La régulation des marchés du CO2

La régulation des marchés du
CO2
Rapport de la mission confiée à
Michel PRADA, Inspecteur général des
Finances honoraire
Rapporteurs :
Jean-Jacques Barbéris – Direction Générale du Trésor
Aurélien Tignol – Direction Générale de l’Energie et du Climat

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SOMMAIRE
SOMMAIRE .................................................................................................................. 1
SYNTHESE DES RECOMMANDATIONS ........................................................................... 9
INTRODUCTION.......................................................................................................... 13
1Le marché européen du CO2s’est considérablement développé dans le contexte
d’une régulation légère, incomplète et hétérogène : un meilleur encadrement est
aujourd’hui nécessaire pour faire émerger un signal-prix du carbone robuste à long
terme en Europe ........................................................................................................ 21
1.1 Le marché européen du CO2est un dispositif créé par la puissance publique
dont l’objectif est de garantir la réduction des émissions à moindre coût : la
robustesse du signal prix est à cet égard déterminante et doit être préservée............ 21
1.2 L’organisation relativement libre du marché européen du CO2afavorisé son
expansion rapide accompagnée d’un accroissement notable de sa liquidité................ 25
1.3 En dehors de chocs réglementaires, l’évolution des prix du CO2areflété
l’évolution des fondamentaux et sa volatilité est demeurée inférieure à celles
observées sur les marchés de l’énergie.......................................................................... 26
1.4 Le marché européen du CO2entrera, en 2013, dans sa troisième phase dans le
contexte d’une contrainte renforcée et de l’émergence d’un marché primaire........... 34
1.4.1 La mise aux enchères des quotas, à partir de 2013, modifiera de manière
significative la structure du marché européen du CO2................................................. 34
1.4.2 De fortes incertitudes pèsent aujourd’hui sur certains déterminants de
l’équilibre du marché européen du CO2dans sa troisième phase ............................... 37
1.5 Le marché européen du CO2s’est progressivement financiarisé : le carbone
pourrait devenir une nouvelle classe d’actif financier ................................................... 39
1.6 La capacité du marché européen du CO2àfaire émerger un signal-prix du
carbone robuste à long terme ne semble pas aujourd’hui assurée : les principaux
paramètres de l’organisation du marché en phase III devraient être rapidement
stabilisés.......................................................................................................................... 42

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2Le marché du CO2est aujourd’hui principalement un marché de produits dérivés ;
la structuration actuelle autour de marchés organisés doit être consolidée et le
marché de gré à gré mieux encadré ............................................................................ 46
2.1 Al’instar des marchés de produits de base, le marché européen du CO2est
principalement un marché de dérivés, où la part des transactions au comptant est
faible ............................................................................................................................... 46
2.2 Le marché européen du CO2s’est structuré autour de plates-formes de
négociation organisées qui concentrent aujourd’hui la majorité des transactions....... 49
2.3 L’existence d’un marché de gré à gré apparait inévitable : celui-ci devra être
mieux encadré, en accord avec les principes définis par le G20 sur les marchés
dérivés............................................................................................................................. 54
3L’absence de qualification juridique homogène des quotas de CO2en Europe crée
une incertitude et entraîne la fragmentation du cadre de régulation applicable : une
requalification des quotas en instruments financiers ne semble toutefois pas
pertinente.................................................................................................................. 57
3.1 Dans le silence du droit conventionnel et communautaire, le Législateur
national a fait le choix d’une qualification juridique protectrice à même d’assurer le
développement des échanges........................................................................................ 58
3.1.1 Aucun instrument international de droit public ne définit aujourd’hui le
quota de CO2................................................................................................................. 58
3.1.2 Il n’existe pas aujourd’hui de statut juridique harmonisé des quotas de CO2
en Europe : la directive MIF a, cependant, défini le statut d’une partie des dérivés
sur quotas, considérés comme des instruments financiers ......................................... 60
3.1.3 Le traitement comptable des quotas de CO2n’est pas harmonisé aux
niveaux international et européen ............................................................................... 62
3.1.4 Le Législateur national français a fait le choix, unique en Europe, d’une
qualification inspirée du droit civil, faisant bénéficier les quotas de CO2d’un droit
existant et protecteur permettant le développement du marché............................... 64

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3.2 Au regard des règles de droit existantes, la majorité du marché dérivé entre
dans le champ de la régulation financière, laissant le marché au comptant et le
marché des contrats commerciaux à terme dans une situation de vide juridique :
une requalification des quotas en instruments financiers ne semble cependant pas
pertinente pour y remédier............................................................................................ 70
3.2.1 Le marché au comptant du CO2et le marché des contrats commerciaux à
terme est exempt de toute régulation et surveillance organisée par les autorités
publiques....................................................................................................................... 70
3.2.2 La requalification des quotas en instruments financiers conduirait à
soumettre l’ensemble du marché du CO2au cadre éprouvé de la réglementation
financière, mais devrait s’accompagner de nombreuses dérogations et
constituerait un réel changement de paradigme pour le marché du CO2................... 71
3.3 Une harmonisation du droit des quotas de CO2est nécessaire pour
accompagner le développement de ces marchés, assurer leur stabilité et parer au
risque d’arbitrages réglementaires ................................................................................76
3.3.1 Une harmonisation au niveau communautaire du statut juridique du quota
et des règles fiscales qui y sont liées est souhaitable avant l’entrée du marché dans
sa troisième phase ........................................................................................................ 76
3.3.2 Il est nécessaire de conduire une action diplomatique résolue en 2010 pour
éliminer tout risque de fraude à la TVA sur le CO2en Europe ..................................... 77
3.3.3 L’élaboration, à court terme, d’une norme comptable internationale est
nécessaire : elle pourra sous-tendre un travail d’harmonisation au niveau national,
sur la nature juridique des quotas et des crédits ......................................................... 79
4Si le principe d’un marché ouvert doit être préservé, les participants au marché
doivent être mieux encadrés, afin de garantir l’intégrité et l’efficience du marché,
ainsi que la protection des intérêts des assujettis ....................................................... 81
4.1 Le marché du CO2s’est développé dans le cadre d’un accès totalement ouvert
qui a favorisé l’implication croissante d’intermédiaires de marché .............................. 81

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4.1.1 Les acteurs assujettis au marché européen du CO2sont divers et leurs
modalités d’intervention sur le marché sont fortement hétérogènes ........................ 81
4.1.2 Des acteurs non assujettis interviennent également sur le marché du CO2
en tant qu’intermédiaires, ou pour compte propre..................................................... 83
4.1.3 Le principe d’un accès ouvert du marché doit être maintenu, mais impose
d’apprécier les risques qu’il emporte et de mettre en œuvre des solutions
adaptées pour les réduire............................................................................................. 84
4.2 Une part importante des participants au marché du CO2n’est pas régulée : un
encadrement proportionné des acteurs porteurs d’un risque pour les autres
participants pourrait être instauré, afin de garantir l’intégrité et l’efficience du
marché ............................................................................................................................ 86
4.2.1 Seule une partie des acteurs est soumise à un cadre de régulation
encadrant l’exercice de leurs activités.......................................................................... 86
4.2.2 L’instauration de conditions d’accès au marché primaire à compter de
2013, envisagée par le Législateur européen dans le cadre du règlement européen
sur les enchères, constitue un ajustement du principe d’accès totalement ouvert
au marché : elle semble à même de garantir l’intégrité des adjudications ................. 90
4.2.3 Sur le marché secondaire, un encadrement des acteurs non régulés
apparaît nécessaire : un système d’agrément pour les intermédiaires pourrait être
mis en place ..................................................................................................................91
4.2.4 Un cadre de régulation des plates-formes de négociation sur le marché au
comptant devra être mis en place................................................................................ 98
4.3 Le contrôle de l’honorabilité des participants doit être renforcé, notamment
pour lutter contre le blanchiment de capitaux............................................................. 102
4.3.1 L’accès au marché secondaire s’est jusqu’ici fondé sur le principe d’une
ouverture complète, dont la fraude à la TVA a démontré les risques associés.........102
4.3.2 Le renforcement du contrôle des participants passe, en premier lieu, par le
registre : les récentes dispositions prises en ce sens pourront être renforcées dès