11 IGD Eco et Compta Int._Mise en page 1

INSTITUT DE LA GESTION DELEGUEE
avec la participation de
Aspects économiques et
comptables des investissements
dans les PPP
Lisibilité & Comparabilité
Commission présidée par Jean-Louis LEBRUN
Rapporteurs : Edouard SALUSTRO, Charles-Antoine GAUTIER et Pierre VAN DE VYVER
Juin 2011

Commission de réflexion sur les
Aspects économiques et comptables
des investissements dans les PPP
Lisibilité & Comparabilité
Président : Jean-Louis LEBRUN
Rapporteurs : Edouard SALUSTRO, Charles-Antoine GAUTIER et Pierre VAN DE VYVER

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SOMMAIRE
PRÉFACE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4
RÉSUMÉ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6
EXECUTIVE SUMMARY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
INTRODUCTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
GLOSSAIRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
I. ÉCONOMIE ET TYPOLOGIE DES CONTRATS - ENJEUX COMPTABLES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16
1. Spécificités des fondements économiques des PPP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
2. L’approche juridique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
2.1. La France, berceau des PPP contractuels avec trois familles de contrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
2.2. L’Union européenne, nouveau cadre harmonisateur avec deux familles
de contrats : les concessions et les marchés publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
2.3. L’approche internationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20
2.4. Synthèse des approches juridiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
3. Les approches comptables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22
4. Conclusions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
II. POSITION DE L’UNION EUROPÉENNE ET DES ÉTATS MEMBRES À L’ÉGARD DES PPP CONTRACTUELS . . . . . . . . . . . . .26
1. L’état du développement des PPP contractuels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
2. La gouvernance des PPP contractuels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
3. Le financement des PPP contractuels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29
4. Réglementation comptable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31
4.1. Les règles de l’European system of Account (ESA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31
4.2. Les normes IFRS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
4.3. Les normes de l’IFAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
5. Les éléments à prendre en compte pour favoriser l’essor des PPP contractuels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34
III. SUIVI PHYSIQUE ET PATRIMONIAL DES OUVRAGES GÉRÉS DANS LE CADRE
D’UN PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ CONTRACTUEL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42
1. L’inventaire – un enjeu majeur pour les autorités organisatrices du service public et leurs exploitants . . .43
1.1. Une réglementation et des normes comptables applicables très strictes . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44
1.2. Des obligations réglementaires en matière de suivi et de contrôle du patrimoine . . . . . . . . . . .44

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2. Des difficultés opérationnelles observées en pratique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46
2.1. Pour les opérateurs privés : une approche souvent hétérogène
des enjeux du suivi patrimonial des ouvrages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46
2.2. Pour les personnes publiques : un suivi perfectible tant des actifs
que des passifs spécifiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46
3. Quelques pistes de réflexions pour améliorer les suivis physique et comptable des biens . . . . . . . . . . . . . . .47
3.1. L’inventaire physique : un outil contradictoire garant du maintien
du potentiel des services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47
3.2. Le suivi comptable : un outil de valorisation du patrimoine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47
IV. ASPECTS ÉCONOMIQUES ET COMPTABLES DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉS CONTRACTUELS . . . . . . . . . . . . . . . .49
TRAITEMENT COMPTABLE DES PPP CONTRACTUELS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50
PROPOSITIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54
1. Relatives au traitement dans les comptes consolidés de l’opérateur selon le référentiel IASB . . . . . . . . . . . .54
2. Relatives au traitement dans les comptes individuels de l’opérateur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54
3. Relatives au traitement dans les comptes de l’autorité publique (Etat) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55
4. Relatives au traitement dans les comptes des collectivités locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56
5. Relatives aux règles fiscales applicables et à leur évolution en fonction
de l’évolution du référentiel comptable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
ANNEXES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58
1. Synthèse d’IFRIC 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58
2. Synthèse d’IAS 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62
3. Projet de refonte de la norme IAS 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65
4. Synthèse de l’exposé sondage 43 de l’IPSAS board . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69
5. Principes français applicables à la comptabilisation des concessions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72
POINT SUR LES PROBLÉMATIQUES DE COMPTABILISATION DES CP DANS LES COMPTES PUBLICS . . . . . . . . . . . . . . . . . .78
MEMBRES DU GROUPE DE TRAVAIL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82
PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84

PRÉFACE
La gestion contractuelle des services d’intérêt général est au cœur des débats sur la modernisation des gestions publiques.
Au moment où les dépenses publiques atteignent 56% du PIB sans avoir cessé d’augmenter depuis les années 60, où elles
ne représentaient que 35%, il faut s’interroger sur les modes d’action des autorités publiques autant que sur le périmètre des
interventions publiques.
Force est de constater qu’une part significative des dépenses publiques est liée à l’efficacité des modes de gestion : couverture
complète des coûts et performance des facteurs de production. L’analyse des sous-jacents économiques des gestions
contractuelles est une des voies, à la fois pour aider à la mise en place de mécanismes générateurs d’efficacité et pour
clarifier l’organisation de la chaine des acteurs, depuis le décideur politique jusqu’au comptable de l’opérateur.
Depuis 1975, peu a été fait pour nourrir cette réflexion que les chercheurs et l’Institut de la Gestion Déléguée n’ont cependant
pas perdue de vue. Comment organiser des systèmes d’information et d’évaluation cohérents avec des règles de gestion qui
rendent les acteurs pleinement et durablement responsables ?
L’harmonisation des conditions de compétition entre les modes de gestion n’est que très partielle1. Les effets économiques
de la dépense sont fréquemment altérés en cas de gestion publique directe2. Le coût de la dette publique directe est
notoirement sous-évalué car supposé à risque de défaut très faible, voire inexistant.
En cas d’intervention directe, les décideurs publics ne sont pas tenus d’intégrer dans les coûts la couverture complète des
risques ou la totalité des charges induites présentes et futures, pas plus que les pertes de recettes fiscales.
Tout ceci pour dire que la gestion publique reste par nature insuffisamment responsabilisée, que son évaluation, trop rare, n’a
que peu d’effet direct sur les responsables et qu’enfin la méconnaissance des coûts complets lors de l’engagement des
opérations entraine une augmentation mécanique, récurrente et mal anticipée des dépenses publiques.
Y-a-t’il une solution à travers le recours aux PPP contractuels pour établir et garantir une gestion publique plus rigoureuse, plus
durable et plus lisible par l’ensemble des parties prenantes et des citoyens ? Les autorités publiques comme les citoyens, en
passant par les entreprises partenaires, ont besoin de traduire ces activités essentielles en chiffres déterminant les équilibres
financiers entre les acteurs : tarifs, salaire, dette, capital, patrimoine... Le rôle des comptables est essentiel dans cette entreprise.
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