« Toute opération de changement d`usage ne constitue pas un

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LA SEMAINE JURIDIQUE - NOTARIALE ET IMMOBILIÈRE - N° 21 - 27 MAI 2016
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« Toute opération de changement
d’usage ne constitue pas un
changement de destination »
Entretien avec Guillaume Daudré et Patrick Wallut
Les Changements d’usage des locaux d’habitation, plus précisément « les réformes de
l’article L. 631-7 du Code de la construction et de l’habitation », sont au cœur de l’ouvrage
publié par Guillaume Daudré et Patrick Wallut (LexisNexis, 2e éd., 2016). Ce livre, préfacé par
Hugues Périnet-Marquet, offre une synthèse des règles juridiques et fiscales applicables en
la matière, ainsi qu’une boîte à outils, grâce à ses nombreuses annexes et ses formules. Les
auteurs pointent les fondamentaux à connaître pour gérer ce type de dossier.
La Semaine Juridique : En pratique,
que signifie la distinction entre usage
et destination ?
Guillaume Daudré : Les termes de « des-
tination » et « d’usage » peuvent apparaître
comme voisins. Jusqu’à la publication de
l’ordonnance du 8 juin 2005, les textes fai-
saient référence à « l’affectation » ; mais les
auteurs de l’ordonnance, conscients des
risques de confusion avec la « destination »
au sens du droit de l’urbanisme, lui ont
substitué le terme « d’usage ».
Patrick Wallut : Par un raccourci un
peu audacieux, on pourrait prétendre que
la destination gère le « contenant » de
l’immeuble, l’usage gérant le « contenu »
du local. Toute opération de changement
d’usage ne constitue pas un changement de
destination, et réciproquement ! Alors que
l’urbanisme s’intéresse à une grande variété
de destinations et, désormais, de sous-des-
tinations, le contrôle de l’usage se concentre
exclusivement sur la protection des locaux
d’habitation. Il résulte de cette distinction
plusieurs conséquences pratiques : diffé-
rence des champs d’application, des règles
de procédure, des motifs de refus, des
prescriptions, des voies de recours et des
sanctions.
La Semaine Juridique : Quelles règles
s’appliquent en cas de changement
d’usage d’un local d’habitation ?
Patrick Wallut : L’article L. 631-7-1 du
CCH indique que le principe d’autorisa-
tion de changement d’usage a un caractère
personnel, c’est-à-dire qu’il est temporaire
et incessible ; mais qu’il peut avoir un carac-
tère réel, attaché au local et donc définitif, si
la demande est accompagnée d’une offre de
compensation, soit de la présentation d’un
autre local à usage autre qu’habitation que
le propriétaire s’engage à transformer en
habitation. Le service instructeur peut refu-
ser cette offre de « compensation » s’il ne la
juge pas de qualité « équivalente ».
Guillaume Daudré : Chaque règlement
municipal fixe les cas où il confère une au-
torisation à titre personnel (en général, les
professions libérales ou les personnes rem-
plissant une mission d’intérêt général) et
ceux où il exige une compensation. Dans ce
dernier cas, le service instructeur donne un
premier avis favorable, sous réserve d’avoir
vérifié que le local de compensation a bien
été transformé en habitation ; vérification
faite, le maire rend un arrêté conférant une
autorisation réelle sur le local sorti du ca-
ractère « habitation ».
En outre, la loi du 4 août 2008 a institué un
régime particulier pour les locaux mixtes,
constituant à la fois la résidence princi-
Chaque règlement municipal fixe les cas où il
confère une autorisation à titre personnel et
ceux où il exige une compensation
Le plan de l’ouvrage
« changements d’usage
des locaux d’habitation » :
Introduction :
Principes généraux
du contrôle des
changements
d’usage
Chapitre 1 :
Le domaine
d’application du
contrôle de l’usage
Chapitre 2 : La
délivrance de
l’autorisation de changement d’usage
Chapitre 3 : Les sanctions
Chapitre 4 : Les documents d’application
Chapitre 5 : La fiscalité

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pale du demandeur et son lieu d’activité
professionnelle.
La Semaine Juridique : La presse parle
beaucoup des locations meublées de
courte durée. Dans quels cas une auto-
risation est-elle nécessaire ?
Guillaume Daudré : De nombreux pro-
priétaires de meublés touristiques ignorent
qu’ils sont en infraction au regard de la
législation sur l’usage ; de son côté, la ville
de Paris multiplie les opérations « coup de
poing » à leur encontre et obtient presque
toujours gain de cause devant les tribunaux.
Patrick Wallut : La loi Alur a clarifié les
règles : aucune autorisation de changement
d’usage n’est requise lorsque le meublé
constitue la résidence principale au sens
l’article 2 de la loi du 6 juillet 1989 soit du
loueur, soit du locataire. Dans les autres
cas, il faut obtenir une autorisation dont la
portée réelle ou personnelle varie selon le
régime instauré par la ville.
L’arsenal de lutte contre les meublés de-
vrait être prochainement renforcé. Dans
le cadre du projet de loi pour une Répu-
blique numérique, en cours de discussion,
les sénateurs ont adopté un amendement
autorisant les communes à rendre obliga-
toire l’enregistrement de ces locations via
des sites internet. En outre ces sites devront
bloquer toute annonce de location meublée
de résidence principale ne respectant pas la
réglementation.
La Semaine Juridique : On dit parfois
que le sujet n’intéresse que Paris. Qu’en
est-il en régions ?
Patrick Wallut : Depuis la réforme opérée
par l’ordonnance de 2005, sont concernées
de plein droit les villes de plus de 200 000
habitants (aujourd’hui au nombre de onze)
et les communes de la petite couronne
parisienne.
Mais encore faut-il que ces municipalités
aient adopté un règlement local d’applica-
tion. Bien sûr, Paris est la première concer-
née et elle a déjà modifié à quatre reprises
son règlement édicté pour la première fois
en décembre 2008.
Guillaume Daudré : Lyon, Marseille, Nice
et Strasbourg ont fait délibérer leur Métro-
pole pour édicter un règlement concernant
principalement leur hyper-centre ; certaines
communes des Hauts de Seine, telles par
exemple que Neuilly-sur-Seine, Levallois-
Perret ou Rueil-Malmaison ont jugé utile
d’élaborer un contrôle de l’usage d’habita-
tion. Nantes et Bordeaux sont en train de
préparer leur règlement.
Patrick Wallut : La décentralisation ré-
sultant de la loi du 4 août 2008 a incité les
communes à prendre en main ce contrôle,
conscientes qu’elles sont de la disparition
progressive des habitants de centre-ville au
profit de bureaux ou commerces ou, depuis
une date récente, de logements donnés en
location meublée de courtes durées. Elles
réalisent que leur planification urbaine n’est
pas suffisante pour endiguer ce phénomène
et que le contrôle de l’usage complète par-
faitement la gestion de la cité.
La Semaine Juridique : Rencontre-t-on
des difficultés d’application ?
Patrick Wallut : Le mérite de la réforme
de 2005 réside dans le fait que la sécurité
juridique s’est sensiblement confortée : les
pouvoirs de l’administration sont moins
discrétionnaires qu’ils n’étaient, celle-ci ne
pouvant prendre ses décisions qu’en fonc-
tion d’un règlement d’application et dans le
cadre défini par la loi ; la date de référence
de l’usage, portée de 1945 à 1970, est plus
aisée à appréhender.
Mais l’ordonnance de 2005 avait convenu
que la qualité de l’usage devait s’apprécier
au 1er janvier 1970, au motif que cette date
correspondait à celle du dernier recense-
ment des propriétés foncières bâties ; en
1970, chaque propriétaire a dû établir une
déclaration détaillée, local par local, de ses
biens en indiquant, notamment, le carac-
tère de l’occupation et le nom de l’occupant.
Ces déclarations, détenues par les Centres
des impôts fonciers (CDIF), sont librement
consultables par les propriétaires actuels ou
leur mandataire. Or la Direction générale
des finances publiques vient de décider que
le public n’aurait plus accès à ces déclara-
tions, invoquant le fait qu’elles n’ont plus
Guillaume Daudré est notaire à Paris.
Il est chargé d’enseignement à l’uni-
versité de Poitiers dans le cadre du
master 2 droit de l’urbanisme et de la
construction
Bilan des changements d’usage contrôlés par la ville de Paris
L’évolution des superficies des changements d’usage avec et sans compensation est résumée dans le tableau ci-dessous :
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Superficie autorisée par des décisions per-
sonnelles (mixte, mission d’intérêt général,
professionnel) 18 887 18 483 17 798 19 568 24 372 23 950
Superficie autorisée par des décisions défini-
tives (avec compensation) 8 916 9 107 7 854 5 875 27 887 15 738
TOTAL 27 803 27 590 25 652 25 443 52 259 39 688

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d’utilité pour les CDIF et qu’elles étaient
désormais archivées sans réelle indexation.
Jusqu’à ce qu’une solution soit trouvée à ce
problème, les administrés et leurs notaires
devront prouver par d’autres moyens, plus
empiriques, le caractère de l’occupation au
1er janvier 1970…
Guillaume Daudré : Par ailleurs, le prin-
cipe existant entre 1945, date de la création
du contrôle, et la réforme de 2005 était que
toutes les autorisations, même conférées
avec compensation, avaient un caractère
personnel ; l’ordonnance du 8 juin 2005 avait
admis que les autorisations définitives anté-
rieures à son entrée en vigueur ayant donné
lieu à une compensation effective auraient
bien un caractère réel. Mais lors de la ratifi-
cation de cette ordonnance par la loi du 13
juillet 2006, le législateur a précisé que ce
principe ne s’appliquerait « qu’à compter de
l’entrée en vigueur » de l’ordonnance ; ce qui
implique que, pour conserver le caractère à
usage autre qu’habitation, le local ne doit pas
avoir été cédé entre la date de l’autorisation-
compensation et le 10 juin 2005.
La Semaine Juridique : Votre ouvrage
recense différentes décisions de juris-
prudence. Pourriez-vous citer un cas
concret qui illustre la gravité des sanc-
tions en cas d’infraction ?
Guillaume Daudré : Dans un arrêt de la
cour d’appel de Paris rendu le 16 mai 2012,
un preneur à bail commercial a invoqué le
fait que les locaux ne pouvaient être quali-
fiés de commerciaux et a intenté avec succès
une action en nullité du bail. Le propriétaire
a dû lui rembourser la différence de loyers
entre les baux commerciaux et d’habi-
tation ! C’est dire que les conséquences
peuvent être lourdes, sans compter les
peines administratives.
Autre exemple, un arrêt de la même cour
d’appel du 24 mars 2016 a condamné
un bailleur de meublés à une amende de
100 000 euros et ordonné le retour à l’habi-
tation des locaux loués sans autorisation
sous peine d’une astreinte de 1 000 euros
par jour de retard et par mètre carré utile.
Propos recueillis
par Catherine Larée
Patrick Wallut est notaire honoraire. Il
a été rapporteur général du Congrès
des notaires en 1993 sur le thème ur-
banisme et sécurité juridique puis pré-
sident du Congrès en 1997 sur l’inves-
tissement immobilier
L’arsenal de lutte contre les meublés devrait
être prochainement renforcé
Suite page 30 >
Acte de dépôt d’autorisation de changement d’usage
L’an..., le...,
À...,
Me..., notaire à..., soussigné,
A reçu en la forme authentique, le présent acte de dépôt, à la requête des personnes ci-après identifiées :
1. Identification des requérants
A. - La société…
Représentée par …
Ci-après dénommée « le Requérant 1 ».
B. - La société…
Représentée par …
Ci-après dénommée « le Requérant 2 ».
Le Requérant 1 et le Requérant 2 ci-après dénommés ensemble « Les Requérants ».
2. Dépôt de pièce
A. - Dépôt de l’autorisation de changement d’usage du…
CHOISIR suivant le cas
Variante 1 :
(Le local bénéficiaire de l’autorisation et le local offert en compensation dépendent du même service de la publicité foncière)
en vue de sa publication au service de la publicité foncière de…,
Variante 2 :
(Le local bénéficiaire de l’autorisation et le local offert en compensation ne dépendent pas du même service de la publicité foncière)
en vue de sa publication au service de la publicité foncière de… et au service de la publicité foncière de…,
POURSUIVRE ensuite
Les Requérants ont, par les présentes, remis au notaire soussigné et lui ont requis de déposer au rang de ses minutes à la date de ce jour en vue
d’assurer la conservation et pour qu’il en soit délivré tous extraits ou expéditions quand et à qui il appartiendra, comme en vue d’effectuer toutes
formalités de publicité foncière qu’il y aura lieu, conformément aux dispositions de l’article L. 631-7-1 du Code de la construction et de l’habitation,

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> Suite de la page 29
une copie de l’autorisation de changement d’usage avec compensation délivrée par le maire de… le… sous le numéro…, demeurée ci-annexée,
dont la teneur est ci-après littéralement rapportée :
(reprendre le texte de l’autorisation)
Si une attestation de non-retrait et non-recours a été obtenue :
L’autorisation susvisée n’a fait l’objet d’aucun retrait ni recours ainsi qu’il résulte d’une attestation délivrée par la mairie de… le…, dont une copie
est demeurée ci-annexée.
B. - Désignation des biens et droits immobiliers objet de l’autorisation de changement d’usage du…
1° Désignation des biens et droits immobiliers bénéficiaires de l’autorisation de changement d’usage et appartenant au Requérant 1
Pour les besoins de la publicité foncière, la désignation des biens et droits immobiliers bénéficiaires de l’autorisation de changement d’usage porte
sur les biens suivants :
Si immeuble entier :
Un immeuble situé à…, comprenant :…
Cadastré section… numéro…
2° Désignation des biens et droits immobiliers offerts en compensation et appartenant au Requérant 2
Pour les besoins de la publicité foncière, la désignation des biens et droits immobiliers offerts en compensation porte sur les biens suivants :
Si l’immeuble est soumis au régime de la copropriété :
Au sein d’un ensemble immobilier situé à…, comprenant :…
Cadastré section… numéro…
Lot n°…
(reprendre la désignation du lot figurant dans l’état descriptif de division)
Organisation juridique - Règlement de copropriété contenant état descriptif de division reçu par Me…, notaire à…, le…, dont une copie authen-
tique a été publiée au service de la publicité foncière de…, le… volume… numéro…
Modifié le… aux termes d’un acte reçu par Me…, notaire à…, le…, dont une copie authentique a été publiée au service de la publicité foncière
de…, le… volume… numéro…
C. - Effet relatif
1° Concernant les biens et droits immobiliers situés à…
Les biens et droits immobiliers sus-désignés à l’article 2, B, 1° appartiennent au Requérant 1 aux termes d’un acte reçu par Me…, notaire à…, le…
dont une copie authentique a été publiée au service de la publicité foncière, le…, volume… numéro…
2° Concernant les biens et droits immobiliers situés à…
Les biens et droits immobiliers sus-désignés à l’article 2, B, 2° appartiennent au Requérant 2 aux termes d’un acte reçu par Me…, notaire à…, le…
dont une copie authentique a été publiée au service de la publicité foncière, le…, volume… numéro…
3. Mention - Publication
Mention des présentes sera consentie partout ou besoin sera.
CHOISIR suivant le cas
Variante 1 - Le local bénéficiaire de l’autorisation et le local offert en compensation dépendent du même service de la publicité foncière
Le présent acte sera publié au service de la publicité foncière de… dans le ressort duquel se trouvent les biens et droits immobiliers susdésignés
à l’article 2, B.
Variante 2 - Le local bénéficiaire de l’autorisation et le local offert en compensation ne dépendent pas du même service de la publicité
foncière :
Le présent acte sera publié :
- au service de la publicité foncière de … dans le ressort duquel se trouvent les biens et droits immobiliers sus-désignés à l’article 2, B, 1° ;
- et au service de la publicité foncière de … dans le ressort duquel se trouvent les biens et droits immobiliers sus-désignés à l’article 2, B, 2°.
POURSUIVRE ensuite
4. Frais
Tous les frais, droits et émoluments des présentes seront supportés par le Requérant 1.
5. Pouvoirs
Pour l’accomplissement des formalités de publicité foncière, les Requérants agissant dans un intérêt commun, donnent tous pouvoirs nécessaires
au notaire soussigné à l’effet de faire dresser et signer tous actes complémentaires ou rectificatifs pour mettre le présent acte en concordance avec
les documents hypothécaires, cadastraux ou d’état civil.
DONT ACTE
Établi sur... pages.
Fait et passé aux lieu et date susindiqués,
Après lecture faite les requérants ont signé avec le notaire soussigné.
Nombres :
- de mots rayés comme nuls :...
- de lignes rayées comme nulles :...
- de chiffres rayés comme nuls :...
- de blancs bâtonnés :...
- de renvois : …