CHAPITRE I: concept et domaine
publicité
CHAPITRE I: concept et domaine Le concept de Management Public (rappel) « le management public, est une branche des sciences de l’action au sein des organisations publiques qui met en évidence le rôle, la place et les interactions de l’OP avec son environnement en faisant appel aux disciplines connexes » (droit, sciences po, sciences éco, socio ..) CHAPITRE I: concept et domaine Le concept: Organisation Publique " les organisations sont des systèmes sociaux créés par des individus ou des groupes coalisés et détenant un pouvoir, afin de satisfaire, grâce à des actions coordonnées, certains besoins et d'atteindre certains buts" CHAPITRE I: concept et domaine Le concept: les disciplines du MOP . Le droit public Le cadre de l’action publique et le fonctionnement interne des organisations publiques étant très réglementés, la connaissance du droit public par le gestionnaire public s’impose. Aussi, nombre de spécialistes du management public sont aujourd’hui des juristes « publicistes ». CHAPITRE I: concept et domaine Le concept: les disciplines du MOP . La science politique Elle s’est considérablement développée à partir des années 70 avec les apports de la science administrative et de la sociologie politique. . L’économie publique Cette section des sciences économiques nourrit également à travers ses problématiques et ses approches, la recherche en management public. CHAPITRE I: concept et domaine Le concept: les disciplines du MOP . La sociologie des organisations Surtout le rôle des sociologues a été essentiel en la matière. Les travaux de Weber ont une forte connotation sociologique. Ceux de Crozier, Friedberg ont largement contribué à la compréhension du fonctionnement des organismes publics en se dégageant « des référentiels idéaux théoriques (optimisation économique et règles juridiques) pour étudier la réalité quotidienne des pratiques publiques, notamment au moyen d’analyses cliniques » CHAPITRE I: concept et domaine Le concept: les disciplines du MOP . Les sciences de gestion Ces sciences sont longtemps restées le « parent pauvre » du management public du fait des réticences liées au tabou du PROFIT. Pourtant, « le management public, en tant que science de l’action des organisations publiques ne peut être (…) que fondamentalement gestionnaire tout en développant de fortes interactions avec les disciplines connexes » CHAPITRE I: concept et domaine Le concept: ORIGINES « En ayant défini les modes de fonctionnement, d’organisation, de commandement et de contrôle des bureaucraties administratives, Max Weber peut être considéré comme l’un des premiers théoriciens du management de l’organisation publique ». Les administrations publiques, d’abord conçues comme instrument d’exécution de l’autorité de l’État, apparaissent alors comme des unités organisationnelles. CHAPITRE I: concept et domaine Le concept: ORIGINES H. Fayol a ensuite mis en place les bases de l’administration publique (militaire et civile) grâce à son système administratif : administrer c’est: Prévoir, Organiser, commander, coordonner, contrôler CHAPITRE I: concept et domaine Le concept: ORIGINES H. A Simon (dans Adminstrative behaviour) a rappelé les principaux fondements liés à: La stratégie, La structure, Le pouvoir, (et les jeux de pouvoir), La rationalité limitée, Le Manager et Le pilotage CHAPITRE I: concept et domaine ORIGINES: Crozier et Friedberg ( L’acteur et le système) mettent l’accent sur la dimension humaine de l’organisation: « Même dans les organisations les plus bureaucratiques où les contraintes décisionnelles sont fortes, l’individu garde une autonomie par rapport à l’organisation et développe une stratégie visant essentiellement à défendre ou à améliorer sa position dans le système. En conséquence, le fonctionnement d’une organisation, en particulier s’il est perçu comme contraignant, va être détourné et évoluer en fonction de stratégies individuelles par rapport à la règle Le Concept Notions générales; QUE DIT LA THEORIE? H. Mintzberg affirme que la structure de l’organisation est corrélée à la nature de l'environnement, (bien qu'elle ne le soit pas de manière mécanique ou déterministe). La structure dépend également des buts que se fixent les dirigeants. De cette dichotomie de base, deux concepts émergent : - l'ajustement, pour expliquer le rapport de l'entreprise à son environnement - la cohérence pour décrire le fonctionnement interne de l'organisation. Le Concept Notions générales; QUE DIT LA THEORIE? À défaut de définitions admises et éprouvées, le concept sera étudié à partir d’approches ayant chacune proposé un angle de vision et de description. Approche stratégique; « La stratégie, c'est le fondement inféré expost des régularités de comportements observés empiriquement » (Crozier et Friedberg, 1977) Les innovations technologiques continues et la mondialisation des échanges économiques avec comme corollaire des mouvements culturels et sociaux rendent l’environnement des OP de plus en plus complexe. «la complexité de l’environnement appelle la stratégie, il n’y a que la stratégie pour avancer dans l’incertain et l’aléatoire ». (E.Morin) Approche stratégique; « La stratégie d’une OP consiste donc à choisir les domaines d’activités dans lesquels elle entend être présente et allouer des ressources de façon à ce qu’elle s’y maintienne et s’y développe » (ex: Armée). L’analyse stratégique repose sur le SWOT (acronyme de Strenghts, Weaknesses, Opportunities, Threats) soit forces, faiblesses (de l’organisation), opportunités et menaces (de l’environnement). Approche stratégique; Autre modèle d’analyse : la Matrice BCG (Boston Consulting Group), son action va vers Les organisations confrontées à la question de leur développement face à la concurrence et aux différentes évolutions de leurs environnements et qui devraient entrevoir les perspectives de l’ensemble de leurs activités afin de se maintenir dans la compétition économique. (ex: hôpitaux publics VS cliniques privées) Approche stratégique; De la mission aux métiers, l’alignement stratégique D’abord les fondements: Leadership Prospective Planification Priorités Processus Métiers Ensuite les orientations : MISSION FINALITÉ VISION (et valeurs) STRATÉGIE ACTION Approche sociologique; Selon Crozier et Friedberg: «Une organisation publique ne peut être analysée comme l’ensemble transparent que beaucoup de ses dirigeants voudraient qu’elle soit… Les comparaisons qui nous viennent à l’esprit sont de type mécanique. Organisation évoque avant tout un ensemble de rouages compliqués, mais parfaitement agencés. Cette horlogerie semble admirable tant qu’on l’examine seulement sous l’angle du résultat à obtenir : le produit qui tombe en bout de chaîne. Elle change en revanche radicalement de signification si on découvre que ces rouages sont constitués par des hommes… L’organisation est le royaume des relations de pourvoir, de l’influence, du marchandage, et du calcul. Approche sociologique; L'organisation apparaît comme un ensemble social d'individus dont les objectifs, les motivations, les ensembles d'informations et les obligations contractuelles diffèrent selon les attentes de chacun. - L’approche sociologique du MOP vise à répondre aux questions suivantes: Est-il possible de prévoir à l’avance la réalité des effets pervers qu’entraîne une politique publique ? - Est-ce possible de la réorienter pour qu’elle ait des chances raisonnables d’atteindre son but sans entraîner d’effets inattendus dommageables ? - Est-ce possible, enfin, de neutraliser les effets pervers ou de déclencher des effets émergeants positifs dans la préparation de son exécution ? Approche sociologique; Cette approche reconnaît l'importance des liens entre les organisations et leur environnement; elle prend même en compte la possibilité pour les organisations d'avoir une action sur leur environnement. Des questions s’imposent: Comment les membres de l'organisation perçoivent-ils leurs tâches? (partisan, technocrate) Quel est le degré de contrôle du système? Quelles sont les contraintes liées à l'environnement? (distribution de logements sociaux) Approche économique; Aujourd’hui, il est un fait que l'Etat et les organisations publiques constituent des formes d'organisation particulièrement développées dans les économies actuelles; Les services rendus par l'Etat sont le plus souvent de nature collective et sont non marchands; Les services rendus par les bureaucrates échappant à la sanction du marché, ne sont pas soumis à un contrôle efficace. Cette absence de contrôle conduit d'une part à un gaspillage, et d'autre part à une perte de liberté des consommateurs, dans la mesure où les activités publiques s'étendent. (Von MISES) Approche économique; Une organisation évalue sa réussite par son taux de croissance. La maximisation du taux de croissance se justifie car des éléments tels que le salaire, le pouvoir et le prestige sont souvent associés à la taille de l’organisation. L'introduction du ratio d'évaluation est censée représenter la recherche de la sécurité; un ratio satisfaisant permet d'obtenir plus facilement les financements nécessaires et d'éviter les prises de contrôle. Mais cette croissance est conditionnée par la rationalité des dirigeants (ex: sonelgaz et les délestages) Nous savons que la notion de rationalité limitée des individus est liée aux capacités limitées des individus dans la réception, le stockage et le traitement de l'information et dans la communication. Approche économique; deux propositions sont émises par les économistes (dont Buchanan, Breton et Wintrobe) . Premièrement, la demande de services publics n'est pas fondée sur l'intérêt général et a tendance à être gonflée. Pourquoi? les services publics sont financés par l'impôt payé par l'ensemble des citoyens, alors que les bénéficiaires constituent des groupes particuliers. Ces derniers ont donc tout intérêt à s'organiser pour profiter au maximum des services publics; (Piscine) Inversement, comme l'impôt est payé par l'ensemble de la collectivité, la résistance au développement des dépenses publiques sera faible. Approche économique; Deuxièmement, l'offre de services publics est au service d'intérêts particuliers et tend également à être gonflée. Les bureaucrates ont tout intérêt à accroître l'offre de services publics (accroissement des ressources contrôlées) Ce qui sera d'autant plus aisé que les contrôles sont peu efficaces. Approche économique; En conclusion : la production de services publics est déterminée par la poursuite de l'intérêt privé, par des groupes aux objectifs divergents et cela entraîne un gaspillage social. Bien entendu, l'analyse économique de la bureaucratie est intimement liée à l'analyse du marché politique dans la mesure où le contrôle des bureaucrates, les choix économiques de l'Etat et l'impôt dépendent des hommes politiques Approche juridique; a) b) c) Une « organisation publique" est une entité sur laquelle les pouvoirs publics exercent directement ou indirectement une influence dominante lorsqu'ils: détiennent la totalité ou la majorité du capital de l’organisation, disposent de la majorité des voix attachées aux parts émises par celle-ci; peuvent désigner la totalité ou au moins plus de la moitié des membres de l'organe d'administration, de direction ou de surveillance. Approche juridique; selon l’approche juridique, l’organisation publique repose sur 3 conditions cumulatives: Existence de la personnalité juridique et de l’autonomie financière; Existence de la propriété publique ou d’une gérance d’exploitation transférée par l’Etat; L’accomplissement d’une mission publique (administration, service ou toute autre prestation publique, même celles à caractère économique, industriel ou commercial) Approche juridique; Cette approche repose sur deux idées essentielles: Les fins que poursuivent les organisations publiques (satisfaire des besoins individuels et collectifs qui la dépassent ) ne sont pas identiques à celles que poursuivent les organisations privées ( promouvoir ses intérêts propres individuels ou collectifs de ses membres) Leurs logiques d’action respectives sont différentes Cette finalité justifie l’application de règles juridiques dérogatoires par rapport au droit commun. ex: le «régime de service public» est caractérisé par l’octroi aux usagers d’un ensemble de garanties et de protections; (CCP, CNAS, CNR, Tribunal) Approche juridique; Ainsi, cette approche avance le principe que L’organisation publique est créée pour fonctionner de manière régulière et continue, dans des conditions égales pour tous et ses règles de fonctionnement doivent pouvoir être adaptées à tout moment. Exemples: services d'intérêt public ou d'utilité publique comme : l'approvisionnement en électricité, en gaz et en eau, le transport public, les services postaux et les télécommunications Approche systémique L’organisation publique doit être observée à partir de ses finalités et ses interfaces avec l’environnement plutôt qu’à travers le simple respect des procédures. L’OP en tant que système ouvert, est centrée aussi bien sur sa logique intrinsèque que sur les attentes de ceux qui « l’utilisent ». Selon cette approche, l’OP (ensemble de sous-systèmes) est appréhendée à travers ses propriétés: - Évolution dans le temps et l’espace; - Présence de frontières; - tendance à la dégradation (entropie) - interface avec l’environnement; - adaptation dynamique des variables (internes) et paramètres (externes) de fonctionnement Approche systémique Pour Crozier et Friedberg, si on veut comprendre les articulations entre les jeux d'acteur et le système d'action concret, il faut utiliser deux modes de raisonnement : le raisonnement stratégique et le raisonnement systémique. Le premier part de l'acteur pour découvrir le système, le second tente de mettre en évidence l'ordre qui émane du système. Approche systémique Ainsi peut-on rendre compte de l'intégration des conduites dans un ensemble structuré et mettre éventuellement en évidence les systèmes d'action concrets qui génèrent des dysfonctionnements globaux. Ceux-ci n'étant pas, en théorie, le fait des acteurs, puisqu'ils agissent selon une rationalité limitée (H.A. Simon) Approche culturelle ?? On trouve deux grands types d'analyses : Celle qui s'intéresse à la culture nationale et à ses effets sur l‘organisation, celle qui se focalise sur la culture de travail qui émerge de l'activité continue au sein des lieux de travail de l’organisation. (ex: SH) Approche culturelle ?? La première pose des difficultés épistémologiques c'est à dire d'appliquer une causalité d'ordre holiste à l'organisation. Par exemple, on pourrait souligner la ressemblance entre le modèle de hiérarchie militaire et celui de la hiérarchie dans l’organisation publique. Mais Il est illusoire de croire que l'organisation de l‘Etat serve de modèle aux entreprises. L’inverse n’est pas vrai non plus. Approche culturelle ?? La deuxième repose sur une approche en terme de culture et doit tenir compte de l'autonomie du phénomène organisationnel qui se comprend comme un construit politique et culturel permettant de gérer les relations et la coordination d'individus relativement libres et unis dans un but collectif. La culture est ainsi un facteur fondamental dans la définition de l’entité (Armée, Protection civile, Police, diplomatie, ..etc) L’ORGANISATION PUBLIQUE EN QUESTION L’ OP est un système ouvert, en relation dynamique avec son environnement, qui résulte de l’interaction des sous-systèmes entre eux et chacun d’eux avec son environnement. (Kast & Rosenzweig, 1985). L’OP est d’abord caractérisée par une raison d’être (valeurs de l’organisation), ensuite par le contexte de son environnement (poli, éco, socioculturel…) et enfin par les perspectives de son évolution.
