Fédéral: Énoncé économique de l`automne 2016

FÉDÉRAL
Mise à jour des projections
Économie et Stratégie
1er novembre 2016
Contre une croissance plus lente, la carte des infrastructures
Bill Morneau est ministre des Finances depuis une année seulement, mais il a appris assez rapidement à composer avec
les déceptions économiques. À l’occasion d’un seul budget et de deux mises à jour économiques, le gouvernement libéral
du Canada a pu constater aux premières loges les conséquences budgétaires reliées à une croissance inférieure à la
normale et une inflation timide. La trajectoire plus basse et plus plate du PIB nominal, qui n’est certes pas une exclusivité
du gouvernement fédéral, a privé l’État de revenus escomptés. Mais surtout, l’importante réserve prudentielle mise de côté
dans le budget 2016 (6 milliards $ par an) a été utilisée pour atténuer l’impact sur l’équilibre budgétaire. C’est pourquoi le
profil de déficit révisé d’aujourd’hui (qui ne comprend plus de réserve annuelle) n’est pas très éloigné des chiffres après
réserves de mars. Compte tenu des efforts pour revitaliser une économie nationale moribonde, le déficit budgétaire se situe
maintenant à 25,1 milliards $ pour 2016-2017, culminant à 27,8 milliards $ un an plus tard. Comme aucun ajustement en
fonction du risque n’est prévu, espérons que les révisions à la baisse des perspectives économiques appartiennent
désormais au passé. Il n’y a peut-être pas d’échéancier précis pour un retour à l’équilibre budgétaire, mais la référence
budgétaire préférée du gouvernement et une meilleure mesure de la durabilité budgétaire – le ratio dette/PIB – semble
encore relativement favorable d’après les normes des économies développées (culminant à <32 % en 2018-2019). Plutôt
que de réétalonner simplement le scénario budgétaire de base en fonction des nouvelles perspectives économiques plus
faibles, la mise à jour d’aujourd’hui comprenait un complément sur les investissements en infrastructures (81 milliards $ sur
11 ans, dont l’essentiel est déjà contenu dans le cadre budgétaire existant). Une partie de ces fonds d’infrastructures
supplémentaires seront utilisés pour créer une nouvelle Banque de l’infrastructure du Canada, qui doit permettre de faire
plus avec les fonds voués aux infrastructures du gouvernement. Des fonds ont été prévus pour une nouvelle structure,
Investir au Canada, qui a pour tâche d’attirer des investissements étrangers, pour une stratégie en matière de compétences
centrée sur l’accélération des autorisations de visas/permis de travail, pour une plus grande indépendance du directeur
parlementaire du budget et du statisticien en chef du Canada, ainsi que pour d’autres mesures visant à améliorer la
transparence et l’ouverture. Globalement, il s’agit de plus que d’une mise à jour économique d’automne ordinaire, avec des
nouveautés sur les secteurs prioritaires et quelques investissements ciblés. Bien qu’il y ait certains engagements à plus
long terme, Ottawa s’est gardé d’apporter un soutien à court terme additionnel à l’économie dans l’espoir que les efforts de
stimulation en place atteignent leur objectif et réussissent à stimuler la croissance à partir de 2017.
La réalité économique : de nouveau une
croissance plus lente
Croissance réelle inférieure à la normale et inflation du PIB
timide : une combinaison difficile pour tout préparateur d’un
budget et un défi qui n’est certes pas une exclusivité
canadienne. Néanmoins, le vent a tourné à l’échelle
nationale et bon nombre de risques de baisse anticipés dans
le budget fédéral se sont matérialisés (p. ex., croissance
américaine plus lente, moins de soutien des exportations,
investissements décevants des entreprises, baisse continue
des prix du pétrole et événements à l’étranger).
Les projections économiques mises à jour qui font
consensus disent tout. Malgré la résilience de l’économie
saluée au passage, la croissance du PIB réel a été révisée
à la baisse chaque année de 2016 à 2020. L’inflation du PIB
a également été révisée à la baisse sur l’essentiel de
l’horizon de prévision. Résultat, il existe un écart croissant
entre la trajectoire révisée du PIB nominal et ce qui avait été
envisagé au moment de la production du budget 2016. La
bonne nouvelle, si on peut qualifier cela ainsi, c’est
qu’Ottawa avait prévu un important « ajustement en fonction
du risque » dans son budget de 2016. Celui-ci se révèle
comme une compensation vitale pour les prévisions de
croissance maintenant plus pessimistes qui font consensus.
Projections budgétaires mises à jour
Alors comment se présente la situation budgétaire générale?
Ottawa prévoit maintenant un déficit de 25,1 milliards $ pour
l’exercice en cours, soit l’équivalent de 1,2 % du PIB. Le
déficit augmentera un peu en 2017-2018, atteignant
27,8 milliards $ ou 1,3 % du PIB, avant de baisser
graduellement à 14,6 milliards $ (0,6 % du PIB) en 20212022.
Les chiffres révisés du budget ne comprennent pas
d’ajustement en fonction du risque. Il n’y a pas non plus
d’échéancier précis pour l’élimination du déficit fédéral.
Néanmoins, la dette est très abordable, puisque les charges
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d’intérêts absorbent actuellement moins de neuf cents par
dollar de recettes fédérales. En outre, le ratio dette/PIB, la
référence préférée d’Ottawa, se situe maintenant à tout juste
un peu moins de 32 % du PIB en 2018-2019. Ce ratio
atteignait 31,1 % à la fin de 2015-2016, cela ne représente
donc pas une grande augmentation de ce qui constitue un
fardeau de dette fédérale relativement faible. Le
gouvernement vise à faire baisser ce ratio avec le temps et
si les projections budgétaires et économiques se réalisent,
le fardeau de la dette fédérale devrait être à peine supérieur
à 30 % d’ici 2021-2022.
En ce qui concerne les fonds d’infrastructures répartis dans
la mise à jour d’aujourd’hui, on notera qu’une grande partie
émane de « fonds existants du cadre financier ou provenant
de ressources ministérielles ». L’impact budgétaire net de ce
plan d’infrastructures élargi est par conséquent limité si l’on
se concentre sur l’horizon à moyen terme. À preuve, les
20,9 milliards $ de fonds d’infrastructures additionnels
maintenant officiellement affectés jusqu’en 2021-2022 ne
devraient ajouter que 2 milliards $ au déficit cumulatif, une
fois que les fonds existants ont été épuisés (l’essentiel de cet
impact net se produisant en 2018-2019).
Voilà pour les chiffres officiels. Mais nous mettons en garde
contre une comparaison avec le plan budgétaire d’origine.
Pour mieux comprendre la transition budgétaire d’Ottawa, il
faut isoler les effets de base de l’année précédente, tenir
compte des ajustements économiques et ajouter les coûts
liés aux nouvelles mesures. Il faut également tenir compte
des mesures prudentielles mentionnées précédemment qui
avaient été mises en réserve auparavant.
Voici donc les calculs de base couvrant la période de cinq
ans de 2016-2017 à 2020-2021 et par rapport aux chiffres du
déficit publiés dans le budget 2016 :


Arithmétique budgétaire et emploi des
réserves de prudence

Nonobstant un point de départ meilleur (c.-à-d. un déficit plus
petit et un niveau de dette moindre pour 2015-2016), les
ajustements économiques par rapport au budget sont moins
que favorables à partir de 2016-2017. Quelle est l’ampleur
de la pression? Pour l’exercice en cours, les conséquences
économiques sont assez gérables à 1,3 milliard $ –
largement moins que la provision de 6 milliards $ qui avait
été constituée au moment du budget. Mais le trou
économique commence à dépasser les 6 milliards $ en
2018-2019. Bref, sur toute la période de cinq ans se
terminant en 2020-2012, il y a un trou budgétaire d’environ
25 milliards $ dû à l’économie, même compte tenu d’un
service de la dette plus léger grâce aux taux d’intérêt plus
faibles.

Qu’en est-il des mesures de politique ciblées entreprises ces
derniers mois? Celles-ci comprennent la bonification du
RCP, les engagements en matière d’immigration, les
activités de défense/sécurité, le soutien aux enfants des
Premières Nations, pour n’en citer que quelques-unes.
Ensemble, les engagements pris depuis le budget mais
avant la mise à jour d’aujourd’hui représentent environ
5 milliards $ sur la même période de cinq ans.
Et puis, il y a les nouvelles annonces contenues dans la mise
à jour d’aujourd’hui. Apparemment, la plus remarquable a
été celle des 81 milliards $ destinés aux infrastructures sur
11 ans, qui s’ajoutent aux 11,9 milliards $ d’investissements
en infrastructures initiaux prévus dans le budget 2016.
Considérez cela comme le lancement de la « phase 2 » du
plan d’infrastructures du gouvernement. Techniquement, les
fonds d’infrastructures supplémentaires commencent en
2017-2018, mais les sommes sont vraiment plus
remarquables dans les années suivantes du plan : 4
milliards $ en 2018-2019, montant à 6,7 milliards $ en 20212022 et culminant à 11,3 milliards $/an en 2025-2026 et audelà.

ajout de 25 milliards $ au déficit sur cinq ans en
raison des perspectives économiques plus faibles;
ajout de 5 milliards $ au déficit combiné pour les
engagements pris après le dépôt du budget mais
avant l’énoncé d’automne;
ajout de 2 milliards $ au déficit global pour les
annonces faites aujourd’hui (déduction faite des
affectations antérieures);
soustraction de 30 milliards $ de réserve
prudentielle, qui ont été entièrement affectés (c.-àd. ne sont plus mis de côté);
résultat net : une détérioration en apparence
modeste de 2 milliards $ du déficit global de 20162017 à 2020-2021. Plus précisément, le solde sur
cinq ans passe d’un déficit de 113 milliards $ à un
déficit de 115 milliards $.
Selon la perspective adoptée, on pourrait dire que le profil de
déficit global paraît peu changé comparativement au déficit
d’ensemble exposé dans le budget; en fait, le déficit de cette
année se situe à 4 milliards $ de moins que le chiffre de
29 milliards $ annoncé au printemps. Par ailleurs, il serait
juste de dire que le double effet d’une économie plus faible
et de nouveaux investissements ciblés a ajouté
32 milliards $ de déficit supplémentaire à la situation
budgétaire sous-jacente d’Ottawa comparativement aux
projections budgétaires avant la réserve prudentielle.
Il y a des nuances à apporter ici bien entendu. Mais
l’importante réserve mise de côté au moment du budget avait
été une bonne décision et a beaucoup contribué à atténuer
les répercussions budgétaires dues aux nouvelles prévisions
économiques plus faibles. Nous mettons cependant en
garde contre le fait que l’ajustement en fonction du risque
ayant été éliminé, les chiffres révisés du budget d’aujourd’hui
sont à la merci de toute nouvelle déconvenue économique.
Les sensibilités officielles impliquent qu’une insuffisance
d’un point de pourcentage de croissance du PIB réel ajoute
4,6 milliards $ au déficit annuel dès la première année.
Espérons simplement que
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les révisions à la baisse persistantes des perspectives de
croissance et d’inflation du Canada appartiennent
maintenant au passé. Pour notre part, nous restons un peu
moins optimistes qu’un certain nombre d’autres
prévisionnistes canadiens.
Une nouvelle Banque de l’infrastructure du
Canada
Comme il a été indiqué, les fonds attribués aux
infrastructures étaient une des grandes caractéristiques de
la mise à jour d’automne. Les 81 milliards $ supplémentaires
sur 11 ans seront consacrés au transport en commun, à des
projets verts, aux infrastructures sociales, au transport et
commerce international, aux collectivités rurales et du nord
et à ce qu’il est convenu d’appeler les « villes intelligentes ».
Des détails complémentaires sur les affectations précises
dans chacune de ces enveloppes seront présentés à
l’occasion du budget 2017. Ce qu’on sait, c’est que
15 milliards $ de ces fonds d’infrastructures fédéraux seront
utilisés pour amorcer une Banque de l’infrastructure du
Canada (BIC), dont la création a été fortement appuyée par
le Conseil consultatif en matière de croissance économique.
Une tranche supplémentaire de 20 milliards $ de capital sera
disponible pour permettre à la BIC d’investir dans des actifs
(sous forme de fonds propres ou de prêts), de sorte qu’il n’y
ait pas d’impact sur la situation de la dette nette fédérale.
Ainsi, au moins 35 milliards $ de fonds fédéraux sont
affectés à la BIC qui se concentrera sur des projets
complexes/de grande ampleur et visera à attirer des capitaux
du secteur privé dans un rapport de 4 pour 1. La Banque de
l’infrastructure, qui devra rendre des comptes au
gouvernement, sera exploitée en totale indépendance. Se
reporter à l’encadré ci-contre.
D’autres
financements
d’infrastructures
présentés
aujourd’hui font monter l’enveloppe fédérale consacrée aux
infrastructures (nouvelles et existantes) à 187 milliards $ sur
une douzaine d’années. Cela représente en moyenne plus
de 15 milliards $ par an d’ici 2027-2028. Il n’y a peut-être pas
de mesures de stimulation supplémentaires à court terme,
mais avec la mise à jour d’aujourd’hui, il est plus clair que
jamais que les infrastructures sont au cœur du projet du
gouvernement pour stimuler l’emploi et la croissance à long
terme au Canada. Sans vouloir banaliser l’action pour les
autres priorités, si quelqu’un qualifiait ce gouvernement
d’intensément focalisé sur les infrastructures, nous ne
pourrions qu’acquiescer.
Autres mesures
Comme la Banque de l’infrastructure, certaines autres
mesures découlaient de recommandations du Conseil
consultatif. Au total, 218 $ millions ont été affectés sur cinq
ans à Investir au Canada, qui emploiera un effectif de vente
exclusif pour promouvoir l’investissement étranger au
Canada. Par ailleurs, le seuil de déclenchement d’un
examen des investissements étrangers en vertu de la Loi sur
investissement Canada sera rehaussé à 1 milliard $ à partir
de 2017 – deux ans plus tôt que prévu. Des lignes directrices
stipulant
quels
investissements
seront
examinés
Banque de l’infrastructure du Canada
Mandat
La Banque de l’infrastructure du Canada réalisera des
investissements dans des projets et des plans générant des revenus
qui contribuent à la viabilité à long terme de l’infrastructure dans
l’ensemble du pays. Elle aura pour mandat de collaborer avec les
promoteurs des projets afin d’atteindre les objectifs suivants :
 structurer, négocier et mettre en place des mécanismes
de soutien fédéraux pour les projets d’infrastructure
présentant un potentiel de revenus;
 utiliser des outils financiers novateurs pour investir dans des
projets d’infrastructure nationaux et régionaux et pour attirer
le capital du secteur privé dans les projets d’infrastructure
publics;
 servir de point de contact unique pour les propositions non
sollicitées du secteur privé;
 améliorer la prise de décisions fondée sur les données probantes
et conseiller le gouvernement sur la conception et la négociation
de projets d’infrastructure générant des revenus.
Gouvernance
La Banque de l’infrastructure du Canada embauchera les personnes
talentueuses et les experts nécessaires pour élaborer et exécuter des
ententes relatives aux projets avec des investisseurs du secteur privé,
l’objectif étant d’optimiser les ressources publiques.
Le modèle de gouvernance de la Banque de l’infrastructure du
Canada reflétera le mandat large et ambitieux de la Banque. Le
gouvernement sera responsable d’établir l’orientation stratégique
globale et les priorités en matière d’investissement de haut niveau
pour la Banque de l’infrastructure du Canada, conformément aux
engagements décrits dans les lettres de mandat ministérielles.
La Banque de l’infrastructure du Canada jouera un rôle
complémentaire dans le cadre de la formulation d’ententes de
financement novatrices en matière d’infrastructure, menant à plus
d’investissements totaux dans l’infrastructure qu’il en aurait été le cas
autrement.
De façon indépendante, la Banque de l’infrastructure du Canada sera
responsable et devra rendre des comptes au gouvernement en ce qui
a trait à l’affectation des ressources fédérales.
Outils financiers
La Banque de l’infrastructure du Canada constituera une composante
fondamentale du plan Investir dans le Canada, concluant et exécutant
des ententes complexes relatives à l’infrastructure en utilisant le large
éventail d’instruments financiers à sa disposition, y compris ce qui suit
:

les investissements directs;

les contributions remboursables;

les créances (par exemple, les prêts, les garanties de prêt),
qu’elles soient ou non subordonnées;

les participations au capital, qu’il soit ou non subordonné;

une version hybride des éléments qui précèdent.
La Banque de l’infrastructure du Canada sera responsable d’injecter
au moins 35 milliards de dollars, selon la comptabilité de caisse, dans
de grands projets d’infrastructure qui contribuent à la croissance
économique. La participation de la Banque de l’infrastructure du
Canada a pour objectif de structurer le soutien financier de la Banque
dans le but d’attirer le capital du secteur privé et de conclure des
ententes relatives aux projets. Le moment et la conception des
mécanismes de soutien fédéraux viseront à réduire au minimum le
degré de soutien gouvernemental nécessaire à la viabilité financière
des projets.
Source : Énoncé économique de l’automne 2016 (page 32)
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conformément aux dispositions sur la sécurité nationale
suivront.
Pour les compétences, le gouvernement a annoncé de
nouvelles normes accélérées pour l’approbation de permis
de travail et de visas, ainsi qu’une nouvelle exemption des
permis de travail de courte durée (moins de 30 jours par an).
Dans un objectif d’ouverture et de transparence, le
gouvernement a dévoilé des mesures pour renforcer
l’indépendance à la fois du directeur du budget
parlementaire et du statisticien en chef du Canada. Cela
devient un peu plus détaillé, mais il avait été promis d’ouvrir
le Bureau de régie interne auparavant caractérisé par une
culture du secret ainsi que de moderniser le processus des
estimations pour offrir une plus grande clarté et une
meilleure perspective aux parlementaires au moment de
voter sur les dépenses fédérales. Nous applaudissons ces
mesures de transparence/indépendance.
Comme toujours, l’énoncé économique d’automne n’a pas
fait de mise à jour sur les besoins de financement d’Ottawa.
Mais avec le déficit de l’exercice en cours qui avoisine le plan
d’origine (25,1 milliards $ aujourd’hui comparativement à la
cible de 29,4 milliards $ après réserves prudentielles du
mois de mars), il est difficile de voir un changement important
des besoins de financement sous-jacents jusqu’à la fin de
l’exercice. Le gouvernement a largement consulté sur sa
stratégie de gestion de la dette 2017-2018 qui sera exposée
en détail dans le budget 2017.
Warren Lovely
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ÉCONOMIE ET STRATÉGIE
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514 879-2529
Bureau Toronto
416 869-8598
Stéfane Marion
Marc Pinsonneault
Économiste et stratège en chef
Économiste principal
DG, recherche et stratégie secteurs publics
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[email protected]
[email protected]
Paul-André Pinsonnault
Matthieu Arseneau
Économiste principal, Revenu fixe
Économiste principal
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Krishen Rangasamy
Angelo Katsoras
Économiste principal
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Warren Lovely
Analyste géopolitique
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