres Etats
italiens. Pour le reste, la diplomatie helvétique se limita à des ambassades occasionnelles dans les capitales
européennes. Les cantons catholiques entretinrent cependant leurs relations privilégiées avec le pape et le
roi d'Espagne en étant représentés en bloc à Madrid, Milan et Rome (ils disposaient dans cette ville de l'appui
du commandant de la Garde suisse); mais ces agents, permanents, étaient étrangers. Une nonciature fut
établie à Lucerne en 1586.
Lorsqu'au XVIe s., la maison de Habsbourg, détentrice de la dignité impériale depuis 1438, devint la grande
puissance catholique du Saint Empire romain germanique, les délégations des cantons à la Diète impériale se
firent plus rares. La fin de la guerre de Souabe avait marqué la reprise des relations avec la cour impériale,
que les cantons catholiques ne furent pas seuls à entretenir après la Réforme; c'est ainsi qu'en 1566, une
délégation conduite par Bernhard von Cham, bourgmestre de Zurich, et Christoph Schorno, landamman de
Schwytz, reçut de l'empereur Maximilien II la confirmation des anciennes libertés. Encouragé par la France,
obtenu en 1648 lors de la paix de Westphalie, l'affranchissement du Corps helvétique des liens qui le
rattachaient à l'Empire eut pour préalable diplomatique les ambassades de Johann Rudolf Wettstein
(1594-1666), bourgmestre de Bâle, à Münster en 1646 et à Osnabrück en 1647. Wettstein mena encore
d'autres négociations à la cour de Vienne en 1650-1651, en compagnie de Sebastian Peregrin Zwyer von
Evibach, à qui ses états d'officier, de diplomate impérial et de landamman d'Uri valaient un grand prestige.
Lors de la guerre de Succession d'Espagne et de la préparation des traités d' Utrecht en 1713, le noble
vaudois François-Louis de Pesmes de Saint-Saphorin joua un double rôle analogue: Suisse au service militaire
et diplomatique de l'empereur, agent impérial en Suisse, il représenta aussi les cantons réformés à Vienne.
Ce n'est qu'à partir de 1678 que l'Autriche eut un représentant permanent qui résidait à Bâle ou à Baden et
qui était parfois chargé par la Suisse d'une mission en Autriche. A Coire, un agent impérial, membre de la
noblesse grisonne, s'occupait des relations de bon voisinage avec les III Ligues. Dès 1750, la Diète fédérale
confia à un fonctionnaire de la cour impériale, le Glaronais Johann Jakob Müller von Mühlegg, la représentation
des intérêts de la Suisse à Vienne. Son fils Johann Christian, puis son petit-fils Ferdinand lui succédèrent; ce
dernier fut de 1802 à 1806 chargé d'affaires de la Suisse.
Du XVIe au XVIIIe s., les relations diplomatiques avec la France furent soutenues, mais unilatérales. Restant
fondées sur l'alliance de 1521, plusieurs fois renouvelée avec d'importantes révisions en 1663 et 1777, elles
avaient pour objet essentiel le service étranger et le versement des pensions. La Suisse, neutre sur les plans
confessionnel et politique, s'associa ainsi indirectement à la lutte contre les Habsbourg jusqu'au moment où,
Louis XIV ayant écarté les protestants français et étrangers, les cantons catholiques passèrent une alliance
séparée en 1715 (Trücklibund). Depuis 1522, le roi nommait en Suisse un ambassadeur permanent,
généralement chargé aussi de la défense des intérêts de la France dans les Grisons; l'ambassadeur de France
résida à Soleure jusqu'en 1792. En Suisse occidentale, il y eut en outre un ministre résident dans deux pays
alliés (Résident de France): à Genève dès 1679, en Valais dès 1714. A l'inverse, la Confédération ne se faisait
encore représenter auprès du roi Très-Chrétien que par des ambassades occasionnelles mais coûteuses,
auxquelles tous les cantons participaient. Lors du renouvellement de l'alliance en 1602, Henri IV reçut une
délégation de trente-neuf Suisses. En 1663, le Roi-Soleil invita à Versailles, à ses frais, les trente-six
"ambassadeurs" suisses, leurs quatre-vingt-sept attachés et leur escorte d'une centaine de personnes.
Conseillers et officiers, ces messieurs se préoccupèrent toutefois davantage de mondanités que de questions
militaires et ils laissèrent à deux délégués commerciaux, Johann Heinrich Escher, futur bourgmestre de
Zurich, et Jakob Hochreutiner, marchand saint-gallois, le soin de défendre les intérêts économiques de la
Confédération. Evoquée sous le règne de Louis XV, l'idée d'établir une mission diplomatique permanente à
Paris fut abandonnée en 1731 déjà, pour des raisons financières.
Auteur(e): Rolf Stücheli / LA
1.2 - Les congrès de paix européens et les diplomates suisses

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Les traités de paix de Westphalie, passés par l'empereur et l'Empire avec la Suède à Osnabrück, avec la
France à Münster, inclurent explicitement les Suisses et les Grisons au titre d'amis et alliés des puissances
signataires. Fixé dès les pactes franco-suisses de 1474 et 1521, l'usage d'associer aux traités de paix
européens des Etats tiers non belligérants devint alors une tradition bien établie. La Confédération figura ainsi
notamment dans les traités de paix de Ryswick en 1697, d'Utrecht en 1713 et de Baden en 1714. Avec la
mention des pays alliés (selon les cas, liste exhaustive ou limitée à ceux d'une seule confession), elle voyait
ainsi non seulement sa souveraineté, mais aussi l'étendue de son territoire reconnues et définies au sens du
droit international, à la réserve toutefois des deux points litigieux que constituaient la principauté de
Neuchâtel et l'évêché de Bâle. Bien que les traités de paix conclus après 1648 n'aient plus guère concerné la
Confédération, on continua de rencontrer lors des négociations des diplomates suisses qui ne représentaient
pas seulement leur pays, mais parfois aussi d'autres Etats. A l'inverse, la Suisse pouvait également confier la
défense de ses intérêts à des agents étrangers.
En 1653-1654, Johann Jakob Stokar, secrétaire de ville de Schaffhouse, agissant à la demande des cantons
réformés, s'entremit entre les deux puissances maritimes protestantes, l'Angleterre et la Hollande. Au
congrès européen de Baden en 1714, le premier du genre tenu en Suisse, la Confédération n'était pas
représentée en tant que telle, mais les cantons directeurs réformés (avec François Louis Pesmes-de Saint-
Saphorin et le général Jérôme d'Erlach pour la délégation bernoise) et l'abbaye de Saint-Gall l'étaient à titre
non officiel, deux alliés, l'évêché de Bâle et les III Ligues (ces dernières en la personne de Peter von Salis-
Soglio) l'étant à titre officiel. En 1795, Pierre Ochs, secrétaire de ville de Bâle, participa aux négociations de
paix entre la France révolutionnaire et la Prusse (paix de Bâle).
Auteur(e): Rolf Stücheli / LA
2 - 1798-1848
Sitôt la Constitution de la République helvétique entrée en vigueur le 12 avril 1798, le gouvernement créa un
petit ministère des affaires étrangères et nomma le 27 avril son premier diplomate, dépêchant à Paris Peter
Josef Zeltner à titre de ministre plénipotentiaire. En juillet 1798, il désigna Rudolf Emanuel von Haller comme
ministre auprès de la République cisalpine à Milan. En 1802, après la paix de Lunéville, vint s'ajouter la
légation de Vienne. L'acte de Médiation (1803) réduisant au strict minimum le pouvoir central, la diplomatie
releva désormais du Landamman de Suisse, à qui furent confiées la gestion des relations extérieures et la
correspondance régulière avec les trois légations, missions que la Diète avait voulu supprimer en 1803
(l'arrêté ne fut jamais exécuté). Avec le Pacte de 1815, la Confédération ne disposa plus que d'un seul
organisme fédéral commun, la Diète, le rôle de "boîte aux lettres" revenant au canton directeur en charge.
Cette situation ne facilita guère le travail des diplomates suisses alors en fonction. Leur nombre s'était réduit
fin 1814 de trois à deux, lorsqu'un terme avait été mis à la mission du chargé d'affaires à Milan. Après le
congrès de Vienne (1815), auquel avaient participé plusieurs envoyés de la Confédération et des cantons, les
activités diplomatiques reculèrent sensiblement. Les deux chargés d'affaires suisses avaient peu d'audience
auprès des cabinets auxquels ils étaient accrédités. La neutralité suisse, reconnue dans l'intérêt des
puissances européennes, ne permettait ni à l'Alliance ni aux cantons de formuler une politique étrangère
autonome. En revanche, nombre de Suisses ouverts sur le monde s'employèrent, dans un marché mondial en
pleine croissance, à promouvoir les intérêts économiques de leur pays. Aussi le nombre des consuls
honoraires augmenta-t-il sensiblement (Consulats).
Alors que dès 1830, les forces politiques du pays étaient mobilisées pour réviser les constitutions cantonales
et le Pacte fédéral, le réseau diplomatique ne subissait aucun changement. Si les libéraux, et plus tard les
radicaux, exigeaient des réformes profondes de l'Etat et de ses institutions, ils ne portaient aucune attention
aux services chargés d'assurer et de développer les relations extérieures. La diplomatie ne les intéressait
guère, elle faisait partie des attributs de l'Ancien Régime qu'ils voulaient de toute façon supprimer.
Les représentations étrangères en Suisse s'adaptèrent quant à elles assez rapidement aux nouvelles

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structures: la prestigieuse ambassade de France quitta Soleure pour s'établir en 1800 à Berne. Après une
fermeture de quelque cinq années, la nonciature retourna en 1803 à Lucerne où elle fut désormais accréditée
auprès de la Diète fédérale, alors qu'autrefois, elle n'était reconnue que par les cantons catholiques. Les
autres légations -- il s'agissait de celles de l'Espagne, de l'Autriche, de la Prusse, de la Grande-Bretagne, de
Naples et de la Sardaigne, de la Russie et de la Bavière après 1815, de la Belgique dès 1840 -- choisirent de
préférence Berne comme lieu de résidence. Le nombre des diplomates étrangers en mission en Suisse
dépassait donc la minuscule équipe des deux diplomates suisses à l'étranger. Jusqu'en 1848, les envoyés
étrangers remirent leurs lettres de créance au canton directeur.
Auteur(e): Claude Altermatt
3 - 1848 à nos jours
3.1 - Les premiers pas de l'Etat fédéral en diplomatie
En novembre 1848, le nouveau Département politique (DPF) fut chargé à la fois des affaires présidentielles et
des relations diplomatiques, le chef du département et président de la Confédération changeant chaque
année. Seul interlocuteur dans les rapports officiels avec l'étranger, le DPF dut d'abord mettre en place les
structures nécessaires. En 1853, quelques députés aux Chambres fédérales exprimèrent le désir de créer de
nouvelles missions diplomatiques. Ils estimaient qu'il était devenu nécessaire d'envoyer à l'étranger des
compatriotes versés en diplomatie que l'on doterait d'un rang protocolaire approprié. Ce raisonnement était
nouveau, car jusque-là, la Suisse n'avait pas voulu se soumettre aux rigidités du protocole diplomatique.
Aussi estimait-elle que les deux chargés d'affaires de Paris et de Vienne suffisaient amplement. Ce n'est qu'en
1856 que le premier ministre plénipotentiaire suisse fut nommé et envoyé à Paris. L'année suivante, dans le
sillage de l'affaire de Neuchâtel, le Conseil fédéral choisit pour ce poste Johann Conrad Kern, personnalité
hautement estimée. En 1860, l'affaire de Savoie amena le Conseil fédéral à dépêcher un envoyé auprès du
gouvernement piémontais. En 1867 enfin, la Suisse se dota d'une mission à Berlin, accréditée également à
Karlsruhe et à Munich.
Auteur(e): Claude Altermatt
3.2 - La Suisse se conforme au système diplomatique international
En 1867, le Conseil fédéral dut reconnaître qu'il ne pouvait plus se passer de diplomates professionnels, qu'il
était nécessaire, tout en restant en dehors de la "grande politique", de se conformer aux usages
diplomatiques. Il fallut toutefois un scandale éclaboussant le consul honoraire de Suisse à Washington pour
amener le gouvernement fédéral à installer en 1882 une légation aux Etats-Unis. Quant au peuple suisse, il
refusa en 1884, lors d'une votation fédérale, d'accorder une indemnité annuelle de 10 000 fr. au chef de
mission à Washington. En 1887, le conseiller fédéral Numa Droz assuma pour la seconde fois la présidence de
la Confédération et la direction du petit DPF. Il imposa l'abandon de la rotation annuelle à la tête du DPF. Du
coup, le président de la Confédération ne fut plus automatiquement ministre des Affaires étrangères. Le DPF
changea de nom et devint jusqu'en 1896 Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). La
réorganisation de Droz représentait un pas décisif vers la constitution d'un ministère des Affaires étrangères
calqué sur le modèle étranger. Sachant que le DFAE allait rester pour quelques années sous son contrôle,
Droz s'empressa de donner une certaine uniformité et continuité à son service, en organisant par exemple
une conférence annuelle des chefs de mission ou en recrutant systématiquement de jeunes diplomates. En
1891, Droz créa deux nouvelles légations, celles de Londres et de Buenos Aires. En 1893, le Conseil fédéral
élabora un projet de loi sur la représentation extérieure. Cependant, c'était sans compter avec l'hostilité
latente des politiciens vis-à-vis des diplomates, hostilité partagée par de larges couches de la population.
Aussi, en février 1895, le projet fut-il repoussé en votation populaire. Les réformes introduites par Droz furent
abandonnées après sa démission et, en 1896, la rotation à la tête du petit ministère des Affaires étrangères,
rebaptisé DPF, fut réintroduite. En 1906, le Conseil fédéral décida la création de légations à Saint-Pétersbourg
et à Tokyo. En 1907, à la suite d'une démarche brésilienne, le Conseil fédéral conféra au nouveau consul

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général du Brésil, un agent professionnel, le titre de chargé d'affaires. Cette manière de procéder se répéta
en 1910 à Madrid. Pendant la Première Guerre mondiale, le réseau enregistra une seule augmentation, celle
de la légation en Roumanie. En 1917, un ministre fut envoyé à La Haye en mission spéciale; la légation aux
Pays-Bas fut définitivement établie en 1920.
En novembre 1918, les relations diplomatiques avec la Russie bolchévique furent rompues et la légation
suisse à Pétrograd fut fermée quelques mois plus tard. La fin violente de la mission en Russie ne signifia pas
pour autant un repli de la diplomatie suisse.
Auteur(e): Claude Altermatt
3.3 - L'ère Motta
Après la guerre, un nombre croissant de personnes estimait que le réseau diplomatique et consulaire devait
subir une refonte et se développer. Le nouveau chef du DPF depuis février 1920, Giuseppe Motta, profita de la
décision du Conseil fédéral de réintroduire la direction permanente du DPF. Motta nomma des ministres
plénipotentiaires résidents à Bruxelles, Stockholm et Varsovie. En 1925, le DPF dépêcha des chargés
d'affaires à Belgrade et à Athènes, subordonnés au ministre à Bucarest. En envoyant, en 1926, un chargé
d'affaires en Turquie, la Suisse concrétisait un projet resté à l'état d'ébauche depuis les débuts de l'Etat
fédéral. En effet, comme le gouvernement ottoman n'avait pas voulu accorder à la Suisse le bénéfice des
capitulations, celle-ci avait renoncé à établir une mission. La Turquie kémaliste, débarrassée du régime
séculaire des capitulations, rendit enfin possible l'établissement de relations diplomatiques sur pied d'égalité.
A partir de 1938, le ministre résida à Ankara. Soucieux d'appliquer la réciprocité des relations diplomatiques,
Motta décida en 1927 de créer à Prague un poste permanent de chargé d'affaires, promu au rang de ministre
plénipotentiaire en 1936. Alors que la Chine avait établi une légation à Berne en 1918, ce n'est qu'en 1932
que le Conseil fédéral conféra la qualité diplomatique à son consul général, installé à Shanghai. En créant le
poste chinois, le DPF commençait à tisser son réseau en Asie, continent où ne résidait jusqu'alors qu'un seul
ministre, en poste à Tokyo. L'Egypte, où vivait une colonie suisse considérable, fut le prochain Etat choisi pour
établir une mission diplomatique. Le projet se heurta d'abord au refus du gouvernement égyptien d'accorder
aux ressortissants suisses le bénéfice des capitulations. Le Conseil fédéral confia donc à son ministre à
Istanbul en 1935 le mandat de ministre non résident en Egypte et y envoya un chargé d'affaires ad interim,
promu en 1945 au rang de ministre plénipotentiaire. En 1936, le Conseil fédéral décida, essentiellement pour
des raisons économiques, d'établir une légation à Téhéran. En 1936, trois autres postes de chargé d'affaires
virent le jour, à Sofia, Budapest et Lisbonne. En 1938, après l'Anschluss, le ministre de Suisse à Vienne fut
transféré à Budapest. La légation en Finlande s'ouvrit en 1938. Celle de Prague disparut en mars 1939,
conséquence de l'occupation du pays par l'Allemagne. Le DPF créa cette même année deux nouveaux postes
de chargé d'affaires, à Dublin et à Caracas.
Auteur(e): Claude Altermatt
3.4 - La Deuxième Guerre mondiale et l'après-guerre
Si la diplomatie suisse fut fortement sollicitée pendant les hostilités, cet activisme tenait plus à la défense des
intérêts des Etats belligérants confiés à la Confédération qu'à son propre réseau. Les bons offices, les tâches
de puissance protectrice et les activités humanitaires connurent un déploiement sans précédent. Le réseau
extérieur stagna en raison des postes fermés par suite des hostilités. Les deux seules ouvertures de
légations, dirigées par de simples chargés d'affaires, se firent en dehors de l'Europe, Bogotà en 1940 et
Santiago du Chili en 1943. Ce n'est qu'à la fin de la guerre que le nombre de missions diplomatiques fit un
bond en avant. Hormis les légations rouvertes immédiatement après la libération du pays, la Confédération
établit, en 1945, des légations à Oslo, à Copenhague et à Ottawa. Celle de Berlin fut fermée en mai 1945; une
mission sera érigée à Cologne en 1949. En 1946, les missions continuent à se développer dans toutes les
directions, Mexico, Lima, Montevideo, Beyrouth et Moscou, l'installation de cette dernière étant la
conséquence la plus visible de la reprise des relations diplomatiques avec l'URSS.