seletuskiri - European Commission

1. ------IND- 2017 0029 EE- FR- ------ 20170224 --- --- IMPACT
PROJET
26.01.2017
Étude d’impact du projet de loi portant modification de la loi sur l’alcool et de la loi sur la
publicité
1. Introduction
1.1 Résumé
Le principal objectif du projet est la protection de la santé publique, la diminution des dommages
sociaux et sanitaires dus à l’alcool ainsi que la baisse de la consommation d’alcool et des dégâts
qu’elle cause parmi les mineurs.
Le projet met en œuvre les mesures prévues dans le Livre vert de la politique de l’alcool, validé par
le gouvernement le 20 février 2014.
Le Livre vert de la politique de l’alcool, validé par le gouvernement estonien le 20 février 2014,
fixe comme objectif de diminuer la consommation d’alcool à moins de huit litres d’alcool pur par
habitant et par an. Le gouvernement installé en novembre 2016 a confirmé les objectifs stratégiques
dans le document «Principes fondamentaux 2016-2019 de la coalition du Parti du centre, du Parti
social-démocrate et de l’Union pour la patrie Res Publica», selon lequel le gouvernement considère
qu’il est nécessaire de mettre en place des restrictions complémentaires en matière de publicité et de
vente d’alcool.
Le projet modifie les dispositions de la loi sur l’alcool régulant la vente d’alcool, la présentation de
produits alcoolisés et la vérification de l’âge d’un acheteur d’alcool, et complète la loi avec des
dispositions visant à améliorer le contrôle de l’État et à contrôler les exigences de la loi par une
activité de contrôle, afin de garantir une meilleure application des exigences d’interdiction de la
vente d’alcool à des mineurs, et de rendre plus efficace la lutte contre la vente illégale d’alcool.
Le projet modifie les dispositions de la loi sur la publicité limitant le contenu des publicités pour
l’alcool, complète la liste des lieux où la publicité pour l’alcool est interdite, précise les dispositions
qui limitent la publicité pour les boissons alcooliques grâce à un prix modique, ainsi que les
exigences portant sur les avertissements sanitaires.
1.2 Rédacteurs du projet
Le projet et le mémorandum ont été rédigés par Triinu Täht (tél. 626 9142; [email protected]),
conseillère en chef au département de la santé publique au ministère des affaires sociales, Katrin
Karolin (tél. 626 9145; [email protected]), directrice du département de la santé publique,
Kristina Köhler (tél. 626 9119; [email protected]), conseillère au département d’analyse et de
statistique. Lors de la préparation du projet, des informations ont été fournies par Anne Laar (tél.
1
625 6411; [email protected]) et Doris Teiv (tél. 625 6413; [email protected], pour le ministère
de l’économie et des communications, Sander Põllumäe (tél. 620 8188; [email protected])
pour le ministère de la justice, et Marek Uusküla (tél. 611 3471; [email protected]) et Eve-Ly
Kübard (tél. 611 3065; [email protected]) pour le ministère des finances. Des réflexions sur le
projet ont été menées par un groupe de travail chargé de la mise en œuvre du Livre vert de la
politique de l’alcool et composé de personnes représentant le ministère de l’économie et des
communications, le ministère des finances, le ministère de l’agriculture, le ministère de la justice, le
ministère de l’intérieur et le ministère de l’éducation et des sciences.
L’expertise constitutionnelle du projet a été effectuée par Me Mari Matjus, avocat du cabinet Jesse
& Kalaus OÜ. L’analyse de constitutionnalité a été commandée pour une version antérieure du
projet. Comme le contenu du projet a été mis à jour en conformité avec les décisions validées lors
du conseil des ministres du 1.12.2016, l’analyse en question a subi des corrections rédactionnelles
en matière de numérotation de l’analyse, afin de les mettre en conformité avec les références aux
dispositions prévues dans le présent projet, références dont le contenu équivaut au contenu présenté
dans l’analyse.
Le juriste associé au projet est Kersti Berendsen-Koržets (626 9335, [email protected]),
conseiller juridique du département juridique.
La correction stylistique du projet a été assurée par Virge Tammaru (626 9320,
[email protected]), rédactrice au département de l’information.
1.3 Remarques
Le projet est destiné à respecter le point «Nous nous fixons comme objectif de diminuer la
consommation d’alcool et les dommages sanitaires qu’elle cause afin de répondre aux exigences de
la mesure „Nous mettrons en place par la loi des restrictions complémentaires en matière de
publicité et de vente d’alcool“», dans le document «Principes fondamentaux 2016-2019 de la
coalition du Parti du centre, du Parti social-démocrate et de l’Union pour la patrie et Res Publica».
Le gouvernement a discuté le projet lors d’un conseil de cabinet le 1.12.2016, l’a validé et a confié
au ministre de la santé et du travail, en collaboration avec les autres ministres, la mission de
présenter le projet en conseil des ministres, avec des modifications, sans intention de finalisation.
Le comité de contrôle de la constitutionnalité du Parlement a estimé, au point 110 de la décision
prise le 20.12.2016 dans l’affaire 3-4-1-3-16, que «Selon la Constitution, la promulgation des lois
relève de la compétence du Parlement, et les procédures de promulgation des lois sont fixées par la
loi sur le règlement intérieur du Parlement (Article 59 et article 104, paragraphe 1, de la
Constitution). La loi sur le règlement intérieur du Parlement ne prévoit pas d’exiger la rédaction
d’une intention de finalisation lors de la procédure de préparation d’un projet de loi. Le règlement
HÕNTE sur la création législative et les textes de loi a été validé par un décret du gouvernement qui
a été mis en place en vertu de l’article 27, paragraphe 3, de la loi sur le gouvernement afin
d’organiser la structure, l’activité et le travail des institutions gouvernementales et de mettre en
œuvre le contrôle hiérarchique. En raison de ce qui se précède, HÕNTE est un acte juridique pris en
vertu du droit d’organisation interne du pouvoir exécutif, et dont le but est de mieux organiser le
processus de création législative dans les institutions du pouvoir exécutif, notamment en ce qui
concerne les projets de loi initiés par le gouvernement. De ce fait, la mission de HÕNTE est
2
d’harmoniser l’activité de création législative entre les institutions du pouvoir exécutif avant qu’un
projet ne soit présenté au gouvernement pour discussion. Comme la mise en place de HÕNTE ne
fait pas partie de la procédure législative prévue dans la constitution, les exigences fixées dans
HÕNTE n’influent pas sur la capacité fixée à l’article 87, point 4, de la constitution, de présenter au
Parlement des projets de loi. D’après la disposition constitutionnelle susmentionnée, le
gouvernement est compétent pour débuter un projet de loi et pour le présenter au Parlement pour
discussion, même dans le cas où la procédure fixée dans HÕNTE n’a pas été suivie lors de la
préparation du projet. Étant donné que HÕNTE relève du droit d’organisation interne du pouvoir
exécutif, ses exigences n’influent pas non plus sur la promulgation des lois au Parlement. Pour les
raisons susmentionnées, le fait que l’intention de finalisation de projet prévue dans HÕNTE n’ait
pas été rédigée lors de la préparation de la loi de réforme administrative ne modifie pas la
constitutionnalité de cette loi».
Le très grand retard pris par la mise en œuvre des mesures nécessaires à la société plaide contre la
rédaction d’une IF (intention de finalisation). Chaque année, plus de 1000 personnes meurent des
méfaits de l’alcool, selon une estimation prudente. D’après une analyse menée lors de la rédaction
du Livre vert de la politique de l’alcool, il y avait alors 1 440 décès liés à une surconsommation
d’alcool, dont près de 80 % concernaient des hommes. De 2009 à 2014, la consommation d’alcool
est restée pratiquement inchangée, et ce n’est qu’en 2015 qu’a eu lieu une franche diminution, ce
qui fait que l’analyse reste d’actualité. Si l’objectif avait été mis en place dès 2009 — une
consommation totale inférieure à 8 litres d’alcool pur par habitant — il aurait été possible de sauver
jusqu’à 1 800 personnes.
Le ministre de la santé et du travail a présenté un projet d’harmonisation en 2015. Ce projet a été
étudié par un groupe d’harmonisation par le biais du système EIS d’informations sur les projets
(dossier 15-1469). Un tableau concernant le décompte des remarques et propositions versées au
projet a été ajouté dans le projet.
En matière de questions de fond sur le projet, des discussions ont eu lieu avec des groupes d’intérêt
et des parties prenantes lors de la rédaction du Livre vert de la politique de l’alcool, tout comme des
discussions internes entre les représentants des ministères dans un groupe de travail chargé de
mettre en œuvre le Livre vert et associant les ministères de la politique en matière d’alcool.
Les objectifs à atteindre avec le présent projet ont été fixés par un mémorandum du gouvernement
sur les principes fondamentaux de la politique en matière d’alcool, mémorandum dont la rédaction
s’est étalée de 2007 à 2009. Des ministères représentant divers domaines ont participé à la rédaction
de ce mémorandum: ministère de l’économie et de la communication, ministère des finances,
ministère de l’agriculture, ministère de l’éducation et des sciences, ministère de l’intérieur,
ministère des affaires sociales, ministère de la justice, ministère de la culture. En 2008 ont eu lieu
des consultations avec les groupes parlementaires. En janvier 2009, le gouvernement a discuté du
mémorandum lors d’un conseil des ministres.
En septembre 2011 a commencé, sous la direction du ministère des affaires sociales, la rédaction du
Livre vert de la politique de l’alcool. Le processus de rédaction du Livre vert a été un des processus
collaboratifs les plus vastes qui aient eu lieu en Estonie. De nombreux intervenants y ont pris part,
depuis les producteurs d’alcool et les négociants jusqu’aux organisations de santé. La principale
difficulté de la mise en œuvre des propositions évoquées dans le Livre vert a été que pour les
3
7 groupes de travail thématiques, le groupe de direction du Livre vert se composait des ministères
déjà cités ci-dessus et qui avaient rédigé le mémorandum.
Lors de la rédaction des domaines thématiques du Livre vert, on est parti de la stratégie globale de
l’Organisation mondiale de la Santé pour diminuer les méfaits de l’alcool, et les mesures ont été
choisies sur la base de l’évaluation des interventions envisagées dans ladite stratégie. Les
participants du groupe de travail sur l’accessibilité et ceux du groupe de travail sur la publicité ont
eu la possibilité de présenter leur point de vue sur toutes les mesures envisagées. Les points de vue
transmis ont été compilés, enregistrés et publiés dans les annexes du Livre vert.
Le travail des groupes de travail thématiques a été résumé et recueilli dans le Livre vert par un
groupe de travail interministériel (ministère de l’économie et de la communication, ministère des
finances, ministère de l’agriculture, ministère de l’éducation et des sciences, ministère de
l’intérieur, ministère des affaires sociales, ministère de la justice), et toutes les organisations ayant
pris part à la rédaction ont pu présenter des propositions de compléments et d’améliorations pour le
brouillon final. Un groupe de travail interministériel a examiné ces dernières propositions.
Le 4.12.2012, le Livre vert de la politique de l’alcool a été présenté lors d’une consultation publique
sur la page Internet du ministère des affaires sociales; tant les organisations ayant participé à la
rédaction que toutes les autres organisations, y compris les citoyens, ont pu présenter des
propositions.
Le 20.02.2014, le gouvernement a validé le Livre vert de la politique de l’alcool, et a confié au
ministère des affaires sociales la mission de planifier dans le cadre du plan «Programme de
développement de la santé publique pour 2009-2020» les mesures et ressources nécessaires à la
mise en œuvre des principes décrits dans le Livre vert, et aux autres ministères concernés la mission
de mettre en œuvre les mesures du Livre vert dans leurs domaines de compétence respectifs.
En 2014, un groupe de travail interministériel a commencé la coordination de la mise en œuvre des
mesures du Livre vert, et un programme d’action pour l’année 2015, comprenant également
l’élaboration du présent projet, a été présenté au gouvernement.
Le projet est conforme à la mise en œuvre du programme de développement de la santé publique
pour 2009-2020 et aux activités prévues dans le plan d’application 2017-2020.
Le projet modifie la rédaction de la loi sur l’alcool publiée au Journal officiel sous le code de
publication RT I, 01.09.2015, 1. Le projet modifie la rédaction de la loi sur la publicité publiée au
Journal officiel sous le code de publication RT I, 11.03.2016, 7.
Le présent projet recoupe le projet 265 SE de modification de la loi sur l’alcool et de la loi sur la
publicité, initié le 13.06.2016 par un comité du Parti du centre et qui fait l’objet d’une procédure
parlementaire1. Le projet SE-1 265 lancé par un comité du Parti du centre et qui fait l’objet d’une
procédure parlementaire recoupe le présent projet. Le projet modifie les dispositions de la loi sur
l’alcool qui régulent la vente d’alcool, la présentation de produits alcooliques et la vérification de
1
https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/72edff1f-9d96-41d5-b7a4b8b467945ba4/Alkoholiseaduse%20ja%20reklaamiseaduse%20muutmise%20seadus/
4
l’âge de l’acheteur lors d’une vente d’alcool. La loi est complétée par des dispositions visant à
rendre plus efficace le contrôle par l’État et à contrôler les exigences de la loi par une transaction de
test, afin de garantir un meilleur respect de l’interdiction de la vente d’alcool aux mineurs. Le projet
modifie les dispositions de la loi sur la publicité limitant le contenu des publicités pour l’alcool,
complète la liste des lieux où la publicité pour l’alcool est interdite, précise les dispositions qui
limitent la promotion de la vente de boissons alcooliques grâce à un prix modique, ainsi que les
exigences portant sur les avertissements sanitaires dans la publicité. Lors du lancement, le contenu
du projet était identique au projet lancé par le ministère des affaires sociales et qui faisait l’objet
d’une procédure en 2016. Le projet a été lancé par un comité du Parti du centre au Parlement, afin
que les modifications de la loi sur l’alcool et de la loi sur la publicité nécessaires soient plus
rapidement acceptées. Le compte rendu de la séance de la commission sur l’économie du
17.10.2016, disponible sur le site du Parlement, indique que: «La discussion interne approfondie sur
le projet afin de gagner du temps n’a pas eu lieu, car on a souhaité attendre que parvienne au
Parlement le projet probablement très semblable du gouvernement afin de discuter en même temps
du présent projet et du projet gouvernemental». Le Parlement a discuté du projet lors de la séance
plénière du 8.11.2016.
Le projet est conforme à la Constitution.
Une analyse de la constitutionnalité du projet a été commandée au cabinet d’avocats Jesse & Kalaus
OÜ, dont les conclusions principales sont présentées au point 3 du document d’accompagnement.
La majorité des voix du Parlement est nécessaire pour que le projet soit validé comme loi.
2. Objectif de la loi
Le but du projet de loi portant modification de la loi sur l’alcool et de la loi sur la publicité est de
protéger la santé publique, de diminuer les dégâts sociaux, économiques et sanitaires dus à la
consommation d’alcool, et de garantir aux enfants et aux jeunes un environnement favorable à leur
croissance et à leur développement.
En matière de consommation d’alcool, l’Estonie est dans la moyenne européenne (ce qui signifie
qu’à l’échelle mondiale, elle fait partie des États à forte consommation d’alcool), mais les dégâts
dus à l’alcool sont nettement supérieurs à la moyenne. On estime à environ 11 % le nombre de
personnes dépendantes parmi les hommes en âge de travailler, à 28 % la mortalité due à l’alcool
chez les hommes en âge de travailler et à 12 % la mortalité due à l’alcool chez les femmes en âge de
travailler.2
La consommation des mineurs et des jeunes joue un rôle essentiel dans les dégâts causés par
l’alcool, car la consommation d’alcool chez les mineurs est le plus important facteur de risque
d’une dépendance ultérieure à l’alcool, de plus l’alcool est directement lié aux trois causes de décès
les plus répandues chez les jeunes: accidents de la circulation, blessures involontaires et meurtres.
Parmi les jeunes Estoniens de 15 ans, près de 85 % ont consommé de l’alcool, et près de la moitié
ont déjà été en état d’ébriété.3
2
3
Rehm, J et al Alcohol in the European Union. Consumption, harm and policy approaches. WHO 2012
Étude sur le comportement sanitaire des jeunes scolarisés, 2014
5
En Estonie, la consommation d’alcool et ses dégâts sont limités par une hausse constante des droits
d’accise (l’accise sur l’alcool a constamment augmenté à partir de 2008, et depuis 2012 la hausse
est annuelle), par une restriction de l’accès pendant la nuit (il est interdit de vendre de l’alcool entre
22h et 10h dans les magasins de détail), par une interdiction de la consommation d’alcool chez les
mineurs et par une interdiction de la vente d’alcool aux mineurs, par une restriction du contenu et
des possibilités d’exposition de la publicité pour l’alcool, par des programmes de prévention de la
consommation d’alcool chez les jeunes (Efekt, TarkVanem, etc.), par des campagnes d’information
destinées à la population afin de diminuer la consommation à risque, par la prévention de la
conduite en état d’ivresse et des noyades en état d’ivresse, et par diverses autres mesures. Le
programme «Une Estonie plus sobre et plus saine», qui améliore la qualité de la lutte contre la
dépendance à l’alcool ainsi que l’accès aux soins, a été mis en place à partir de 2015.
Le présent projet diminue l’efficacité sur les groupes les plus fragiles (mineurs, jeunes, familles
avec enfants, personnes souffrant de dépendance à l’alcool et de troubles de la consommation
d’alcool) des facteurs incitant à consommer de l’alcool, groupes dont la consommation d’alcool fait
des dégâts plus graves que la moyenne. Il est notamment prévu de diminuer l’exposition des
mineurs à la visibilité de l’alcool dans l’environnement, et leur exposition à la publicité pour
l’alcool, et d’empêcher l’accessibilité de l’alcool pour les mineurs, afin de diminuer la
consommation d’alcool des mineurs, et les dégâts immédiats ou à long terme qui en résultent pour
la société. Le projet donne à l’autorité d’application de la loi exerçant un contrôle national relatif à
la loi sur l’alcool une base juridique plus claire et des pouvoirs complémentaires pour contrôler le
respect du devoir de diligence dans l’activité économique des entreprises.
Le principal objectif du projet, comme expliqué ci-dessus, est de diminuer les dégâts sanitaires et
sociaux dus à l’alcool, ce qui donnera également un avantage économique à la société. L’OMS
estime qu’une consommation supérieure à 6 litres d’alcool pur par an et par citoyen cause de graves
dégâts à la santé publique, et que les coûts induits par les dégâts sanitaires et sociaux dépassent les
bénéfices créés par les branches de l’économie concernées4. Depuis 2009, on consomme en Estonie
environ 10 litres d’alcool pur par habitant et par an, chiffre descendu à 8,7 litres par habitant en
2015; de ce fait, une diminution de la consommation d’alcool constituera un avantage pour la
société, y compris sur le plan économique.
Le projet établit que dans un commerce, l’offre de boissons alcooliques doit être placée à l’écart des
autres marchandises, et que cette offre ne doit pas être visible depuis l’extérieur du lieu de vente.
Dans les magasins dont la salle de vente a une surface supérieure à 450 m 2, la vente d’alcool n’est
autorisée que si l’offre de boissons alcooliques n’est pas visible ailleurs dans la salle de vente. On
inclut dans la surface d’un magasin, en plus de la surface de la salle de vente, toutes les surfaces
utilisées par le magasin, telles qu’espaces de stockage, de bureaux, etc. La présentation de boissons
alcooliques dans les magasins de détail est interdite. Le but de la modification est de diminuer la
visibilité de l’alcool dans l’espace public, et de permettre aux mineurs et aux personnes dépendantes
de se procurer des marchandises de première nécessité sans forcément se heurter à l’exposition et à
la présentation de boissons alcooliques.
4
Health21. The Health for all policy framework for WHO European Region
6
Le projet étend les droits pour une collectivité locale de réguler la vente d’alcool au détail, en lui
donnant le droit de limiter le temps de vente de boissons alcooliques dans une entreprise de
restauration. Les collectivités locales ont eu le droit de limiter dans la durée le commerce de
boissons alcooliques sur leur territoire jusqu’au 14.07.2008, date à laquelle est entrée en vigueur
une interdiction nationale de vendre de l’alcool dans des magasins de détail entre 22h et 10h. Au
moment de l’entrée en vigueur de cette restriction nationale, le droit d’une collectivité locale de
fixer une restriction semblable a disparu, mais la restriction nationale ne concernait que les
magasins, alors que les collectivités locales ont perdu le droit de réguler la vente d’alcool dans la
durée tant dans les magasins que dans les établissements de restauration. La modification restitue le
droit d’une collectivité locale de limiter la vente de boissons alcooliques dans une entreprise de
restauration, dans le but de permettre aux collectivités locales de protéger l’ordre public sur leur
territoire, de prévenir les accidents et la violence et de diminuer les dégâts dus à l’alcool.
Le projet renforce l’obligation pour un vendeur au détail de vérifier l’âge d’un acheteur d’alcool et
complète les possibilités de contrôle de l’État par la mise en place de dispositions interdisant la
vente d’alcool aux mineurs, dans le but de diminuer l’accès à l’alcool pour les mineurs.
Le projet crée des possibilités supplémentaires pour la mise en place d’une interdiction de vente
d’alcool aux mineurs et pour la lutte contre l’utilisation frauduleuse d’alcool, permettant aux
institutions de contrôle d’effectuer une transaction de test dans le cas où les autres possibilités sont
épuisées ou inefficaces.
L’objectif de la modification de la loi sur la publicité est de diminuer l’attractivité des publicités
pour l’alcool et leur faculté de façonner les normes sociales et d’influencer les mineurs, d’imposer
l’idée selon laquelle la consommation d’alcool est inéluctable et de lier la consommation d’alcool à
diverses situations et activités, de faire naître des attentes positives à l’égard de la consommation
d’alcool et de donner l’impression que cette dernière n’a pas de conséquences négatives.
Le principal effet attendu des modifications concerne les mineurs. L’influence des publicités pour
l’alcool sur les enfants et les mineurs est bien documentée dans les études scientifiques; on a prouvé
l’influence des publicités tant sur les valeurs des jeunes que sur leur consommation ultérieure à
l’âge adulte.
Le projet modifie la loi sur la publicité de telle façon qu’il ne soit permis aux publicités pour
l’alcool que de présenter des informations neutres sur les propriétés essentielles du produit, dans le
but de diminuer l’influence des publicités pour l’alcool sur les valeurs répandues dans la société et
sur les normes sociales, en particulier parmi les mineurs.
Le projet complète la liste des lieux où la publicité pour l’alcool est interdite, dans le but de
diminuer la visibilité de la publicité pour l’alcool, notamment du point de vue des mineurs. Le
projet interdit la publicité pour l’alcool dans les réseaux et communautés fondés sur les
technologies numériques, notamment sur Internet et sur les applications mobiles.
Le projet précise les exigences sur les avertissements sanitaires dans la publicité pour l’alcool, afin
d’éviter que les publicitaires ne diminuent l’effet des avertissements sanitaires par des éléments
graphiques et autres.
7
Le projet interdit la vente d’une même boisson alcoolique dans un emballage collectif contenant
plusieurs emballages de boissons pour un prix inférieur au prix du même emballage à l’unité.
Le projet augmente les amendes correspondant aux dispositions de la loi en matière de
responsabilité et prévues pour les personnes morales en cas d’infraction à la loi sur l’alcool et à la
loi sur la publicité.
Du 3 au 17 novembre 2015, sur requête du ministère des affaires sociales, la société Turu-uuringute
AS a réalisé un sondage étudiant l’opinion des habitants sur les restrictions prévues dans le projet.
62 % des personnes interrogées étaient au courant des modifications prévues, 84 % étaient
favorables ou plutôt favorables à la proposition de prolonger jusqu’à 22h l’interdiction de la
publicité pour l’alcool à la télévision et à la radio, 75 % étaient favorables ou plutôt favorables à la
proposition de n’autoriser dans les publicités que des informations neutres sur les produits, 62 %
étaient favorables ou plutôt favorables à la proposition d’interdire la vente d’alcool dans les
stations-service ou dans un magasin ou lieu de restauration situé sur leur territoire, 80 % étaient
favorables ou plutôt favorables à la proposition de séparer dans les magasins les boissons
alcooliques des autres marchandises, et 58 % étaient favorables ou plutôt favorables à l’exigence
d’isoler l’offre de boissons alcooliques dans les magasins par une cloison opaque.
Diverses organisations estoniennes de protection de la santé, des enfants ou de la jeunesse ont
exprimé leur soutien au projet: Eesti Noorteühenduste Liit; Eesti Lastekaitseliit; Eesti Proviisorite
Koda; Eesti Apteekrite Liit; Eesti Haiglaapteekrite Selts; Eesti Akadeemiline Farmaatsia Selts;
Tartu Ülikooli Rohuteaduse Selts; Eesti Farmaatsia Selts; Eesti Kultuurikoda; Eesti Akadeemilise
Pedagoogika
Selts,
Eesti
Psühholoogiaüliõpilaste
Ühendus,
Arstide
Liit;
Eesti
Arstiteadusüliõpilaste Selts; Terve Eesti Sihtasutus; Eesti Karskusliit; Eesti Tubaka- ja
alkoholikahjude vähendamise Koda.
Plusieurs organisations internationales ont exprimé leur soutien au projet: EUROCARE (alliance
européenne des politiques sur l’alcool); Nordan, réseau nordique des politiques de l’alcool;
Coalition lituanienne du contrôle du tabac et de l’alcool; EUCAM, centre européen de surveillance
du marketing de l'alcool ; ANPAA, association nationale de prévention en alcoologie et
addictologie.
3. Contenu du projet et analyse comparative
Lors de l’élaboration du projet, des études étayées sur l’efficacité générale des mesures en matière
de politique de l’alcool et des données décrivant la situation estonienne ont servi de points de
départ.
La consommation d’alcool est le plus grand facteur de risque d’alcoolisme parmi les jeunes de 10 à
24 ans, car les gens qui ont commencé à consommer régulièrement de l’alcool pendant
l’adolescence présentent le risque le plus élevé d’une conduite à risque pour leur santé à l’âge
adulte et d’abus de boissons alcooliques.
L’alcool est directement lié aux trois causes de mortalité les plus répandues dans la jeunesse:
accidents de la circulation, blessures involontaires et assassinats.
8
D’après une étude menée en 2013/2014 sur le comportement sanitaire des jeunes scolarisés, 83 %
des garçons de 15 ans ont consommé de l’alcool, ainsi que 85 % des filles du même âge, et l’âge du
premier verre est en moyenne de 12,4 ans5. D’après l’enquête paneuropéenne régulière ESPAD, en
2015, parmi les élèves estoniens de 15 ou 16 ans, 87 % avaient déjà consommé de l’alcool. 38 %
des personnes interrogées reconnaissent qu’elles ont déjà été en état d’ébriété au moins une fois.6
Les études d’achat-test menées en 2011, 2012 et 2014 par l’Institut pour le développement de la
santé montrent que personne ne demande aux jeunes leurs papiers d’identité lors d’un achat
d’alcool. Le résultat du premier achat-test panestonien de boissons alcooliques, en 2011, a montré
que dans 71 % des cas, personne ne demandait aux jeunes de 18 ans leurs papiers d’identité. Ce
chiffre correspondant à des jeunes de 18 ans montre la probabilité selon laquelle on demande leurs
papiers d’identité ou leur âge à des jeunes de 16 ou 17 ans. Dans 93 % des cas, l’âge des acheteurstests n’était pas demandé. Dans un quart des cas, aucun regard n’était échangé entre le vendeur et
l’acheteur. Lors d’un achat de bière, les garçons devaient montrer leurs papiers d’identité dans 30 %
des cas, et les filles qui achetaient du cidre dans 28 % des cas. Lors d’achats d’alcool fort, le
pourcentage de demandes de papiers était de 25 % pour les garçons et de 33 % pour les filles. Des
études semblables ont été menées en 2012 et 2014, et les résultats ne se sont pas améliorés. Lors de
l’achat-test de 2014, dans 74 % des cas les papiers n’étaient pas demandés. Dans les stationsservice, les papiers ont été demandés 13 fois sur 60 achats (22 %), dans les petites boutiques 19 fois
sur 80 achats (24 %), dans les magasins de taille moyenne 16 fois sur 60 achats (27 %), et dans les
grands magasins 26 fois sur 60 achats (43 %).7
D’après les études internationales, il est possible, en limitant l’accès à l’alcool, de diminuer la
consommation d’alcool et les dégâts qui en découlent. L’OMS insiste sur le fait qu’en mettant en
œuvre une stratégie fondée sur la restriction de l’accès à l’alcool, il est possible de diminuer l’excès
d’alcool et la consommation d’alcool chez les groupes à risque (mineurs, surconsommateurs, etc.).8
L’accès physique à l’alcool peut influencer les normes sociales et culturelles, qui influent sur les
modèles de consommation de l’alcool. 9 La séparation de l’alcool et des autres marchandises permet
de diminuer la visibilité de l’alcool et les contacts des mineurs avec l’alcool. Elle permet également
de mieux satisfaire aux exigences sur la vente de boissons alcooliques. La vente de boissons
alcooliques séparément des autres marchandises a été mise en place avec succès à Tallinn, et
l’application de la disposition n’a pas occasionné de changements importants dans le réseau de
commerce de détail: les effets sur le secteur du détail n’ont donc pas été négatifs. D’après les
sondages annuels de l’Institut estonien de la conjoncture, une immense majorité des citoyens
estoniens soutiennent la restriction de la vente de boissons alcooliques.10 De même, l’expérience
5
ÉTUDE SUR LE COMPORTEMENT SANITAIRE DES JEUNES ESTONIENS SCOLARISÉS année scolaire
2013/2014. Tableaux. TAI 2015 https://intra.tai.ee/images/prints/documents/144776947825_HBSC_2014_kogumik.pdf
6 La consommation de drogues parmi les jeunes scolarisés: l’utilisation de drogues légales et illégales par les lycéens de
15-16 ans en Estonie. Rapport d’étude. TAI 2016
https://intra.tai.ee//images/prints/documents/147436247968_Uimastite_tarvitamine_koolinoorte_seas_uuringu_raport_20
16.pdf
7 Achat-test de boissons alcooliques dans toute l’Estonie. Résumé de l’étude. TAI 2015.
https://intra.tai.ee/images/prints/documents/142349313797_Uuring_alkohoolsete_jookide_yleeestiline_testostlemine_2014.pdf
8 Global strategy to reduce harmful use of alcohol. WHO 2008
9 Babor TF et al. Alcohol: no ordinary commodity. Research and public policy. Oxford, Oxford University Press, 2003
(Oxford Medical Publication)
10 Marché de l’alcool, consommation et dégâts en Estonie. Volume 2016. TAI 2016
9
internationale confirme que le nombre de dommages causés par l’alcool dépend de la densité des
lieux de vente. Aux États-Unis et au Canada, des études ont été menées depuis les années 80 sur les
liens entre la densité des lieux de vente d’alcool et les accidents et crimes qui ont lieu dans le
secteur, et ces études très diverses parviennent à la même conclusion: moins de lieux de vente,
moins de violence et d’accidents; l’effet sur les accidents de la circulation et sur la violence
familiale est particulièrement notable. La Finlande, qui a dû à plusieurs reprises au cours de ce
siècle assouplir sa politique de l’alcool, a également dû faire face à une importante augmentation
des problèmes. En 1969, où la bière a été autorisée à la vente jusqu’à 4,7 % dans les magasins
d’alimentation ordinaires, le nombre de magasins vendant de la bière a crû de 132 à 17 600. Au
cours des deux années suivantes, la consommation a augmenté de 46 %, le nombre de morts de
cirrhose de 50 %, le nombre de psychoses dues à l’alcool de 110 % chez les hommes et de 130 %
chez les femmes.11
Les données de la caisse estonienne d’assurance-maladie plaident pour une diminution du nombre
de lieux de vente d’alcool: d’après ces données, en août 2002, 48 206 personnes ont été soignées
dans le cadre des soins médicaux, et en septembre de la même année, quand l’Estonie a interdit la
vente d’alcool en kiosque, 2 737 personnes de moins ont été soignées dans le cadre des soins
médicaux.
On a également observé en Estonie une diminution des dégâts, en rapport avec la limitation
temporelle de la vente d’alcool. En 2007, quand la ville de Tallinn a restreint la vente nocturne à
emporter d’alcool au détail, c’est-à-dire dans les magasins, les infractions liées à la consommation
d’alcool dans un lieu public ont diminué d’un tiers, et les infractions liées à la consommation
d’alcool par des mineurs ont diminué de la moitié. Lors de la mise en place de l’interdiction
nationale de la vente nocturne d’alcool, en 2008, les infractions liées à la consommation d’alcool
par des mineurs ont diminué dans toute l’Estonie.12
Par rapport aux pays nordiques, il y a en Estonie bien plus de lieux de vente d’alcool au détail —
d’après le bilan 2016 sur l’alcool, le nombre était de 218,2 pour 100 000 habitants en Estonie contre
104,9 en Finlande, 92,2 en Norvège et 76,4 en Suède. Une divergence particulièrement notable en
Estonie est le nombre de lieux de vente d’alcool fort pour 100 000 habitants (Estonie 218,2, Islande
15, Finlande 6,4, Norvège 5,9 et Suède 4,4).
L’objectif des diverses mesures nationales de la politique de l’alcool est de modifier la norme
sociale dominante. On peut dire qu’en Estonie, la consommation d’alcool est une norme sociale,
alors que la non-consommation d’alcool est une divergence par rapport à la norme, qu’il faut
expliquer, excuser, justifier. Les personnes qui ne consomment pas d’alcool ou en consomment peu
subissent une forte pression sociale. 13 Pour changer cela, il faut appliquer de façon simultanée
plusieurs mesures différentes: mener un travail d’information et de prévention, proposer des
services de conseil, et s’occuper également de trois éléments essentiels touchant à la vie
économique: augmentation du prix de l’alcool, restriction de la promotion de vente et de la publicité
et encadrement des conditions de vente. Ces principes ont été respectés aussi bien lors de la
rédaction du Livre vert de la politique de l’alcool que dans le projet élaboré pour le mettre en
œuvre.
11
Österberg, E. Availability of Alcohol in Europe. AMPHORA project, 2014
Données de l’Agence de police et de garde-frontière
13 Étude sur la pression sociale de la consommation d’alcool. EMOR, TAI 2010
12
10
L’analyse suivante de la constitutionnalité du projet a été élaborée par le cabinet d’avocats
Jesse&Kalaus. Le projet ayant été modifié au cours de la procédure, le ministère des affaires
sociales a amélioré l’analyse en conséquence.
Résumé de l’analyse de constitutionnalité
1. En vertu du droit fondamental à la protection de la santé fixé à l’article 28, première
phrase de la Constitution, l’État a l’obligation de prendre des mesures pour diminuer et
prévenir l’abus d’alcool et les dégâts qui en découlent. Une réglementation lacunaire
pour la mise en œuvre des mesures peut constituer une défaillance de l’État dans sa
mission de respect du droit fondamental à la protection de la santé, ce qui d’après les
études nuit durablement au droit constitutionnel de centaines de milliers de citoyens
estoniens à la protection de la santé.
2. Les mesures du projet s’accompagnent d’une atteinte à la liberté d’entreprise en tant que
champ de protection du droit fondamental, mais cette atteinte est conforme à la
Constitution. Le projet satisfait aux exigences de compétence, de procédure et de forme
de la Constitution ainsi qu’aux principes de détermination et de réserve juridique, et est
de ce fait formellement constitutionnel. Les mesures du projet servent l’objectif légitime
de protection de la santé publique. Les mesures visent à atteindre un objectif fixé dans le
Livre vert de la politique de l’alcool, document stratégique national né d’un compromis
entre parties dans le cadre d’une coopération entre groupes d’intérêt et experts: diminuer
de façon définitive la consommation d’alcool par citoyen estonien en dessous des huit
litres d’alcool pur.
3. L’atteinte à la liberté d’entreprise qui accompagne les mesures du projet est
proportionnée. Les mesures du projet sont acceptables, car elles favorisent la mise en
place de restrictions, et nécessaires, car cet objectif ne peut être atteint par des mesures
moins contraignantes. Les mesures du projet sont modérées, car l’État estonien a pris la
décision de principe, dans le Livre vert de la politique de l’alcool, de favoriser le droit
fondamental des citoyens estoniens à la protection de la santé, en employant pour ce
faire des mesures d’ampleur et d’intensité appropriées.
ANALYSE JURIDIQUE
1.
Droit fondamental à la protection de la santé
1.1.
Champ de protection du droit fondamental
(a) Norme juridique concernée
La norme juridique concernée est la première phrase de l’article 28 de la Constitution, qui établit
que chacun a droit à la protection de la santé.
(b) Champ de protection matériel
11
Le champ de protection matériel du droit fondamental à la protection de la santé est la santé
mentale et physique. De l’article 28, première phrase, de la Constitution découle pour l’État
l’obligation de protéger par des mesures préventives la santé mentale et physique d’un nombre
indéfini de personnes, et de prendre les autres mesures de prévention nécessaires pour que l’état
de santé mentale et physique des personnes soit le meilleur possible.14
(c) Champ de protection personnel
En vertu de l’article 9, paragraphe 2, de la Constitution, les droits, libertés et obligations
énumérés dans la Constitution s’étendent aux personnes morales dans la mesure où cela est
conforme avec les objectifs généraux des personnes morales et avec la nature de leurs droits,
libertés et obligations. En vertu de la nature du droit fondamental à la protection de la santé, son
élargissement aux personnes juridiques n’est pas en harmonie avec les objectifs généraux des
personnes morales et avec la nature du droit fondamental à la santé. De ce fait, le droit
fondamental à la protection de la santé ne s’étend qu’aux personnes physiques.
1.2.
Atteinte au champ de protection du droit fondamental
Le contenu des droits sociaux fondamentaux consiste à éviter les dégâts pouvant apparaître lors
de la réalisation de risques sociaux et à alléger les conséquences des dégâts apparus, pour ainsi
garantir aux personnes une vie digne.15 De ce fait, l’État a l’obligation de prendre les mesures
nécessaires pour éviter les dégâts pouvant apparaître lors de la réalisation de risques dus à
l’alcool. Il découle de l’article 28, paragraphe 1, de la Constitution que l’État doit, grâce à des
mesures préventives, protéger la santé mentale et physique d’un nombre indéfini de personnes.
En plus de la garantie d’un environnement sain, l’État a l’obligation de prendre pour la
protection de la santé publique d’autres mesures préventives nécessaires pour que l’état de santé
mentale et physique des personnes soit le meilleur possible.
L’attention prêtée aux questions de santé publique et l’utilisation de mesures préventives
générales sont considérées comme essentielles au niveau de l’ONU, du Conseil de l’Europe et
de l’Union européenne. 16 D’après le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la
protection de la santé publique est un des rares droits qui limitent les quatre libertés — libertés
de circulation des personnes, des marchandises, des services et du capital. 17 De même, de
l’article 11 de la Charte sociale européenne améliorée et complétée découle l’obligation de
l’État de prendre les mesures nécessaires pour éliminer dans la mesure du possible les causes
des problèmes sanitaires.18 La loi de ratification de la Charte sociale européenne améliorée et
complétée a été promulguée par le Parlement le 31 mai 2000.19
De ce fait, une inactivité de l’État consistant en l’absence de mise en œuvre des actes juridiques
T. Annus, A. Henberg. Constitution § 28/6.2.1.- Ü. Madise et associés (dir). Constitution de l’Estonie. 3e édition.
Tallinn Juura 2012.
15 Ibid. § 28/1.
16 Ibid. § 28/6.2.1.
17 Article 36 et article 45, paragraphe 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
18 Charte sociale européenne revue et complétée. RT II 2000, 15, 93.
19 Loi de ratification de la Charte sociale européenne revue et complétée. RT II 2000, 15, 93 ... RT II, 29.05.2012, 2.
14
12
nécessaires à la prévention des dégâts causés par l’alcool peut constituer une atteinte durable au
droit fondamental à la protection de la santé pour les personnes dont la santé mentale ou
physique est endommagée directement ou indirectement par l’alcool. D’après les données de
l’OMS, il y a environ 11 % de personnes dépendantes parmi les hommes estoniens en âge de
travailler, et l’alcool cause 28 % de la mortalité des hommes en âge de travailler et 12 % pour
les femmes.20 D’après une enquête de l’Institut pour le développement de la santé, il y a en
Estonie 50 % d’hommes en surconsommation d’alcool, et 15 % de femmes, soit environ
300 000 personnes. 21 60 000 personnes souffrent de dépendance à l’alcool, en Estonie. 22 Les
résultats de l’enquête de l’Institut pour le développement de la santé montrent également
qu’environ un quart des enfants estoniens de 13 à 15 ans vivent dans une famille où l’alcool est
objet d’abus. 23 Le plus grave est l’atteinte aux droits fondamentaux des victimes de crimes
commis sous l’emprise de l’alcool. Parmi les victimes des crimes susmentionnés, on trouve
notamment les victimes de violence familiale aggravée par l’alcool, y compris des enfants. De la
même façon, le droit fondamental à la protection de la santé des victimes d’accidents de la
circulation dus à l’ébriété n’est pas respecté. Le droit constitutionnel de toutes ces personnes à la
protection de la santé n’est pas garanti par l’État en raison d’une réglementation préventive
déficiente.
2. Liberté d’entreprise
2.1. Champ de protection du droit fondamental
(a) Norme juridique concernée
La norme juridique concernée est l’article 31 de la Constitution, qui établit que les citoyens
estoniens ont le droit d’avoir une activité d’entrepreneur et de se grouper en associations et
unions à but lucratif. La loi peut fixer les conditions et les modalités d’utilisation de ce droit. Si
la loi n’en dispose pas autrement, les citoyens étrangers résidant en Estonie et les citoyens
apatrides jouissent de ce droit à égalité avec les citoyens estoniens.
(b) Champ de protection matériel
Le champ de protection matériel de la liberté d’entreprise comprend, selon la définition de la
Cour suprême, tous les domaines d’activité et professions pour lesquels une personne propose
en son nom propre des marchandises ou des services.24 La Cour suprême a également noté que
le champ de protection de la liberté d’entreprise comprend les activités à but lucratif.25
20
J. Rehm et al. Alcohol in the European Union. Consumption, harm and policy approaches. World Health Organisation
2012, p 19.
21 Étude sur les comportements sanitaires de la population estonienne adulte. Institut pour le développement de la santé,
2015,
p. 90.
Disponible
sur
Internet:
https://intra.tai.ee/images/prints/documents/14274488161_T2iskasvanud_rahvastiku_tervisek2itumise_uuring_2014.pdf
22 J. Rehm et al. Alcohol consumption, alcohol dependence and attributable burden of disease in Europe: Potential gains
from effective interventions for alcohol dependence. Centre for Addiction and Mental Health, 2012, p. 123. Disponible sur
Internet: http://amphoraproject.net/w2box/data/AMPHORA%20Reports/CAMH_Alcohol_Report_Europe_2012.pdf
23 Étude sur les comportements sanitaires des étudiants estoniens. Institut pour le développement de la santé, 2015,
p. 65. Disponible sur Internet: https://intra.tai.ee/images/prints/documents/144776947825_HBSC_2014_kogumik.pdf
24 RKPJKo 3-4-1-6-00, p 10.
25 RKPJKo 3-4-1-1-02, p 12.
13
(c) Champ de protection personnel
Le champ de protection personnel de la liberté d’entreprise inclut tant les personnes morales que
les personnes physiques.
2.2. Atteinte au champ de protection du droit fondamental
Dans son analyse de l’atteinte au champ de protection de la liberté d’entreprise, la Cour suprême
a abouti à la conclusion que toute mesure entravant, nuisant à ou remplaçant une activité liée à
l’entrepreneuriat porte également atteinte à la liberté d’entreprise. 26 Il est également porté
atteinte au champ de protection de la liberté d’entreprise quand cette liberté est influencée
défavorablement par un pouvoir public.27 De façon générale, n’importe quelles interdictions ou
restrictions du droit à se livrer à une activité économique, obligations d’information quant à une
activité entrepreneuriale, obligations de permis, y compris la mise en place de conditions
d’obligations connexes avec permis d’activité, obligations de diligence, qu’il convient de
respecter, portent atteinte à la liberté d’entreprise, ainsi que les autres obligations connexes. De
la même façon, les avantages accordés à d’autres personnes se livrant à la même activité
économique ou à une activité proche et les règles fixées pour organiser l’entrepreneuriat portent
atteinte à la liberté d’entreprise.28
L’article 1, point 2, du projet contraint les entrepreneurs vendant des boissons alcooliques à
placer les boissons alcooliques dans une zone du magasin imaginairement séparée du reste de la
zone de vente. Dans les magasins dont la surface de la salle de vente est supérieure à 450 mètres
carrés, les boissons alcooliques doivent, en vertu de ce qui est prévu à l’article 1, point 3, du
projet, être placées de façon à ce qu’on ne puisse pas les voir depuis la salle de vente. Le présent
point du projet fixe des obligations supplémentaires pour les entrepreneurs qui vendent des
boissons alcooliques en plus des autres marchandises et limite donc leur liberté d’entreprise.
L’article 1, point 4, du projet n’autorise à présenter des boissons alcooliques ou à les proposer à
la dégustation que lors d’un salon, d’une foire ou d’une autre manifestation semblable consacrée
à ce type de produits. La disposition concernée restreint donc la dégustation en tant que moyen
de commercialisation à un petit nombre de manifestations et peut de ce fait être interprétée
comme une atteinte à la liberté d’entreprise.
L’article 1, point 5, du projet donne aux collectivités locales le droit de restreindre les heures de
vente de boissons alcooliques dans les entreprises de restauration. Cela donne aux collectivités
locales le droit de restreindre la liberté d’entreprise des entrepreneurs de restauration.
L’article 2, point 2, du projet définit les éléments autorisés dans une publicité pour de l’alcool,
fixe les exigences sur l’avertissement inclus dans une publicité pour de l’alcool et fixe la liste
des lieux où la publicité pour de l’alcool est interdite. Le point susmentionné restreint les
possibilités de commercialisation des producteurs d’alcool en restreignant la publicité pour les
26
RKPJKo 3-4-1-6-00, p 11.
RKPJKo 3-4-1-1-02, p 12.
28 T. Annus, A. Henberg. Constitution § 31/10.- Ü. Madise et associés (réd.). Constitution de la République d’Estonie. Éd.
comm. 3e éd. Tallinn: Juura 2012.
27
14
produits.
2.3. Constitutionnalité formelle de l’atteinte
La conformité formelle avec la Constitution signifie que l’acte législatif restreignant les droits
fondamentaux doit satisfaire aux exigences constitutionnelles de compétence, de procédure et de
forme, et aux principes de détermination et de réserve juridique.29
L’élément essentiel de la réserve juridique générale est que la restriction des droits
fondamentaux suppose le mandat d’un législateur démocratiquement légitime.30 De l’article 28,
paragraphe 1, de la Constitution découle l’obligation pour l’État de protéger par des mesures
préventives la santé mentale et physique des personnes. De ce fait, le projet satisfait au principe
de réserve juridique. De la même façon, le projet remplit les exigences de compétence, de
procédure et de forme et satisfait au principe de détermination. L’objectif des exigences de
compétence et de forme prévues dans la Constitution est de garantir le respect des principes
porteurs de la Constitution (par exemple la clarté juridique, la sûreté juridique, la séparation et
l’équilibre des pouvoirs) et de protéger plus efficacement les droits fondamentaux.31 Il ne s’agit
pas d’une atteinte à la sûreté juridique des entrepreneurs puisque la diminution de la
consommation d’alcool est une priorité depuis longtemps, tant au niveau de l’Union européenne
qu’au niveau national. De ce fait, les entrepreneurs n’ont pas pu développer l’attente légale
selon laquelle l’État ne prendrait pas les mesures nécessaires pour assurer le droit fondamental à
la protection de la santé.
2.4. Objectif légitime de la loi
La liberté d’entreprise est un droit fondamental à simple réserve légale. Cela signifie qu’il est
possible de restreindre la liberté d’entreprise, soit en vertu d’une loi, soit par une loi. Dans le cas
d’une simple réserve légale, tout objectif du législateur qui n’est pas contraire à la Constitution
est légal.32 La clause limitative simple permet, d’un point de vue du droit matériel, de restreindre
le droit fondamental correspondant pour toute raison qui n’est pas interdite par la Constitution.
La raison de la restriction ne doit pas forcément découler de la Constitution: tout intérêt public
peut constituer une raison.33 Dans le cas présent, l’objectif des restrictions découle directement
de la Constitution puisque leur but principal est la protection de la santé publique et que la
Constitution donne à l’État l’obligation de garantir la protection du droit fondamental à la
protection de la santé en tant que porteur des droits fondamentaux. La protection de la santé
publique est un objectif légitime pour la restriction de la liberté d’entreprise. De plus, l’objectif
du projet est de diminuer les dégâts sociaux et les problèmes de santé causés par l’alcool, ainsi
que de diminuer la consommation d’alcool chez les mineurs.
L’objectif de l’article 1, points 2, 3 et 4, du projet est de diminuer l’accès aux boissons
29
RKPJKo 3-4-1-6-08, p 43.
T. Annus, A. Henberg. Constitution § 3/2.3.1.- Ü. Madise et associés (réd.). Constitution de la République d’Estonie.
Éd. comm. 3e éd. Tallinn: Juura 2012.
31 RKÜKo 3-3-1-41-06, p 21.
32 RKPJKo 3-4-1-3-04, p 27.
33 T. Annus, A. Henberg. Constitution, chapitre II, introduction, comm. 8.1.- Ü. Madise et associés (réd.). Constitution de
la République d’Estonie. Éd. comm. 3e éd. Tallinn: Juura 2012.
30
15
alcooliques et leur visibilité dans la société, ainsi que l’incitation directe à la consommation
d’alcool, y compris le contact des mineurs et des personnes dépendantes avec la promotion de
vente des boissons alcooliques. L’objectif des points susmentionnés est également de diminuer
les achats non prévus d’alcool et de séparer l’achat d’alcool de l’achat des courses ordinaires.
L’objectif de l’article 1, point 5, du projet est de donner aux collectivités locales une possibilité
supplémentaire de garantir l’ordre public sur leur territoire, de prévenir les accidents et la
violence causés par l’alcool, et de diminuer les dégâts causés par l’alcool. Un autre objectif de
ce point est de diminuer l’accès à l’alcool, avec une restriction temporelle.
L’objectif de l’article 1, points 6 et 8, est d’optimiser le respect de l’interdiction de la vente
d’alcool aux mineurs, notamment en autorisant l’autorité d’application de la loi à faire si
nécessaire une transaction de test (achat-test). En dernière analyse, l’objectif des points
susmentionnés est de diminuer la consommation d’alcool chez les mineurs et d’éviter les dégâts
sanitaires qu’elle occasionne. La diminution de la consommation d’alcool des mineurs est un
sous-objectif de la protection de la santé publique.
L’objectif de l’article 1, point 7, du projet est de créer de la clarté juridique en remplaçant une
possible ambiguïté. Ce point modifie la formulation de l’article 49, paragraphe 1, de la loi sur
l’alcool, car la clarté juridique y faisait défaut sur le point de savoir si l’Office de protection des
consommateurs est compétent pour exercer un contrôle en ce qui concerne l’interdiction de
proposer, donner ou céder une boisson alcoolique à un mineur.
L’objectif de l’article 2 du projet et des points qui le composent est de diminuer le contact des
jeunes avec les publicités pour l’alcool et de diminuer leur influence négative sur les mineurs.
De la même façon, l’objectif de l’article 2 est que les avertissements ajoutés sur les publicités
soient distincts, et clairement perceptibles pour un niveau ordinaire d’attention.
Toutes les modifications susmentionnées servent des objectifs légitimes, à savoir la protection
de la santé publique, avec un accent particulier sur la protection des mineurs et des personnes
dépendantes (article 1, points 2 à 6 et points 8 à 11, et article 2 du projet), et la clarté juridique
(article 1, point 6, du projet).
2.5. Proportionnalité de l’atteinte
Le principe de proportionnalité découle de l’article 11 de la Constitution, selon lequel les
restrictions des droits et des libertés doivent être nécessaires dans une société démocratique et ne
doivent pas dénaturer les droits et libertés restreints. Dans plusieurs de ses décisions, la Cour
suprême a estimé que le contrôle de la conformité au principe de proportionnalité se fait en trois
degrés: on évalue d’abord la pertinence de la mesure, puis sa nécessité, et enfin sa
proportionnalité au sens strict, c’est-à-dire son caractère modéré.34
(a) Pertinence de la mesure
34
Vt nt: RKPJKo 3-4-1-6-09, p 21; RKPJKo 3-4-1-25-09, p 24; RKPJKo 3-4-1-1-02, p 15.
16
D’après la Cour suprême, une mesure est pertinente quand elle favorise l’objectif recherché de
la restriction.35 Du point de vue de la pertinence, une mesure qui ne favorise en rien l’objectif
recherché de la restriction est indubitablement non proportionnée.36 En matière de pertinence de
la mesure, on évalue si la mesure aide à atteindre l’objectif de la restriction, mais on ne traite pas
la question de savoir si la mesure constitue l’atteinte la moins grave, parmi toutes les mesures
permettant d’atteindre l’objectif.
L’article 1, point 4, du projet n’autorise à présenter des boissons alcooliques ou à les proposer à
la dégustation que lors d’un salon, d’une foire ou d’une autre manifestation semblable consacrée
à ce type de produits. L’objectif de la mesure est de diminuer la visibilité des boissons
alcooliques dans la société et l’incitation directe à boire, y compris le contact des mineurs et des
personnes dépendantes avec la promotion de vente des boissons alcooliques. Le contact des
mineurs avec des activités de promotion de vente d’alcool augmente la probabilité que les
mineurs se mettent à consommer de l’alcool et que les mineurs qui en consomment déjà
augmentent les quantités consommées.37 Dans le cas présent, il s’agit d’une mesure pertinente,
car elle favorise les objectifs susmentionnés.
L’article 1, point 2, du projet oblige les entrepreneurs vendant des boissons alcooliques à placer
les boissons alcooliques dans une partie du magasin imaginairement séparée du reste de la salle
de vente, et en vertu de l’article 1, point 3, du projet, les magasins dont la surface de la salle de
vente est supérieure à 450 mètres carrés sont contraints de placer les boissons alcooliques de
telle sorte que l’offre de boissons alcooliques ne soit pas visible de la salle de vente. L’objectif
des mesures est de diminuer la visibilité des boissons alcooliques dans la société et le contact
des mineurs et des personnes dépendantes avec l’offre de boissons alcooliques. La mesure
évoquée contribue à atteindre l’objectif puisqu’elle diminue la visibilité de l’alcool: de ce fait,
les personnes faisant leurs courses dans un magasin, y compris les jeunes, ne sont pas
constamment confrontées à l’alcool et le nombre d’achats impulsifs diminue.38 Dans la mesure
où l’alcool n’est pas une marchandise ordinaire, mais une substance produisant une dépendance,
le fait de voir constamment de telles marchandises rend plus difficile, pour une personne
dépendante, sa lutte contre sa maladie. 39 D’après les études scientifiques, il s’agit d’une des
mesures les plus efficaces pour diminuer l’accès à l’alcool et ainsi diminuer les dégâts dus à
l’alcool.40
L’article 1, point 5, du projet donne aux collectivités locales le droit de restreindre les horaires
de vente de boissons alcooliques dans une entreprise de restauration. L’objectif du point évoqué
est de permettre aux collectivités locales, sur leur territoire, de garantir une protection encore
plus efficace de l’ordre public, de prévenir les accidents et la violence et ainsi de diminuer les
35
Vt nt: RKPJKo 3-4-1-25-09, p 24.
Ibid.
37 Anderson et al. Science Group of the European Alcohol and Health Forum 2009.
38 World
Health Organisation Global strategy to reduce harmful use of alcohol 2010, available at
http://www.who.int/substance_abuse/alcstratenglishfinal.pdf?ua=1, p 15.
39 T. F. Babor et al Alcohol: no ordinary commodity. Research and public policy, 2003. Oxford: Oxford Medical
Publication, Oxford University Press.
40 World Health Organisation Evidence for the effectiveness and cost-effectiveness of interventions to reduce alcoholrelated harm, 2009, available at http://www.euro.who.int/en/publications/abstracts/evidence-for-the-effectiveness-andcosteffectiveness-of-interventions-to-reduce-alcohol-related-harm-2009. World Health Organisation Global strategy to
reduce harmful use of alcohol 2010, available at http://www.who.int/substance_abuse/alcstratenglishfinal.pdf?ua=1, p
15.
36
17
dégâts causés par l’alcool. L’objectif de ce point est également de diminuer le nombre de points
de vente d’alcool à certains horaires, et donc la consommation d’alcool. La mesure est
pertinente puisque les atteintes à l’ordre public et les crimes violents sont souvent perpétrés à
cause de l’alcool,41 et que la restriction de l’accès à l’alcool aide à diminuer ce type d’actes
criminels.42 De plus, la restriction susmentionnée permet de diminuer le nombre de conduites en
état d’ivresse, et ainsi d’éviter les dégâts causés par les accidents de la circulation.43
Une mesure incluse dans l’article 2, point 2, du projet est la restriction de la publicité. Il s’agit
d’une mesure pertinente puisqu’elle aide à diminuer le contact des jeunes avec la publicité pour
l’alcool. L’étude d’EMOR de 2012 prouve que les jeunes Estoniens sont très au courant des
publicités pour l’alcool et qu’ils les associent à des émotions positives. L’étude fait également
apparaître que les mineurs interprètent les publicités comme une mise au défi d’essayer les
produits concernés, et décodent le message publicitaire comme une promesse de satisfaction des
besoins sociaux/émotionnels.44 Le moyen le plus efficace de diminuer l’influence de la publicité
est de diminuer le volume de publicité. C’est ce qu’a prouvé l’exemple de la politique du tabac,
qui est transposable à la politique de l’alcool dans la mesure où alcool et tabac induisent chez
l’être humain une dépendance. La large interdiction de la publicité pour le tabac dans les médias
de masse a diminué l’attractivité perçue de la consommation de tabac et a contribué à la
diminution de la consommation de tabac. 45 D’après les données du ministère des affaires
sociales, la publicité pour l’alcool est complètement interdite en Norvège et sévèrement
encadrée en France. De ce fait, la restriction des éléments de contenu et des canaux de la
publicité est une méthode pertinente pour atteindre l’objectif.
(b) Nécessité de la mesure
La Cour suprême a maintes fois constaté qu’une mesure est nécessaire quand il n’est pas
Livre vert de la politique de l’alcool (référence 21), p. 3.
A.J. Treno et al. The impact of outlet densities on alcohol-related crashes: a spatial panel approach, 2007.
Sep;39(5):894-901. Epub 2007 Feb 2; J. L. Connor et al. Alcohol outlet density, levels of drinking and alcohol-related
harm in New Zealand: a national study. Journal of Epidemiology and Community Health, 2011, 65(10): 841–846; R.
Scribner et al. The risk of assaultive violence and alcohol availability in Los Angeles County. American Journal of Public
Health (85) 3: 335-340. 1995; M. Livingston (2011b). A longitudinal analysis of alcohol outlet density and domestic
violence. Addiction, 106(5):919–925; T. Huckle et al. Density of alcohol outlets and teenage drinking: living in an
alcogenic environment is associated with higher consumption in a metropolitan setting. Addiction, 2008, 103:1614–1621;
T. Chikritzhs et al. Predicting alcohol-related harms from licensed outlet density: a feasibility study. Hobart, Tasmania,
National Drug Law Enforcement Research Fund, 2007 (Monograph Series No. 28); M. Livingston. Changing the density
of alcohol outlets to reduce alcohol-related problems. Drug and Alcohol Review, 2007, 26:557–566; Alcohol outlet
density and motor vehicle crashes in Los Angeles County cities. Journal of Studies on Alcohol (44): 447-453, July 1994;
T. Chikritzhs et al. Predicting alcohol-related harms from licensed outlet density: A feasibility study. Perth, WA, Curtin
University of Technology, National Drug Research Institute, 2007; T. Norstrom Outlet density and criminal violence in
Norway, 1960–1995. Journal of Studies on Alcohol, 2000, 61:907–911; J.R. Tatlow et al. The relationship between the
geographic density of alcohol outlets and alcohol-related hospital admissions in San Diego County. Journal of
Community Health, 2000,25(1):79–88; B. Freisthler et al. Alcohol outlets and child physical abuse and neglect: Applying
routine activities theory to the study of child maltreatment. Journal of Studies on Alcohol, 2004,65:586–592; P.J.
Gruenewald et al. Changes in outlet densities affect violence rates. Alcoholism: Clinical and Experimental Research,
2006, 30:1184–1193; N. Donnelly et al. Liquor outlet concentrations and alcohol-related neighbourhood problems.
Alcohol Studies Bulletin, 2006, 8.
43 Ibid.
44 Respect des restrictions fixées par la loi sur l’alcool pour entraver la consommation d’alcool chez les mineurs et chez
les personnes en état d’ivresse, et facteurs y faisant obstacle. Les jeunes et la publicité pour l’alcool à la télévision et sur
Internet.
EMOR
2012,
p. 9.
Disponible
sur
Internet:
https://intra.tai.ee/images/prints/documents/135462768335_Alkoholiuuringute%20raport.pdf
45 Étude sur les comportements sanitaires de la population estonienne adulte. Institut pour le développement de la santé,
2015,
p. 100.
Disponible
sur
Internet:
https://intra.tai.ee/images/prints/documents/14274488161_T2iskasvanud_rahvastiku_tervisek2itumise_uuring_2014.pdf
41
42
18
possible d’atteindre l’objectif par une autre méthode au moins aussi efficace que la première,
mais moins contraignante pour les personnes.46 Il faut également prendre en compte la mesure
dans laquelle les diverses mesures contraignent des tierces personnes, et les différences au
niveau des dépenses publiques.47
Le Livre vert de la politique de l’alcool traite, en les organisant par groupes, des mesures de
diminution de la consommation excessive d’alcool et des dégâts causés par l’alcool en Estonie.48
Une large majorité des mesures du projet sont déjà contenues dans le Livre vert de la politique
de l’alcool, mais la liste des mesures du Livre vert est nettement plus large que celles du projet
et constitue une atteinte plus forte.49 Ces mesures résultent d’un vaste débat entre les groupes
d’intérêt et les experts, 50 avec élimination des mesures qui sont trop contraignantes pour
atteindre les objectifs de la politique de l’alcool ayant fait l’objet d’un accord. De ce fait, le test
de nécessité a déjà été réalisé lors de la rédaction du Livre vert de la politique de l’alcool et il a
été établi dans le Livre vert qu’à quelques exceptions près, des mesures plus nombreuses, plus
vastes et plus intensives que les mesures du projet seraient utilisées.
D’après les études scientifiques internationales, restreindre l’accès à l’alcool est une méthode
efficace pour diminuer la consommation excessive d’alcool et les dégâts associés.51 L’accès à
l’alcool peut être restreint temporellement et spatialement. Le projet prévoit de confier aux
collectivités locales une compétence supplémentaire pour fixer une restriction temporelle pour la
vente d’alcool dans les entreprises de restauration et des restrictions spatiales consistant à
séparer la zone de vente d’alcool. Les restrictions temporelles et spatiales devraient être
nettement plus ambitieuses. En effet, d’après les données du ministère des affaires sociales, tant
en Finlande qu’en Suède et en Norvège, la vente d’alcool n’est autorisée que dans des magasins
spécialisés, hormis les boissons à teneur en éthanol très basse. Il serait également possible de
considérer comme mesure alternative d’interdire complètement la vente d’alcool un certain jour
de la semaine ou d’autoriser la vente d’alcool chaque jour uniquement pendant des heures
définies. Il s’agirait en revanche de restrictions beaucoup plus vastes que les mesures du projet.
Pour parvenir à une séparation physique de la vente d’alcool de la vente de produits
alimentaires, avec le moins possible de frais pour le gérant du magasin, le projet exige
simplement que l’alcool soit placé à l’écart des autres marchandises, et que dans les magasins
46
Vt nt: RKPJKo 3-4-1-6-09, p 21.
Ibid.
48 Livre vert de la politique de l’alcool (référence 21), p. 20-39.
49 Ibid., p. 20-39.
50 Rohelise
raamatu koostamise protsessis osalesid järgnevad kompetentsikeskused ja huvigrupid: Eesti
Konjuktuuriinstituut, Tartu Ülikooli Tervishoiu instituut, Eesti Psühhiaatrite Selts, Eesti Peremeditsiini Selts, Eesti
Haigekassa, Töötervishoiuarstide Selts, Eesti-Rootsi Vaimse Tervise ja Suitsidoloogia Instituut, Tallinna Kõrgem
Tehnikakool, Eesti Terviseedenduse Ühing, Eesti Karskusselts AVE, Eesti Tubaka- ja Alkoholikahjude Vähendamise
Koda, Terve Eesti Sihtasutus, Eesti Õpilasesinduste Liit, Eestimaa Naiste Ühendus, Eesti Alkoholitootjate ja
Maaletoojate Liit, Eesti Õlleliit, Toiduliit, Kaupmeeste Liit, Kaubandus- ja Tööstuskoda, Eesti Reklaamiagentuuride Liit,
Eesti Kulinaariaassotsiatsioon, Ravimitootjate Liit, Eesti Maaomavalitsuste Liit, Eesti Linnade Liit, Riigikogu, Politsei- ja
Piirivalveamet, Veterinaar- ja Toiduamet, Maanteeamet, Maksu- ja Tolliamet, Tarbijakaitseamet, Tervise Arengu
Instituut,
Siseministeerium,
Justiitsministeerium,
Majandusja
Kommunikatsiooniministeerium,
Põllumajandusministeerium, Haridus- ja Teadusministeerium, Rahandusministeerium ja Sotsiaalministeerium.
51 T. F. Babor et al Alcohol: no ordinary commodity. Research and public policy, 2003. Oxford: Oxford Medical
Publication, Oxford University Press. World Health Organisation Global strategy to reduce harmful use of alcohol 2010,
available at http://www.who.int/substance_abuse/alcstratenglishfinal.pdf?ua=1, p 10. World Health Organisation
Evidence for the effectiveness and cost-effectiveness of interventions to reduce alcohol-related harm, 2009, available at
http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0020/43319/E92823.pdf?ua=1, p 93-94.
47
19
dont la surface de la salle de vente est supérieure à 450 mètres carrés l’offre de boissons
alcooliques ne soit pas visible de la salle de vente. C’est une mesure aussi peu contraignante que
possible pour atteindre l’objectif fixé – la séparation spatiale de la vente d’alcool.
Le deuxième groupe de mesures de diminution de la surconsommation d’alcool et de ses dégâts
est, d’après le Livre vert de la politique de l’alcool, la restriction de la promotion de vente.52
D’après le projet, une publicité pour de l’alcool ne peut contenir que les éléments énumérés
(nom du producteur, pays d’origine, teneur en éthanol); le projet fixe les exigences pour
l’avertissement contenu dans la publicité pour de l’alcool et fixe la liste des lieux où la publicité
pour de l’alcool est interdite. Le projet restreint également la présentation d’un produit alcoolisé
et la dégustation d’alcool ailleurs que dans un salon, une foire ou une autre manifestation
semblable où est présenté ce type de produits. Les études montrent que les mesures volontaires
d’autorégulation encadrant les activités commerciales des producteurs ne parviennent pas à
restreindre l’effet de séduction sur les jeunes. 53 Des restrictions sur le marketing de l’alcool
objectives et mises en place par une autorité extérieure aux producteurs sont donc nécessaires.
L’influence de la publicité pour l’alcool sur la consommation d’alcool a été analysée par des
études économétriques aboutissant à la conclusion qu’un agrandissement de 10 % d’une
publicité pour l’alcool augmente la consommation de 0,3 %.54
Comme de nombreux facteurs influent sur la consommation d’alcool, des mesures nombreuses
et agissant de façon groupée contribueront à atteindre l’objectif plus efficacement que chaque
mesure prise indépendamment n’y parviendrait. De ce fait, il est pertinent d’appliquer les
mesures de façon groupée. Une étude menée par l’OMS parvient également à la conclusion que
la prévention et la suppression des dégâts causés par la consommation d’alcool nécessitent
différentes mesures appliquées de façon groupée.55
(c) Proportionnalité au sens strict des mesures ou modération
La Cour suprême a expliqué que, pour évaluer la modération d’une mesure, il convient
d’estimer d’un côté l’ampleur et l’intensité de l’atteinte au droit fondamental, et d’un autre côté
l’importance de l’objectif de la restriction.56 Une loi est modérée quand les moyens employés
sont proportionnés à l’objectif souhaité. Les restrictions ne doivent pas nuire à l’objectif ou au
droit défendu plus qu’il n’est justifiable eu égard à l’objectif légitime de la norme.57
Comme l’intensité et les effets de l’atteinte sont analysés en détail dans le document
d’accompagnement du projet, les analyser à nouveau dans le point présent n’est pas pertinent.
De ce fait, le présent point évalue l’importance des droits subissant un préjudice. Dans le cas
présent, le législateur doit évaluer si les intérêts des entrepreneurs subissant une atteinte à la
liberté d’entreprise surpassent la nécessité d’une protection de la santé publique.
Livre vert de la politique de l’alcool (référence 21), p. 23-24.
S.C. Jones, D. Hall, G. Munro How effective is the revised regulatory code for alcohol advertising in Australia? Drug
and Alcohol Review, 2008 p 29-38.
54 Anderson et al Science Group of the European Alcohol and Health Forum 2009.
55 World
Health Organisation. Global strategy to reduce harmful use of alcohol 2010, available at
http://www.who.int/substance_abuse/alcstratenglishfinal.pdf?ua=1, p 9-10.
56 Vt nt: RKPJKo 3-4-1-6-09, p 21.
57 RKPJKo 3-4-1-2-01, p 16.
52
53
20
Dans sa décision du 21 juin 2012 dans l’affaire C-84/11, la Cour européenne a estimé que la vie
et la santé humaine sont à la première place des droits et intérêts défendus par le traité, et que les
États membres peuvent décider à quel niveau ils comptent garantir la protection de la santé
publique, et de quelle façon ce niveau est atteint. Comme ce niveau peut varier en fonction des
États membres, il convient de reconnaître l’existence d’une marge de réflexion des États
membres. D’après la jurisprudence de la Cour européenne, un État a donc la possibilité de
choisir comment et par quelles mesures il protège la santé humaine.
Dans le cas présent, il n’est pas possible d’atteindre l’objectif sans une atteinte à la liberté
d’entreprise. Comme indiqué dans le sous-chapitre sur la nécessité des mesures, les mesures les
plus efficaces possible ont été choisies pour protéger la santé publique, mesures qui ne portent
pas atteinte à la liberté d’entreprise plus qu’il n’est nécessaire pour atteindre l’objectif. De ce
fait, l’État doit prendre une décision de valeur sur la question de savoir si les mesures
pertinentes et nécessaires à mettre en place au nom du droit fondamental à la protection de la
santé surpassent l’atteinte à la liberté d’entreprise.
L’État estonien a déjà pris sa décision de valeur sur la question de savoir si les mesures de
prévention des dégâts de l’alcool à mettre en place au nom du droit fondamental à la protection
de la santé surpassent l’atteinte à la liberté d’entreprise des entreprises liées à la production et à
la vente d’alcool – au bénéfice du droit fondamental à la protection de la santé. Cette décision
est documentée dans la note conceptuelle de la politique estonienne de l’alcool, le Livre vert de
la politique de l’alcool. Lors de la rédaction du Livre vert de la politique de l’alcool, des
organisations représentant les producteurs et vendeurs d’alcool ont participé activement, ce qui
fait qu’il s’agit d’un compromis en ce qui concerne les objectifs fixés et les méthodes
nécessaires pour atteindre lesdits objectifs, et non d’un document partant uniquement de la
protection de la santé publique et ne prenant pas en compte l’atteinte à la liberté d’entreprise.58
D’après le Livre vert de la politique de l’alcool, l’objectif de la politique nationale de l’alcool est
de diminuer la consommation totale d’alcool et l’abus d’alcool et d’empêcher la consommation
d’alcool chez les mineurs. 59 Le premier indicateur de la réussite des objectifs est la chute
durable de la consommation d’alcool sous les 8 litres d’alcool pur par habitant et par an.60 Dans
le Livre vert de la politique de l’alcool, il a été convenu des mesures de diminution de l’abus
d’alcool et des dégâts de l’alcool, dans le cadre d’un compromis politique et de relations
publiques avec les groupes d’intérêt.
Le Livre vert de la politique de l’alcool énumère les groupes de mesures à employer en
Estonie.61 Presque toutes les mesures proposées dans le projet étaient déjà incluses dans la liste
des mesures du Livre vert de la politique de l’alcool, mais le projet est loin de contenir toutes
ces mesures.62 Cela signifie que la stratégie nationale née de l’implication des groupes d’intérêt
concernés par l’atteinte à la liberté d’entreprise, sous la forme d’un compromis politique,
Livre vert de la politique de l’alcool (référence 21), p. 6.
Ibid, p. 3.
60 Ibid, p. 3.
61 Ibid., p. 20-39.
62 Ibid., p. 20-39.
58
59
21
contient bien plus de mesures portant atteinte à la liberté d’entreprise que l’ensemble de mesures
en question. En ce qui concerne la politique estonienne de l’alcool, la décision de valeur a déjà
été prise, en faveur du droit fondamental à la protection de la santé, dans le Livre vert de la
politique de l’alcool; elle s’accompagne d’un ensemble de mesures qui engendrent, dans
l’intérêt des objectifs de protection de la santé, une atteinte à la liberté d’entreprise bien plus
large et bien plus intensive que le présent projet.»
Le projet se compose de trois articles. Le premier article modifie la loi sur l’alcool. Le deuxième
article modifie la loi sur la publicité. Le troisième article présente les dispositions d’entrée en
vigueur du présent projet.
L’article 1, point 1, du projet complète le paragraphe 23, point 2, par un sous-point 5 libellé
comme suit:
«(5) si, dans un magasin, l’exposition d’une boisson alcoolique est visible du reste de la salle de
vente, surface de la salle de vente du magasin en mètres carrés.»;
L’objectif de la modification est de garantir le respect de l’article 1, point 3, de la présente loi et la
mise en œuvre du contrôle qui le concerne. La modification établit qu’un entrepreneur qui vend de
l’alcool dans son magasin doit, quand l’exposition d’une boisson alcoolique est visible de la salle de
vente, préciser dans sa déclaration d’activité économique, en plus des autres informations, la
surface de la salle de vente du magasin, en mètres carrés. Quand, dans un magasin, l’offre d’alcool
n’est pas visible du reste de la salle de vente, ou qu’il s’agit d’un magasin spécialisé dans l’alcool, il
n’est pas nécessaire de préciser les informations supplémentaires dans la déclaration d’activité
économique.
L’article 1, point 2, du projet complète l’article 40 de la loi sur l’alcool par un paragraphe 12 libellé
comme suit:
«(12) Les boissons alcooliques doivent être placées dans le magasin à part des autres
marchandises.».
L’objectif de la modification est de diminuer la visibilité de l’alcool dans l’espace public, et les
dégâts qui en découlent. Les modifications établissent que l’exposition d’une boisson alcoolique
doit être nettement séparée des autres marchandises dans le magasin, c’est-à-dire que les boissons
alcooliques doivent être dans une section, un rayon ou une étagère distincts, et qu’elles ne doivent
pas alterner avec d’autres marchandises. Telle est la situation qui prévaut sur le territoire de la ville
de Tallinn depuis 2008.
La modification a été élaborée par le groupe de travail qui a rédigé le chapitre consacré à l’accès
dans le Livre vert de la politique de l’alcool, groupe de travail où étaient représentés tant des
représentants du secteur privé, y compris des commerçants, que des experts de la santé. La
disposition des boissons alcooliques à l’écart des autres marchandises a également été soutenue par
l’Union des commerçants lors des consultations qui ont eu lieu dans le cadre de la rédaction du
Livre vert. En plus de la réglementation de la disposition de l’offre de boissons alcooliques, ont été
22
envisagées comme alternatives l’exigence de rayons alcool à part, la vente d’alcool exclusivement
dans des magasins spécialisés, etc. (voir l’Annexe 2 du Livre vert de la politique de l’alcool).
L’article 1, point 3, du projet complète l’article 40 de la loi sur l’alcool par un paragraphe 13 libellé
comme suit:
«(13) L’exposition d’une boisson alcoolique ne doit pas être visible depuis l’extérieur du lieu de
vente. Dans les magasins dont la surface de salle de vente est supérieure à 450 m2, l’exposition
d’une boisson alcoolique ne doit pas être visible du reste de la salle de vente».
La modification établit que l’exposition d’une boisson alcoolique ne doit pas être visible de
l’extérieur du lieu de vente. Le terme de lieu de vente est ici utilisé au sens de l’article 2, point 8, de
la loi sur l’activité commerciale. Un lieu de vente est un lieu où un commerçant propose et vend
sans intermédiaire une marchandise, ou propose et fournit un service. La loi précédente sur la
publicité interdisait la publicité extérieure de boissons à plus de 6 %, point qui a donné lieu entre les
producteurs d’alcool et les administrations de contrôle à une discussion sur les cas lors lesquels il
convient de considérer ou non comme une publicité extérieure l’exposition de bouteilles d’une
boisson alcoolique en vitrine d’un magasin. La présente modification établit que l’exposition d’une
boisson alcoolique ne doit pas être ostensiblement visible de l’extérieur d’un lieu de vente.
L’objectif de la disposition est de diminuer la visibilité publique des produits de l’alcool. Cela
concerne en premier lieu les magasins qui placent par exemple en vitrine des emballages de vente
d’alcool, ou dans lesquels de l’alcool est exposé d’une façon nettement visible à l’extérieur de la
salle de vente. Avec l’entrée en vigueur de la loi, ces magasins devraient changer l’emplacement
d’exposition des produits de l’alcool dans la salle de vente, ou par exemple rendre opaques leurs
vitrines.
Dans un magasin de détail dont la surface de la salle de vente dépasse 450 m2, l’exposition d’une
boisson alcoolique ne doit pas être visible de la salle de vente, hormis dans une zone séparée
consacrée à l’exposition de boissons alcooliques. Le terme de salle de vente est utilisé au sens de
l’article 15, paragraphe 4, de la loi sur l’activité commerciale.
Parmi les solutions acceptées figure par exemple un rayon alcool à part, séparé du reste de la salle
de vente de telle façon que l’exposition de boissons alcooliques ne soit pas visible de la salle de
vente; la vente de boissons alcooliques dans des armoires opaques, par exemple, est également
acceptable. Pour appliquer cette disposition, le ministère des affaires sociales proposera à l’Union
des marchands de compléter, en coopération avec cette dernière, les instructions pour les détaillants
quant à la vente de boissons alcooliques. Dans le cas des magasins spécialisés dans l’alcool, il
convient de considérer l’ensemble de la salle de vente comme une exposition de boissons
alcooliques, et la séparation n’est donc pas nécessaire.
L’objectif de la modification est de réduire la visibilité des boissons alcooliques, de diminuer les
achats spontanés et de permettre aux personnes ayant des problèmes de dépendance et aux familles
avec enfants mineurs d’éviter, si elles le souhaitent, le contact avec une offre de boissons
alcooliques. La modification peut diminuer la vente d’alcool et ainsi la consommation, dans la
mesure où les études menées pour analyser les possibilités d’augmentation du volume de vente dans
un magasin montrent unanimement que l’emplacement d’un produit dans la salle de vente influe
23
grandement sur le volume de vente. 63 64 Il y a également des preuves que, chez les personnes
dépendantes à l’alcool, la simple vue d’un produit alcoolisé familier peut entraîner un désir de boire
de l’alcool, raison pour laquelle la diminution de la visibilité des boissons alcooliques dans la
société peut aider les personnes dépendantes à rester sobres.
L’article 1, point 4, du projet complète l’article 40 de la loi sur l’alcool par un paragraphe 21 libellé
comme suit:
«(21) L’exposition d’une boisson alcoolique est autorisée dans un lieu de vente spécialisé dans la
vente de boissons alcooliques, dans des foires, salons ou autres manifestations semblables, hormis
sur le lieu d’une manifestation principalement consacrée aux enfants, pendant le déroulement de
cette manifestation».
La modification permet d’exposer (faire déguster) une boisson alcoolique uniquement dans des
foires, salons ou autres manifestations semblables consacrés à ce type de produits, et dans des lieux
de vente consacrés à la vente de boissons alcooliques, c’est-à-dire dans des lieux de vente où la
grande majorité des produits en vente au détail sont des boissons alcooliques. Dans un magasin de
vente au détail, d’après la modification, l’exposition de boissons alcooliques n’est pas autorisée.
L’objectif de la modification est de diminuer la visibilité des boissons alcooliques dans la société et
l’incitation directe à boire, notamment le contact des mineurs avec la promotion de vente de
boissons alcooliques et le contact des personnes dépendantes avec l’offre gratuite de boissons
alcooliques. Lors de l’élaboration de la modification, ont été pris en compte les conseils fondés sur
des études scientifiques et visant à diminuer la visibilité de l’alcool dans la société et l’accès à
l’alcool, afin de prévenir les problèmes liés à la dépendance à l’alcool. Par exemple, l’institut
britannique «National Institute of Health and Care Excellence» a rédigé des instructions pour
prévenir les troubles de la dépendance aux niveaux national, local et individuel, et un des éléments
essentiels est la création d’un environnement aussi neutre que possible vis-à-vis de l’alcool.65 Chez
les personnes ayant un problème de consommation d’alcool, la consommation ne serait-ce que
d’une faible quantité d’alcool peut provoquer un désir de boisson irrépressible: de ce fait, proposer
de l’alcool à ces personnes est quelque chose de très douteux du point de vue éthique. Parmi les
hommes estoniens en âge de travailler, on estime à 11 % ceux qui souffrent de problèmes de
dépendance 66 : le problème ne peut donc pas être considéré comme un problème marginal ne
concernant que quelques individus.
L’article 1, point 5, du projet complète l’article 42, paragraphe 1, par un point 3 libellé comme
suit: «limiter la durée du commerce d’une boisson alcoolique dans une entreprise de restauration,
afin de faire appliquer la loi, pour la durée fixée à l’article 56, paragraphe 2, de la loi relative à
l’application de la loi;».
La modification donne aux collectivités locales le droit de restreindre les horaires de vente de
boissons alcooliques dans les entreprises de restauration. Les collectivités locales ont eu le droit de
63
Dreze et al. Shelf management and space elasticity. University of Chicago 1994
Valenzuela et al „Spatial Positioning: the Value of Center-Stage“ Labovitz School of Business & Economics, University
of Minnesota Duluth, 11 E. Superior Street, Suite 210, Duluth, MN 55802
65 Alcohol-use disorders: prevention. NICE Guidelines. 2010
66 Rehm, J et al Alcohol in the European Union. Consumption, harm and policy approaches. WHO 2012
64
24
limiter dans la durée le commerce de boissons alcooliques sur leur territoire jusqu’au 14.07.2008,
date à laquelle est entrée en vigueur une interdiction nationale de vendre de l’alcool dans des
magasins de détail entre 22h et 10h. Il avait à l’époque été jugé nécessaire de mettre en place une
interdiction nationale afin d’harmoniser les pratiques individuelles des diverses collectivités locales,
pratiques qui divergeaient quant aux horaires de vente nocturne d’alcool, ce qui avait donné
naissance à un «rallye de la biture», principalement entre la ville de Tallinn et les communes
environnantes. Avec l’entrée en vigueur de la restriction nationale, le droit pour une collectivité
locale de mettre en place le même type de mesure a disparu, mais la restriction nationale ne
concernait que les magasins, alors que les collectivités locales ont perdu le droit de réguler
temporellement la vente d’alcool à la fois dans les magasins et dans les entreprises de restauration.
La modification donne aux collectivités locales le droit de restreindre la vente de boissons
alcooliques dans les entreprises de restauration, dans le but de permettre aux collectivités locales de
protéger l’ordre public sur leur territoire, de prévenir les accidents et la violence et de diminuer les
dégâts causés par l’alcool.
Bien que l’article 42, paragraphe 1, de la loi actuellement en vigueur donne le droit aux élus d’une
collectivité locale, sur leur territoire, de mettre en place en matière de vente au détail d’alcool, en
plus de ce qui est établi aux articles 40 et 41 de la loi, des restrictions concernant les marchandises
vendues, les lieux de vente et les formes de vente, il a été jugé nécessaire de compléter la loi avec
un droit équivalent, à savoir le droit de restreindre les horaires du commerce de boissons
alcooliques, conformément à l’article 56 de la loi relative à l’application de la loi.
L’article 56 de la loi relative à l’application de la loi établit une interdiction des bruits excessifs, de
l’utilisation d’effets de lumière et de la pollution. Conformément à l’article 56, paragraphe 2, de la
loi relative à l’application de la loi, il est interdit de produire de façon durable ou répétée des bruits
ou des effets de lumière constituant une gêne pour autrui ailleurs que dans un lieu public entre 22h
et 6h et entre 0h et 7h la veille d’un jour de repos.
L’article 1, point 6, du projet modifie l’article 47, paragraphe 3, de la loi et est libellé comme suit:
«(3) Lors de la cession de la propriété d’une boisson alcoolique, le détenteur précédent doit vérifier
l’âge du détenteur sur la base d’un document d’identité. Il n’est pas nécessaire de vérifier l’âge du
détenteur sur la base d’un document d’identité quand le détenteur est manifestement majeur ou si le
détenteur précédent le connaît. Si le détenteur actuel n’est pas manifestement majeur ou si le
détenteur précédent ne le connaît pas comme majeur, et s’il ne présente pas de document d’identité,
le détenteur précédent ne peut céder la propriété d’une boisson alcoolique.».
L’objectif de la modification est de renforcer le respect de l’interdiction de la vente d’alcool aux
mineurs. La modification a été rédigée en collaboration avec le ministère de la justice.
Conformément à l’article 47, paragraphe 2, de la loi sur l’alcool actuellement en vigueur, il est
établi qu’«il est interdit de proposer, donner ou céder une boisson alcoolique à un mineur», et le
paragraphe 3 précise dans son état actuel: «Pour appliquer l’interdiction fixée au paragraphe 2 du
présent article, une personne donnant ou cédant une boisson alcoolique peut exiger du receveur la
présentation de papiers d’identité, et peut refuser de céder la boisson alcoolique en cas de nonprésentation desdits papiers d’identité.».
D’après les sondages, les jeunes trouvent qu’il est facile d’avoir accès à l’alcool malgré
l’interdiction. Comme évoqué ci-dessus, les études d’achat-test effectuées par l’Institut pour le
25
développement de la santé montrent que dans la plupart des cas de vente de boissons alcooliques,
les vendeurs ne demandent pas leurs papiers d’identité aux jeunes. C’est ce que démontrent
également les tests effectués par des mineurs à Tartu à l’automne 2015 dans le cadre d’une
expérience journalistique: 9 magasins sur 14 ont vendu de l’alcool à des mineurs.67 Avec l’entrée en
vigueur de la modification, les vendeurs auront l’obligation de vérifier l’âge de l’acheteur à l’aide
de papiers d’identité, sauf si la personne est manifestement majeure ou si le vendeur la connaît.
Avec l’entrée en vigueur de la modification apparaît la possibilité de rendre le contrôle plus
efficace, car l’objet de l’évaluation n’est pas uniquement la vente de boissons alcooliques aux
mineurs en tant que conséquence interne de la non-demande de papiers d’identité, ou en tant que
risque inhérent à cette non-demande, mais également le contrôle des papiers comme partie
intégrante de l’obligation de diligence d’un entrepreneur. Dans ce cas, le vendeur a toujours
l’obligation de demander les papiers d’identité de la personne, quel que soit son âge. Dans ce cas, il
n’y a pas infraction si le vendeur est absolument convaincu que la personne est majeure (par
exemple si elle a acheté quelques minutes auparavant une boisson alcoolique au même vendeur en
présentant des papiers d’identité et que le vendeur s’en souvient bien, ou s’il s’agit d’une personne
que le vendeur connaît bien). De plus, il existe certaines conditions dans lesquelles il n’est pas
nécessaire de vérifier l’âge d’une personne sur la base de ses papiers d’identité. Le concept
«manifestement» permet, par un interrogatoire effectué lors du contrôle, de vérifier si l’âge a bel et
bien été estimé et si les critères selon lesquels il a été estimé étaient appropriés. L’autorité
d’application de la loi peut, en vertu de l’article 30 de la loi sur l’application de la loi, vérifier en
interrogeant le vendeur si l’estimation de l’âge de la personne a été faite avec des critères
appropriés et si le contrôle des papiers d’identité s’est fait dans le strict respect des obligations du
vendeur. L’autre critère «la personne est connue du vendeur» est répandu dans les actes juridiques
et dans les actes notariés, et peut être vérifié par interrogatoire. Une personne est connue non
seulement quand le vendeur la connaît personnellement, mais également quand elle est un acteur de
la vie publique dont l’âge est notoire, ou quand son âge a déjà été vérifié grâce à ses papiers
d’identité. La principale différence avec la réglementation précédemment en vigueur est la claire
interdiction de céder la propriété à une personne pour laquelle il y a un doute objectif quant à sa
majorité et qui ne fournit pas de papiers d’identité permettant de vérifier son âge.
L’article 1, point 7, du projet remplace à l’article 49, paragraphe 1, les mots «restrictions associées
à la consommation d’une boisson alcoolique» par les mots «exigences fixées à l’article 46 et à
l’article 47, paragraphes 1, 5 et 6, de la présente loi».
Conformément à l’article 49, paragraphe 1, de la loi sur l’alcool, l’Agence de protection des
consommateurs exerce un contrôle d’État sur le respect des exigences de la loi sur l’alcool,
notamment des exigences d’emballage et de vente des boissons alcooliques, hormis les restrictions
associées à la consommation d’une boisson alcoolique, qui incluent également l’interdiction de
vente d’une boisson alcoolique à un mineur. Conformément à ce qui précède, la clarté juridique
manque en ce qui concerne la compétence de l’Agence de protection des consommateurs pour
exercer un contrôle en matière d’interdiction de proposer, donner ou céder une boisson alcoolique à
un mineur. L’objectif de la proposition est de garantir la clarté juridique en ce qui concerne la
compétence de l’Agence de protection des consommateurs pour exercer un contrôle portant sur le
67
http://tartu.postimees.ee/3354463/masendav-tode-alaealistele-muus-tartus-alkoholi-14-kauplusest-9
26
respect de l’interdiction de proposer, donner ou céder une boisson alcoolique à un mineur, et pour
procéder à une transaction de test afin de contrôler les exigences, en vertu de l’article 521 de la loi
sur l’alcool, complété par le point 6 du projet.
L’article 1, point 8, du projet complète la loi sur l’alcool, à laquelle s’ajoute l’article 521, qui traite
du contrôle du respect des exigences par une transaction de test.
Le paragraphe 1 de l’article 521 à ajouter traite de l’utilisation de la transaction de test lors de
l’application de l’interdiction de la vente illégale d’alcool. Bien que la fonction de gestion des taxes
occupe une place importante dans l’activité de l’Agence des taxes et douanes, il ne faut pas négliger
la mission des douanes consistant à protéger la société et à entraver l’entrée sur le marché intérieur
de l’UE de marchandises interdites ou à circulation limitée (article 14 de la loi sur les douanes;
article 3 du règlement 952/2013 du Parlement européen et du Conseil). Le contrôle douanier ne se
fait pas uniquement aux frontières, mais également à l’intérieur du pays en tant que mesure
compensatoire de Schengen.
Dans le cas de l’alcool non autorisé pour traitement, on voit s’aggraver une dangereuse tendance
puisque 85 % de l’alcool saisi consiste en un alcool dénaturé. Les dénaturants sont dangereux pour
la santé humaine, le but de leur ajout à l’alcool est de rendre l’alcool non potable. Le rôle de
l’Agence des taxes et douanes dans la protection de la santé publique ne doit donc pas être sousestimé.
Le contrôle des personnes qui vendent de l’alcool anonymement sur les portails de vente d’Internet
et dans les réseaux sociaux est un problème qui requiert une solution. Pour diminuer l’offre d’alcool
non autorisé pour traitement et pour identifier les personnes qui vendent de l’alcool illégalement, la
réglementation fondée sur la transaction de test est une mesure de contrôle efficace. L’ajout de la
possibilité de la transaction de test comme mesure de contrôle sera utile tant préventivement que
dans les activités de contrôle. D’un point de vue préventif, cette mesure contribuera à diminuer le
nombre d’infractions, parce que le sujet sera au courant de l’utilisation de cette mesure lors des
opérations de contrôle. Dans la situation où de la marchandise de contrebande est proposée
publiquement à la vente sur Internet, il est clair que cela est effectué dans un but commercial, et la
seule activité de contrôle possible sur la marchandise est une transaction de test. Ce point est
confirmé par les pratiques internationales. Dans les activités de contrôle, cela contribue à un
contrôle plus rapide et plus efficace et cela crée une certaine atmosphère de contrôle qui fait défaut
actuellement, mais qui est nécessaire pour diminuer franchement la vente de marchandise de
contrebande. La mesure ne sera mise en œuvre que s’il n’est pas possible de contrôler le respect des
exigences de l’article 7, paragraphe 1, de la loi sur l’alcool par d’autres mesures de contrôle portant
moins atteinte à la personne.
Étant donné que les personnes dissimulent leur identité et que cela leur donne, dans l’actuel
environnement juridique, une position relativement confortable puisque les pouvoirs publics ne
peuvent constater leur identité (dans le cadre de la procédure pénale), il est clair que les mesures à
la disposition des pouvoirs publics ne sont pas appropriées dans le cas des vendeurs de marchandise
de contrebande. Il faut que l’autorité d’application de la loi ait elle aussi la possibilité d’agir contre
les vendeurs de contrebande (par exemple sans une immixtion excessive dans la vie privée).
L’avantage de l’achat-test est que le vendeur de contrebande fait lui-même le premier pas, à savoir
qu’il fait une déclaration de vente. L’achat-test ne le contraint pas à enfreindre la loi.
27
L’achat-test en tant que mesure d’application de la loi est nettement plus doux qu’une procédure
pénale alternative. Par exemple, pour prouver la vente d’une marchandise de contrebande, il faut
prendre un contrevenant sur le fait avec la marchandise de contrebande. Comme en général la
marchandise est gardée soit dans une habitation soit dans une pièce attenante, la seule possibilité
réaliste est de demander un mandat de perquisition à la Cour. Or cet acte est d’une nature bien plus
contraignante.
Le paragraphe 2 de l’article 521 qui doit être ajouté traite de l’utilisation de la transaction de test
pour appliquer l’interdiction de la vente d’alcool aux mineurs.
La proposition du ministère de l’intérieur donne à l’autorité d’application de la loi, dans le cadre de
l’achat-test, la possibilité d’impliquer, si besoin est, une personne d’au moins 16 ans ne travaillant
pas pour les forces de l’ordre. Sous la forme évoquée, la réglementation fondée sur l’achat-test a un
effet préventif particulier et général et un effet sur l’obligation de diligence de l’entrepreneur et sur
l’activité du vendeur lorsqu’il vérifie le droit d’achat de la personne et se refuse à une transaction
enfreignant la limite d’âge. La prévision d’un contrôle effectué avec l’implication d’une personne
d’au moins 16 ans permettrait d’appliquer plus efficacement l’interdiction de la vente à des mineurs
de produits relevant du champ d’application de la loi sur l’alcool. L’autorité d’application de la loi a
le droit, en cas d’infraction aux obligations et exigences d’interdiction liées à la vente au détail,
d’envisager la mise en œuvre de mesures d’intensité diverse, et de ce fait la mise en œuvre de la
mesure particulière de l’achat-test n’implique pas une conséquence certaine. L’implication de la
personne dans l’application de la mesure particulière en question doit en revanche satisfaire à
certaines conditions pour garantir les droits de la personne impliquée. La personne doit être
impliquée de son plein gré, et il faut que les principes, procédures et modalités d’application de la
mesure lui aient été expliqués. Lors de l’implication d’un mineur, il faut avoir en plus de son propre
accord l’accord écrit d’un parent ou d’un représentant légal.
La transaction de test n’est pas une mesure de contrôle nouvelle dans le droit estonien. L’Agence du
médicament et l’Agence de protection des consommateurs l’utilisent régulièrement pour contrôler
le respect des exigences respectives de la loi sur le médicament et de la loi sur la protection des
consommateurs. Depuis mars 2015, la transaction de test peut égaler être faite par l’Inspection de
l’environnement dans le cadre du contrôle des exigences de la loi sur les déchets. Le projet de loi
portant modification de la loi sur l’alcool et de la loi sur la publicité, préparé par le ministère des
affaires sociales, prévoit de confier le droit de pratiquer une transaction de test à l’Agence de la
police et des gardes-frontières, à l’Agence des taxes et douanes, à l’Agence de protection des
consommateurs et aux collectivités locales.
Les paragraphes 3 à 9 de l’article 521 à ajouter traitent des exigences sur l’agent effectuant un
achat-test et sur le processus de la transaction. La réglementation de l’achat-test est mentionnée en
termes génériques à l’article 391, paragraphe 2, de la loi sur la protection des consommateurs et à
l’article 1011, paragraphe 2, de la loi sur les médicaments, et une réglementation plus détaillée est
évoquée à l’article 1192, paragraphes 4 à 8 de la loi sur les déchets. Quand on évalue les mesures de
contrôle d’État existantes, le caractère essentiel du droit à défendre et les restrictions
constitutionnelles sur la transaction de test, l’application de cette mesure n’est envisageable que
dans des cas précis et en tant que mesure ultima ratio.
28
L’article 1, point 9, du projet supprime la partie «acquisition,» dans le titre et dans le paragraphe 1
de l’article 54. En association avec la réglementation de la transaction de test, il convient de
modifier la composition pénale de l’article 54 de la loi sur l’alcool, en supprimant «acquisition». On
peut douter que la sanction pénale soit justifiée dans le cas de l’acquisition d’un alcool interdit pour
traitement, si cette activité n’a pas d’objectif commercial. D’un point de vue pénal, peuvent être
répréhensibles les actes, dont le contenu illégal est clairement définissable; il faut également que le
droit auquel il est porté préjudice soit clairement défini. Dans le cas de l’acquisition et de la
consommation d’un alcool interdit pour traitement, la personne porte préjudice à elle-même.
L’abrogation de l’article 72 de la loi sur l’alcool a été justifiée d’une façon comparable: l’achat
d’alcool par un mineur nuit au mineur lui-même, et cela ne peut lui être reproché pénalement.
L’État doit garantir que l’alcool ne soit pas accessible au mineur, et non punir le mineur qui aurait
malgré tout réussi à en acheter.
L’article 1, point 10, du projet remplace le nombre «3 200» par le nombre «5 000» dans
l’article 53, paragraphe 2, dans l’article 58, paragraphe 2, dans l’article 61, paragraphe 2, et dans
l’article 65, paragraphe 2;
L’article 1, point 11, du projet remplace le nombre «2 000» par le nombre «3 000» dans
l’article 55, paragraphe 2, dans l’article 60, paragraphe 2, dans l’article 62, paragraphe 2, dans
l’article 64, paragraphe 2, dans l’article 66, paragraphe 2, et dans l’article 68, paragraphe 2.
Les deux modifications susmentionnées augmentent les sommes maximales de la sanction
financière pour une personne morale enfreignant la loi sur l’alcool. Les sommes maximales de la
sanction financière pour une personne physique ne sont pas modifiées.
L’objectif de ces modifications est d’améliorer le respect de la loi et d’harmoniser les sanctions.
L’article 47, paragraphe 1, de la législation pénale prévoit la possibilité d’appliquer pour une
infraction une sanction de 300 unités de base journalières pour une personne physique, et le
paragraphe 2 une somme de 100 000 à 400 000 euros pour une personne morale. Les sommes
maximales pour une personne physique ayant enfreint la loi sur l’alcool sont le maximum auquel la
législation pénale permet de condamner une personne physique, pour une personne morale, en
revanche, elles sont 200 et 150 fois inférieures aux sommes maximales de la législation pénale.
L’objectif de la modification est de remédier partiellement à cette anomalie.
L’article 2 du projet modifie la loi sur la publicité.
L’article 2, point 1, du projet abroge l’article 13, paragraphe 2, de la loi sur la publicité.
L’article 13 de la loi sur la publicité établit la compétence d’une collectivité locale pour mettre en
œuvre les exigences sur la publicité extérieure, et en vertu du paragraphe 2 du même article, un
conseil communal ou municipal peut définir la zone qu’on considère comme étant à proximité
immédiate d’un bâtiment et d’un territoire visés à l’article 28, paragraphe 1, point 1, de la loi sur la
publicité. Comme la disposition d’habilitation concerne la publicité extérieure pour l’alcool, qui est
interdite par le projet, il est pertinent, au nom de la clarté juridique, d’abroger également la
disposition d’habitation susmentionnée.
29
L’article 2, point 2, du projet modifie le texte de l’article 28 de la loi, qui traite des restrictions
de la publicité pour l’alcool. Il s’agit d’une norme technique, pour laquelle il faut notifier la
Commission européenne.
La publicité pour l’alcool est l’un des nombreux facteurs influant sur la consommation d’alcool.
L’influence sur la consommation d’alcool de la publicité pour l’alcool et des films montrant la
consommation d’alcool a été largement étudiée par diverses méthodes (études économétriques,
longitudinales et expérimentales), dont l’analyse a permis au Science Group of the European
Alcohol and Health Forum d’aboutir aux conclusions suivantes68:
- La commercialisation de l’alcool augmente la probabilité que les mineurs se mettent à
consommer de l’alcool, et que ceux qui en consomment déjà augmentent les quantités bues.
- Les études économétriques ont montré l’influence de la publicité pour l’alcool sur la
consommation totale, et ont constaté que chaque augmentation de 10 % du volume de
publicité pour l’alcool augmente la consommation de 0,3 %69. Bien que les résultats des
études économétriques, qui essaient d’associer la quantité de publicité pour l’alcool et les
quantités bues dans la société, soient particulièrement intéressants, leur mise en œuvre est
délicate en raison de nombreux problèmes méthodologiques.
- L’effet de la commercialisation semble être cumulatif: sur les marchés où les jeunes voient
davantage de publicité pour l’alcool, les jeunes se mettent à consommer de l’alcool en plus
grandes quantités.
Il est difficile d’estimer par des études économétriques l’effet immédiat d’une restriction des
publicités pour l’alcool sur la consommation d’alcool à l’échelle de la population locale, dans la
mesure où la consommation est également influencée par d’autres facteurs et où il est difficile de
distinguer le poids respectif des différents facteurs. Il est pourtant raisonnable de supposer que la
restriction de la publicité influence la consommation d’alcool dans le sens d’une diminution, surtout
dans une perspective longue. Les résultats seront plus clairs dans quelque temps, car l’effet d’une
mesure ne se voit pleinement dans les indicateurs de santé que quand les personnes qui étaient
mineures au moment de l’application de la mesure parviennent à l’âge adulte. L’Estonie a une
expérience semblable avec le tabac – l’interdiction de la publicité pour le tabac a été promulguée en
2005, et depuis cette date la consommation de tabac a diminué, surtout chez les jeunes. Par
exemple, alors qu’en 2004, 41,6 % des 16-24 ans fumaient, en 2014, ce chiffre était de 20,6 %.
De la même façon, l’effet des publicités pour l’alcool sur la consommation totale se verra sur le
long terme grâce à l’effet qu’elles exercent sur les mineurs d’aujourd’hui. Les publicités touchent
d’abord les jeunes au moment où se construisent leurs valeurs, influençant les quantités
consommées et leurs modèles pour tout le reste de leur vie. Il a été prouvé par ailleurs que la
publicité peut influer sur l’âge de la première consommation et de la première ébriété70, âge qui est
quant à lui lié à la probabilité d’apparition d’une dépendance à une date ultérieure.
Résumé d’un groupe de réflexion du Forum sur l’alcool et la santé de l’Union européenne „Does marketing
communication impact on the volume and patterns of consumption of alcoholic beverages, especially by young people? “
(2009)
69 Jones SC, Hall D, Munro G. How effective is the revised regulatory code for alcohol advertising in Australia? Drug and
Alcohol Review, 2008, 27:29–38
70 Morgenstern et al. Favourite alcohol advertisements and binge drinking among adolescents: a cross-cultural cohort
study. Addiction, Volume 109. December 2014
68
30
L’effet des publicités pour l’alcool sur les enfants et sur les jeunes a été bien démontré par les
études scientifiques, qui ont prouvé à la fois l’effet des publicités sur les valeurs des jeunes et ainsi
sur leur consommation à l’âge adulte, et plus directement sur leur consommation d’alcool avant la
majorité. La commercialisation de l’alcool augmente la probabilité que les mineurs se mettent à
consommer de l’alcool et que ceux qui en consomment déjà augmentent les quantités bues.
Le bilan systématique de 12 études longitudinales71 depuis 2008 jusqu’à aujourd’hui confirme que
l’exposition à la publicité pour l’alcool est liée à l’âge du début de la consommation d’alcool et aux
quantités bues.
6 études longitudinales aux États-Unis et une en Belgique ont démontré que la quantité de
publicités pour l’alcool vues au cours de la vie a un lien avec la précocité de la consommation
d’alcool, avec la quantité totale bue et avec la quantité consommée au cours d’une séance de
boisson72.
L’effet de la publicité pour l’alcool sur les enfants et sur les jeunes est graduel, l’objectif premier de
la publicité étant d’être attrayante pour les spectateurs, y compris pour les jeunes73. Il a été prouvé
que ceux qui apprécient les publicités pour l’alcool sont d’autant plus disposés à accepter les
messages véhiculés dans la publicité. Il est donc possible de diriger l’effet de la publicité sur les
jeunes en rendant les publicités moins attrayantes.
Un large panel d’études montre que les jeunes qui ont vu plus de publicité pour l’alcool ont des
attentes plus positives vis-à-vis de la consommation d’alcool que ceux qui ont vu moins de publicité
pour l’alcool74.
Le projet scientifique ELSA financé en 2007 par la Commission européenne 75 a montré qu’une
majorité des publicités pour l’alcool présentent la consommation d’alcool comme une activité
amusante, agréable et sans conséquence et qu’elles figurent des individus qui sont plus beaux que la
moyenne, plus riches, plus heureux, et qui réussissent mieux dans la vie. Les jeunes qui
appréciaient les publicités pour l’alcool avaient également davantage tendance à prendre pour
argent comptant ce qui y était montré. Le même projet scientifique a analysé plusieurs études
d’après lesquelles les publicités pour l’alcool sont les publicités les plus connues parmi les jeunes,
71
Jerningan et al Alcohol marketing and youth alcohol consumption: a systematic review of longitudinal studies
published since 2008, Addiction 2017
72 Anderson P, de Bruijn A, Angus K, Gordon R, Hastings G. Impact of Alcohol
Advertising and Media Exposure on Adolescent Alcohol Use: A Systematic Review
of Longitudinal Studies. Alcohol and Alcoholism 2009
73 Austin E, Chen M, Gruber J,How does alcohol advertising influence underage drinking? The role of desirability,
identification and skepticism. Journal of Adolescent Health, 2006 Apr;38(4):376-84.
74 Chen M-J, Grube JW. TV beer and soft drink advertising: what young people like and what effects? Alcoholism:
Clinical and Experimental Research, 2002, 26(6):900–906. ;
Aitken, P., Leathar, D., & Scott, A. (1988). Ten- to sixteen-year-olds’ perceptions of advertising for alcoholic drinks.
Alcohol andAlcoholism , 23, 491-500.;
Andsager, J. L., Austin, E.W.,&Pickleton,B. (2001). Questioning the value of realism: Young adults’ processing
ofmessages in alcohol-related public service announcements and advertising. Journal of Communication, 51, 127-142.;
Smith L, Foxcroft D. The effect of alcohol advertising, marketing and portrayal on drinking behaviour in young people:
systematic review of prospective cohort studies. BMC Public Health 2009;9(1):51.
Atkin,C. K.,Hocking, J.,&Block,M.(1984).Teenage drinking: Does advertising make a difference? Journal of
Communication, 34(2), 157-167.
Atkin,C. K., Neuendorf,K.,&McDermott,S. (1983).The role of alcohol advertising in excessive and hazardous drinking.
Journal of Drug Education, 13, 313-325.
75 http://www.stap.nl/elsa/
31
par exemple les enfants britanniques connaissent mieux les publicités pour l’alcool que les
publicités pour la nourriture.
Les études utilisées dans le cadre du projet ELSA ont montré que ce sont surtout la musique jeune,
les personnages séduisants, la présence d’une histoire, l’animation et l’humour qui ont le plus
d’effet sur les jeunes. Une ambiance enjouée et détendue est pour eux attrayante.
On a cherché à diminuer par des restrictions horaires dans les médias électroniques l’exposition des
jeunes Estoniens à la publicité pour l’alcool. Le 1.7.2008 est entrée en vigueur la nouvelle loi sur la
publicité, d’après laquelle la publicité pour l’alcool est interdite entre 8h et 20h à la télévision et à la
radio. Aujourd’hui, la restriction a été étendue de 7h à 21h, et à l’automne 2011 les producteurs ont
conclu un accord volontaire selon lequel la publicité pour l’alcool n’est pas diffusée avant 22h dans
les émissions, séries et films qui commencent avant 21h et peuvent donc donner l’impression qu’ils
conviennent à des enfants.
L’institut d’études EMOR a mené en 2010 et 2012 des études sur le thème des jeunes et de la
publicité pour l’alcool76. D’après ces études, par comparaison entre l’audimat et les horaires de
diffusion des publicités pour l’alcool, la publicité pour l’alcool atteignait les mineurs de la façon
suivante: avec la restriction à 20h, 42 % des mineurs, avec la restriction à 21h, 37 % des mineurs, et
après l’autorégulation des producteurs conduisant à une restriction à 22h, 29 % des jeunes. Dans la
mesure où l’audience change, tous les jeunes ont en tout cas déjà vu de la publicité pour l’alcool,
comme le montrent les entretiens faits avec le groupe cible dans le cadre des études évoquées.
L’étude RAND Europe 2012 commandée par la Commission européenne montre également que les
restrictions horaires actuelles ne donnent pas forcément le résultat escompté, dans la mesure où
l’horaire de la restriction constitue une fraction trop étroite de la journée et où les mineurs regardent
aussi la télévision à un moment où les restrictions ne s’appliquent pas.77
Les jeunes estoniens sont très au courant des publicités pour l’alcool: dans une étude d’EMOR
menée en 2012 et où l’on demandait de citer spontanément des publicités, les publicités pour
l’alcool étaient les plus citées. Elles n’étaient pas citées en tant que publicités négatives, mais plutôt
comme neutres ou positives. Le dénominateur commun à la plupart des publicités qui leur étaient
restées en mémoire est là encore l’aspect social, la fête et l’atmosphère positive.
Les études d’EMOR de 2010 et 2012 montrent que les publicités pour l’alcool insistent avant tout
sur des émotions et situations positives et sur des traits de caractère positifs, au lieu de décrire le
produit. Elles visent à donner forme à des normes sociales et à créer une image positive de la
consommation d’alcool.
En raison de ce qui précède, pour protéger les mineurs contre l’influence néfaste de la publicité
pour l’alcool, il convient de limiter le contact des jeunes avec la publicité pour l’alcool, et de
diminuer l’attractivité des publicités et leur capacité à influencer les conceptions des jeunes.
Respect des restrictions fixées par la loi sur l’alcool pour entraver la consommation d’alcool chez les mineurs et chez
les personnes en état d’ivresse, et facteurs y faisant obstacle. Les jeunes et la publicité pour l’alcool à la télévision et sur
Internet. EMOR, 2012
77 Assessment of young people’s exposure to alcohol marketing in audiovisual and online media, RAND Europe, 2012
76
32
Le présent projet modifie l’article 28 de la loi sur la publicité; le paragraphe 1 établit une liste
exhaustive des éléments autorisés dans une publicité pour l’alcool en plus de l’avertissement
sanitaire obligatoire fixé au paragraphe 4. L’ordre des paragraphes est modifié par rapport à la
version actuelle.
L’article 28, paragraphe 1, de la loi sur la publicité établit une liste exhaustive des éléments
autorisés dans une publicité pour l’alcool en plus de l’avertissement sanitaire obligatoire fixé au
même article, paragraphes 4, 5 et 6.
Par rapport à la réglementation actuellement en vigueur, la modification prévue à l’article 28,
paragraphe 1, porte sur le principe: alors que dans la version actuelle la loi n’établit que les
éléments interdits, avec cette modification la loi établit une liste exhaustive des éléments autorisés
dans une publicité pour l’alcool, et tout autre élément est interdit.
L’objectif de la modification est de diminuer efficacement l’attractivité des publicités pour l’alcool
auprès des jeunes. Bien que depuis le 1.7.2008 soit en vigueur en Estonie une version de la loi sur la
publicité qui interdit l’utilisation de divers éléments dans la publicité, les études EMOR citées cidessus ont établi que le produit est présenté dans moins de la moitié des publicités pour l’alcool, et
que ces dernières essaient toujours d’associer l’alcool avec diverses émotions et situations positives.
Les analyses de contenu des publicités pour l’alcool donnent systématiquement comme résultat que
le contenu des publicités ne se concentre pas sur des informations liées au produit, mais dépeint des
émotions et situations positives en utilisant des éléments qui peuvent être attrayants pour les jeunes
afin d’associer les boissons alcooliques à des émotions positives.
On peut prendre comme exemples des publicités pour l’alcool où sont évoqués des gens au bord de
l’eau, ou sur une étendue d’eau, dans une embarcation, et qui s’ébattent dans une bonne humeur que
la consommation d’alcool contribue à susciter. Dans ce genre de cas, on laisse de côté les risques
que prennent les consommateurs souhaitant s’identifier à la publicité: l’ébriété fait prendre à toute
personne qui se trouve sur une étendue d’eau un risque de noyade accru.
Le moyen le plus efficace de diminuer l’influence de la publicité est de diminuer le volume de
publicité. L’expérience de la politique du tabac montre qu’une large interdiction de la publicité pour
le tabac dans les médias de masse a diminué l’attractivité perçue de la consommation de tabac et a
contribué à la diminution de la consommation de tabac dans les États à haut niveau de vie. Les
accords entre États au niveau international (convention-cadre sur le tabac de l’OMS et directive sur
le tabac de l’UE) et l’application mondiale des restrictions ont été des conditions pour obtenir un
effet concret. En ce qui concerne l’alcool, il n’existe pas d’accords internationaux de même
ampleur, et de ce fait l’effet des restrictions nationales a souffert de la publicité transfrontalière.
Plusieurs États ont de ce fait choisi, au lieu de restreindre le volume de publicité, de réguler le
contenu des publicités et les restrictions sur le contenu des publicités ont été adoptées dans tous les
États membres de l’UE.78
Au moment d’élaborer la modification, les lois anti-alcool et antitabac adoptées en France en 1991
et qu’on connaît sous le nom de Loi Evin ont servi de point de départ. La loi en question restreint
drastiquement la publicité pour l’alcool et pour le tabac, en proscrivant entièrement le parrainage et
78
http://www.stap.nl/elsa/
33
la publicité pour l’alcool à la télévision et au cinéma.79 Le présent projet prend la Loi Evin comme
modèle en ce qui concerne les restrictions sur la publicité pour l’alcool: la loi établit une lise
exhaustive des éléments de contenu autorisés dans la publicité pour l’alcool, tous les éléments qui
n’en font pas partie sont interdits. Le projet a reçu le soutien de l’association nationale de
prévention en alcoologie et addictologie, l’ANPAA, d’après laquelle la Loi Evin a nettement
contribué à faire diminuer durablement la consommation d’alcool des Français.
Lors de l’élaboration de la modification, l’alternative proposée par l’Association estonienne de la
bière et consistant à interdire de montrer des personnes dans les publicités pour l’alcool a également
été examinée. Dans la mesure où une caractéristique répandue des publicités est l’évocation
d’objets ou d’animaux sous la forme d’êtres vivants et personnifiés, cette alternative n’a pas été
considérée comme suffisante pour faire disparaître l’attractivité des publicités. Il a été également
observé que d’autres moyens sont parfois utilisés pour augmenter l’attrait d’une publicité. Par
exemple, des études menées en 2007 et analysées dans le cadre du projet ELSA ont montré que ce
sont surtout la musique jeune, les personnages séduisants, la présence d’une histoire, l’animation et
l’humour qui ont le plus d’effet sur les jeunes. Une ambiance enjouée et détendue est pour eux
attrayante.
L’article 28, paragraphe 2, de la loi sur la publicité précise qu’«alcool» s’entend dans la présente loi
au sens de la loi sur l’alcool et «emballage» au sens de la loi sur les emballages.
L’article 28, paragraphe 3, de la loi sur la publicité précise qu’une information incluse dans une
publicité pour l’alcool doit être présentée sans évoquer une ambiance positive; est notamment
fournie une liste des éléments qu’une publicité pour l’alcool ne doit pas faire figurer.
D’après la modification, une information sur le produit évoquée à l’article 28, paragraphe 1, de la
loi sur la publicité doit être présentée sous une forme neutre, et il est interdit d’y narrer des
histoires, d’utiliser les représentations animées de personnes, d’animaux et d’autres êtres vivants,
mais également de choses inanimées, ou de rendre l’alcool attrayant de toute autre façon. La loi sur
la publicité actuellement en vigueur contient également une liste des éléments interdits dans une
publicité pour l’alcool. Dans le présent projet, cette liste est abrégée et formulée en termes
génériques, puisqu’on suppose que si le paragraphe 1 dudit article établit la liste des éléments
autorisés, une description détaillée des éléments interdits n’est plus nécessaire.
L’objectif de la modification est d’éviter la situation où une publicité pour l’alcool utilise des
éléments attrayants pour les jeunes en associant la consommation d’alcool à des attentes positives
pour les jeunes. Les études utilisées dans le cadre du projet ELSA susmentionné ont montré que ce
sont surtout la musique jeune, les personnages séduisants, la présence d’une histoire, l’animation et
l’humour qui ont le plus d’effet sur les jeunes. Une ambiance enjouée et détendue est pour eux
attrayante.
L’article 28, paragraphe 4, de la loi sur la publicité contraint à ajouter sur une publicité pour une
boisson alcoolique un avertissement sanitaire et établit le texte de cet avertissement et les exigences
de présentation. Par rapport à la loi sur la publicité en vigueur, les exigences de présentation de
79
https://intra.tai.ee/images/eventlist/events/27-11-15-alkokonverents_4_Craplet.pdf
34
l’avertissement sanitaire exigé dans une publicité imprimée sont précisées. L’objectif des précisions
est de garantir que l’avertissement soit bien visible pour un niveau d’attention ordinaire et se
distingue des autres informations et que les gens comprennent bien les informations contenues dans
l’avertissement.
La modification présentée à l’article 28, paragraphe 5, de la loi sur la publicité précise les exigences
sur l’avertissement sanitaire exigé dans une publicité télévisée pour une boisson alcoolique.
L’objectif des précisions est de garantir que l’avertissement soit bien visible pour un niveau
d’attention ordinaire et se distingue des autres informations et que les gens comprennent bien les
informations contenues dans l’avertissement.
La modification présentée à l’article 28, paragraphe 6, de la loi sur la publicité précise les exigences
sur l’avertissement sanitaire exigé dans une publicité radiodiffusée pour une boisson alcoolique.
L’objectif des précisions est de garantir que l’avertissement soit bien visible pour un niveau
d’attention ordinaire et se distingue des autres informations et que les gens comprennent bien les
informations contenues dans l’avertissement.
L’article 28, paragraphe 7, points 1 à 14, de la loi sur la publicité établit une liste des lieux où la
publicité pour de l’alcool est interdite. La loi actuellement en vigueur contient une disposition
analogue (article 28, paragraphe 1, points 1 à 12, de la loi sur la publicité).
La version en vigueur est complétée de telle sorte qu’en plus des restrictions actuellement en
vigueur, la publicité pour l’alcool soit interdite dans les lieux destinés principalement aux loisirs des
enfants et des jeunes. L’objectif de la modification est de diminuer le contact des mineurs avec la
publicité pour l’alcool. Les lieux considérés sont notamment les parcs d’attractions estivaux,
saisonniers, destinés aux enfants, les espaces de jeux, les parcs à thème (ex. Lottemaa, Pokumaa,
etc.).
Conformément à l’article 28, paragraphe 7, point 10, de la loi sur la publicité, la restriction horaire
sur les publicités pour l’alcool dans les programmes radiotélévisés est allongée. La limitation
actuelle est fixée à 21h. Quand la modification entrera en vigueur, la limitation sera de sept heures
du matin à dix heures du soir. L’objectif de la modification est de diminuer le contact des mineurs
avec la publicité pour l’alcool, dans la mesure où d’après l’audimat les mineurs constituent encore
après 21h la majeure partie des téléspectateurs. On souhaite également aboutir à ce que la vente au
détail d’alcool prenne fin avant la diffusion de publicités pour l’alcool, afin d’éviter les achats
impulsifs induits par la publicité.
L’article 28, paragraphe 7, point 12, de la loi sur la publicité prévoit qu’en plus de la couverture et
de la quatrième de couverture des journaux et revues, la publicité pour l’alcool soit interdite sur la
couverture et la quatrième de couverture des hors-série de journaux et magazines. L’objectif de la
modification est de diminuer le contact des mineurs avec la publicité pour l’alcool. Au moment de
l’élaboration de la modification, on est parti des mêmes principes au nom desquels la publicité pour
l’alcool a été précédemment interdite sur la couverture et la quatrième de couverture des journaux et
revues: à travers elles, la publicité parvient dans l’espace public quand ces publications sont
exposées dans un lieu de vente ou dans un autre lieu public.
35
L’article 28, paragraphe 7, point 13, de la loi sur la publicité interdit entièrement la publicité
extérieure pour l’alcool. D’après la version en vigueur, la publicité extérieure pour des boissons
dont la teneur en alcool est inférieure à 6 % est autorisée. L’interdiction de la publicité extérieure
comprend également les publicités visibles de la rue, dans la devanture des magasins et autres
bâtiments. L’objectif de la modification est de diminuer le contact des mineurs avec la publicité
pour l’alcool et la publicité pour l’alcool dans l’environnement quotidien de la population.
L’article 28, paragraphe 7, point 14, de la loi sur la publicité interdit la publicité pour l’alcool dans
les réseaux et communautés des médias sociaux, sauf sur les pages Internet d’un producteur
d’alcool.
L’objectif de la modification est de diminuer l’exposition des enfants et des jeunes à la publicité
pour l’alcool. Dans la version initiale du projet, publiée à l’automne 2015, il n’était pas prévu de
réguler la publicité pour l’alcool sur Internet. Lors de la publication du projet, le retour d’expérience
de très nombreuses organisations a été que les dispositions prévues sur la publicité risquaient de ne
pas donner le résultat escompté si l’on ne régulait pas également la publicité sur Internet et sur les
applications mobiles, dans la mesure où l’utilisation des médias par les jeunes implique un grand
nombre de services de médias proposés par liaison électronique.
De nombreux projets scientifiques, par exemple le rapport de 2012 de l’AMMIE80ou la méta-étude
publiée en 2017,81 montrent que l’industrie de l’alcool vise à utiliser les «nouveaux médias» pour se
rapprocher des jeunes. La dernière des études susmentionnées montre également, en se fondant sur
47 études, un lien entre une plus grande exposition à la publicité numérique pour l’alcool et une
plus grande consommation d’alcool.
Cette disposition interdit de faire de la publicité pour l’alcool sur les réseaux sociaux comme
Facebook, Twitter, Instagram, etc. Elle ne s’applique pas aux sites des producteurs d’alcool,
concept dans lequel il convient d’inclure les comptes des producteurs sur lesdits réseaux sociaux,
par exemple leur page Facebook, etc.
L’article 28, paragraphe 8, points 2 et 3, de la loi sur la publicité précise qu’il est interdit, lors de la
proposition et de la vente d’une marchandise ou d’un service, d’utiliser comme publicité la
possibilité d’acquérir de l’alcool à un prix inférieur au prix ordinaire. L’objectif de la modification
est d’éviter les situations apparues lors de l’application de l’article 28, paragraphe 6, point 4, de la
version actuellement en vigueur de la loi sur la publicité, où une personne vendant une marchandise
ou un service offrait en supplément un alcool gratuit tout en justifiant cela par l’idée que l’alcool
offert n’était pas un argument de vente.
L’article 28, paragraphe 8, point 4, de la loi sur la publicité interdit de proposer à la vente et de
vendre une même boisson alcoolique à un prix unitaire différent du prix pratiqué dans le même lieu
de vente au même moment, tant dans un emballage individuel que dans un emballage commun à
plusieurs emballages individuels proposés par le producteur.
L’objectif de la modification est d’éviter d’inciter les acheteurs à acheter de plus grandes quantités
pour profiter d’un prix inférieur. On souhaite par cette modification éviter la situation où
l’utilisation d’un emballage commun à plusieurs emballages individuels donne la possibilité légale
de se soustraire à l’esprit de l’article 28, paragraphe 8, points 2 et 3, de la loi sur la publicité, en
80
81
Commercial promotion of drinking in Europe. EUCAM, 2012
The commercial use of digital media to market alcohol products: a narrative review. Addiction, 2017
36
permettant à l’acheteur d’obtenir une remise en fonction des quantités de boisson alcoolique
achetée. Cette disposition correspond par exemple à la situation où une canette de bière est vendue
en magasin à un prix plus élevé que la même canette dans un pack de 6 ou 24 canettes. Cette
disposition ne s’applique pas quand une boisson alcoolique est emballée dans des emballages de
vente différents, par exemple le prix à l’unité peut varier si une même boisson est contenue dans
une bouteille en verre et dans une canette ou dans des bouteilles de taille différente.
L’article 28, paragraphe 8, point 5, de la loi sur la publicité précise que tout concours doté de prix,
loterie ou compétition qui, dans ses règles, sa description ou sa publicité ou de toute autre façon, est
associé(e) à la marque d’une boisson alcoolique, constitue une publicité interdite. Le parrainage ou
l’utilisation comme publicité interdite de la marque ou du logo d’un producteur d’alcool ne sont pas
traités. L’objectif de la modification est d’éviter la distribution croisée ainsi que la promotion de
vente indirecte de boisson alcoolique par l’intermédiaire de jeux, compétitions ou loteries où il ne
s’agit pas directement de publicité pour l’alcool au sens de la présente loi, mais où les participants
au jeu, à la loterie ou à la compétition se voient présenter la marque commerciale d’une boisson
alcoolique.
L’article 28, paragraphe 8, point 6, de la loi sur la publicité établit qu’on considère également
comme une publicité interdite le partage d’information par une entreprise commerciale dans des
réseaux ou communautés d’un média social, sous forme textuelle ou visuelle, si l’information a été
créée par des consommateurs ou conçue pour être partagée par des consommateurs.
L’objectif de la modification est d’éviter l’utilisation des réseaux fondés sur les technologies
numériques (réseaux sociaux) pour commercialiser de l’alcool par des méthodes qui ne sont pas
forcément considérées comme de la publicité, mais qui aboutissent à un effet semblable sur les
consommateurs. Une réglementation semblable est en vigueur en Finlande depuis l’année 2015. Est
par exemple interdit le fait pour un producteur d’alcool d’inviter à partager une publication qui se
trouve sur son compte, ou à poster quelque chose sur son compte.
Conformément à l’article 28, paragraphe 9, de la loi sur la publicité, l’exigence d’avertissement
sanitaire ne s’applique pas lorsqu’on expose une marque commerciale utilisée pour signaler un
alcool, dans un lieu de vente d’alcool. Cela serait en contradiction avec le droit des marques
commerciales. Les dispositions de la version actuelle de la loi sur la publicité qui ne sont pas
modifiées sont énoncées une nouvelle fois.
Conformément à l’article 28, paragraphe 10, de la loi sur la publicité, il n’est permis d’utiliser dans
un but de publicité pour des marchandises ou des services une marque commerciale qui signale
notamment des boissons alcooliques, mais également des marchandises et services, que si elle ne
désigne pas textuellement ou visuellement un alcool ou sa consommation. Les dispositions de la
version actuelle de la loi sur la publicité qui ne sont pas modifiées sont énoncées une nouvelle fois.
L’article 28, paragraphe 11, de la loi sur la publicité établit qu’on ne peut utiliser comme indication
d’un lieu d’activité économique ou professionnelle, comme indication d’un véhicule utilisé dans le
cadre d’une activité économique ou professionnelle ou comme indication d’un sponsor annoncé
dans une information de parrainage qu’une marque commerciale ne représentant pas visuellement
un alcool ou sa consommation. Les dispositions de la version actuelle de la loi sur la publicité qui
ne sont pas modifiées sont énoncées une nouvelle fois.
37
L’article 2, point 3, du projet remplace le nombre «10 000» par le nombre «50 000» à l’article 34,
paragraphe 2, et à l’article 35, paragraphe 2, et augmente ainsi les montants maximaux des
sanctions financières pour infraction à la loi sur la publicité par une personne morale.
L’article 47, paragraphe 1, de la législation pénale prévoit la possibilité d’appliquer pour une
infraction une sanction de 300 unités de base journalières pour une personne physique, et le
paragraphe 2 une somme de 100 000 à 400 000 euros pour une personne morale. Les montants
maximaux pour une personne morale enfreignant la loi sur la publicité sont 40 fois inférieurs à ce
que permet la législation pénale. L’objectif de la modification est d’harmoniser les sanctions, mais
également d’augmenter nettement l’effet des sanctions. L’augmentation des sanctions doit inciter
les commanditaires de campagnes de publicité et les publicitaires à mieux respecter la loi. Avec les
sanctions en vigueur jusqu’ici, on pouvait soupçonner, dans de nombreuses campagnes de publicité,
que la campagne avait été élaborée tout en sachant qu’il pouvait y avoir infraction donnant lieu à
sanction financière. Une somme de 50 000 euros constitue probablement une partie suffisamment
importante du coût total d’une campagne de publicité pour que les entreprises ne se rendent pas
volontairement coupables d’une infraction et ne prévoient pas déjà les sommes correspondant à la
sanction dans les frais de la campagne.
L’article 3 du projet établit que la présente loi entrera en vigueur le 1er janvier 2018.
4. Terminologie du projet
Le projet n’introduit pas de nouveaux termes.
5. Conformité du projet au droit de l’Union européenne
Lors de la rédaction du projet a été prise en compte l’expérience antérieure de la France au moment
de la mise en place d’actes juridiques régulant la publicité. Le Parlement français a adopté en 1991
la loi n° 91-32 connue sous le nom de Loi Evin, qui contient un grand nombre de mesures pour
diminuer les dégâts de l’alcool et du tabac, et notamment pour limiter la publicité pour l’alcool. Le
législateur français s’est appuyé sur l’article 36 du traité de Rome, qui permet de fixer des
exceptions à la libre circulation des marchandises et des services, dans l’intérêt de la santé publique,
et cet argumentaire a maintes fois été confirmé en justice. (CA Paris 3/11/92 aff. Suze et 17/03/92
aff. Marie Brizard ; Cass. crim. 4/05/94 aff. Warsteiner ; Cass. crim. 18/05/94 et 29/06/94 aff. J&B)
Dans le présent projet est utilisée une méthode semblable à la Loi Evin pour limiter la publicité:
établir la liste de ce qui est autorisé dans une publicité au lieu de ce qui est interdit. Comme la
réglementation analogue s’est avérée en France être en harmonie avec le droit de l’UE, les
modifications en matière de réglementation de la publicité que prévoit le présent projet de loi le
sont aussi.
Le projet fera l’objet d’une notification à la Commission européenne et aux États parties au traité,
conformément à la directive UE 2015/1535, après validation du projet en conseil des ministres.
38
6. Conséquences de la loi
L’objectif du projet est de protéger la santé publique, de diminuer les dégâts sociaux et sanitaires
dus à l’alcool, de diminuer en particulier la consommation d’alcool et les dégâts qu’elle occasionne
parmi les mineurs.
La baisse de la consommation d’alcool aura un effet positif sur la santé publique, diminuera la
mortalité due à des maladies chroniques évitables et les dépenses de santé directes et indirectes, tout
en améliorant la qualité de vie des gens et par là même la santé économique de l’État.
Impact sur l’économie
La modification concerne les entreprises qui s’occupent de production et de vente d’alcool, et de
publicité pour l’alcool. En 2014, il y avait selon les données de l’Agence estonienne de statistique
73 472 entreprises. Il y avait 48 établissements s’occupant de production de boissons (y compris
alcooliques), 357 s’occupant d’impression et des domaines connexes, 761 s’occupant de magasins
d’alimentation, de vente en gros de boissons et de produits du tabac, 445 s’occupant de vente au
détail dans des magasins non spécialisés (principalement produits du tabac et boissons), 227
s’occupant de vente au détail de produits alimentaires, boissons et produits du tabac dans des
magasins spécialisés, 327 s’occupant d’édition de livres, de périodiques ou autres, 12 s’occupant de
communication radiophonique, 9 s’occupant de programmes télévisés et de communication
télévisée, 970 s’occupant de publicité. Les entreprises que la modification de la loi peut concerner
sont au nombre de 3 156, ce qui correspond à 4,3 % des entreprises estoniennes. La modification ne
concerne donc qu’une petite partie des entreprises estoniennes et est susceptible d’occasionner pour
elles des frais supplémentaires ou des diminutions des recettes, d’une façon décrite plus
précisément ci-dessous, par groupes cibles. La modification influe surtout sur le commerce en gros
et en détail, dont la part dans les prix de marché du PIB était en 2014 de 10,6 % et dont la
contribution à la croissance du PIB était de 13,8 % (il s’agit d’une estimation, car l’ensemble du
commerce en gros et en détail a été pris en compte, pas seulement le commerce de détail d’alcool).
En 2015, 0,3 % des actifs travaillaient dans le domaine de la production de boisson et 8,1 % dans le
commerce de détail (hormis véhicules à moteur et motocyclettes).
Les magasins de détail ont des frais liés à la modification contraignant à disposer certaines
marchandises à l’écart des autres, et, pour les magasins dont la surface de la salle de vente est
supérieure à 450 mètres carrés, à l’obligation de garantir que l’alcool ne soit pas visible de la salle
de vente. Les magasins dont la surface de vente est inférieure à 450 mètres carrés et où l’alcool est
visible de la salle de vente ont l’obligation de notifier dans le registre de l’activité économique la
surface de leur salle de vente.
La conséquence pour les producteurs d’alcool peut être plutôt négative, en rapport avec la
diminution des ventes de leur production. Sur ce point, le projet de loi ne joue pas un rôle isolé: le
Livre vert de la politique de l’alcool a établi l’objectif de diminuer la consommation totale d’alcool
en Estonie. Quelles que soient les méthodes utilisées pour atteindre cet objectif, les ventes des
producteurs d’alcool sont appelées à diminuer. En adoptant le Livre vert, le gouvernement a
confirmé que la diminution possible des recettes des entrepreneurs liées à la production et à la vente
d’alcool est justifiée par la nécessité de protéger la santé publique.
39
Les entreprises de média sont affectées par les restrictions publicitaires mises en place dans le cadre
du présent projet. Comme le montre l’expérience de la France lors de l’application d’une
réglementation analogue, le volume total de publicité ne diminuera pas, mais les dépenses de
publicité des producteurs pourront être divisées en fonction des médias. Le volume de publicité
télévisée diminuera probablement, ce qui peut occasionner une baisse des recettes des chaînes de
télévision. On ne s’attend pas à un transfert des recettes publicitaires vers des chaînes étrangères,
car d’après les études d’audimat les spectateurs estophones privilégient massivement les chaînes
estoniennes, et les spectateurs russophones privilégient généralement les chaînes russes, où la
publicité pour l’alcool est interdite.
Le projet influera sur la perception des droits d’accise sur l’alcool, et influera par là même sur le
budget de l’État puisqu’avec la diminution de la consommation d’alcool, la base des recettes
résultant des accises diminuera également. Une baisse des recettes n’est cependant pas prévue
puisque l’augmentation des montants d’accise la compensera. Le ministère des finances a prévu des
changements importants dans la politique des accises, avec une augmentation de l’accise sur
l’alcool de 10 % en février 2017, et de 70 % sur la bière et 45 % sur le vin et les boissons
fermentées à l’été 2017. Le ministère des finances prévoit une baisse de 10 % de la consommation
de bière, et une baisse de 2,2 % de la consommation de boissons fermentées. Les mesures du
présent projet sont en synergie avec la hausse des accises, car, en diminuant la visibilité de l’alcool
dans la société, elles diminuent également les risques liés à la hausse des accises, telle la hausse du
commerce frontalier et de la contrebande. La hausse des recettes budgétaires peut également être
appuyée par l’augmentation des montants des amendes.
Quels que soient les coûts de la modification pour les entreprises, la conséquence la plus importante
pour l’économie des mesures limitant la vente d’alcool et la publicité pour l’alcool est
l’amélioration de la santé publique. Des études estoniennes antérieures ont montré qu’une
diminution de 1,5 % de la mortalité des adultes se traduit par un PIB supérieur de 14 % 25 ans après
par rapport à la situation où la mortalité ne diminue pas (RTA). D’après l’OMS, les dégâts
économiques dus à l’alcool dépassent dans tous les cas les recettes provenant de l’industrie de
l’alcool si la consommation dépasse 6 litres d’alcool pur par habitant par an. En Estonie, cet
indicateur est de 10 litres: on peut donc supposer que la diminution de la consommation d’alcool
apportera un bénéfice économique à la société dans son ensemble.
Si l’on prend en compte le fait qu’en 2011, la population estonienne a perdu un peu plus de
50 000 années de vie à cause des maladies et décès prématurés liés à l’alcool, c’est une somme d’au
moins 628 millions d’euros qui a été perdue en raison de la consommation d’alcool (en 2011, le PIB
par habitant était de 12 556 euros en euros constants).
L’existence d’une force de travail plus saine et de meilleure qualité à l’avenir, obtenue grâce à la
prévention de la consommation d’alcool chez les mineurs, aura également un effet positif sur
l’environnement entrepreneurial dans son ensemble. Dans la mesure où l’effet néfaste d’une
consommation d’alcool précoce sur le développement du cerveau82 83 et le lien entre l’âge moyen
82
Brown, S.A.; Tapert, S.F.; Granholm, E.; and Delis, D.C. Neurocognitive functioning of adolescents: Effects of
protracted alcohol use. Alcoholism: Clinical and Experimental Research 24:164–171, 2000. PMID: 10698367
83 De Bellis, M.D.; Clark, D.B.; Beers, S.R.; et al. Hippocampal volume in adolescent-onset alcohol use disorders.
American Journal of Psychiatry 157:737–744, 2000. PMID: 10784466
40
du début de la consommation d’alcool et le nombre de personnes dépendantes ont été prouvés84 85,
on peut supposer que toutes les mesures de prévention de la consommation d’alcool chez les
mineurs contribueront à l’avenir à améliorer la qualité et la productivité de la force de travail,
diminueront les problèmes sociaux et les coûts induits pour la société.
Impact sur l’environnement
La modification influe sur l’environnement de tous les habitants en diminuant la visibilité de
l’alcool, tant dans les lieux de vente que dans la publicité.
Impact sur le développement régional
L’impact sur le développement régional est positif: la diminution des dégâts de l’alcool aura un
impact positif sur les régions dont les indicateurs de santé sont les plus bas, à la périphérie de
l’Estonie.
Les données du registre des causes de décès indiquent que le facteur de mortalité dû directement
aux décès par alcool, de 2008 à 2010, était pour les hommes au plus haut dans les régions de Lääne,
Põlva et Võru (près de 1,5 fois plus que la moyenne estonienne), et pour les femmes dans les
régions de Põlva, Ida-Viru et Järva (près de 1,7 fois plus que la moyenne estonienne). Le facteur
correspondant aux blessés des accidents de la route dus à l’alcool, de 2008 à 2010, était au plus haut
dans les régions de Põlva et Järva (2,9 et 2,3 fois plus que la moyenne estonienne).
Dans la mesure où les conditions fixées aux magasins de petite surface sont plus clémentes que
pour les grands magasins, il n’est pas prévu d’impact négatif sur le réseau commercial des régions
rurales.
Impact sur l’organisation, les coûts et les recettes des établissements de l’État et des
établissements des collectivités locales
Les modifications prévues par le projet permettent aux institutions de contrôle d’exercer un contrôle
plus efficace de l’interdiction de vente d’alcool aux mineurs et du respect de la loi sur la publicité.
Les institutions de contrôle ont d’ores et déjà cette obligation.
Le projet peut augmenter les recettes budgétaires grâce à la hausse des montants des amendes. Il
faut cependant garder à l’esprit que le principal objectif de la hausse des amendes est de garantir le
respect de la loi, et non d’engranger des recettes.
Impact sur la sécurité nationale et les relations extérieures
Comme l’abus d’alcool est un facteur de risque pour la perpétration de nombreux crimes et délits
(conduite en état d’ivresse, violence sexuelle, agressions), la sécurité de l’État s’améliorera
probablement à la suite de la modification concernée. La modification prévue devrait également
84
Office of Applied Studies. The NSDUH Report: Alcohol Dependence or Abuse and Age at First Use. Rockville, MD:
Substance Abuse and Mental Health Services Administration, October 2004.
85 Hingson RW, Heeren T, Winter MR. Age at drinking onset and alcohol dependence: age at onset, duration, and
severity. Pediatrics 2006;160:739–746.
41
aboutir à une diminution des accidents de la circulation. En 2015, 6 452 conduites en état d’ivresse
ont été constatées.86 Il est cependant probable que la conduite en état d’ivresse soit encore plus
répandue que ne le révèlent ces constatations: c’est ce que confirme notamment une étude du
comportement sanitaire des Estoniens adultes. Sur cette base, au cours des douze derniers mois 8 %
des hommes et 5,5 % des femmes ont au moins une fois pris le volant après avoir consommé de
l’alcool. La conduite en état d’ivresse est le plus important des problèmes dus à l’alcool, y compris
dans l’évaluation subjective des habitants: dans un sondage mené à partir de 2001 par l’Institut
estonien de la conjoncture, la plupart des sondés (93 à 95 %) citent la conduite en état d’ivresse
comme problème dû à l’alcool dans la société.
Le projet a également une influence positive sur le sentiment général de sécurité. Une étude de 2009
sur les victimes de crimes a mis en lumière le fait que le sentiment de sécurité des Estoniens est
grandement influencé, en marge du problème de la criminalité, par la fréquence à laquelle les gens
tombent sur des personnes bagarreuses et en état d’ébriété 87(un quart des habitants considéraient
que c’était un problème dans leur commune). Les données de la police indiquent qu’en 2015,
16 674 personnes ont été conduites en cellule de dégrisement.
Impacts sociaux, y compris démographiques
Les impacts sociaux et démographiques du projet sont positifs. En 2011, la population estonienne a
perdu un peu plus de 50 000 années de vie à cause des maladies et décès prématurés liés à l’alcool,
ce qui constitue plus de 10 % de la perte de santé anticipée pour cette année. Dans le cas où la
consommation d’alcool pur par personne réussirait à descendre durablement en dessous de 8 litres,
la diminution de la perte de santé associée à l’abus d’alcool serait de 22 % et descendrait sous la
barrière des 40 000 années de vie. Pour remettre dans un meilleur contexte ces chiffres
correspondant aux années de vie perdues, et en supposant que chaque personne pourrait vivre
jusqu’à 80 ans en Estonie, la différence de perte de santé entre l’année 2014 et le scénario des
8 litres reviendrait à éviter la perte de la contribution annuelle de 260 personnes. Le Livre vert de
l’alcool fixe comme objectif la diminution durable de la consommation d’alcool en Estonie en
dessous des 8 litres d’alcool pur par personne par an.
En 2011, il y a eu en Estonie 1 440 décès liés à un abus d’alcool, dont près de 80 % chez les
hommes. Par rapport à la mortalité générale, les décès liés à l’abus d’alcool composent un peu plus
de 9 % de la mortalité totale sur l’année considérée. Une baisse de la consommation d’alcool sous
les 8 litres ferait diminuer le nombre des décès liés à l’alcool à 1 130, ce qui par rapport à la
mortalité de l’année 2011 constituerait environ 7 %, et 8 % par rapport à la mortalité prévue pour
2014.88
La baisse de la mortalité et des maladies amèneront une augmentation des années de vie vécues en
bonne santé et de l’espérance de vie prévue, ce qui fait partie des objectifs du Plan de
développement de la santé de la population.
En 2015, les gens se sont adressés à un médecin généraliste ou à un spécialiste pour des maladies
directement liées à l’alcool 8 571 fois, dont 168 fois où le patient avait entre 16 et 20 ans. Il
86
http://www.kriminaalpoliitika.ee/sites/www.kriminaalpoliitika.ee/files/elfinder/dokumendid/kuritegevuse_at_2016_0.pdf
http://www.kriminaalpoliitika.ee/sites/www.kriminaalpoliitika.ee/files/elfinder/dokumendid/kuritegevuse_at_2015_0.pdf
88 Livre vert de la politique de l’alcool. Ministère des affaires sociales, 2014
87
42
s’agissait principalement de psychose alcoolique (42 %), de dépendance à l’alcool (19 %), ou de
cirrhose (12 %). 3,5 millions d’euros ont été dépensés en 2015 pour guérir des maladies directement
liées à l’alcool (diagnostics contenant le mot alcool).89 Pour évaluer le coût total de l’alcool dans le
budget de l’assurance-maladie, il faut aussi prendre en compte une partie des coûts thérapeutiques
d’autres maladies, ce qui suppose une analyse plus poussée. Une telle analyse a été menée en 2014,
année où les coûts liés à l’alcool ont atteint une somme estimée à 47,6 millions d’euros pour la
Caisse estonienne d’assurance-maladie; ces coûts ne contiennent pas les frais de remboursement des
médicaments des assurés et les frais complémentaires de remboursement des médicaments, et les
frais de la médecine de spécialité sont sous-évalués.
En dehors des coûts liés à la consommation d’alcool, il convient d’évoquer une partie des frais des
blessures et accidents liés à l’alcool. En 2015, étaient en état d’ivresse 42 % des morts de la
circulation, 55 % des morts d’incendie, 42 % des noyés, 22 % des chutes fatales et 32 % des
suicidés (la part des agressions est en mise en avant dans ce qui est donné, sous l’effet de la
sécurité).90 Si l’on suppose que pour les maladies, la part de consommation d’alcool est au moins la
moitié (par exemple si 44 % des morts de la circulation étaient en état d’ivresse, 22 % des blessés
lors d’un accident de la circulation étaient en état d’ivresse), alors les coûts des soins liés aux
personnes blessées lors d’incendies et d’accidents de la circulation, aux noyés, aux chutes fatales,
aux suicides et aux agressions étaient en 2014 de près de 6,6 millions d’euros. Les coûts
thérapeutiques présentés ci-dessus sont sous-estimés puisqu’ils ne contiennent pas les frais de
remboursement des médicaments des assurés et les frais complémentaires de remboursement des
médicaments et puisque les frais de la médecine de spécialité sont sous-évalués.
Les frais liés à la consommation d’alcool s’ajoutent aux coûts thérapeutiques, mais également à la
société dans son ensemble. Par exemple, les recettes non perçues d’une famille liées à la maladie
d’un membre de la famille, c’est-à-dire notamment les soins d’assistance, les frais liés au handicap
ou à une incapacité de travail durable, l’imposition du travail diminuée, les dégâts matériaux (par
exemple les dégâts aux véhicules endommagés dans un accident), etc.
Les groupes cibles des modifications présentées dans le projet sont les citoyens estoniens, y
compris les mineurs et les personnes ayant des problèmes de consommation d’alcool, les détaillants
en boissons alcooliques, tant entrepreneurs qu’employés de commerce, les producteurs d’alcool, les
producteurs de publicité, les médias, les organismes de contrôle (Agence de protection des
consommateurs, Agence de police et de garde-frontière, Agence des taxes et douanes et collectivités
locales).
6.1. Modification prévue – L’article 1, point 1, du projet établit qu’un détaillant dans le magasin
duquel est vendu de l’alcool, quand l’offre de boissons alcooliques est visible de la salle de vente,
doit, dans sa déclaration d’activité économique, en plus des autres informations, indiquer la surface
de la salle de vente du magasin en mètres carrés.
Groupe cible 1: détaillants pratiquant la vente d’alcool au détail
Ce groupe cible contient une petite partie des marchands d’alcool. En 2015, l’Union des
commerçants a commandé à une société d’études une étude qui incluait 1 428 lieux de vente, dont
Marché de l’alcool, consommation et dégâts en Estonie. Volume 2016. Institut estonien de la conjoncture. Institut pour
le développement de la santé 2016
90 Ibid.
89
43
431 avaient une surface de vente inférieure à 100 m2, 295 une surface de vente comprise entre 100
et 400 m2, 230 une surface de vente comprise entre 400 et 1000 et 123 une surface de vente
supérieure à 1000 mètres carrés, ainsi que 241 stations-service et 108 épiceries et kiosques dont la
surface est généralement inférieure à 450 mètres carrés. La modification concerne donc une petite
partie des magasins.
L’impact est de faible ampleur, car un détaillant qui vend de l’alcool doit de toute façon fournir une
déclaration d’activité économique, or la quantité d’informations supplémentaires à fournir est
limitée.
La fréquence de manifestation de l’impact est limitée, l’impact se manifestant à chaque fois qu’un
détaillant, dont la surface de la salle de vente est inférieure à 450 mètres carrés, présente sa
déclaration d’activité économique. La déclaration d’activité économique n’est pas présentée
régulièrement, mais seulement quand on commence une activité ou quand les circonstances
changent.
Groupe cible 2: ministère de l’économie et de la communication
Le ministère de l’économie et de la communication est un groupe cible du projet en tant que
responsable du registre de l’activité économique. Les déclarations d’activité économique sont
présentées pour inscription au registre de l’activité économique, et il convient, en lien avec
l’augmentation de la masse d’informations demandée dans la déclaration, de développer
l’environnement technologique, et de prendre en compte le fait que les données peuvent plus tard
faire l’objet de requêtes.
L’impact est d’ampleur limitée: dans la mesure où l’on traite déjà aujourd’hui dans le registre les
données fournies par la déclaration d’activité économique et où la plateforme idoine est adaptable,
le développement nécessaire n’est pas considérable et le traitement ultérieur de données sera
automatisé.
La fréquence de manifestation de l’impact est limitée: le développement sera ponctuel, puis le
traitement des données se fera automatiquement.
6.2 Modification prévue – L’article 1, point 2, du projet établit qu’à partir du 1er janvier 2018, les
boissons alcooliques doivent être disposées dans le magasin à l’écart des autres marchandises, et
l’article 1, point 3, du projet établit que la vente de boissons alcooliques dans les magasins, dont
la surface de vente est supérieure à 450 m2, n’est permise que si l’offre de boissons alcooliques
n’est pas visible du reste de la salle de vente.
Groupe cible 1: les visiteurs des magasins de détail, notamment les mineurs et les personnes ayant
des troubles de la consommation d’alcool.
Le groupe cible contient en pratique toute la population estonienne, l’impact positif concerne
surtout les groupes vulnérables, c’est-à-dire les mineurs et les personnes ayant des troubles de la
consommation d’alcool, notamment des problèmes de dépendance.
L’impact est d’ampleur moyenne. L’objectif de la modification est de diminuer la visibilité des
boissons alcooliques, de diminuer les achats spontanés, et de permettre aux personnes ayant des
problèmes de dépendance et aux familles avec enfants mineurs d’éviter, si elles le souhaitent, le
contact avec une offre de boissons alcooliques.
44
La fréquence de manifestation de l’impact est grande, car elle concerne tout visiteur d’un magasin
de détail.
Le risque d’effets indésirables est inexistant.
Explication complémentaire concernant l’impact sur le groupe cible.
Il est de notoriété que la place des produits dans un magasin influe sur le comportement d’achat des
clients. Les marchandises qui satisfont les besoins primordiaux des clients, par exemple les denrées
alimentaires, ont besoin de moins de visibilité, alors que pour les marchandises qui n’appartiennent
pas aux biens de première nécessité, le volume de vente dépend largement, entre autres facteurs, de
leur visibilité dans le lieu de vente.
L’alcool n’appartient pas aux biens de première nécessité, et donc l’emplacement de ce groupe de
marchandises dans le lieu de vente est primordial.
La réceptivité des gens à des influences telles que l’emplacement d’un produit varie grandement et
dépend autant des traits de caractère que de la relation spécifique à l’alcool de chacun. Par exemple,
le contact avec l’alcool produit chez les personnes dépendantes une forte réaction, indépendamment
de leurs traits de caractère ou de leur force de volonté. Mais la visibilité d’une marchandise influe
plus ou moins sur chaque personne. La relation des gens à l’alcool n’est pas réductible à des
catégories uniques (abstinent-modéré-dépendant), les frontières de ces catégories ne sont pas
définissables de façon univoque. La plupart des gens ne peuvent être définis comme dépendants ni
comme abstinents, mais leur faculté de contrôler leur consommation d’alcool peut être très
différente, et donc leur réceptivité aux différentes démarches de promotion de vente est également
différente. Plus forte est la visibilité de l’alcool, plus forte est la proportion de clients que cela peut
inciter à faire une décision d’achat.
D’après les sondages annuels, environ 85 % de la population estonienne consomme de l’alcool (cet
indicateur a varié de quelques pourcents au fil des années), et plus de 90 % de la population adulte a
consommé de l’alcool au cours de sa vie (en partant du fait que dans des études antérieures sur la
consommation de drogues des jeunes, plus de 90 % des 15-16 ans reconnaissaient consommer de
l’alcool), presque toute la population estonienne adulte et une part considérable des mineurs ont des
expériences personnelles et des associations d’idées qui peuvent se réveiller au contact de l’alcool.
Plus faible est le contrôle des gens sur leur consommation d’alcool, plus utile est pour eux une
diminution de la visibilité de l’alcool.
De ce fait, bien que le groupe cible englobe pratiquement toute la population, l’impact est plus
grand sur les groupes vulnérables.
Groupe cible 2: vendeurs au détail de boissons alcooliques
Le groupe cible englobe une grande partie des détaillants, et la modification ne touche
complètement que les détaillants à l’extérieur du territoire de la ville de Tallinn. Sur le territoire de
Tallinn, l’exigence de placer les boissons alcooliques à l’écart des autres marchandises est en
vigueur depuis 2008. En 2015, il y avait 2 724 vendeurs au détail d’alcool, dont 643 à Tallinn.
45
L’impact est d’ampleur moyenne: les détaillants doivent placer les boissons alcooliques dans la
salle de vente à l’écart des autres marchandises, ce qui n’occasionne pas de grands frais. Dans les
magasins dont la surface de vente est supérieure à 450 mètres carrés, les boissons alcooliques
doivent être disposées de telle façon qu’elles ne puissent être vues de la salle de vente, ce qui
occasionne des frais. La vente de boissons alcooliques séparément des autres marchandises a été
mise en place avec succès à Tallinn, et l’application de la disposition n’a pas occasionné de
changements importants dans le réseau de commerce de détail: les effets sur le secteur du détail
n’ont donc pas été considérables.
La fréquence d’occurrence de l’impact de l’exigence de placement à part des boissons alcooliques
est limitée, car la réorganisation est ponctuelle et l’impact se manifeste dans les magasins situés à
l’extérieur de Tallinn et dans lesquels on vend des boissons alcooliques et d’autres biens. L’impact
est nul sur le territoire de Tallinn et dans les magasins spécialisés dans l’alcool.
L’impact de l’exigence selon laquelle l’exposition d’une boisson alcoolique ne doit pas être visible
du reste de la salle de vente (hormis la partie dédiée à l’exposition de boissons alcooliques) s’exerce
dans tous les magasins de détail d’Estonie dont la surface de vente est supérieure à 450 mètres
carrés. En 2015, l’Union des commerçants a commandé à une société d’études une étude qui
incluait 1 428 lieux de vente, dont 431 avaient une surface de vente inférieure à 100 m2, 295 une
surface de vente comprise entre 100 et 400 m2, 230 une surface de vente comprise entre 400 et 1000
et 123 une surface de vente supérieure à 1000 mètres carrés, ainsi que 241 stations-service et
108 épiceries et kiosques dont la surface est généralement inférieure à 450 mètres carrés. La
modification concerne donc une petite partie des magasins.
Le risque d’effets négatifs réside dans les difficultés de réorganisation des produits en raison du
manque de place dans les petits magasins. La proposition de disposer les boissons alcooliques à
l’écart des autres marchandises a été soutenue par l’Union des commerçants dans le cadre des
consultations pour le Livre vert de la politique de l’alcool.
6.3 Modification prévue – L’article 1, point 4, du projet complète l’article 40 de la loi sur l’alcool
par un paragraphe 21, de telle façon que la présentation d’une boisson alcoolique soit permise dans
un lieu de vente consacré à la vente de boissons alcooliques, dans un salon, une foire ou un autre
événement comparable, hormis sur le lieu d’une manifestation principalement consacrée aux
enfants, pendant le déroulement de cette manifestation.»
Groupe cible 1: les visiteurs des magasins de détail, notamment les mineurs et les personnes ayant
des troubles de la consommation d’alcool.
Le groupe cible contient en pratique toute la population estonienne, l’impact positif concerne
surtout les groupes vulnérables, c’est-à-dire les mineurs et les personnes ayant des troubles de la
consommation d’alcool, notamment des problèmes de dépendance.
L’impact est d’ampleur moyenne: il devient possible pour les visiteurs des magasins de détail,
pendant leur passage au magasin, d’éviter le contact avec la présentation et l’offre de boissons
alcooliques; l’exposition des enfants à la promotion de boissons alcooliques diminue probablement;
le danger d’inciter, par la présentation de boissons alcooliques, des personnes dépendantes à
46
renoncer à leur sobriété diminue et les achats impulsifs de boissons alcooliques peuvent également
diminuer.
La fréquence d’occurrence de l’impact est moyenne: il n’y aura pas de présentation de boissons
alcooliques dans les magasins, mais il ne s’agit de toute façon pas d’un phénomène courant dans les
magasins.
Le risque d’effets indésirables est inexistant.
Groupe cible 2: les détaillants
Le groupe cible n’englobe qu’une partie des vendeurs au détail de boissons alcooliques (qui étaient
2 628 en 2014), dans la mesure où la présentation de boissons alcooliques ne se fait que dans les
grands magasins.
L’impact est d’ampleur limitée: la vente de boissons alcooliques peut diminuer chez un nombre
restreint de détaillants, mais le volume des activités et frais associés à la présentation de produits
diminuera également.
La fréquence d’occurrence de l’impact est moyenne: il n’y aura pas de présentation de boissons
alcooliques dans les magasins, mais il ne s’agit de toute façon pas d’un phénomène courant dans les
magasins.
Le risque d’effets indésirables est inexistant.
6.4. Modification prévue – L’article 1, point 5, du projet complète l’article 42 de la loi sur
l’alcool par un paragraphe 1 libellé comme suit: «limiter la durée du commerce d’une boisson
alcoolique dans un établissement de restauration, afin de faire appliquer la loi, pour la durée fixée à
l’article 56, paragraphe 2, de la loi relative à l’application de la loi.».
Groupe cible 1: les collectivités locales
Le groupe cible englobe toutes les collectivités locales, mais l’effet ne se manifeste que dans celles
où il y a une volonté de limiter la vente d’alcool dans les établissements de restauration. Pour
l’instant, Tallinn a fait preuve de beaucoup de volonté et les entités susceptibles de se saisir de cette
possibilité sont probablement les collectivités qui jusqu’ici ont fait preuve d’un semblant
d’initiative en matière d’organisation de la politique locale de l’alcool.
L’impact est d’ampleur moyenne: Tallinn et les autres collectivités qui ont des problèmes de bruit,
de troubles à l’ordre public et de crimes liés à la consommation d’alcool la nuit dans les
établissements de restauration peuvent largement limiter les effets négatifs de la consommation
d’alcool en limitant la vente d’alcool dans les établissements de restauration.
La fréquence d’occurrence de l’impact dépend de l’initiative des collectivités locales et de leur
souhait de profiter de la possibilité offerte par la modification.
47
Le risque d’effets indésirables est nul.
Groupe cible 2: les établissements de restauration vendant de l’alcool
Le groupe cible peut théoriquement englober tous les établissements de restauration vendant de
l’alcool, mais en pratique la modification n’influe que sur les établissements de restauration qui se
trouvent sur le territoire des collectivités locales où l’on ambitionne de limiter les horaires de vente
d’alcool dans un établissement de restauration, et ce, en supposant que les horaires d’ouverture
dudit établissement de restauration soient plus étendus que les horaires prévus par la collectivité
pour la vente d’alcool dans l’établissement, avec d’éventuelles restrictions.
L’impact est d’ampleur moyenne: l’éventuelle restriction horaire de la vente d’alcool ne correspond
qu’à une fraction des horaires d’ouverture de l’établissement de restauration.
La fréquence d’occurrence de l’impact dépend de l’initiative des collectivités locales et de leur
souhait de profiter de la possibilité offerte par la modification.
Le risque d’effets indésirables tient au mécontentement des établissements de restauration vis-à-vis
de la restriction des possibilités de vente.
6.5 Modification prévue – L’article 1, point 6, du projet modifie l’article 47, paragraphe trois de
la Loi sur l’alcool et est libellé comme suit: «(3) Lors de la cession de la propriété d’une boisson
alcoolique, le détenteur précédent doit vérifier l’âge du détenteur sur la base d’un document
d’identité. Il n’est pas nécessaire de vérifier l’âge du détenteur sur la base d’un document d’identité
quand le détenteur est manifestement majeur ou si le détenteur précédent le connaît. Si le détenteur
actuel n’est pas manifestement majeur ou si le détenteur précédent ne le connaît pas comme majeur,
et s’il ne présente pas de document d’identité, le détenteur précédent ne peut céder la propriété
d’une boisson alcoolique.».
Groupe cible 1: les Estoniens mineurs
Le groupe cible englobe, d’après les données de l’Agence de la statistique, 18,6 % de la population
estonienne au 1er janvier 2015.
L’impact est d’ampleur moyenne. L’accès des mineurs à l’alcool diminuera probablement. D’après
une étude comparative de la consommation d’alcool et de drogues par les élèves, 87 % des élèves
de 15-16 ans ont consommé de l’alcool au moins une fois dans leur vie. Dans une étude du
comportement sanitaire des élèves estoniens, des élèves de 11, 13 et 15 ans sont interrogés, et à
15 ans 90 % des sondés ont consommé de l’alcool au cours des années précédentes; en 2013/2014
cet indicateur était descendu à 84 %. Les mineurs estiment que l’alcool est facilement accessible:
d’après l’étude comparative de la consommation d’alcool et de drogues par les élèves, l’accès à la
bière et au cidre est jugé facile ou très facile par 70 % des jeunes, l’accès aux alcools forts est jugé
facile par la moitié des sondés (données de 2011). L’achat d’alcool en magasin n’est cependant pas
pour un mineur la seule façon de se procurer de l’alcool. D’après l’étude qualitative menée en 2012
par l’EMOR, les jeunes citaient spontanément comme premier canal d’accès à l’alcool leurs amis
48
majeurs. En réponse à une question complémentaire sur l’accès à l’alcool dans les magasins, les
mineurs répondaient tout de même qu’ils arrivaient à avoir accès à de l’alcool dans les magasins. 91
La fréquence d’occurrence de l’impact est moyenne, l’impact se manifeste dans les cas où un
mineur essaie d’acheter de l’alcool.
Le risque d’effets indésirables est inexistant.
Groupe cible 2: vendeurs au détail de boissons alcooliques
Le groupe cible inclut toutes les personnes associées à la vente au détail de boissons alcooliques.
L’impact est d’ampleur moyenne. D’après la réglementation en vigueur, il est interdit d’offrir,
donner ou céder à un mineur une boisson alcoolique. Pour garantir l’interdiction, un vendeur peut
demander une pièce d’identité et refuser de vendre le cas échéant. Avec l’entrée en vigueur de la
modification, un vendeur aura l’obligation de vérifier l’âge d’un acheteur, hormis si la personne est
manifestement majeure ou si le vendeur la connaît; les obligations des vendeurs en matière
d’interdiction de vente d’alcool à un mineur sont donc précisées. La modification n’implique pas
d’activités supplémentaires pour les détaillants qui ont jusqu’ici pleinement respecté l’interdiction
de vente d’alcool aux mineurs. Cependant, dans la mesure où les achats-tests de l’Institut pour le
développement de la santé ont montré que les jeunes de 18-19 ans ne se voient demander une pièce
d’identité que dans un quart des cas d’achat de boissons alcooliques 92 , on peut supposer que
préciser les obligations du vendeur est essentiel, et que les acheteurs d’alcool se verront de plus en
plus souvent demander leurs papiers d’identité dans les magasins.
La fréquence d’occurrence de l’impact est grande, car l’impact se manifeste à chaque fois qu’une
boisson alcoolique est vendue et achetée et que le vendeur ne connaît pas l’acheteur.
Le risque d’effets indésirables réside dans les incommodités associées à la plus grande fréquence
des contrôles des papiers d’identité, mais il n’est pas nécessaire de demander leurs papiers à tous les
clients, et par ailleurs la loi actuellement en vigueur établit déjà une obligation semblable; il ne
s’agit donc pas d’une nouvelle régulation.
6.6 Modification prévue – L’article 1, point 7, du projet remplace à l’article 49, paragraphe 1, les
mots «restrictions liées à la consommation d’une boisson alcoolique» par «exigences fixées à
l’article 46 et à l’article 47, paragraphes 1, 5 et 6 de la présente loi».
Groupe cible 1: L’Agence de protection des consommateurs
L’impact est d’ampleur moyenne: conformément à l’article 49, paragraphe 1, de la loi sur l’alcool,
l’Agence de protection des consommateurs exerce un contrôle d’État sur le respect des exigences de
la loi sur l’alcool, notamment des exigences d’emballage et de vente des boissons alcooliques,
hormis les restrictions associées à la consommation d’une boisson alcoolique, qui incluent
également l’interdiction de vente d’une boisson alcoolique à un mineur. Conformément à ce qui
91
https://intra.tai.ee/images/prints/documents/142349313797_Uuring_alkohoolsete_jookide_yleeestiline_testostlemine_2014.pdf
92 ibid
49
précède, la clarté juridique manque en ce qui concerne la compétence de l’Agence de protection des
consommateurs pour exercer un contrôle en matière d’interdiction de proposer, donner ou céder une
boisson alcoolique à un mineur. L’objectif de la proposition est de garantir la clarté juridique en ce
qui concerne la compétence de l’Agence de protection des consommateurs pour exercer un contrôle
portant sur le respect de l’interdiction de proposer, donner ou céder une boisson alcoolique à un
mineur, et pour procéder à une transaction de test afin de contrôler les exigences, en vertu de
l’article 521 de la loi sur l’alcool, complété par le point 6 du projet.
La fréquence d’occurrence de l’impact dépend de l’Agence de protection des consommateurs et de
la fréquence à laquelle il sera décidé d’appliquer en pratique la fonction de contrôle susmentionnée.
Le risque d’effets indésirables est à priori nul en cas d’amélioration de la clarté juridique.
6.7 Modification prévue – L’article 1, point 8, du projet complète la loi sur l’alcool, à laquelle
s’ajoute l’article 521, qui traite du contrôle des exigences par une transaction de test.
Groupe cible 1: Organismes ayant un droit de contrôle sur la vente d’alcool (Agence de police et de
garde-frontière, Agence de protection des consommateurs, Agence des taxes et douanes et
collectivités locales)
Le groupe cible inclut deux administrations nationales et toutes les collectivités locales estoniennes.
L’impact est d’ampleur moyenne. La formulation en vigueur du projet donne aux institutions de
contrôle la possibilité de faire un achat-test, ce qui est en soi une importante modification qui
nécessite une adaptation réfléchie, mais les possibilités sont très restreintes, ce qui diminue
l’ampleur de l’impact. Il y a également des raisons de supposer que toutes les collectivités locales
ne vont pas se mettre à utiliser massivement la possibilité offerte par cette modification. Pour les
institutions intéressées par la possibilité de l’achat-test, la charge de travail liée aux nouvelles
possibilités peut en revanche s’accroître temporairement en raison de la mise en œuvre de cette
nouvelle mesure. D’après la loi, l’Agence de police et de garde-frontière, l’Agence de protection
des consommateurs et les collectivités locales ont déjà la compétence pour assurer un contrôle de
l’interdiction de vente d’alcool aux mineurs, mais en pratique ce droit est rarement utilisé, car la
réglementation en vigueur ne donne pas de possibilités suffisantes pour constater les infractions. En
2012 par exemple, on a enregistré que 6 282 boissons alcooliques avaient été consommées par des
mineurs, mais seules 60 personnes physiques (article 67, paragraphe 1, de la loi sur l’alcool) et trois
personnes morales (article 67, paragraphe 2, de la loi sur l’alcool) ont été poursuivies pour une
infraction pénale à la limite d’âge lors d’une vente de boisson alcoolique à un mineur, et deux
crimes ont été enregistrés, dont le coupable était une personne déjà punie pénalement pour le même
acte (article 1821 de la législation pénale).
La fréquence d’occurrence de l’impact est moyenne: si l’on se fonde sur les retours reçus lors de la
rédaction du Livre vert de la politique de l’alcool et au cours du projet de financement du
mécanisme financier norvégien et destiné aux collectivités locales, ainsi que sur la pratique du
contrôle, on peut conclure qu’aussi bien l’Agence de police et de garde-frontière que les
collectivités locales s’intéressent à l’idée d’intensifier le contrôle sur l’interdiction de la vente
d’alcool aux mineurs, mais que cet intérêt n’est pas le même dans toutes les collectivités locales.
50
Cette mesure simplifie considérablement la constatation de transactions interdites avec un mineur,
l’explication de l’infraction aux détaillants, ainsi que la poursuite des contrevenants, sans influer sur
la charge de travail de la police. Il est effectivement possible, dans des cas exceptionnels, de réaliser
une transaction de test en impliquant un mineur. L’impact préventif général de la mesure ne crée
pas de charge administrative. La communication est essentielle quant à l’objectif et aux résultats de
la mesure, dont l’ampleur de l’impact est plus importante.
Le risque d’effets indésirables réside dans l’accroissement temporaire de la charge administrative et
dans les éventuelles discussions juridiques liées à la mise en œuvre de la mesure.
Groupe cible 2: vendeurs au détail de boissons alcooliques
Le groupe cible inclut tous les vendeurs au détail de boissons alcooliques.
L’impact est d’ampleur moyenne, car il n’impose pas directement aux détaillants de mettre en place
de nouvelles procédures, mais suppose une meilleure application des anciennes procédures.
La fréquence d’occurrence de l’impact est grande, car, d’après les enquêtes, les jeunes ne se voient
demander leurs papiers d’identité que dans un quart des achats d’alcool, et si l’objectif de la loi se
réalisait, les papiers d’identité seraient demandés à la plupart des jeunes adultes.
6.8 Modification prévue - L’article 1, point 10, du projet remplace le nombre «3 200» par le
nombre «5 000» dans l’article 53, paragraphe 2, dans l’article 58, paragraphe 2, dans l’article 61,
paragraphe 2, et dans l’article 65, paragraphe 2, et l’article 1, point 11, du projet remplace le
nombre «2 000» par le nombre «3000» dans l’article 55, paragraphe 2, dans l’article 60,
paragraphe 2, dans l’article 62, paragraphe 2, dans l’article 64, paragraphe 2, dans l’article 66,
paragraphe 2, et dans l’article 68, paragraphe 2.
Groupe cible 1: les producteurs d’alcool
L’impact est d’ampleur limitée, car les montants des sanctions pour infraction à la loi sur l’alcool
augmenteront modérément.
La fréquence d’occurrence de l’impact dépend du respect de la loi par les producteurs d’alcool et de
l’efficacité du travail des institutions de contrôle.
Le risque d’effets indésirables est inexistant.
Groupe cible 2: les institutions de contrôle
L’impact est d’ampleur limitée dans la mesure où les montants des sanctions pour infraction à la loi
sur l’alcool augmenteront modérément. L’impact est probablement positif dans la mesure où le
montant d’une amende est moins décourageant relativement aux frais de procédure.
La fréquence d’occurrence de l’impact dépend du respect de la loi par les producteurs d’alcool et de
l’efficacité du travail des institutions de contrôle.
51
6.9 Modification prévue – L’article 2 du projet modifie l’article 28 de la loi sur la publicité, qui
traite des restrictions à la publicité pour l’alcool.
Groupe cible 1: les mineurs
L’impact est d’ampleur moyenne.
L’influence sur la consommation d’alcool de la publicité pour l’alcool et des films montrant la
consommation d’alcool a été largement étudiée par diverses méthodes (études économétriques,
longitudinales et expérimentales), dont l’analyse a permis au Science Group of the European
Alcohol and Health Forum d’aboutir aux conclusions suivantes:
- La commercialisation de l’alcool augmente la probabilité que les mineurs se mettent à
consommer de l’alcool, et que ceux qui en consomment déjà augmentent les quantités bues.
- Les études économétriques ont montré l’influence de la publicité pour l’alcool sur la
consommation totale et ont constaté que chaque augmentation de 10 % du volume de
publicité pour l’alcool augmente la consommation de 0,3 % (60).
- L’effet de la commercialisation semble être cumulatif: sur les marchés où les jeunes voient
davantage de publicité pour l’alcool, les jeunes se mettent à boire de l’alcool en plus grandes
quantités.
L’effet des publicités pour l’alcool sur les enfants et sur les jeunes a été bien démontré, ce qui a
prouvé à la fois l’effet des publicités sur les valeurs des jeunes et ainsi sur leur consommation à
l’âge adulte, et plus directement sur leur consommation d’alcool avant la majorité. Un large panel
d’études montre que les jeunes qui ont vu plus de publicités pour l’alcool ont des attentes plus
positives vis-à-vis de la consommation d’alcool que ceux qui ont vu moins de publicité pour
l’alcool. La commercialisation de l’alcool augmente la probabilité que les mineurs se mettent à
consommer de l’alcool et que ceux qui en consomment déjà augmentent les quantités bues.
Le projet scientifique ELSA financé en 2007 par la Commission européenne a montré qu’une
majorité des publicités pour l’alcool présente la consommation d’alcool comme une activité
amusante, agréable et sans conséquence et qu’elles figurent des individus qui sont plus beaux que la
moyenne, plus riches, plus heureux, et qui réussissent mieux dans la vie. Les jeunes qui
appréciaient les publicités pour l’alcool avaient également davantage tendance à prendre pour
argent comptant ce qui y était montré. Le même projet scientifique a analysé plusieurs études
d’après lesquelles les publicités pour l’alcool sont les publicités les plus connues parmi les jeunes,
par exemple les enfants britanniques connaissent mieux les publicités pour l’alcool que les
publicités pour la nourriture. Les études utilisées dans le cadre du projet ELSA ont montré que ce
sont surtout la musique jeune, les personnages séduisants, la présence d’une histoire, l’animation et
l’humour qui ont le plus d’effet sur les jeunes. Une ambiance enjouée et détendue est pour eux
attrayante.
On a cherché à diminuer par des restrictions horaires dans les médias électroniques l’exposition des
jeunes Estoniens à la publicité pour l’alcool. Le 1.7.2008 est entrée en vigueur la nouvelle loi sur la
publicité, d’après laquelle la publicité pour l’alcool est interdite entre 8h et 20h à la télévision et à la
radio, aujourd’hui la restriction a été étendue de 7h à 21h, et à l’automne 2011 les producteurs ont
52
conclu un accord volontaire selon lequel la publicité pour l’alcool n’est pas diffusée avant 22h entre
les émissions destinées aux jeunes ou à toute la famille.
EMOR a mené en 2010 et 2012 des études sur le thème des jeunes et de la publicité pour l’alcool.
D’après ces études, par comparaison entre l’audimat et les horaires de diffusion des publicités pour
l’alcool, la publicité pour l’alcool atteignait les mineurs de la façon suivante: avec la restriction à
20h, 42 % des mineurs, avec la restriction à 21h, 37 % des mineurs, et après l’autorégulation des
producteurs à 22h, 29 % des jeunes. Comme l’audience change, tous les jeunes ont en tout cas déjà
vu de la publicité pour l’alcool, comme le montrent les entretiens faits avec le groupe cible.
L’étude RAND Europe 2012 commandée par la Commission européenne montre également que les
restrictions horaires actuelles ne donnent pas forcément le résultat escompté.
Les jeunes estoniens sont très au courant des publicités pour l’alcool: dans une étude d’EMOR
menée en 2012 et où l’on demandait de citer spontanément des publicités, les publicités pour
l’alcool étaient les plus citées. Elles n’étaient pas citées en tant que publicités négatives, mais plutôt
comme neutres ou positives. Le dénominateur commun à la plupart des publicités qui leur étaient
restées en mémoire est là encore l’aspect social, la fête et l’atmosphère positive.
Les études d’EMOR de 2010 et 2012 montrent que les publicités pour l’alcool insistent avant tout
sur des émotions et situations positives, et sur des traits de caractère positifs, au lieu de décrire le
produit. Elles visent à donner forme à des normes sociales, et à créer une image positive de la
consommation d’alcool.
D’après le sondage annuel de l’Institut estonien de la conjoncture, plus de 80 % des citoyens
estoniens soutiennent la restriction de la publicité pour l’alcool.
La commercialisation de l’alcool augmente la probabilité que les mineurs se mettent à consommer
de l’alcool et que ceux qui en consomment déjà augmentent les quantités bues. L’effet de la
publicité pour l’alcool sur les enfants et sur les jeunes est graduel, l’objectif premier de la publicité
étant d’être attrayante pour les spectateurs, y compris pour les jeunes. Il a été prouvé que ceux qui
apprécient les publicités pour l’alcool sont d’autant plus disposés à accepter les messages véhiculés
dans la publicité et que dans le même temps les jeunes qui avaient voté négativement étaient moins
influencés par ces publicités. Il est donc possible de diriger l’effet de la publicité sur les jeunes en
rendant les publicités moins attrayantes.
La fréquence d’occurrence de l’impact est grande, car tous les mineurs sont en contact avec la
publicité pour l’alcool (cf. les études EMOR citées plus haut).
Il n’y a pas d’effets indésirables. D’après le sondage annuel de l’Institut estonien de la conjoncture,
plus de 80 % des citoyens estoniens soutiennent la restriction de la publicité pour l’alcool.
Groupe cible 2: les producteurs et importateurs d’alcool
Le groupe cible englobe tous les entrepreneurs qui produisent ou importent de l’alcool sur le
marché estonien.
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L’impact est d’ampleur moyenne. La publicité est un facteur qui influe sur la consommation
d’alcool, mais il y a d’autres facteurs plus importants encore, comme le prix, la facilité d’accès, les
attitudes sociales, la proportion de personnes dépendantes, etc. Lorsqu’ils commandent une
publicité, les producteurs et importateurs d’alcool doivent tenir compte des nouvelles restrictions,
mais il est difficile d’évaluer l’impact de la modification sur les résultats de vente.
La fréquence d’occurrence de l’impact est grande, car l’impact se manifeste lors de la création et de
la publication de n’importe quelle publicité pour l’alcool.
Le risque d’effets indésirables est nul en ce qui concerne la société, et pour les entrepreneurs, le
risque réside dans la baisse de la consommation et des recettes associées.
Groupe cible 3: les entreprises de média
Le groupe cible est constitué des entreprises de média qui diffusent de la publicité pour l’alcool,
soit les chaînes télévisées privées, Eesti Meedia (diffuseur du Postimees et d’autres publications),
Ekspress Grupp Ajakirjade Kirjastus etc. Le groupe cible n’inclut pas la radiodiffusion publique, les
chaînes qui sont la propriété du secteur public et les chaînes où, pour des raisons éthiques, l’on ne
diffuse pas de publicité pour l’alcool.
L’impact est d’ampleur moyenne dans la mesure où la publicité pour l’alcool n’est pas interdite,
mais que seul son contenu est restreint, ce qui peut légèrement influer sur les choix des producteurs
quant à la chaîne utilisée pour la publicité. Au vu de l’expérience française lors de l’application
d’une réglementation semblable, aucune diminution importante du volume de publicité n’est à
prévoir.93 Le volume de publicité télévisée diminuera probablement, ce qui peut occasionner une
baisse des recettes des chaînes de télévision. On ne s’attend pas à un transfert des recettes
publicitaires vers des chaînes étrangères, car, d’après les études d’audimat, les spectateurs
estophones privilégient massivement les chaînes estoniennes, et les spectateurs russophones les
chaînes russes, où la publicité pour l’alcool est interdite.
La fréquence d’occurrence de l’impact est importante, car il se manifeste dès qu’une publicité pour
de l’alcool est publiée.
Le risque d’effets indésirables se trouve dans le mécontentement des entreprises de média en raison
d’une possible division des recettes publicitaires entre les chaînes.
Groupe cible 4: les producteurs de publicité
Ce groupe cible contient les personnes qui créent des publicités pour l’alcool et les entreprises, ce
que sont très généralement les agences de publicité.
L’impact est d’ampleur moyenne, car il suppose de la part des publicitaires une adaptation à la
nouvelle réglementation et une adaptation de leur création aux nouvelles exigences, mais la
publicité pour l’alcool ne disparaît pas pour autant, et d’après l’expérience française, lors de
93
La loi relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme. Conseil national de l’Évaluation, 1999
54
l’adoption d’une réglementation semblable, une baisse sensible du volume de publicité n’est pas à
prévoir.94
La fréquence d’occurrence de l’impact est grande, car l’impact se manifeste lors de la création de
n’importe quelle publicité pour l’alcool.
Le risque d’effets indésirables réside dans un mécontentement temporaire des producteurs de
publicité en raison de la restriction de la liberté de création.
Groupe cible 5: L’Agence de protection des consommateurs
Ce groupe cible est constitué par l’Agence de protection des consommateurs en tant qu’institution
de contrôle.
L’impact est d’ampleur moyenne, car il suppose de la part de l’institution de contrôle une
adaptation à la nouvelle régulation et l’application de cette régulation. La charge de travail peut
augmenter temporairement, mais comme les modifications rendent le texte de loi plus univoque, le
contrôle devient plus simple et exige moins de ressources.
La fréquence d’occurrence de l’impact est moyenne. L’impact se manifeste lors de l’exercice du
contrôle sur la publicité pour l’alcool.
Le risque d’effets indésirables est inexistant.
Il s’agit d’une norme technique, pour laquelle il faut notifier la Commission européenne.
6.10 Modification prévue - L’article 2, point 3, du projet remplace le nombre «10 000» par le
nombre «50 000» à l’article 34, paragraphe 2, et à l’article 35, paragraphe 2, et augmente ainsi les
montants maximaux des sanctions financières pour infraction à la loi sur la publicité par une
personne morale.
Groupe cible 1: les producteurs d’alcool, les producteurs de publicité et les diffuseurs
L’impact est d’ampleur moyenne: la hausse des montants des amendes aura sans doute un effet sur
les commandes de campagnes de publicité et incitera les commanditaires et les publicitaires à
mieux respecter les lois. Avec les sanctions en vigueur jusqu’ici, on pouvait soupçonner, dans de
nombreuses campagnes de publicité, que la campagne avait été élaborée tout en sachant qu’il
pouvait y avoir infraction donnant lieu à une sanction financière. Une somme de 50 000 euros
constitue probablement une partie suffisamment importante du coût total d’une campagne de
publicité pour que les entreprises ne se rendent pas volontairement coupables d’une infraction et ne
prévoient pas déjà les sommes correspondant à la sanction dans les frais de la campagne.
La fréquence de l’impact est grande, car il se manifeste probablement lors de l’élaboration de la
plupart des campagnes de publicité.
94
Ibid.
55
Le risque d’effets indésirables est inexistant.
Groupe cible 2: L’Agence de protection des consommateurs
L’impact est d’ampleur limitée dans la mesure où le montant de l’amende n’influe pas directement
sur les revenus de l’institution de contrôle. Si, en revanche, l’on suppose que la hausse du montant
maximal des sanctions financières augmente l’efficacité de cette mesure en incitant au respect de la
loi, la motivation de l’institution de contrôle augmentera sans doute.
La fréquence de l’impact dépend de la fréquence à laquelle l’Agence de protection des
consommateurs appliquera les nouveaux montants.
7. Activités, frais et recettes anticipés associés à la mise en œuvre de la loi pour l’État et les
collectivités locales
Conformément au projet, les institutions de l’État ne seront pas confrontées à de nouvelles
obligations, dans la mesure où les institutions concernées ont déjà l’obligation de contrôler la vente
d’alcool et la publicité pour l’alcool. L’exercice du contrôle sera facilité en raison des précisions
apportées aux dispositions régulant la publicité pour l’alcool.
La mise en œuvre du projet de loi n'entraîne pas de dépenses supplémentaires pour le budget de
l’État.
8. Actes d’exécution
Il n’est pas prévu de modifier les actes d’exécution en vigueur ni d’adopter de nouveaux actes
d’exécution en raison de l’entrée en vigueur du projet.
9. Entrée en vigueur de la loi
La loi entre en vigueur le 1er janvier 2018.
10. Harmonisation du projet
Le ministre de la santé et du travail a présenté le projet pour harmonisation et publication en 2015;
le projet a été étudié par un groupe d’harmonisation par le biais du système EIS d’informations sur
les projets (dossier 15-1469) et a fait l’objet de discussions gouvernementales. Un tableau
concernant le décompte des remarques et propositions versées au projet a été ajouté dans le projet.
___________________________
Initiative du gouvernement estonien
«…» «…………………» 2017. a.
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