Non classifié GOV/PGC/ETH(2013)1 GOV/PGC /ETH

Non classifié GOV/PGC/ETH(2013)1
Organisation de Coopération et de Développement Économiques
Organisation for Economic Co-operation and Development
05-Feb-2013
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Français - Or. Anglais
DIRECTION DE LA GOUVERNANCE PUBLIQUE ET DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL
COMITE DE LA GOUVERNANCE PUBLIQUE
DOCUMENT DE REFLEXION SUR LES INDICATEURS DE PERFORMANCE DES MARCHES
PUBLICS
Réunion OCDE de spécialistes de haut niveau des marchés publics
Traduction provisoire
11 et 12 février 2012
Centre de conférences de l'OCDE, Paris
Ce document a été élaboré par M. Gian Luigi Albano, consultant, en coopération avec l'équipe chargée des
marchés publics à l'OCDE.
Pour toute information complémentaire, veuillez prendre contact avec Mme Elodie Beth, e-mail :
Elodie.Beth oecd.org.
JT03334121
Document complet disponible sur OLIS dans son format d'origine
Ce document et toute carte qu'il peut comprendre sont sans préjudice du statut de tout territoire, de la souveraineté s'exerçant sur ce dernier, du
tracé des frontières et limites internationales, et du nom de tout territoire, ville ou région.
GOV/PGC/ETH(2013)1 Non classifié
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GOV/PGC/ETH(2013)1
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NOTE DU SECRÉTARIAT
1 Janos Bertok, Élodie Beth, Frédéric Genest et Despina Pachnou ont formulé des observations.
En matière d’évaluation de la taille des marchés publics, l’OCDE a joué un rôle précurseur ; il s’agissait en effet
d’inciter les pays à adopter une démarche fondée sur des données concrètes. Ces dernières années, l’Organisation a
recueilli et actualisé, dans le cadre de la publication intitulée Panorama des administrations publiques, des
informations concernant les systèmes de passation de ces marchés, ainsi que leurs acteurs et les processus mis en
œuvre. Le rapport soumis en 2012 au Conseil a montré que, si les pays membres recueillent de plus en plus de
données de base sur les achats publics, ils sont peu nombreux à effectuer une analyse systématique de ces
informations dans le but de mesurer les performances des modes de passation des marchés. Par ailleurs, on dispose
toujours de peu d’éléments quant à l’incidence de ces marchés sur les objectifs des politiques publiques, comme la
croissance des PME ou le développement durable.
Le présent document, qui se propose de contribuer à la formulation d’orientations pour les travaux liés à la
mesure des performances en matière d’achats publics, a été élaboré par M. Gian Luigi Albano, consultant, en
coopération avec l’équipe chargée des marchés à l’OCDE1. Il a pour objet de fournir un cadre de référence permettant
d’identifier un ensemble d’indicateurs et, partant, de mesurer le fonctionnement d’un système d’achats publics. Ce
document est une première tentative visant à déterminer les indicateurs qui pourraient s’avérer utiles à cet égard, sans
perdre de vue les difficultés que la collecte de ces données est susceptible de poser. La seconde partie cherche à
établir en quoi les stratégies mises en œuvre en matière d’achats publics peuvent influer sur les aspects essentiels de
la compétitivité nationale que sont, par exemple, la taille des marchés et l’innovation.
MESURES À PRENDRE :
Les experts sont invités à :
• présenter les mesures ou indicateurs de performances dont disposent actuellement leurs pays pour
l’évaluation de leur système de marchés publics ;
• réfléchir aux données complémentaires susceptibles de contribuer utilement à la mesure des performances
de leur système de marchés publics ;
• définir des pistes pour les travaux futurs concernant la collecte de données en vue de l’élaboration de
références et d’indicateurs, notamment sur l’incidence des marchés publics en termes de compétitivité.

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TABLE DES MATIÈRES
INTRODUCTION .......................................................................................................................................... 4
PARTIE I ........................................................................................................................................................ 5
1. La logique qui sous-tend les indicateurs de performance .................................................................... 5
2. Leadership stratégique ......................................................................................................................... 6
3. Objectifs ............................................................................................................................................... 7
3.1 Economies ................................................................................................................................... 8
3.2 Marchés publics durables .......................................................................................................... 11
3.3 Participation des petites et moyennes entreprises (PME) aux marchés publics ........................ 14
4. Procédures/processus ...................................................................................................................... 16
5. Aspects humains ............................................................................................................................. 21
6. Rapports avec les fournisseurs, les utilisateurs finaux et les autres parties prenantes ....................... 23
PARTIE II ..................................................................................................................................................... 26
1. Achats publics et compétitivité nationale........................................................................................... 26
1.1 De la notion de compétitivité .................................................................................................... 26
1.2 L’impact (potentiel) des achats publics sur la compétitivité nationale ..................................... 27
2. Indicateurs de la compétitivité nationale ............................................................................................ 28
3. Comment les marchés publics sont susceptibles d’influer sur la compétitivité nationale : les
principales chaînes de transmission. ......................................................................................................... 29
3.1 Le rôle des institutions .............................................................................................................. 30
3.2 Taille du marché et efficience ................................................................................................... 31
3.3 Innovation ................................................................................................................................. 32
BIBLIOGRAPHIE ........................................................................................................................................ 36
Encadrés
Encadré 1. Leadership stratégique : exemples d’éléments de mesure et d’indicateurs ............................... 6
Encadré 2. Economies ................................................................................................................................. 9
Encadré 2 (suite). Economies .................................................................................................................... 10
Encadré 3. Aspects des marchés publics relatifs à la durabilité ................................................................ 14
Encadré 4. Participation des PME aux marchés publics ........................................................................... 15
Encadré 5. Efficience des processus de passation des marchés publics .................................................... 17
Encadré 6. Degré d’ouverture des procédures de passation des marchés.................................................. 19
Encadré 7. Efficacité / qualité des procédures de passation des marchés ................................................. 20
Encadré 8. Le professionnalisme des acheteurs publics ............................................................................ 22
Encadré 9. Rapports avec les fournisseurs, les utilisateurs finaux et les autres parties prenantes ............ 24
Encadré 10. Taille et efficience des marchés publics ................................................................................ 32
Exemples de mesures et d’indicateurs de performance ............................................................................. 32
Encadré 11. Achats de R-D ....................................................................................................................... 34
Encadré 12. Achat de produits/services innovants (« premier achat ») ..................................................... 34
Encadré 13. Innovation par l’intermédiaire des procédures de passation des marchés ............................. 35

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INTRODUCTION
1. Le secteur des achats publics s’est profondément modifié au cours des vingt dernières années.
Décideurs, universitaires et praticiens s’accordent à penser, de manière générale, que l’on est passé d’un
processus purement bureaucratique à un outil stratégique capable de renforcer l’efficience des organismes
publics, de réguler les marchés et de promouvoir le développement durable.
2. Les administrations s’appuient fréquemment, pour mettre en œuvre leurs réformes, sur
l’hypothèse que les achats publics constituent un outil efficace au service d’un ensemble hétérogène
d’objectifs à visées sociales. Il n’est cependant pas rare, malheureusement, que les débats politiques
s’emploient davantage à allonger la liste des objectifs qu’à évaluer la compatibilité potentielle de ceux qui
ont été acceptés. Il est toutefois impératif, avant même d’aborder la question de la compatibilité, de
résoudre un problème majeur, à savoir de déterminer comment mesurer, pour chacun de ces objectifs,
l’efficacité des choix opérés dans le domaine des marchés publics. La difficulté est telle que la plupart des
débats relatifs aux résultats des stratégies de passation des marchés publics se bornent à évaluer l’ampleur
des économies générées par l’adoption de procédures d’appel à la concurrence et/ou par la simplification
des processus que permet le recours à des moyens électroniques, alors même que l’on n’a pas la certitude,
loin s’en faut, d’être parvenu à une méthodologie commune pour le calcul des économies réalisées.
3. Le présent document a deux objectifs principaux. La partie I expose la logique qui sous-tend la
définition d’une série d’indicateurs de performances pour un système d’achats, en tenant compte également
de certains effets indirects des marchés publics sur des éléments qui n’y sont pas directement parties, voire
sur la société dans son ensemble. Dans la partie II, nous aborderons un sujet dont on pourrait dire qu’il est
moins évident, et nous tenterons de déterminer en quoi les stratégies mises en œuvre dans ce domaine
peuvent avoir des répercussions sur la compétitivité nationale.
4. Tous les indicateurs présentés dans ce document pourraient en principe s’appliquer à un
organisme public particulier, comme à un public plus large, concerné par un domaine spécifique du secteur
public (passation des marchés dans le secteur de la santé, par exemple), une région, voire le système
national d’adjudication des marchés publics. Il convient néanmoins de bien prendre en compte deux
difficultés importantes si l’on souhaite appliquer l’ensemble des indicateurs simultanément à différents
organismes publics : i) la disponibilité et la qualité des données ; ii) le recours à des statistiques
descriptives en tant que valeurs moyennes ou médianes, ce qui entraîne inévitablement le lissage de
certains éléments d’hétérogénéité entre différents organismes. Le document signale donc les cas où l’on
s’attend à ce qu’un nombre très limité de pays de l’OCDE réunissent ces informations2.
2 Les indicateurs signalés par un astérisque (« * ») étant les plus difficiles à utiliser en raison de la
qualité/quantité de données qu’ils nécessitent, il importe de les employer pour les systèmes de marchés très élaborés.

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PARTIE I
1. La logique qui sous-tend les indicateurs de performance
5. Quels sont les aspects des systèmes de marchés publics qu’il faudrait, ou qu’il est indispensable,
d’évaluer ? Dans quelle mesure est-il important de s’en remettre à des indicateurs objectifs plutôt que
subjectifs ? Existe-t-il un consensus quant à la signification la plus appropriée du terme « performance »
lorsqu’il s’applique à un système de passation de marchés publics ?
6. La dernière de ces questions mérite d’être abordée avant les deux autres : la logique exige en
effet qu’un phénomène social, quelle qu’en soit la nature, soit défini, même de façon imprécise, avant de
lui appliquer une série de systèmes d’évaluation. Il faut entendre par « performance » – du moins dans le
contexte qui nous intéresse – « l’action ou le processus consistant à exécuter une tâche ou une fonction ».3
Cette définition devient plus complexe et plus polymorphe lorsqu’elle s’applique aux achats publics. En
premier lieu, les processus de passation des marchés publics comportent généralement une succession de
(sous-)tâches (simples) liées entre elles. Deuxièmement, ces processus visent à répondre simultanément à
plusieurs objectifs. Enfin, la performance réelle est largement tributaire du comportement des différents
acteurs, qui interagissent dans un contexte de coopétition.4 Par conséquent, un descriptif sommaire de la
performance d’un système de marchés publics devrait comprendre les ingrédients suivants : objectifs et
responsables des décisions devant permettre de les atteindre, voies possibles pour y parvenir,
profils/caractéristiques des acteurs qui interagissent tout au long du processus.
7. Il devient moins malaisé, avec un tel raisonnement, d’aborder la prochaine question essentielle :
comment reconnaître un système efficace de marchés publics ? Sans prétendre être exhaustif, ni parvenir à
des conclusions définitives, on peut recenser au moins deux séries de conditions (éventuellement
suffisantes) pour qu’un système puisse être jugé efficace ou solide :
• l’existence de centres de décision fixant des objectifs possibles à la fois multiples et non
contradictoires, et évaluant régulièrement la compatibilité du système avec ces objectifs ;
• un ensemble de processus servant de point d’appui au système et permettant d’optimiser les
chances d’atteindre les objectifs tout en limitant au maximum l’utilisation des ressources.
8. L’expression « utilisation des ressources », bien que succincte, recouvre en réalité de nombreux
aspects annexes, dont l’adoption de solutions technologiques de pointe réduisant les délais d’exécution des
tâches, la quantité et la qualité des effectifs nécessaires, et la mesure dans laquelle l’interaction entre les
parties concernées se caractérise davantage par la confrontation que par la collaboration.
9. En conséquence, nous regrouperons les principaux indicateurs en cinq grandes catégories ou
familles :
• Leadership stratégique
• Objectifs
3 Cette définition provient du site oxforddictionaries.com.
4 Peut-être s’agit-il ici d’une utilisation abusive du concept décrit avec brio par Branderburger et Nalebuff
(1997).