Le Secteur des Ressources au Yukon
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Le Secteur des Ressources au Yukon UNE PERSPECTIVE À 360° Keith Halliday Document préparé pour la Conférence du Yukon d’Action Canada septembre 2014 AVERTISSEMENT : Ce projet a été entrepris en vertu d’un Fellowship d’Action Canada. La Fondation Action Canada (ActionCanada. ca), faisant affaires sous Action Canada, est un organisme de bienfaisance enregistré financé en partie par le gouvernement du Canada qui a pour mandat de renforcer le leadership pour l’avenir du Canada. Les points de vue, les opinions, les positions et / ou les stratégies exprimées ici sont celles de l’auteur seul, et ne reflètent pas nécessairement les vues, les opinions, les positions ou les stratégies d’action d’Action Canada, de la Fondation Action Canada ou du gouvernement du Canada. Action Canada, Fondation Action Canada, et le gouvernement du Canada ne font aucune déclaration quant à l’exactitude, l’exhaustivité, la fiabilité, de non-contrefaçon ou l’actualité des informations contenues dans ce document, et ne seront pas tenus responsables des erreurs ou omissions dans ces informations, ou des pertes, coûts, blessures ou dommages résultant de son affichage, utilisation ou publication. INTRODUCTION Le secteur des ressources a littéralement mis le Yukon « sur la carte », la ruée vers l’or du Klondike amenant le gouvernement canadien à créer le territoire du Yukon en 1898 pour administrer le chaos. Pendant la majeure partie du siècle suivant, l’exploitation minière a été le principal moteur de l’économie du Yukon. Les mines du Territoires produisaient entre autres de l’or, de l’argent, du cuivre, du plomb et du zinc. De grandes infrastructures construites par le gouvernement ont soutenu le développement de l’industrie, entre autres la route de l’Alaska construite par l’armée américaine et les routes et les installations électriques et aéroportuaires construites par le gouvernement Diefenbaker et ses successeurs. En 1968, quand le gouvernement fédéral et celui du Yukon ont commandé le Rapport Carr sur l’avenir de l’économie du Yukon, l’avenir semblait prometteur. La mine de plomb et de zinc de Faro, la plus grande du monde à l’époque, venait d’ouvrir. On comptait sur le gazoduc de la route de l’Alaska pour rendre accessibles les ressources énergétiques inexploitées du Territoire. Selon le Rapport Carr, le Yukon compterait près de 60 000 habitants d’ici 1985, aurait davantage de mines et de fonderies ainsi que des exportations énergétiques plus importantes et serait relié au reste du Canada par le chemin de fer. La plupart de ces prédictions ne se sont pas réalisées. Aujourd’hui, la population est à peine plus en 1985 que la moitié de ce que prédisaient les auteurs du Rapport Carr. Le projet du gazoduc de la route de l’Alaska a été tué par les découvertes de gaz de schiste dans le sud. Et la mine de Faro s’est avérée l’une des plus grandes catastrophes environnementales au Canada. L’industrie minière du Yukon a frôlé la mort à la fin des années 1990 et au début des années 2000, aucune de ses grandes mines n’étant alors en activité. Le gouvernement était de loin le secteur le plus actif au Yukon, croissant d’année en année grâce aux transferts fédéraux, alors que le secteur des ressources peinait. Depuis quelques années, deux visions d’avenir s’opposent. Dans l’une, fondée sur la demande mondiale croissante en matière de ressources, le Yukon cesse de dépendre du financement public et devient un grand exportateur de ressources minérales et énergétiques, parvenant à une économie équilibrée, avec beaucoup de débouchés et d’emplois dans le secteur privé. Dans l’autre vision d’avenir, la valeur du milieu naturel spectaculaire du Yukon est davantage reconnue et on se demande essentiellement pourquoi le Territoire prendrait des risques écologiques, quand il reçoit un milliard de dollars par an d’Ottawa, a des services publics d’excellente qualité et joue un rôle important dans le monde en tant que gardien d’une des plus grandes aires naturelles sauvages de la planète. Les Yukonais doivent faire des choix pour leur avenir. Ces décisions sont plus complexes que jamais. Les projets concernant les ressources naturelles sont en compétition avec des projets similaires ailleurs dans le monde, pour les capitaux et les marchés, et ils doivent en plus respecter les droits des Premières Nations et les normes canadiennes en matière d’environnement, de travail et de société. Par ailleurs, ces choix se feront d’une façon très différente des pratiques du 20e siècle. Depuis 2003, le gouvernement du Yukon a des pouvoirs quasi-provinciaux en matière de ressources et 11 des 14 Premières Nations du Yukon ont des ententes modernes d’autonomie gouvernementale, avec des pouvoirs importants en matière de ressources naturelles et des corporations de développement économique bien établies. Obtenir une légitimité sociale est en outre devenu beaucoup plus difficile ces dernières années et les attentes de la population en termes de transparence, de consultation et de participation aux décisions ont augmenté. Comme en témoigne le débat sur le bassin de la rivière Peel, les choix du Yukon pour son secteur des ressources risquent de ne pas être faciles. Le Secteur des Ressources au Yukon 3 HISTOIRE DU SECTEUR DES RESSOURCES DU YUKON Les fourrures : Premiers sursauts de l’économie du Yukon L’histoire économique moderne a commencé, au Yukon, en 1848, alors que la région était administrée par la Compagnie de la Baie d’Hudson. Au service de cette dernière, Robert Campbell a exploré la rivière Pelly et construit un poste de traite à Fort Selkirk, dans le centre du Yukon. Le poste a pâti d’une chaîne d’approvisionnement des bases de la compagnie, près de la Baie d’Hudson, qui était à la fois coûteuse et confrontée à de nombreuses difficultés. L’hostilité des commerçants Tlingit était encore plus problématique car ils avaient le monopole sur des routes de commerce plus courtes jusqu’au Pacifique. Après qu’ils aient incendié le poste de Campbell en 1852, il s’est passé plusieurs décennies avant que la Compagnie de la Baie d’Hudson ne revienne. Il faudrait quelque chose de plus grand que le commerce des fourrures pour faire entrer le Yukon dans l’économie mondiale. Les mines : La ruée vers l’or du Klondike, le début d’un siècle d’exploitation minière De l’or a été découvert en août 1896 près de ce qui allait devenir Dawson. En juin 1898, le gouvernement canadien, qui avait acquis la région en 1870, a créé le Yukon, un territoire distinct. L’une des plus grandes ruées vers l’or de l’histoire battait alors son plein. Selon certaines estimations, plus de 100 000 personnes du monde entier ont entrepris le voyage et environ 35 000 sont arrivées à destination. L’attrait de la ruée vers l’or du Klondike tenait à plusieurs choses : l’Amérique du Nord traversait une crise économique majeure et beaucoup de gens sans emploi ou sous-employés étaient à l’affût de débouchés; le placer d’or était relativement accessible pour des mineurs qui avaient peu de capitaux et les lois sur le jalonnement en libre accès1 permettaient d’accéder facilement à des terres. Du Dakota du Nord au Yorkshire, des garçons de ferme sans emploi pouvaient espérer faire fortune. La ruée vers l’or a rapidement ralenti, surtout après de nouvelles découvertes à Nome, en Alaska, en 1899. Si l’exploitation de placers par de petites compagnies a continué à contribuer à l’économie du Yukon (et continue de ce faire à ce jour), on s’est davantage intéressé à l’exploitation minière industrielle. Des conglomérats ont acheté de grandes étendues de terrain près de Dawson et les ont exploitées au moyen de dragueuses de grande taille et de techniques d’exploitation hydrauliques. Ailleurs au Yukon, des mines souterraines d’or, d’argent, de cuivre, de plomb, de zinc et d’autres métaux sont en activité, entre autres à Mayo, Keno, Elsa et Whitehorse. 4 Le Secteur des Ressources au Yukon La plus grande était la mine Faro qui a été à une époque la plus grande mine de plomb et de zinc du monde. Une ville a été construite pour loger les employés de la mine, puis reconstruite après le feu de forêt de 1969. Jusqu’à 2 000 personnes y ont habité. La mine a fermé en 1997. En plus d’être l’une des plus grandes mines de plomb et zinc au monde, ce fût aussi l’une des plus grandes catastrophes environnementales causées par l’exploitation minière. Ce site de 2 500 hectares contient environ 400 millions de tonnes de refus de criblage et de déchets de roche avec des niveaux élevés de métaux lourds risquant de contaminer les rivières environnantes.2 On s’attend à ce que le plan d’assainissement coûte des centaines de millions de dollars et prenne des siècles.3 Après la fermeture de Faro, le secteur minier du Yukon a connu des périodes difficiles. À l’exception de petites exploitations de placers, il n’y a pas eu de mine en activité pendant un certain temps. À la fin des années 2000, le boum mondial d’exploration minière a entraîné une intensification des activités d’exploration au Yukon, faisant espérer une renaissance de l’exploitation minière dans le Territoire. En 2013, le Yukon comptait trois mines en activité, des propriétés de taille moyenne produisant principalement du cuivre, du zinc et de l’argent (voir la Figure 1). Néanmoins, des annonces de réduction des horaires de travail et de fermetures temporaires, suite à la chute des prix des minéraux dans le monde, ont eu raison de l’enthousiasme au sujet d’une résurgence possible de l’industrie minière au Yukon. L’énergie : Le prochain boum? Le Yukon a un potentiel énergétique majeur mais, pour l’instant, ce secteur n’est pas devenu un grand producteur d’énergie, d’emplois ou de redevances. Le Yukon a un potentiel hydro-électrique énorme. Deux barrages patrimoniaux ont été construits dans les années 1970 ou avant pour produire la majeure partie de l’électricité du Territoire mais le Yukon n’a pas de lignes de transmission pour exporter l’électricité. Contrairement au Nord du Québec, il n’a pas de barrages axés sur l’exportation. On pense que le Yukon pourrait aussi avoir des quantités importantes de pétrole et de gaz. Après Pearl Harbor, un pipeline a été construit entre Norman Wells (T.N.-O.) et Skagway, en Alaska, parallèlement à la route de l’Alaska. Le système comprenait une raffinerie à Whitehorse. Après la défaite du Japon, ces installations ont rapidement été abandonnées. Si des explorations pétrolières et gazières ont été faites de façon intermittente depuis les années 1950, les seuls puits qui ont une production significative sont ceux de la région de Kotaneelee, près de la frontière du Territoire avec la Colombie-Britannique. Inaccessibles par la route depuis le Yukon, les puits de la région de Kotaneelee, reliés à Fort Nelson (C.-B.) par un pipeline, produisent des redevances bienvenues, bien que limitées, pour le gouvernement du Yukon. Dans les années 1970, puis à nouveau pendant les années 2000, on a espéré que le projet de gazoduc de la route de l’Alaska passerait par le Yukon et permettrait de commercialiser le gaz « perdu » dans le territoire. Il est peu probable que ce projet aille de l’avant compte tenu de la surabondance de gaz obtenu par fracturation hydraulique dans le sud du 48e parallèle. Les producteurs d’Alaska préparent maintenant un plan pour exporter leur gaz en Asie en utilisant exclusivement un pipeline en Alaska et le terminal de GNL à Kenai, près d’Anchorage.4 Foresterie : Beaucoup d’arbres, peu d’emplois Bien que le Yukon soit largement recouvert de forêts, l’industrie forestière ne s’y est jamais développée. Les entreprises de Colombie-Britannique ont du meilleur bois et des coûts de production plus bas et elles sont plus près de leurs marchés. Les droits de coupe du Yukon étaient par ailleurs gérés, jusque récemment, par le gouvernement fédéral dont la gestion était considérée par beaucoup de gens comme beaucoup plus restrictive et moins favorable que celle de la C.-B. Le Secteur des Ressources au Yukon 5 Évolution du contrôle exercé par le Yukon sur ses ressources Depuis la ruée vers l’or, les ressources du Yukon sont sujettes à plusieurs modes de gestion. Pendant la majeure partie du 20e siècle, le Yukon était géré directement par Ottawa, soit par un Commissaire doté de pouvoirs exécutifs, soit directement par les ministères fédéraux concernés. Ce n’est qu’en 1979 que le Yukon a eu un gouvernement responsable. Même là, Ottawa a conservé le contrôle des ressources forestières, pétrolières, gazières, minières et autres. Avec la plus récente attribution de compétences en 2003, le Yukon a maintenant presque tous les pouvoirs qu’ont les provinces, à quelques exceptions majeures près. L’une des principales est que, en vertu de la formule pour le partage des recettes de l’exploitation des ressources, une part importante de ces recettes va à Ottawa, même après l’attribution des compétences. En vertu de la formule actuelle, le Yukon conserve un maximum de 6 M$ de recettes provenant des ressources, après quoi Ottawa reçoit un pourcentage important des recettes. Le Yukon peut choisir de conserver 50 % des recettes provenant des ressources, mais cela n’aurait de sens que si les recettes totales dépassaient 12 M$. Actuellement, elles sont inférieures à 6 M$, soit moins d’1 % du budget du gouvernement du Yukon.5 Les richesses naturelles en mer restent sous juridiction fédérale, même si le gouvernement canadien s’est engagé à négocier avec le Yukon une entente pour l’exploitation des ressources en mer. Suite à l’attribution de compétences, le gouvernement du Yukon est maintenant responsable de beaucoup des décisions concernant la délivrance de permis et ainsi de leurs conséquences. Si une mine future a un jour besoin d’un assainissement majeur comme celle de Faro, ce sera le problème du Yukon. Situation actuelle : Le secteur des ressources est minuscule par rapport au secteur gouvernemental En dépit d’une renaissance de l’industrie minière ces dix dernières années, l’économie du Yukon continue d’être largement dominée par le secteur gouvernemental. Comme on le voit dans la Figure 2, les industries primaires représentaient environ un cinquième du PIB total du Yukon6 en 2012, sans compter les incidences indirectes dans les autres secteurs comme les transports ou la construction. Le PIB total du Yukon, en 2012, était d’environ 2,5 M$. Pour mettre en contexte la taille du gouvernement, le budget consolidé du gouvernement du Yukon était de 1,3 milliard de dollars, les transferts fédéraux représentant 80 % de ce montant.7 Les dépenses gouvernementales du Yukon, sans compter les budgets gouvernementaux fédéral, municipaux et des Premières Nations, ont augmenté de plus de deux tiers au cours des dix dernières années. Ces gouvernements étaient responsables de 38 % des emplois au Yukon en juin 20148, sans compter ceux dans d’autres secteurs vivant largement de contrats avec le gouvernement. 6 Le Secteur des Ressources au Yukon PROJETS ACTUELS ET FUTURS PORTANT SUR LES RESSOURCES NATURELLES Il y a des douzaines, voire des centaines, de projets portant sur les ressources naturelles qui progressent à des vitesses variables et sont à des stades divers de leur cycle de vie – exploration, conception, construction, production, fermeture et post-fermeture. Les projets peuvent aussi être élargis ou bien mis en sommeil. On parle souvent d’ « entonnoir » à leur sujet, le plus grand nombre d’entre eux en étant aux phases initiales, avec seulement un petit nombre de projets qui atteignent le stade de la production. À chaque stade, des organismes fédéraux, territoriaux et autochtones réglementent les projets. Au Yukon, ce système complexe est quelque peu simplifié par le Yukon Environmental and Socio-economic Assessment Board (YESAB). YESAB fait une évaluation du projet puis transmet une recommandation aux organismes décisionnaires fédéraux, territoriaux et autochtones concernés qui peuvent accepter, rejeter ou modifier la recommandation de YESAB.9 La complexité de la réglementation des ressources rend difficiles les comparaisons avec d’autres endroits. Dans le domaine de l’exploitation minière, cependant, un indicateur est le Policy Potential Index de l’Institut Fraser qui s’efforce d’établir un classement en fonction des attraits des politiques pour les investisseurs. Dans l’enquête auprès des sociétés minières réalisée en 2012/13 par l’Institut, le Yukon arrivait en 8e position sur près de 100 endroits, en terme d’attrait.10 La politique énergétique est plus difficile à évaluer, parce que ce secteur est moins développé au Yukon et parce que l’Assemblée législative du Territoire est en train d’examiner la question de la fracturation; au moment où la présente étude a été rédigée, on ne savait pas encore quelle serait la politique en ce qui concerne les technologies pour l’extraction du gaz naturel. Le Secteur des Ressources au Yukon 7 Exploitation minière : Un ensemble de projets dont on ne sait pas s’ils seront réalisés On trouvera dans la Figure 3 quelques unes des propositions de projets miniers, dont ceux de compagnies qui ont fait une demande de permis d’extraction de quartz et divers projets en phase initiale. Il y a aussi beaucoup d’autres projets de moindre ampleur, à divers stades d’avancement. Ils concernent les différentes classes de minéraux, en sont à tous les stades de développement et ont des chances de réussite variables. Un examen du statut des projets montre tous les barrages à franchir avant qu’un projet ne se réalise. Ainsi, Brewery Creek avait le soutien des Premières Nations mais a été retardé par des complications inattendues au niveau du processus environnemental. Carmacks Copper a combiné des problèmes avec le permis d’utilisation des eaux et l’opposition des Premières Nations et a dû revoir son plan opérationnel, les difficultés économiques du projet s’accumulant. Eagle Gold est relativement avancé dans les démarches d’obtention des permis mais les rapports de marché montrent que le projet a du mal à rassembler les quelque 400 millions de dollars qu’il lui faut pour aller de l’avant. Les projets de grandes mines de Casino et Selwyn sont si grands qu’il est probable qu’ils posent des défis inédits lors des analyses socio-économiques. Énergie : Toujours dans l’attente du boum On pense que le Yukon a un grand potentiel pétrolier et gazier.11 Des compagnies comme Northern Cross dans le Nord et EFL dans la région de Kotaneelee au Sud-Est du Territoire se préparent à lancer de nouvelles productions de gaz. Mais, comme indiqué plus haut, les politiques de réglementation futures sont dures à prévoir, l’Assemblée législative étant en train d’examiner la question de la fracturation. Même l’avenir de la production gazière conventionnelle est incertain, au vu de l’interdiction par le gouvernement du Yukon de tout développement pétrolier ou gazier pendant cinq ans dans la cuvette de Whitehorse. L’absence d’infrastructure de pipelines pour l’exportation, l’augmentation de la production de gaz de schiste en dehors du Territoire et les revendications territoriales autochtones qui n’ont pas été réglées dans le Sud-Est du Yukon ont en outre des implications économiques pour la production du Territoire. Le gouvernement du Yukon a lancé une initiative de production hydroélectrique à grande échelle. Le réseau électrique du Territoire n’étant pas connecté à celui de la C.-B. ou de l’Alaska, cela permettra seulement d’alimenter les utilisateurs locaux au Yukon. Foresterie : Optimisme mesuré Il y a peu de raisons de s’attendre à un changement de rythme dans la production forestière du Yukon, en particulier parce que ce secteur est actuellement confronté à de défis économiques importants en C.-B. et en Alberta. Ressources en mer : Pas pour demain Les ressources pétrolières et gazières découvertes en mer en Alaska, en Norvège et en Russie ainsi que dans la partie de la mer de Beaufort qui est aux T.-N.-O. permettent d’espérer que des ressources considérables pourraient être découvertes au large des côtes du Yukon. Les travaux actuels des Nations Unies pour que les États de l’Arctique puissent revendiquer l’inclusion d’une partie plus grande du plateau continental dans leur zone économique aboutiraient à une augmentation majeure des ressources en mer sous contrôle canadien au large des côtes du Yukon. Mais une industrie d’exploitation des ressources en mer au Yukon n’est pas pour demain pour des raisons politiques, techniques, économiques et environnementales. La limite maritime entre le Yukon et l’Alaska continue de faire l’objet de disputes, le Canada et les États-Unis revendiquant tous deux une grande pointe de plancher océanique. Ce ne sera ni rapide ni facile de trouver une solution à cette vieille dispute. De plus, les ressources en mer relèvent du gouvernement fédéral. Ce dernier s’est engagé à négocier une entente à ce sujet avec le Yukon mais ce processus risque lui aussi de prendre longtemps et il est impossible de prédire 8 Le Secteur des Ressources au Yukon comment seront partagés les profits.12 Même si l’on parvenait à surmonter les difficultés politiques, forer dans l’océan Arctique pose des défis techniques et écologiques majeurs, comme l’ont montré des tentatives récentes au large de l’Alaska. Ces défis ne devraient pas être pris à la légère, même s’Il y a eu des réussites dans ce domaine dans d’autres régions de l’Arctique comme dans la mer de Barents. De plus, les arguments commerciaux pour le forage en mer au Yukon passent par une infrastructure pour pouvoir commercialiser le pétrole et le gaz. Il est peu probable que l’on construise de nouveaux pipelines ou terminaux GNL dans le Nord juste pour les ressources du Yukon et il faudra sans doute attendre des projets similaires en Alaska ou aux T.N.-O. pour voir l’exploitation des ressources en mer au Yukon. DÉVELOPPEMENT ET ENVIRONNEMENT : UN COMPROMIS À TROUVER Les controverses médiatisées au sujet de projets spécifiques peuvent donner l’impression que le Yukon est divisé en deux camps : pour et contre le développement. En réalité, il y a tout un éventail d’opinions. Très peu de mineurs pensent que ce serait une bonne idée de revenir aux réglementations laxistes d’il y a cinquante ans. Et peu d’écologistes souhaitent l’abolition du secteur de l’exploitation des ressources. L’urgence du débat est modérée par les paiements de transfert reçus d’Ottawa. Contrairement à l’Alaska qui reçoit des transferts fédéraux bien moindres, le Yukon fait l’objet de moins de pressions pour se développer. Rien à voir entre la classe politique au Yukon et Sarah « Drill Baby Drill » Palin. Néanmoins, le débat sur certains projets dans certains écosystèmes est parfois très acrimonieux. Pour y voir plus clair dans les compromis qu’ils impliquent, on se penchera dans les sections suivantes sur les objectifs des principaux groupes d’intérêt au Yukon puis on examinera les richesses environnementales du Territoire et les façons dont elles sont protégées. Les Yukonais : Des objectifs divers En matière de mise en valeur des ressources, les objectifs des Yukonais sont très divers. D’un côté, il y a ceux qui voudraient un grand secteur qui créerait des emplois bien rémunérés et des débouchés professionnels pour eux et leurs enfants, ainsi que des recettes fiscales qui permettraient au Yukon d’être moins vulnérable si les gouvernements fédéraux devaient devenir moins généreux à l’avenir. Et de l’autre côté, il y a les Yukonais qui voient le développement comme peu nécessaire. Ils se demandent si cela vaut la peine de prendre des risques écologiques quand le Territoire offre des emplois gouvernementaux bien payés et des services sociaux et de santé de bonne qualité dans l’ensemble. Le gouvernement du Yukon : Des objectifs divers, avec en plus un rejet du risque depuis l’attribution de compétences On trouve au sein du gouvernement du Yukon le même éventail d’opinions que parmi les électeurs. Ces vingt dernières années, qu’ils soient NPD, libéraux ou du Yukon Party, les gouvernements ont tous essayé de promouvoir une version ou une autre de la mise en valeur des ressources tout en protégeant l’environnement. Depuis l’attribution de compétences, le gouvernement du Yukon a intérêt à attirer des investissements dans les ressources pour créer des emplois et des recettes fiscales, et diminuer ainsi sa dépendance à l’égard d’Ottawa. Cet incitatif est tempéré par le fait que seulement la moitié des revenus provenant des ressources sera remise à Ottawa (lorsque le Yukon aura signé l’entente de partage 50/50 des revenus provenant des ressources, tel que mentionné plus haut). Le gouvernement du Yukon a en outre tout intérêt à éviter de répéter l’expérience de la mine Faro puisque, à l’avenir, il sera responsable des désastres écologiques de ce type. Enfin, les projets de mise en valeur des ressources qui contribuent au développement de l’inLe Secteur des Ressources au Yukon 9 frastructure du Territoire sont dans l’intérêt du gouvernement du Yukon. La capacité hydroélectrique et les lignes de transmission construites dans les années 1970 pour la mine Faro sont un exemple du patrimoine qui peut résulter de projets d’exploitation des ressources. Gouvernements des Premières Nations : Des objectifs divers aussi Les 11 Premières Nations autonomes du Yukon ont intérêt à générer des emplois pour leurs membres et des débouchés commerciaux pour leurs sociétés de développement. Elles reçoivent en outre une part des revenus provenant de l’exploitation des ressources du Yukon et, si les négociations en cours aboutissent, la part qui leur revient pourrait considérablement augmenter à l’avenir. Par ailleurs, elles peuvent potentiellement générer leurs propres redevances sur les ressources, comme l’a fait la Première Nation Selkirk avec la mine Minto. Les Premières Nations du Yukon qui n’ont pas d’entente d’autonomie gouvernementale ont des objectifs similaires en termes de débouchés économiques et de revenus provenant de l’exploitation des ressources, outre le fait que des projets de mise en valeur des ressources pourraient leur donner plus de poids dans leurs négociations avec les gouvernements du Yukon et du Canada. Les gouvernements des Premières Nations sont par ailleurs très conscients des risques. L’un de leurs principaux objectifs est de réduire les incidences environnementales et sociales du développement, puisque les projets de mise en valeur des ressources laisseront leur empreinte sur leurs territoires traditionnels et pourraient exposer leurs citoyens aux problèmes sociaux qui vont de pair avec les périodes d’essor des ressources. Gouvernement fédéral : Un rôle de plus en plus petit Depuis l’attribution de compétences, le gouvernement fédéral a un rôle de plus en plus restreint dans le secteur des ressources au Yukon. Il est dans l’intérêt d’Ottawa que le Yukon devienne plus autonome financièrement et, lorsque les projets au Yukon sont des réussites, Ottawa reçoit des redevances et des recettes fiscales non négligeables. Le gouvernement fédéral doit concilier ses objectifs de maximiser les recettes pour le Trésor fédéral et le besoin de partager les recettes avec le gouvernement du Yukon et les Premières Nations pour que le développement soit bénéfique pour tous. Les opinions divergent fortement quant à l’atteinte ou non du bon équilibre par Ottawa. Le gouvernement fédéral continue d’être largement responsable de la réglementation dans certains domaines. De plus, les projets de mise en valeur des ressources entraînent aussi des demandes de financement de l’infrastructure et de de participation des Premières Nations qui deviennent de plus en plus problématiques en période de compressions budgétaires au gouvernement fédéral. Secteur des ressources : À la recherche d’un retour sur investissement proportionnel aux risques Les tenants des projets d’exploitation des ressources cherchent, bien sûr, un retour sur le capital investi qui les dédommage pour tous les obstacles rencontrés. Le secteur des ressources est l’un des plus mondialisés dans l’économie actuelle. Les capitaux et l’expertise technique sont très mobiles et le Yukon se les dispute avec des projets comparables du Chili au Kazakhstan. Même les propriétaires de Minto, mine de taille moyenne qui fait partie des trois principales mines en activité au Yukon, ont des sites au Mexique, en Colombie-Britannique, en Arizona et au Chili qui sont en compétition interne pour l’obtention de ressources. PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT AU YUKON Environnement : Valeurs et objectifs des principaux intéressés Les objectifs environnementaux sont très variés au Yukon, différents groupes combinant chacun à leur façon certains des objectifs ci-dessous : Environnement local : Les incidences sur l’environnement de la mine Faro ou les récents 10 Le Secteur des Ressources au Yukon problèmes avec le bassin de résidus d’Imperial Metals en C.-B. ont attiré l’attention sur les risques associés à l’exploitation des ressources pour la région environnante et pour les eaux en aval. Éviter ces incidences est généralement l’une des principales priorités pour les Premières Nations locales, les autres résidents et les communautés en aval. •• Ressources renouvelables : Les Premières Nations et les autres Yukonais qui posent des pièges, chassent et font un usage traditionnel de la terre ont pour objectif d’éviter la disparition d’habitats ainsi que les perturbations pour les espèces locales et autres ressources renouvelables. •• Écologie mondiale, biodiversité et changement climatique : Le Yukon est une vaste surface de terres relativement intactes, avec 20 écorégions distinctes. Beaucoup d’espèces en voie de disparition ailleurs, comme les grizzlys, subissent relativement moins de pressions au Yukon qui abrite en outre un certain nombre d’espèces rares que l’on ne trouve que dans de petites zones isolées en Sibérie, en Alaska et dans le Nord du Canada. Les grandes zones de milieu sauvage du Territoire peuvent par ailleurs faire office de refuges climatiques car elles relient un ensemble de latitudes, d’altitudes et de types d’habitat, permettant ainsi à des espèces de survivre à un changement climatique potentiellement important. Par ailleurs, moins d’activité industrielle signifie aussi que la région contribue moins aux émissions de carbone dans le monde. •• Paysages : Les paysages spectaculaires que l’on voit depuis la route de Dempster ou dans les couloirs fluviaux sauvages, par exemple, sont très appréciés par le secteur touristique et par les voyageurs. •• Expérience de la nature sauvage : Les adeptes des voyages en milieu sauvage, les voyagistes spécialisés en écotourisme et les Yukonais ordinaires apprécient de pouvoir voyager dans des zones encore sauvages et l’un de leur objectifs est de protéger des pans importants du Yukon contre la construction de routes, de lignes d’exploration, de mines et d’installations de forage. Mécanismes de protection de l’environnement Le Yukon a un régime unique en son genre pour les évaluations environnementales, qui reflète ses ententes modernes d’autonomie gouvernementale. Il s’agit d’un partenariat entre les gouvernements des Premières Nations, du Yukon et du Canada. Un élément central du processus est l’évaluation conjointe par YESAB, comme mentionné plus haut, qui présente des recommandations aux instances décisionnaires – des organismes des Premières Nations, du Yukon ou des fédéraux comme le Yukon Water Board ou le ministère fédéral des Pêches qui conservent leurs pouvoirs réglementaires. Selon le type de projet et l’endroit où il se trouve, différents organismes décisionnaires peuvent intervenir. Au lieu de demander des démarches d’évaluation distinctes auprès de chacun des organismes, c’est YESAB qui s’en occupe pour tous. YESAB effectue des évaluations environnementales et socioéconomiques à différents niveaux, selon l’ampleur du projet et ses risques. Il remet une recommandation aux décideurs et, si des effets négatifs majeurs sont identifiés, inclut des mesures recommandées pour les atténuer. Les organismes décisionnaires peuvent alors accepter, rejeter ou modifier les recommandations de YESAB quand celui ici publie son « document de décision ». Il y a plusieurs avantages à procéder ainsi. Cela réduit le dédoublement et la confusion entre des évaluations parallèles d’un même projet comme c’était parfois le cas avant. Cela permet aux Yukonais d’avoir un organisme d’évaluation indépendant, ce qui assure la transparence des évaluations et des recommandations pour le public avant que les décideurs ne se prononcent sur les projets. Enfin, YESAB permet de s’assurer que les Premières Nations participent pleinement au processus d’évaluation et que leurs organismes décisionnaires – qui ont souvent moins de ressources que les organismes yukonais ou fédéraux – ont des données solides pour exercer leurs pouvoirs. Le Secteur des Ressources au Yukon 11 EXEMPLE : LE DÉBAT SUR LE BASSIN DE LA PEEL Le Bassin de la rivière Peel, au Yukon (voir la Figure 4) est une région d’environ 68 000 km2 dans le Nord-Est du Yukon. Il représente à peu près 14 % du Territoire et est approximativement de la taille de l’Irlande. Il inclut des terres traditionnelles de quatre Premières Nations et n’abrite aucune communauté permanente. C’est une zone sauvage spectaculaire qui a aussi des ressources énergétiques et minérales considérables. La Commission de planification du bassin de la Peel a été créée en 2004, en vertu des obligations découlant des ententes d’autonomie gouvernementale des Premières Nations au Yukon. Le processus a été long et très controversé. Le plan final du gouvernement du Yukon, très différent de la proposition de la Commission, est actuellement devant les tribunaux. Nous n’avons pas le loisir ici d’entrer dans les détails du processus au fil des dix dernières années. Nous nous concentrerons sur les questions de fond et sur les décisions stratégiques en matière d’aménagement du territoire dans le bassin de la Peel, en comparant le plan final du gouvernement territorial avec la proposition d’origine de la Commission de planification. Les choix pour le bassin de la Peel : Types d’activités, terres concernées et droits acquis Les choix de politique en matière d’utilisation des terres dans le bassin de la Peel sont beaucoup plus complexes que les anciennes méthodes de planification binaire avec leur classification des terres comme « parc » ou « pas parc ». Au moins, toutes les terres continuent d’être protégées par les règles panterritoriales de protection de l’environnement et par le processus de YESAB. La question est de savoir quelles protections complémentaires mettre en place pour quelles sections du bassin et comment procéder avec les particuliers et les sociétés qui ont des concessions minières, des intérêts énergétiques ou des droits de tenderie ou de chasse. Comme le montre la Figure 5, le plan final du gouvernement du Yukon Government13 prévoit 16 « unités de gestion du paysage », avec quatre grandes catégories : •• 29 % de zones protégées, ce qui, avec les autres zones protégées du Yukon fait un total de 17 % du territoire du Yukon qui est protégé, le taux le plus important au Canada 12 Le Secteur des Ressources au Yukon •• 44 % de réserves intégrales d’usage restreint, où l’on ne peut déranger que 0,2 % des terres au maximum •• 27 % de zones de gestion intégrée où de nouvelles activités et accès par la terre sont autorisés, quatre niveaux de zones de gestion intégrées permettant de déterminer la quantité de perturbation permise, en fonction de leur impact combiné. •• La proposition d’origine de la Commission de planification14 utilisait un cadre différent : •• 80 % de zones de conservation, avec des zones protégées de façon permanente et temporaire et aucun développement industriel en dehors des revendications existantes •• 20 % de zones de gestion intégrée, réparties selon trois niveaux avec différentes quantités d’activité industrielle autorisées •• En complément, des zones de recouvrement pour le couloir de la route de Dempster et les principaux couloirs fluviaux (où des restrictions supplémentaires s’appliqueraient) Par ailleurs, environ 3 % du bassin sont des terres des Premières Nations sur lesquelles chacune d’entre elles décidera quelles utilisations des terres sont autorisées. Enfin, il y a la question de savoir quoi faire avec les intérêts pré-existants, en particulier les concessions minières dont certaines remontent à des dizaines d’années, entre autres des concessions pour d’éventuelles très grandes mines de minerai de fer et de charbon. Si les décisions concernant le bassin de la Peel ont un impact néfaste majeur sur ces propriétés, en restreignant par exemple l’accès par la route, les propriétaires chercheront probablement à obtenir une compensation, peut-être devant les tribunaux. Par ailleurs, la reconnaissance de droits acquis pour toutes ces propriétés et pour leurs accès retirerait tout son sens à la protection renforcée. Toutes les parties concernées sont dans la plus grande incertitude quant à ce que les tribunaux décideraient si on leur demandait de régler ces disputes. Points de vue sur le débat au sujet du bassin de la Peel Bien que le débat sur le bassin de la Peel ait été animé au Yukon, il serait faux d’y voir une bataille entre un développement à la Sarah Palin et une interdiction complète de toute activiLe Secteur des Ressources au Yukon 13 té économique. La Commission de planification et le gouvernement du Yukon ont tous deux essayé de trouver un juste milieu entre activités économiques et protection de l’environnement, même si les opinions des Yukonais sur la solution trouvée divergent. Il n’est pas certain non plus que le plan actuel, s’il survit aux contestations judiciaires et est maintenu par les gouvernements futurs, permette d’atteindre les objectifs du gouvernement actuel du Yukon et de faire pencher l’équilibre relatif dans le sens d’une activité économique accrue, comparé à la proposition d’origine de la Commission de planification. Comme l’a fait remarquer le rédacteur de Yukon News15, il ne sera pas forcément facile pour les projets futurs d’exploitation des ressources de réunir des capitaux à investir dans des projets risqués, peu avancés, dans une région où le gouvernement du Yukon a déclenché une tempête de protestations furieuses de la part des Premières Nations et des écologistes contre le développement industriel et où ces groupes ont à leur disposition tout un éventail d’outils juridiques et autres pour retarder ces projets et s’y opposer. CONCLUSION De tous temps, et déjà à l’époque de la ruée vers l’or du Klondike et du départ en masse de Dawson vers Nome, en Alaska, un peu plus tard, le secteur des ressources du Yukon a alterné les périodes d’espoir et de morosité. Aujourd’hui, les inconditionnels du développement évoquent la richesse géologique du Yukon, la demande croissante en Chine et en Inde, la stabilité politique et la main d’œuvre qualifiée. Les partisans de l’exploitation des ressources soulignent la complexité et l’imprévisibilité des processus réglementaires, les coûts de fonctionnement élevés, le manque d’infrastructure de pipelines et de transports et la difficulté grandissante pour les projets d’obtenir une légitimité sociale. Le point de vue des premiers était dominant lors de l’escalade spectaculaire des prix des ressources pendant la deuxième année du 20e siècle. Mais le déclin des prix des minéraux et le rejet des risques par les marchés financiers ont freiné beaucoup de projets miniers au Yukon. Le Territoire passe à côté du boum du gaz du fait que les pipelines de l’Alaska et de la Colombie-Britannique ne passeront pas par le Yukon. En ce moment, les Yukonais surveillent de près l’industrie des ressources. D’autres secteurs, comme celui du tourisme et du savoir, sont prometteurs mais il faudrait qu’ils se développent énormément pour avoir un aussi fort impact économique qu’une seule grande mine. Si le secteur des ressources du Yukon ne redevient pas aussi prometteur qu’il l’était à la fin du siècle dernier, le Territoire risque de dépendre encore plus des transferts fédéraux. WAU SUJET DE L’AUTEUR Keith Halliday est expert-conseil en gestion, journaliste économique et auteur. Il vit à Whitehorse. Il a plus de 15 ans d’expérience comme conseiller en gestion. Au Yukon, il a conseillé un vaste éventail d’entreprises, de gouvernements et de Premières Nations. Il a aussi conseillé des clients du privé pour le compte d’un cabinet international qui travaille dans plus de 50 pays d’Europe, d’Amérique et d’Asie. Pour le gouvernement, Keith a été agent du service extérieur canadien à la Mission canadienne auprès de l’Union européenne à Bruxelles et à la direction générale de l’économie du Ministère des Affaires étrangères à Ottawa. Il a été adjoint de direction du premier ministre du Yukon, Pat Duncan. Il écrit la chronique hebdomadaire intitulée « Yukonomist » pour le Yukon News et une chronique mensuelle pour Up Here Business à Yellowknife et est souvent invité comme commentateur à la radio et à la télévision à Whitehorse. Il a parlé de l’énergie dans le Nord à la conférence TEDx Whitehorse. Keith est l’auteur d’Aurore of the Yukon, une série de romans d’aventure historiques pour les jeunes. Ses livres sont utilisés dans les camps pour enfants du MacBride Museum et dans le système scolaire au Yukon. Aurore a été choisi pour les quatrième années pour le Read Side By 14 Le Secteur des Ressources au Yukon Side de Seattle et est utilisé dans des écoles des États de Washington et de l’Orégon. Keith est actuellement président du conseil d’administration du MacBride Museum of Yukon History. Avant cela, il était président du conseil scolaire à École Whitehorse Elementary School et il a siégé au conseil scolaire de l’école, F.H. Collins. Il a fait du bénévolat pour Biathlon Yukon et siégé au conseil d’administration d’United Way of Yukon. Yukonais de quatrième génération, Keith a grandi à Whitehorse. Il a étudié l’économie et l’histoire à l’Université de Victoria et obtenu une maîtrise ès sciences en économie de la London School of Economics. Il vit à Whitehorse avec sa femme Stacy et leurs quatre enfants. RÉFÉRENCES 1 Le libre accès au jalonnement permettait à un prospecteur de « jalonner », c’est-à-dire obtenir le droit de prospecter puis d’exploiter une parcelle dont on pense qu’elle pourrait contenir des minéraux. Les chercheurs d’or du Klondike n’avaient pas besoin d’acheter les terres pour les exploiter et beaucoup espéraient trouver des terres riches en or qu’ils pourraient faire leurs. 2 Yukon News http://www.yukon-news.com/letters-opinions/faro-mine-an-expensive-lesson-for-government-and-business 3 Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, information sur la mine Faro https://www.aadnc-aandc.gc.ca/fra/1332423587529/1332440954161 4 Projets de transport du gaz naturel en Alaska, Office of the Federal Coordinator http://www.arcticgas.gov/alaska-lng-project 5 Gouvernement du Yukon, document d’information sur les recettes provenant des ressources http://www.gov.yk.ca/news/get-thefacts_dta.html 6 Bureau des statistiques du Yukon, estimations du PIB http://www.eco.gov.yk.ca/fr/pdf/gdp_2012.pdf 7 Ministère des finances, gouvernement du Yukon, information sur le budget http://www.finance.gov.yk.ca/general/publications.html 8 Bureau des statistiques du Yukon, estimations de l’emploi http://www.eco.gov.yk.ca/stats/pdf/employment_jun14.pdf 9 Yukon Environmental and Socio-economic Assessment Board (YESAB) http://www.yesab.ca/ 10 Institut Fraser, enquête auprès des sociétés minières http://www.fraserinstitute.org/uploadedFiles/fraser-ca/Content/research-news/research/ publications/mining-survey-2012-2013.pdf 11 Ministère de l’énergie, des mines et des ressources, gouvernement du Yukon http://www.emr.gov.yk.ca/oilandgas/oilgas_resource_assessments.html 12 Ministère de l’énergie, des mines et des ressources, gouvernement du Yukon http://www.emr.gov.yk.ca/oilandgas/offshore.html 13 Ministère de l’énergie, des mines et des ressources, gouvernement du Yukon, Plan pour le bassin de la rivière Peel http://www.emr.gov.yk.ca/lands/peel_watershed.html 14 Commission de planification du bassin de la Peel http://www.peel.planyukon.ca 15 Éditorial intitulé « No end in sight to Peel mess », Yukon News http://www.yukon-news.com/letters-opinions/no-end-in-sight-to-peel-mess/ Le Secteur des Ressources au Yukon 15
