Les Collectivités territoriales dans l`Union européenne

Nicolas Kada
Les Collectivités territoriales
dans l’Union européenne
Vers une Europe décentralisée ?
Presses universitaires de Grenoble
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La collection « Europa » est dirigée par Henri Oberdorff.
Da n s l a m ê m e c o l l e c t i o n
B. Lukaszewicz, H. Oberdorff (dir.), Le Juge administratif et l’Europe : le dialogue
des juges, 2004
H. Oberdorff (dir.), L’Européanisation des politiques publiques, 2008
H. Oberdorff, L’Union européenne, 2e édition, 2010 (1re édition 2007)
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Liste des principales abréviations utilisées
Al. Alinéa
Art. Article
ARE Association des régions d’Europe
ATR Administration territoriale de la République
CC Conseil constitutionnel
CCRE Conseil des communes et régions d’Europe
CdR Comité des régions
CGCT Code général des collectivités territoriales
CRPM Conférence des régions périphériques maritimes d’Europe
CE Conseil d’État
CGLU Cités et gouvernements locaux unis
CJCE Cour de justice des communautés européennes
DATAR Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire
et à l’attractivité régionale
DGF Dotation globale de fonctionnement
DIACT Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité
des territoires
EPCI Établissement public de coopération intercommunale
FEDER Fonds européen de développement régional
FEOGA Fonds européen d’orientation et de garantie agricole
GECT Groupement européen de coopération territoriale
GEIE Groupement européen d’intérêt économique
GIP Groupement d’intérêt public
GLCT Groupement local de coopération transfrontalière
JOCE Journal officiel des communautés européennes
JORF Journal officiel de la République française
LOADT Loi d’orientation / aménagement et développement du territoire
NUTS National units for territorial statistics
PCP Politique commune de la pêche
SEML Société d’économie mixte locale
SGAE Secrétariat général aux affaires européennes
TUE Traité sur l’Union européenne
UE Union européenne
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n Introduction n
L’idée de décentralisation a longtemps été associée à la seule institution communale.
Il suffit de relire les écrits d’Alexis de Tocqueville1, par exemple, pour s’en convain-
cre. Les débats autour des libertés communales ont en effet marqué la Révolution
française mais aussi d’autres pays européens, du Nord au Sud, tous concernés par le
développement des villes et l’exode rural, certes à des degrés divers et à des périodes
parfois différentes. « Ce n’est pas une singularité française, mais une donnée commune
à tous les États européens, de la Suède à l’Italie » constate ainsi le professeur Gérard
Marcou2. Pourtant, depuis maintenant une quarantaine d’années, un nouveau niveau
d’administration territoriale semble s’imposer comme référence en termes de décen-
tralisation en Europe, et même détrôner la commune : la région. C’est ainsi qu’est
née et a été popularisée l’idée d’une Europe des régions. Or, il est temps désormais
de dépasser cette formule et d’explorer plus précisément ce qu’il en est d’une Europe
des collectivités locales… autrement dit, d’une Europe décentralisée.
Précisions terminologiques préalables
Poser la question de l’organisation du pouvoir au niveau local dans les différents
systèmes étatiques de l’Union européenne nécessite tout d’abord de préciser quelques
notions théoriques, avant d’en analyser les évolutions pratiques.
La centralisation
La centralisation signifie qu’il y a une unité dans l’élaboration des normes et une
uniformité dans leur exécution, comme dans la gestion des services. Il y a donc une
conception unique de la règle de droit sur l’ensemble du territoire. Aussi Chaptal,
futur ministre de l’intérieur de Napoléon Bonaparte, affirmait-il en l’an VIII : « Le
préfet, essentiellement occupé de l’exécution, transmet les ordres au sous-préfet,
celui-ci au maire des villes, bourgs et villages, de manière que la chaîne d’exécution
descende sans interruption du ministre à l’administré, et transmet la loi et les ordres
du gouvernement jusqu’aux dernières ramifications de l’ordre social, avec la rapidité
du fluide électrique »3. Dans ce cas, l’architecture générale des différents services de
l’État présente une structure très homogène, similaire d’un lieu à l’autre du territoire.
1. Et notamment : A. de Tocqueville. L’Ancien régime et la Révolution. Paris, Flammarion, 2006, 411 p.
2. G. Marcou. Les régions entre l’État et les collectivités locales. Étude comparative de cinq États européens à
autonomie régionale ou constitution fédérale. Rapport du GRALE pour le Ministère de l’Intérieur (CEP),
janvier 2003. p. 7.
3. Propos extraits du discours de Chaptal devant le Corps Législatif à l’occasion de la présentation du
texte de la future loi du 28 pluviôse an VIII.
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Les Collectivités territoriales dans l’Union européenne. Vers une Europe décentralisée ?
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Nombre d’États européens, au premier rang desquels se trouve assurément la France,
ont ainsi privilégié une organisation centralisée de leur administration, généralement
dans un but d’aménagement du territoire mais aussi de contrôle strict des libertés locales.
La décentralisation
La décentralisation
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permet d’accorder une certaine autonomie à des collectivités
territoriales, élues et libres de s’administrer comme elles le souhaitent, mais toujours
dans le cadre d’une unique loi nationale qui continue de s’imposer à elles. Dès lors,
les collectivités décentralisées ne sont pas dans une situation de dépendance à l’égard
du pouvoir central et peuvent évoluer de façon relativement diversifiée. Mais il y
a des limites à cette autonomie, clairement posées par la loi et la constitution, et
garanties par un contrôle étatique des actes de ces collectivités décentralisées. Tous
les États européens connaissent désormais, à des degrés bien évidemment divers,
une forme de décentralisation.
La déconcentration
La déconcentration5 peut apparaître comme une voie moyenne, intermédiaire entre
les deux précédents modèles d’organisation de l’État : il s’agit en effet d’une simple
délégation de compétences, au sein de l’État, en direction d’autorités territoriales
placées au plus près des citoyens mais toujours nommées par le pouvoir central. Il
s’agit donc avant tout d’une technique d’organisation administrative, consistant à
répartir les compétences, puis les moyens – matériels, financiers et humains – au
sein de cette unique personne morale qu’est l’État, en procédant à des délégations
d’une administration centrale vers ses services déconcentrés. Cette notion s’oppose
à celle de concentration qui est un système administratif dans lequel le pouvoir de
décision est concentré au sommet de l’appareil d’État.
Permettant d’alléger la charge administrative qui incombe aux services centraux,
la déconcentration favorise à l’inverse une accélération de la prise de décision au
niveau local, à l’image de la célèbre formule que l’on doit à Odilon Barrot : « c’est le
même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche ». Très largement utilisée
par les États unitaires, la déconcentration peut également l’être par les collectivités
territoriales ou les États fédérés qui s’assurent ainsi un meilleur circuit de décision
au niveau administratif sans pour autant renoncer au maintien d’un contrôle hiérar-
chique. Ainsi, l’unité de l’institution est préservée dans la mesure où les chefs de
service6 conservent leur traditionnel pouvoir d’instruction (pouvoir de donner des
4. Pour aller plus loin en ce qui concerne les définitions, se reporter à : G. Cornu (sous la direction
de…). Vocabulaire juridique. Paris, PUF, 8e édition, 2007, 986 p.
5. Voir aussi : N. Kada. Le préfet et la déconcentration sous la Cinquième République. Lille, Presses universi-
taires du Septentrion, 2000, 699 p. et A. Larangé. La déconcentration. Paris, LGDJ, 2000, 116 p.
6. Par chefs de service, il faut entendre ici : ministres, préfets, exécutifs des collectivités territoriales ou
exécutifs des établissements publics.
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