Objet : L`urbanisation en Chine continentale

DIRECTION GENERALE DU TRESOR ET DE LA POLITIQUE ECONOMIQUE
25 avril 2014
S ERVICE E CONOM IQ UE R EG ION AL DE PEK IN
Marie Urban - Attachée sectorielle
Note
Objet : L’urbanisation en Chine continentale
Entre les débuts de l’ouverture du pays à l’économie de marché en 1978 et 2013, la population
urbaine chinoise a été multipliée par plus de quatre, passant de 172 à 731 millions de personnes.
Cette urbanisation a soutenu la croissance spectaculaire de l’économie chinoise, mais s’est
accompagnée de l’apparition de nombreux déséquilibres (tension sociales, pression sur les terres
arables, inégalités…). Les autorités chinoises entendent donc désormais privilégier une urbanisation
« d’un nouveau type », plus juste et plus durable.
1. L’urbanisation de la Chine reste inachevée
a.
En Chine, une zone est qualifiée d’urbaine ou de rurale en fonction de ses caractéristiques
administratives ou de ses infrastructures
Les critères d’évaluation de la population urbaine ont été modifiés à plusieurs reprises depuis
l’instauration de la République populaire de Chine et correspondent aujourd’hui à ceux établis par le
Bureau National des Statistiques (NBS) en mars 20061 . Le NBS se réfère aux derniers échelons de la
hiérarchie administrative chinoise (cf. annexe) : les comités de quartier et les comités de village. Sont
inclus dans la population urbaine les personnes résidant depuis plus de 6 mois dans une zone sous la
juridiction d’un comité de quartier ou d’une zone sous la juridiction d’un comité de village
« directement reliée aux infrastructures et services publics urbains ». Il en découle une marge
d’appréciation. Ainsi, une zone sous administration d’un comité de village peut être qualifiée
d’urbaine dès lors que les autorités prévoient leur englobement prochain par l’expansion urbaine2.
Par ailleurs, la population chinoise est soumise à un système d’enregistrement et de contrôle de
la population, le hukou. Chaque citoyen chinois possède un livret sur lequel sont notamment notés le
statut du hukou (agricole ou non agricole) et son lieu d’enregistrement. Le hukou n’interdit pas les
migrations mais crée des accès différentiés à l’emploi, à la propriété immobilière, à la protection
sociale et à l’éducation pour les enfants. Le hukou est héréditaire : depuis 1998 l’enfant peut hériter du
hukou de son père ou de sa mère, alors que jusqu’à cette date l’enfant héritait systématiquement du
hukou de sa mère. En 2013, selon le NBS, 166 millions de personnes détentrices d’un hukou agricole
résidaient en dehors de leur bourg, canton ou sous-district de rattachement. Ils constituent la
population des ouvriers paysans (mingongs) migrants. A la même date, 103 millions de personnes
Afin d’avoir une série de statistiques cohérente malgré l’évolution des définitions, le NBS a reconstitué les données statistiques d’après les
derniers critères.
1
2
Fundamentals of China’s Urbanization and Policy, Kam Wing Chan, The China review Vol. 10, N°1 (spring 2010)
détentrices d’un hukou agricole travaillaient dans les secteurs non agricoles au sein de leur bourg,
canton ou sous-district de rattachement. Cette population est celle des ouvriers paysans (mingongs)
locaux.
b.
L’urbanisation a été rapide mais reste incomplète
L’urbanisation a connu un essor très important à partir des années 1990 et a dépassé le seuil des
50% pour la première fois en 2011. En 2013, 731 millions d’habitants sont comptabilisés comme
urbains, soit 53,7% de la population chinoise. Le processus d’urbanisation en Chine peut être découpé
en quatre grandes phases : de 1949 à 1960, l’urbanisation est tirée par l’industrialisation du pays et le
Grand bond en avant ; de 1961 à 1976, la Grande famine et la Révolution culturelle conduisent à une
désurbanisation ; l’urbanisation reprend avec les réformes lancées à partir de 1978 ; elle accélère à
partir de 1995, avec l’essor de l’économie chinoise (cf. graphique 1).
Graphique 1
Evolution de l'urbanisation en Chine entre 1949 et 2013
Population urbaine
(millions)
800
Taux d'urbanisation
60%
700
50%
600
40%
500
30%
400
300
20%
200
10%
100
0%
0
1949
1954
1959
1964
1969
1974
1979
1984
1989
1994
1999
2004
2009
Source : Bureau National des Statistiques
Malgré cet essor important, le taux d’urbanisation en Chine demeure faible, en comparaison avec
celui de la plupart des autres pays présentant un niveau de PIB par habitant similaire et l’on parle dans
le cas de la Chine de sous-urbanisation ou d’urbanisation incomplète3 (cf. graphique 2).
Fundamentals of China’s Urbanization and Policy, Kam Wing Chan, The China review Vol. 10, N°1 (spring 2010) et
“Urbanization in China: Policy Issues and Options”, J. Vernon Henderson, Brown University and NBER, China Economic Research and
Advisory Programme, November 2009
3
2
Graphique 2
Niveau d'urbanisation en fonction du PIB par habitant PPA dans le monde en 2011
Taux d'urbanisation en
%
100
90
80
70
Provinces de l'Est
60
Provinces du Nord-Est
CHINE
Provinces du Centre
Provinces de l'Ouest
50
40
30
20
10
0
500
5 000
50 000
PIB/habitant en USD PPA
Source : Banque Mondiale - Les pays représentés ont une population de plus de 15 millions d'habitants
Une comparaison du taux d’urbanisation de la Chine avec ceux des pays développés suggère le
potentiel substantiel de l’urbanisation en Chine pour les décennies à venir. Ainsi en 2012, alors
que le taux d’urbanisation en Chine dépassait de quelques points de pourcentage le seuil des 50%, le
taux d’urbanisation moyen des pays de l’OCDE atteignait 80%4. Le taux d'urbanisation de la Chine a
dépassé celui des tigres asiatiques (Malaisie, Philippines, Vietnam, Thaïlande et Indonésie) et
commence tout juste à rattraper le taux d’urbanisation moyen mondial. A l’horizon 2030, selon les
prévisions des Nations Unies, il devrait rattraper la moyenne des autres BRICS (Brésil, Russie, Inde et
Afrique du Sud), et en 2050 atteindre 77,3%, proche de l’actuel taux d’urbanisation des pays les plus
développés (Europe, Amérique du Nord, Australie, Nouvelle-Zélande et Japon –cf. graphique 3).
Graphique 3
Comparaison de l'évolution des taux d'urbanisation
100%
Chine
90%
Monde
80%
Europe
70%
60%
Amérique du Nord
50%
Régions les plus développées
40%
BRICS (hors Chine)
30%
Corée du Sud
20%
Tigres asiatiques
10%
Amérique du Sud
0%
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
Source : United Nations, World Urbanization Prospects, the 2011 Revision
4
Banque Mondiale
3
Sans surprise, la situation de l’urbanisation en Chine varie considérablement selon les régions.
En 2011, le taux d’urbanisation dans les régions de l’Est de la Chine (où réside 38% de la population
chinoise) s’élevait à 65,2%, un niveau supérieur à la moyenne des autres BRICS tandis que les taux
d’urbanisation des régions du Centre et de l’Ouest de la Chine s’élevaient respectivement à 46,3% et
42,8% soit des niveaux inférieurs à la moyenne des Tigres asiatiques5 (cf. graphique 4).
Graphique 4
Taux d'urbanisation en 2011
90%
83,2%
83,1%
82,2%
80%
72,9%
70%
65,2%
62,9%
58,0%
60%
52,1%
47,5%
50%
46,3%
42,8%
40%
30%
20%
10%
0%
Corée du Sud Amérique du Amérique du
Sud
Nord
Europe
Provinces de BRICS (hors Provinces du
l'Est de la
Chine)
Nord-Est de
Chine
la Chine
Monde
Tigres
asiatiques
Provinces du Provinces de
Centre de la l'Ouest de la
Chine
Chine
Source : United Nations, World Urbanization Prospects, the 2011 Revision
c.
Les migrations, pourtant freinées par le système de hukou, ont été le principal vecteur de l’urbanisation
Les migrations des ruraux ont été un facteur essentiel de l’accroissement de la population
urbaine alors que la politique de l’enfant unique limitait la croissance naturelle des zones urbaines6.
Selon l’OCDE, les migrations ont ainsi contribué pour environ 70% de la croissance de la population
urbaine entre 1970 et 2010, contre 12,7% pour la croissance naturelle et 15,5% pour l’expansion des
zones urbaines administratives, c’est-à-dire la reclassification de population rurale en urbaine7.
L’urbanisation a majoritairement bénéficié aux villes les plus importantes. D’après une étude
réalisée par l’OCDE, les 25 villes les plus peuplées en 2000, qui ne représentaient que 30% de la
population urbaine, ont capté 60% de la croissance de la population urbaine entre 2000 et 2010, en
dépit de la politique visant à restreindre la croissance des plus grosses villes via le système de hukou,
et à favoriser la croissance des villes de moins d’un million d’habitants..
Selon la définition officielle du gouvernement chinois, les régions du Centre de la Chine sont : l’Anhui, le Shanxi, le Hunan, le Jiangxi, le
Hubei, et le Henan, , les régions de l’Ouest de la Chine sont : le Tibet, la Mongolie intérieure, le Qinghai, le Ningxia, le Sichuan, Chongqing,
le Shaanxi, le Guizhou, le Xinjiang, le Gansu, le Yunnan et le Guangxi, les régions de l’Est de la Chine sont : Pékin, Tianjin, Shanghai, le
Fujian, le Jiangsu, le Zhejiang, Hainan, le Guangdong, le Shandong et le Hebei, les régions du Nord-Est de la Chine sont le Liaoning, le Jilin
et le Heilongjiang.
5
6
7
“Urbanisation, Growth and Social Inclusion” OECD Economic Surveys China, March 2013
“Urbanisation, Growth and Social Inclusion” OECD Economic Surveys China, March 2013
4
2. L’urbanisation est au cœur de la croissance économique chinoise mais ses modalités ont
créé de nombreux déséquilibres
a.
L’urbanisation soutient la croissance et le développement de la consommation des ménages
L’urbanisation est un élément clef de l’industrialisation et de la croissance économique. Les
activités de services et l’industrie manufacturière sont plus efficaces lorsqu’elles sont concentrées dans
des zones urbaines qui offrent aux entreprises de meilleurs réseaux de communication, des
infrastructures plus développées et des ressources humaines plus riches 8 . La concentration des
entreprises génère un effet cluster qui permet le partage et la reproduction des bonnes pratiques ainsi
qu’une meilleure diffusion des technologies édifiant les zones urbaines en lieux incontournables de
l’innovation9. Par ailleurs, en raison de densités plus importantes, les investissements privés et publics
offrent des rendements plus élevés dans les zones urbaines. Les villes permettent en effet de réaliser
d’importantes économies d’échelle et d’accroitre l’ampleur de la production et de la distribution sur
des marchés plus matures10.
L’urbanisation du pays est un facteur de développement de la consommation des ménages. De
fait, les zones urbaines sont des foyers de consommation : en 2013 le niveau de dépenses de
consommation des habitants urbains était en moyenne 2,7 fois plus élevé que le niveau de
consommation des habitants ruraux (cf. graphique 5).
Graphique 5
Dépenses de consommation réelles* annuelles en USD 2013 par habitant en Chine
USD (2013)
3 500
3 000
60%
50%
2 500
40%
2 000
30%
1 500
Dépense de consommation par habitant
(foyer urbain)
Dépenses de consommation par habitant
(foyer rural)
20%
1 000
500
-
10%
Ratio des dépenses de consommation par
habitant d'un foyer rural sur un foyer
urbain
0%
2013 = 100
Source : Bureau National des Statistiques
L’accélération de l’urbanisation en Chine s’est toutefois accompagnée d’une diminution de la
part de la consommation dans le PIB (cf. graphique 6). Ce paradoxe s’explique pour l’essentiel par
la compression des salaires des ménages au bénéfice des profits des entreprises au cours des dernières
années 11 . Mais les gains attendus de l’urbanisation, à savoir une baisse du taux d’épargne de
précaution, ont également été plus faibles que prévu en raison de la présence, parmi les urbains, des
migrants des zones rurales. Ces derniers auraient un niveau de consommation de plus de 30%
“Urbanization in China: Policy Issues and Options”, J. Vernon Henderson, Brown University and NBER, China Economic Research and
Advisory Programme, November 2009
9
“Sustainable and Liveable Cities: Toward Ecological Civilization, China National Development Report 2013, UNDP
10
“China 2030” World Bank
11
Address at the Global Think-tank Summit, Governor Zhou Xiaochuan People’s Bank of China, 3 July 2009, Beijing
8
5
inférieurs aux foyers urbains disposant d’un hukou non agricole12 : leur épargne de précaution serait
plus importante car ils sont exclus du système de protection sociale, la précarité de leur situation les
conduirait à acquérir peu de biens durables.
Graphique 6
Evolution de la part de la consommation des foyers urbains dans le PIB et du taux d'urbanisation
en Chine
80%
70%
60%
50%
40%
Part de la consommation des ménages
urbain dans le PIB
30%
Taux d'urbanisation
20%
10%
0%
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Source : Bureau National des Statistiques
b. La Chine ne bénéficierait pas pleinement du processus d’urbanisation faute de villes d’une
taille optimale
La question de la taille optimale des villes est sujet à controverse et il n’existe pas de consensus
parmi les économistes sur ce sujet. Certaines études montrent que les gains de productivité excèdent
les coûts induits par le développement des infrastructures et des transports publics ou encore la
réduction des émissions de polluants tant que la population est inférieure à dix millions de personnes
tandis que d’autres études défendent qu’en déduisant les coûts associés à la taille de la ville, sa
productivité culmine pour une taille d’environ un million d’habitants13.
Selon une analyse de J. Vernon Henderson publiée par le National Bureau of Economic
Research (NBER) américain en 2009, la Chine manquait de villes avec une population entre 1 et
12 millions d’habitants, et la taille de nombreuses villes de niveau préfecture était inférieure de
moitié à la taille qu’il jugeait optimale d’un point de vue économique : un doublement de la population
dans de telles villes permettrait d’accroître le rendement des travailleurs de 20 à 35%14. A l’inverse,
dans les très grandes villes, la pression démographique serait devenue trop importante et leur taille ne
serait plus optimale. Dans son rapport « Chine 2030 », la Banque mondiale préconise de limiter
l’expansion urbaine géographique des villes et d’accroitre plutôt leur densité lorsque celle-ci est faible
au regard des standards internationaux afin de diminuer les coûts des infrastructures et des services
publics, d’améliorer l’efficacité des transports mais également de réduire les pertes de terres arables15.
12
Hukou and consumption heterogeneity: Migrants’ expenditure is depressed by institutional constraints in urban China Binkai Chen, Ming
Lu, Ninghua Zhong, Hi-Stat Institute of Economic Research Hitotsubashi University, February 2012
13
“Urbanisation, Growth and Social Inclusion” OECD Economic Surveys China, March 2013
14
“Urbanization in China: Policy Issues and Options”, J. Vernon Henderson, Brown University and NBER, China Economic Research and
Advisory Programme, November 2009
15
« China 2030 » World Bank
6
c. Le processus d’urbanisation fait pression sur les terres arables
La Chine compte 21% de la population mondiale pour seulement 8,5% des terres arables
mondiales. Par conséquent, l’expansion des zones urbaines constitue une menace majeure pour
l’autosuffisance en grains de la Chine (dont celle-ci souhaite se maintenir proche) ce qui a déclenché
la promulgation du Land Administration Act, entré en vigueur en 1999, et qui stipule que la terre doit
être divisée en trois catégories : la terre agricole de base qui ne peut être re-zonée en zone
constructible sans l’accord du Conseil des affaires d’Etat, le reste des terres agricoles (20% du total
des terres agricoles) qui ne peuvent être re-zonées que sous condition que d’autres terres soient mises
en culture et sous réserve de l’autorisation du Conseil des affaires d’Etat si la zone dépasse les 35
hectares et enfin la terre destinée au développement avant le passage de la loi16. Par ailleurs, le 11ème
plan quinquennal 2006-2010 a institué une ligne rouge, toujours en vigueur, de 121 millions d’hectares
qui doivent rester des terres arables17.
Les données officielles révisées à la fin de l’année 2013 font état d’une augmentation des terres
cultivées de 5,23 millions d’hectares entre 1997 et 2012 avec, en 2012, une surface des terres
arables qui s’élevait à 135,33 millions d’hectares, soit un niveau laissant une marge relativement
importante par rapport à cette limite de 121 millions d’hectares. Mais le rapport conjoint publié par la
Banque mondiale et le Development Research Center du Conseil des affaires d’Etat en mars 2014
souligne les pressions exercées par l’urbanisation sur les terres arables et la sécurité alimentaire de la
Chine18. Cette pression est renforcée par la tendance des gouvernements locaux à vouloir développer
les zones directement limitrophes plutôt que de mettre en valeur des terres existantes, notamment les
friches industrielles, détenues par les entreprises d’Etat mais dont la réquisition engendre un processus
beaucoup plus long que la simple négociation des terres auprès du comité de village. Or les terres
limitrophes correspondent aux terres arables de meilleure qualité, où les rendements sont les plus
élevés. Par conséquent la compensation des terres réquisitionnées par l’allocation de nouvelles terres à
la culture situées dans des zones plus éloignées et de moins bonne qualité entraîne une diminution des
rendements.
d. Le régime foncier chinois est à l’origine de tensions sociales
La valeur des terrains ruraux est captée par les gouvernements locaux. Les droits d’usage des
terres situées dans les zones rurales sont détenus par les comités de village. Les gouvernements locaux
peuvent allouer des terres rurales au développement urbain ou pour des projets immobiliers après les
avoir au préalable équipés en infrastructures et en systèmes de drainage des eaux et moyennant le
versement de compensations au comité de village concerné. En 2010, un rapport des Nations Unies
soulignait les abus réguliers et les transgressions à la loi sur la propriété de 2007, déplorant la saisie de
terres cultivées à des fins de développement immobilier au mépris de la réglementation et des
procédures existantes. Selon le rapport, ces saisies non réglementaires représentaient 11,7% des
16
“Urbanisation, Growth and Social Inclusion” OECD Economic Surveys China, March 2013
Bureau National des Statistiques et Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Mandate of the
Special Rapporteur on the right to food, Mission to the People’s Republic of China from 15 to 23 December 2010, Beijing, 23
December 2010, Preliminary Observations and Conclusions, Banque Mondiale
18
Urban China: Toward Efficient, Inclusive, and Sustainable, mars 2014, Banque mondiale, Development Research Center
du Conseil des affaires d’Etat
17
7
nouveaux développements immobiliers en 200919. Plus généralement, le montant des compensations
versées en contrepartie des terres réquisitionnées est fonction de la durée du contrat d’usage de la terre
et du rendement annuel de la production sur trois ans et non pas de sa valeur de marché 20 . Par
conséquent, le montant des compensations atteint très souvent un niveau qui est bien en deçà des
droits de transferts récupérés sur les terrains que les gouvernements locaux perçoivent lorsqu’ils
octroient des terrains pour le développement21. Ainsi, selon le rapport conjoint de la Banque mondiale
et du Development Research Center du Conseil des affaires d’Etat paru en mars 2014, environ 90%
des 41 805 kilomètres carrés de terrains urbains en construction en 2011 ont été pris aux paysans avec
de faibles compensation, correspondant souvent à seulement 20% de la valeur du marché 22.
La question foncière est la principale source des mouvements de protestation. Selon le State
Bureau for Letters and Calls, 60% des manifestations enregistrées annuellement en Chine sont liées à
des questions foncières, et en particulier à la sous-évaluation des terres réquisitionnées23.
e. Les finances locales sont très dépendantes de la valeur des terrains
La vente des droits d’usage des terrains est une source de revenu importante pour les
gouvernements locaux. En 2013, le montant brut des ventes des droits d’usage avait atteint 4 125
Mds CNY (666 Mds USD), soit 7,3% du PIB (cf. graphique 7). Selon le ministère chinois des finances,
en 2011, près des 4/5 des revenus des gouvernements locaux issus des ventes de terrains étaient
alloués en compensation ou en coût de développement, et 8% pour répondre à des dispositions
spécifiques de la réglementation (par exemple la création de nouvelles terres arables), laissant au final
un excédent disponible aux gouvernements locaux de 18% du revenu brut des ventes (soit 1,3% du
PIB).
Graphique 7
Evolution du revenu des ventes de droit d'usage de terrain et de sa part dans le PIB
Mds CNY
4 500
8%
4 000
7%
3 500
6%
3 000
5%
2 500
Revenus des ventes de
droits d'usage des
terrains
4%
2 000
3%
1 500
1 000
2%
500
1%
0
Part dans le PIB du
revenu des ventes de
droits d'usage des
terrains
0%
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Source : Ministère des finances
19
Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Mandate of the Special Rapporteur on the right to
food, Mission to the People’s Republic of China from 15 to 23 December 2010, Beijing, 23 December 2010, Preliminary
Observations and Conclusions
20
« China 2030 » World Bank
21
Local Officials as Land Developers: Urban Spatial Expansion in China by Erik Lichtenberg and Chengri Ding, Department
of Agricultural and Resource Economics, The University of Maryland, College Park, January 2008
22
Urban China: Toward Efficient, Inclusive, and Sustainable, mars 2014, Banque mondiale, Development Research Center
du Conseil des affaires d’Etat
23
Urban China: Toward Efficient, Inclusive, and Sustainable, mars 2014, Banque mondiale, Development Research Center
du Conseil des affaires d’Etat
8
Les terrains sont également utilisés comme garantie bancaire. Selon la Cour des comptes chinoise
(National Audit Office -NAO), à fin juin 2013, 37% de la dette locale, soit 3 500 Mds CNY (567 Mds
USD) étaient garantis par la vente future de terrains.
f.
Les migrants sont victimes d’inégalités de traitement
Faute de posséder un hukou urbain, les 166 millions d’ouvriers paysans migrants sont
largement exclus des systèmes de protection sociale de leur lieu de résidence. Selon le NBS, seuls
17% des ouvriers paysans migrants disposaient d’une assurance santé en 2012, 24% étaient couverts
contre les accidents du travail et 14% possédaient une assurance vieillesse. Les mingongs sont
également discriminés dans l’accès aux services publics et éprouvent notamment de grandes difficultés
à scolariser leurs enfants au sein du secteur public.
Les réformes engagées jusqu’à présent pour assouplir les règles du hukou ont eu des effets
limités. En février 2012, le Conseil des affaires d’Etat a publié une circulaire qui assouplissait les
conditions d’obtention d’un hukou urbain, sauf pour les quatre municipalités, les capitales de province
et les autres villes jugées déjà trop peuplées. Dans les villes de niveau district, les migrants peuvent
demander un hukou urbain pour eux et leur famille, dès lors qu’ils remplissent certains critères de base
tels qu’un emploi stable et un lieu de résidence. Dans les villes de niveau préfecture, les critères sont
plus stricts, puisque le migrant doit justifier d’un emploi stable depuis au moins trois ans, d’un lieu de
résidence et d’une période de cotisation à la sécurité sociale d’au moins un an. Cette circulaire a
toutefois eu peu d’effets en raison, d’une part, des réticences des gouvernements locaux à intégrer les
migrants et, d’autre part, du nombre important de migrants qui ne possèdent pas de contrats de travail
(56% d’entre eux en 2012 selon le NBS) et qui donc ne peuvent pas remplir les critères exigés pour
l’obtention d’un hukou urbain.
g. L’expansion urbaine a dégradé l’environnement
Les villes chinoises sont soumises à des niveaux de pollution de l’air particulièrement élevés au
regard des standards internationaux. La norme OMS d’une concentration en particules fines PM
2,5 de 25 µg.m3 est dépassée presque en permanence dans les plus grandes villes du pays, et atteint
des niveaux élevés dans celles du Nord de la Chine.
L’urbanisation fait également pression sur les ressources en eau24, l’inégalité du partage de cette
ressource (19% des ressources au Nord pour la moitié de la population) et la qualité de cette ressource
(les nappes phréatiques d’environ 50% des villes chinoises et 88% des lacs naturels sont fortement
pollués) étant également des sujets préoccupants.
3. Les autorités chinoises ont engagé une urbanisation « d’un nouveau type »
Le Conseil des affaires d’Etat a publié le 15 mars 2014 un plan pour une urbanisation « d’un
nouveau type ». Portant sur la période 2014-2020, c'est le premier plan national consacré
spécifiquement au sujet de l’urbanisation. L’objectif plusieurs fois annoncé d’une part de 60% de
résidents urbains dans le total de la population chinoise en 2020 est confirmé, ce qui implique une
augmentation moyenne du taux d’urbanisation de 0,9 point de pourcentage par an, soit un rythme
inférieur à celui enregistré au cours des dix dernières années (1,3 point de pourcentage).
24
Les ressources hydriques totales (eaux de surface et du sous-sol) sont de 2 095 m3/habitant en Chine contre par
exemple 2 907 en France et 9 805 aux Etats-Unis (The World Factbook, CIA, 2013)
9
Graphique 8
Evolution de l'urbanisation et de la population urbaine en possession d'un
hukou non agricole
65%
60%
Taux d'urbanisation
55%
50%
45%
40%
35%
Part de la population
titulaire d'un hukou
non agricole
30%
Source : Bureau national des statistiques, Prévisions de la population des Nations Unies, scénario fécondité moyenne
Le gouvernement se fixe également pour objectif de porter à 45% la part de la population disposant
d’un hukou urbain (contre 35,5% à fin 2012), ce qui implique notamment, précise le plan, d’accorder
un hukou urbain à 100 millions de migrants qui sont d’ores et déjà des résidents urbains.
Le plan vise à anticiper la croissance des besoins en logements, ainsi qu’en infrastructures de
transport. D’ici à 2020, 23% de la population urbaine doit bénéficier d’un logement social (contre
12,5% à fin 2012), ce qui implique que le nombre de bénéficiaires de logements sociaux doit
augmenter de 90 millions. Des objectifs précis sont fixés concernant les moyens de communication
entre villes : toutes les villes plus de 200 000 habitants devront être connectées au réseau autoroutier et
au réseau ferroviaire d’ici 2020, tandis que celles de plus de 500 000 habitants devront avoir accès au
réseau de train à grande vitesse.
Le plan met l’accent sur la protection de l’environnement. Les autorités exigent ainsi que, d’ici
2020, 50% des nouveaux bâtiments intègrent des normes de construction écologiques (contre 2% en
2012), 13% de la consommation énergétique dans les villes proviennent d’énergies renouvelables
(contre 8,7% en 2012), 60% des villes de niveau préfecture respectent les standards nationaux de
qualité de l’air (contre 40,9% en 2012).
Le gouvernement souhaite par ailleurs augmenter et diversifier les sources de revenus des
gouvernements locaux. Le plan publié par le Conseil des affaires d’Etat n’aborde pas la question du
financement des différentes mesures. Mais la première conférence centrale de travail sur l’urbanisation,
qui a publié ses conclusions le 14 décembre 2013, a mentionné la nécessité d’accompagner
l’urbanisation par des réformes financières et fiscales visant à garantir des ressources stables aux
gouvernements locaux et à améliorer la gestion de leur dette. Les progrès dans ce domaine sont lents.
Le programme pilote de taxe foncière reste depuis 2011 confiné à Shanghai et Chongqing, en dépit des
annonces répétées du gouvernement en faveur d’une accélération du projet. Le Premier ministre LI
Keqiang avait annoncé au début du mois de mars 2014 que les émissions obligataires deviendraient un
mécanisme de financement majeur pour les gouvernements locaux cette année, ajoutant qu'ils
devraient émettre des obligations et rembourser leurs dettes eux-mêmes. Le 21 avril 2014, un projet
d'amendement à la Loi sur le budget a été soumis au Comité permanent de l'Assemblée nationale
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populaire, qui établit des conditions strictes sous lesquelles les gouvernements provinciaux qualifiés
pourraient émettre des obligations afin de financer des projets de construction. L'amendement prévoit
que le volume de l’émission de la dette soit compris dans les quotas approuvés par l'Assemblée
nationale populaire ainsi que la législature locale, et cette émission ne sera approuvée que si les
remboursements sont couverts par un flux de revenus stables. Les fonds levés ne pourront couvrir des
dépenses courantes et, en dehors de ce dispositif, les gouvernements locaux ne pourront émettre
d’obligations ou fournir une garantie à une institution ou un particulier. C'est la première fois que la
Chine formule des règles explicites et des principes de supervision pour les ventes obligataires des
gouvernements locaux.
Le plan d’urbanisation publié par les autorités chinoises prévoit une poursuite du processus
d’urbanisation, mais à un rythme moins rapide et dans des conditions plus justes socialement et plus
respectueuses de l’environnement. La question du financement du plan est centrale, alors que la
situation financière des gouvernements locaux s’est dégradée au cours des dernières années. Les
autorités chinoises retiennent notamment comme objectif l’intégration de 100 millions de mingongs
migrants d’ici 2020. Sur la base de l’estimation du coût de conversion du hukou d’un mingong par le
Development Research Center du Conseil des affaires de l’Etat (80 000 CNY), ce seul objectif aura un
coût de 8 000 Mds CNY pour la collectivité (ces frais se répartissant entre l’éducation obligatoire,
l’assurance médicale pour les résidents urbains, l’assurance retraite, les autres assurances, les frais
de gestion en ville et l’aide au logement)25, soit 14% du PIB chinois de 2013.
25
国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》2011
11
Annexe
La division administrative de la Chine
Le territoire chinois est divisé en 22 provinces, cinq régions autonomes et quatre municipalités
qui constituent le premier échelon administratif, de niveau provincial.
Le deuxième échelon administratif, de niveau préfectoral, comprend 30 préfectures autonomes,
284 villes préfectures directement placées sous l’autorité du gouvernement de la province ou de
la région autonome et 15 villes sous-provinciales qui disposent d’une certaine indépendance au
regard de l’économie et de la gestion des affaires sociales, mais moins cependant que les
municipalités. A ce stade, il convient de préciser que la notion de ville ou de « 市» en Chine répond à
une définition propre qui n’a pas d’équivalent dans le registre français de l’urbanisation. En Chine, les
« 市» comprennent à la fois des zones urbaines et des zones rurales26.
Les entités de niveau préfecture sont divisées en districts qui constituent un troisième échelon
administratif. Ces districts sont de trois natures : les districts urbains ou « 区 » qui constituent le cœur
urbain des villes de niveau préfecture ou des municipalités, les districts ruraux « 县 » et les villesdistricts « 县级市 ». La distinction entre districts ruraux et villes-districts est établie d’après les
critères d’ordre économique, démographique ou encore liés aux infrastructures, révisés en 1993 par le
Conseil des affaires de l’Etat27. Ces critères stipulent par exemple que pour être considéré comme une
ville-district, la population non paysanne du district doit être supérieure à 250 000 personnes, la
production du secteur tertiaire doit être supérieure à celle du primaire et supérieure à 35% du PIB, les
revenus budgétaires locaux doivent être supérieurs à 200 millions CNY et le PIB supérieur à 2,5 Mds
CNY28. Par conséquent, des districts peuvent évoluer en ville-district ou en districts ruraux au cours du
temps.
Les districts, sont divisés en bourgs « 镇 », cantons « 乡 » ou sous-districts « 街 道 » qui
constituent le quatrième échelon administratif. Les cantons sont divisés en zones régies par des
comités de village et qui sont considérées comme des zones rurales. Les sous-districts sont quant à eux
divisés en zones administrées par des comités de quartier, qui sont considérés comme des zones
urbaines. Les bourgs, sont composés à la fois de zones rurales dépendant d’un comité de village et de
zones urbaines dépendant d’un comité de quartier.
26
Il en va de même pour les municipalités. C’est ainsi que la municipalité de Chongqing compte près de 30 millions
d’habitants mais est, contrairement à ce qui est parfois écrit, loin d’être la plus grande ville du monde, ces habitants vivant à
43% en zones rurales.
27
Les critères définissant les districts-ruraux n’ont pas changés depuis 1986, seuls les critères définissant les villes ont été
révisés en 1993
28
« 关于调整设市标准的报告 » Conseil des affaires de l’Etat, 1993
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Division hiérarchique et administrative de la Chine continentale
Niveau 1
Provinces 省 (22)
Municipalités 直辖市 (4)
Régions autonomes 自治区 (5)
Niveau 2
Zones urbaines et rurales
Zones rurales
Préfectures autonomes 自治州
(30)
Villes sous-provinciales 副省级
城市 (15)
Zones urbaines
Villes-préfectures 地级市 (284)
Districts-ruraux 县, (1 456)
Villes-districts 县级市 (368)
Niveau 3
ou districts urbains 市辖区 (860)
Niveau 4
Niveau 5
Bourgs 镇 (19 683)
Comités
de
quartier
社区居民
Comités
de village
村民委员
会
Cantons 乡
(12 395)
Sous-districts 街道
(7 194)
Comités de
village 村民委员
Comités de
quartier 社区居民
会
委员会
委员会
Les données font référence à l'année 2012 sauf pour celles en italiques qui font référence à l'année 2011. Par
souci de simplification, le tableau n'inclut pas les ligues, les districts autonomes, les zones forestières, les
cantons ethniques, les districts spéciaux, les bannières autonomes, les sumus et les sums éthniques
Source : Ministère chinois des Affaires Civiles et CEIC
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