Projet de premier système national d`échange de droits d`émission

MAI 2007
Actualités – Droit de l’énergie
Projet de premier système national
d’échange de droits d’émission au Canada
PAR LARRY COBB ([email protected]), GLENN ZACHER ([email protected])
ET KIRSTEN ILER ([email protected])
LISEZ ÉGALEMENT
La Commission refuse de
révoquer la modification du taux
d’accélération et de décélération
L’associé James Harbell
coprésidera la conférence sur le
droit environnemental de l’ABA
intitulée « 35th National Spring
Conference on the
Environment »
Après de nombreux faux départs, le gouvernement fédéral a finalement
annoncé, à la fin avril, son nouveau plan sur les changements climatiques,
Prendre le virage, qui vise notamment à établir le premier système national
d’échange de droits d’émission au Canada. Le document gouvernemental
intitulé Cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques décrit les
règlements proposés sur les émissions atmosphériques qui ont une portée
générale et couvrent les émissions de gaz à effet de serre (les « GES ») et
d’autres polluants.
Entre autres, les règlements proposés obligeraient les émetteurs industriels à
réduire l’intensité de leurs émissions de GES (par unité de production) de
18 % par rapport aux niveaux de 2006 d’ici 2010. Les cibles de réduction
augmenteraient par la suite de 2 % par année pour atteindre 26 % d’ici 2015.
Ces cibles révisées ne permettront pas au Canada de respecter ses
obligations aux termes du Protocole de Kyoto prévoyant une réduction
absolue des GES de 6 % d’ici 2012 par rapport aux niveaux de 1990.
Les cibles de réduction proposées s’appliqueraient aux secteurs industriels suivants :
> le fer et l’acier;
> l’électricité produite à base de combustibles;
> le mazout brut et le gaz (y compris l’industrie pétrolière et gazière, les
sables bitumineux et les gazoducs);
> les produits forestiers (y compris les pâtes et papiers et les produits du bois);
> la fonte et l’affinage (y compris l’aluminium et la fonte des métaux communs);
> le ciment, la chaux et la fabrication de produits chimiques;
> certains secteurs miniers (y compris le boulettage de minerai de fer et
la potasse).
« Cabinet d’avocats
canadien de l’année »
CHAMBERS GLOBAL 2006
Bulletin rédigé par le groupe du droit de
l’énergie de Stikeman Elliott.
STIKEMAN ELLIOTT S.E.N.C.R.L., s.r.l. ¦
Aux termes des règlements proposés, les installations qui existaient en 2006
seraient tenues d’atteindre les objectifs de réduction des GES, tandis que les
nouvelles installations bénéficieraient d’un délai de grâce de trois ans. Les
entreprises qui ont pris entre 1992 et 2006 des mesures d’action précoce
« vérifiées » pour réduire leurs GES seraient admissibles à un crédit ponctuel.
Ces crédits seraient plafonnés à 15 mégatonnes (5 mégatonnes au cours
d’une année donnée). Cependant, les critères d’admissibilité à ces crédits
n’ont pas encore été déterminés. Les entreprises pourraient soit utiliser les
crédits pour atteindre leurs cibles, soit les échanger.
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Les entreprises visées par les règlements proposés pourraient prendre diverses mesures pour atteindre leurs
cibles de réduction, notamment celles qui suivent :
> Participer à un système pancanadien d’échange de droits d’émission, soit une bourse d’échange
inter-entreprises de droits d’émission de GES, d’oxydes d’azote (NO x) et d’oxyde de souffre (SOx). Les
entreprises qui atteignent leurs objectifs prévus recevraient des crédits qu’elles pourraient vendre à celles qui
excèdent leurs limites ou encore mettre en banque en vue de les utiliser plus tard.
> Acheter des crédits compensatoires, soit des crédits attribués pour des réductions d’émissions vérifiées qui ont lieu
en dehors des activités réglementées. Ces crédits pourraient être vendus à des entreprises afin qu’elles puissent
atteindre leurs propres cibles. Ce système de crédits compensatoires est censé démarrer dès que possible.
> Acheter des crédits aux termes du Mécanisme pour un développement propre (le « MDP ») du Protocole de
Kyoto ? soit investir dans des projets de MDP dans des régions du monde en développement. Seuls certains
types de crédits du MDP (appelés « crédits de réduction d’émissions certifiées ») seraient admissibles et
pourraient valoir au plus 10 % de la cible totale de l’entreprise.
> Réduire les émissions à l’interne d’au plus 5 mégatonnes par année au cours de la période 2010-2017, par
des améliorations technologiques ou la réduction de la consommation d’énergie.
> Contribuer à un fonds technologique à raison, initialement, de 15 $ par tonne d’équivalent de dioxyde de
carbone. Cette mesure pourrait permettre à une entreprise d’atteindre 70 % de sa cible à compter de 2010,
pourcentage qui serait progressivement ramené à 10 % d’ici 2017. Le gouvernement examinera également
l’idée « d’accorder aux entreprises des crédits pour les investissements, visant des projets certifiés, qu’elles
effectuent dans une technologie transformatrice destinée à réduire les émissions futures ».
Fait important, les règlements proposés ne permettraient pas aux entreprises canadiennes de participer à un
système d’échange international de droits d’émission. Le gouvernement conservateur s’oppose à un tel système
et a souvent déclaré qu’il équivaut à « gaspiller l’argent des canadiens à l’étranger pour acheter des droits
d’émissions sur le marché international ». Cependant, des parties d’opposition et de nombreux acteurs du monde
des affaires favorisent un système d’échange international.
Au cours des prochains mois, les responsables fédéraux prévoient rencontrer leurs homologues provinciaux et
territoriaux, les membres des secteurs industriels visés et d’autres parties intéressées, afin de discuter d’éléments
clés des règlements proposés. En l’absence de soutien politique important, le plan ayant été immédiatement
rejeté par les parties d’opposition, le contenu et le sort des règlements proposés sont très incertains. Toutefois, le
plan ne requiert pas l’appui de l’opposition puisqu’il peut être mis en œuvre par voie de changements
réglementaires seulement. Le gouvernement espère finaliser le cadre réglementaire sur les polluants
atmosphériques d’ici l’automne 2007 et toute la réglementation d’ici 2010.
En outre, il est loisible aux gouvernements provinciaux de mettre en place des cibles de réduction plus strictes. D’ailleurs,
il a été annoncé que l’Ontario présentera son propre plan vert le 11 juin. De l’avis général des prévisionnistes, ce plan
devrait inclure des cibles de réduction des GES plus sévères que celles du plan fédéral et favoriser les projets d’énergie
renouvelable. De plus, le premier ministre de l’Ontario, Dalton McGuinty, a récemment annoncé qu’il comptait convier les
provinces canadiennes à convenir de leur propre plan national visant à réduire les GES et à mettre sur pied un système
interprovincial de plafonnement et d’échange de crédits pour les émissions de GES.
Un associé coprésidera la conférence de l’ABA
James Harbell, associé chez Stikeman Elliott, coprésidera la conférence sur le droit environnemental de l’ABA
intitulée « 35th National Spring Conference on the Environment », qui aura lieu le 8 juin à la University of Maryland
School of Law.
Le programme de cette année sera axé sur le réchauffement climatique et sur la meilleure façon dont on peut
e
s’attaquer à la question des changements climatiques sur le plan juridique. M Harbell discutera des objectifs de la
conférence et présentera les conférenciers principaux de la journée. Pour obtenir de plus amples renseignements
ou un exemplaire du programme, voir le site www.abanet.org/publicserv/environmental.
STIKEMAN ELLIOTT S.E.N.C.R.L., s.r.l.: ACTUALITES - DROIT DE L'ENERGIE
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La Commission refuse de révoquer la modification du taux
d’accélération et de décélération
PAR PATRICK G. DUFFY ([email protected])
La Commission de l’énergie de l’Ontario (la « Commission ») a rejeté la requête déposée par l’Association of
Major Power Consumers in Ontario (l’« AMPCO ») lui demandant d’examiner la modification apportée à une règle
du marché par la Société indépendante d’exploitation du réseau d’électricité (la « SIERE ») pour rajuster le
multiplicateur du taux d’accélération et de décélération. C’était la première fois que la Commission était saisie
d’une telle requête. Cette décision intéressera les intervenants du marché ontarien puisqu’elle fixe : a) le cadre de
la compétence de la Commission lorsqu’il lui est demandé d’examiner la modification d’une règle, b) l’ampleur de
la preuve documentaire requise par la SIERE, c) le fardeau de la preuve imposée aux parties et d) le critère
applicable aux termes de la législation.
La requête d’AMPCO avait trait à une estimation faite par la SIERE de la rapidité à laquelle une centrale peut
augmenter ou diminuer sa production (le « taux d’accélération et de décélération ») pour répondre à la demande.
Le marché de gros de l’Ontario est régi par deux algorithmes parallèles : l’algorithme de fixation des prix, qui sert
à calculer le prix de gros toutes les cinq minutes et qui ne tient pas compte des contraintes de transport dans le
réseau, et l’algorithme de distribution physique, qui tient compte des contraintes de transport et qui sert à réguler
les installations de façon à répondre à la demande du marché.
En se fondant sur des évaluations effectuées avant l’ouverture du marché, la SIERE a noté une volatilité des prix
pendant les périodes où il y avait augmentation importante de la demande et où la centrale offrant le prix marginal
de l’électricité le plus bas ne pouvait ajuster sa production assez rapidement pour y répondre, ce qui obligeait à
expédier de l’électricité plus coûteuse pour compenser le manque. Compte tenu de cette volatilité, les paramètres
de l’algorithme de fixation des prix présumaient que les centrales étaient aptes à ajuster leur production 12 fois
plus rapidement qu’en réalité. Par conséquent, pendant ces périodes, on expédiait de l’électricité plus chère mais
provenant de centrales dont la production pouvait s’ajuster rapidement à la demande, alors que l’algorithme de
fixation des prix présumait, dans le calcul du prix de gros, que l’électricité des centrales moins chères, mais ayant
une vitesse d’ajustement à la demande plus lente, était utilisée.
L’écart entre l’algorithme de fixation des prix et celui de distribution physique réduit les augmentations subites des
prix, mais il freine aussi la hausse du prix de gros, l’éloignant davantage du coût de production réel. Le Comité de
surveillance du marché (le « Comité ») a déclaré dans un certain nombre de ses rapports que cet écart crée des
inefficacités sur le marché. En particulier, il mentionne dans son rapport de juin 2006 que le freinage de la hausse
du prix de gros en Ontario dû au multiplicateur du taux d’accélération et de décélération est l’un des facteurs qui
font que l’on exporte de l’électricité à New York même lorsque le coût de production sous-jacent est en réalité
plus élevé en Ontario qu’à New York.
Lorsqu’elle l’a introduit, la SIERE considérait que le multiplicateur du taux d’accélération et de décélération de 12x
était une mesure temporaire. En janvier 2006, elle a donc entrepris un processus de consultation des parties
intéressées en vue de le réexaminer. Ce processus s’est achevé au début de janvier 2007 lorsque la SIERE a
approuvé la modification d’une règle du marché ramenant le multiplicateur du taux d’accélération et de
décélération de 12 à 3. Dans sa décision, la SIERE approuvait la modification pour les raison suivantes :
> elle alignera mieux les prix avec les motifs opérationnels et aura comme effet immédiat de réduire les
exportations d’énergie non rentables qui constituent un fardeau économique pour l’Ontario et augmentent les
émissions dues à la hausse de la production d’énergie à partir de combustibles fossiles en Ontario, hausse
servant à combler ces exportations;
> sa mise en place ne coûtera rien;
> elle entraînera de faibles changements dans la distribution financière entre les consommateurs et les
fournisseurs compte tenu des réponses et des mécanismes du marché hybride.
L’AMPCO, qui s’est vivement opposée aux changements proposés pendant la consultation des parties
intéressées, a déposé auprès de la Commission une demande d’examen de la modification aux termes de
l’article 33 de la Loi de 1998 sur l’électricité (la « Loi »). Le paragraphe 33(9) de la Loi prévoit que la Commission
révoque une modification et la renvoie à la SIERE pour étude plus approfondie si elle conclut que la modification
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est incompatible avec les objets de la Loi ou qu’elle avantage ou désavantage injustement un intervenant du
marché ou une catégorie d’intervenants du marché.
Le principal argument de l’AMPCO était que le processus de consultation était faussé et que la question avait été
prédéterminée pour recevoir l’appui des producteurs d’électricité sur d’autres initiatives. Au cours de l’instance, la
Commission a ordonné à la SIERE de produire tous les documents relatifs à la consultation des parties
intéressées ayant trait au taux d’accélération et de décélération et à d’autres initiatives qui, selon l’AMPCO, y
étaient liées. La SIERE s’y est opposée au motif que ces questions dépassaient le cadre de la demande et que,
dans tous les cas, il n’était pas raisonnablement possible de produire tous les documents requis dans le délai de
60 jours prévu par la Loi pour l’instance. À la place, la SIERE a proposé de produire certains documents, ce que
la Commission a accepté. Cette dernière a également convenu de se prononcer sur la question de la pertinence
des documents produits par la SIERE au début de l’audience.
La Commission a entendu la demande les 29 et 30 mars 2007. Après avoir entendu les arguments des parties
concernant la « question de pertinence », elle a jugé que le paragraphe 33(9) est une disposition qui restreint sa
compétence, son mandant se limitant à examiner les répercussions de la modification d’une règle du marché en
fonction des deux critères prévus dans ce paragraphe. La Commission a signalé que l’intention du législateur de
limiter son examen était également reflétée dans le court délai prévu par la Loi pour répondre à une demande
d’examen d’une règle. Selon elle, l’évaluation de la validité de la consultation des parties intéressées devait plutôt
faire l’objet d’une demande de contrôle judiciaire. Par conséquent, la Commission a ordonné que toute preuve
liée au processus de consultation soit exclue.
À la reprise de l’audience, l’AMPCO, la SIERE et d’autres intervenants ont présenté des preuves sur le
bien-fondé de la modification et ses répercussions sur les factures des consommateurs. Après avoir permis
l’échange d’observations finales, la Commission a rendu sa décision rejetant la demande le 10 avril 2007, soit le
dernier jour du délai de 60 jours prévu par la Loi. Parmi les principales conclusions de la Commission, il faut
souligner les suivantes :
> Le fardeau de la preuve dans une demande d’examen de la modification d’une règle appartient au requérant,
qui doit démontrer à la Commission que le recours devrait être accueilli.
> Il est justifié de vouloir apporter une modification aux règles du marché visant à améliorer l’efficacité de
celui-ci, même dans le contexte du marché hybride de l’Ontario.
> Dans l’article 33 de la Loi, avantager ou désavantager injustement un intervenant ou une catégorie
d’intervenants du marché s’entend d’une discrimination économique injuste. Ce critère n’est pas rempli
uniquement parce qu’une partie est plus avantagée qu’une autre sur le plan économique.
> La modification du taux d’accélération ou de décélération, qui passera à 3x, augmentera l’efficacité du
marché en temps réel de la SIERE, et on prévoit que ses répercussions sur les factures des consommateurs
seront relativement modestes. Même si l’estimation des répercussions de la modification est une opération
compliquée et imprécise, la SIERE a calculé qu’elles seront de l’ordre de 0,004 cent le kWh, ce qui donne
une idée de l’effet net de la modification.
Même si la Commission s’est prononcée sur le bien-fondé de la modification, les intervenants du marché n’en
verront pas immédiatement les répercussions sur le marché ontarien. En effet, bien que la Commission ait rejeté
la demande de l’AMPCO visant à suspendre l’application de la modification pendant qu’elle cherche à appeler de
la décision, elle s’attend à ce que la SIERE ne l’applique pas avant que l’AMPCO n’ait eu l’occasion raisonnable
de porter sa cause devant les tribunaux. Le 27 avril 2007, l’AMPCO a interjeté appel de la décision de la
Commission devant la Cour divisionnaire.
Pour de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec votre représentant chez Stikeman Elliott, un
des auteurs mentionnés ci-dessus ou un membre du groupe du droit de l’énergie dont les noms figurent sur le
site www.stikeman.com.
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