bulletins officiels

ACTES LEGISLATIFS ET ADMINISTRATIFS
Validité des actes administratifs
Compétence
Répartition des compétences entre autorités disposant du pouvoir réglementaire
Mesures à prendre par décret en Conseil des ministres, par décret en Conseil d’Etat ou par décret
simple
Mesures à prendre par décret en Conseil d’Etat
Bulletins officiels des ministères.- Insertion de messages publicitaires.- Autres publications
administratives.- Respect du principe de la liberté du commerce et de l’industrie.- Rémunération.-
Décret en Conseil d’Etat.
Promulgation. Publication. Notification
Publication
AFFICHAGE ET PUBLICITE
Affichage
Régime de la loi du 29 décembre 1979
Notions de publicité, d’enseigne ou de préenseigne
Dispositions applicables à la publicité
COMMERCE, INDUSTRIE, INTERVENTION ECONOMIQUE DE LA PUISSANCE
PUBLIQUE
Principes généraux
Liberté du commerce et de l’industrie
Insertion de messages publicitaires dans les publications administratives autres que les bulletins
des ministères.- Respect du principe de la liberté du commerce et de l’industrie.- Rémunération.
BULLETINS OFFICIELS
ET AUTRES PUBLICATIONS ADMINISTRATIVES
MESSAGES PUBLICITAIRES
REMUNERATION
SECTION DE L'INTERIEUR
N° 342940
Rapporteur : Josseline de Clausade
Séance du 19 novembre 1987
AVIS
Le Conseil d'Etat (section de l'Intérieur), saisi par le Premier ministre des questions
ci-après, relatives à la légalité de l'insertion dans les bulletins officiels des ministères de
messages publicitaires et de la perception à ce titre d'une rémunération :

1° Est-il conforme à la mission impartie à un ministère d'offrir aux annonceurs une
prestation de service susceptible de faire concurrence aux publications privées ?
2° L'insertion de messages publicitaires dans un bulletin officiel est-elle compatible
avec la nature du service public d'information dont ce bulletin est l'instrument ?
3° La circonstance que les recettes publicitaires permettraient de financer une
amélioration du service public rendu à travers le bulletin officiel, d'étendre la diffusion de
celui-ci ou d'en abaisser le prix a-t-elle une incidence sur la réponse qu'il convient
d'apporter aux questions précédentes ?
4° Dans l'hypothèse où il n'existerait pas d'obstacle légal à l'insertion de messages
publicitaires dans un bulletin officiel, l'affectation des recettes provenant de cette activité
devrait-elle être obligatoirement autorisée dans les conditions prévues par l'article 5 de
l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de financés ?
5° Les réponses aux questions précédentes sont-elles généralisables à toutes les
publications administratives ? Moyennant quelles réserves ou quelles adaptations?
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;
Vu la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des
relations entre l'Administration et le public, et diverses dispositions d'ordre administratif,
social et fiscal ;
Vu le décret du 5 novembre 1870 relatif à la publication des lois et décrets ;
Vu le décret n° 79-834 du 22 septembre 1979 portant application de l'article 9 de la
loi n° 78- 753 du 17 juillet 1978 ;
EST D'AVIS qu'il y a lieu de répondre aux questions posées dans le sens des
observations suivantes :
S'agissant des bulletins officiels :
Aux termes des dispositions combinées de l'article 9 de la loi n° 78-753 du 17 juillet
1978 et de l'article premier du décret n° 79-834 du 22 septembre 1979, portant application
dudit article, les bulletins officiels des ministères assurent la publication régulière, avec
une périodicité au moins trimestrielle, des directives, instructions, circulaires, notés et
réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description
des procédures administratives et signalent les documents administratifs, autres que ceux
qui ne sont pas communicables, dont la publication n'est pas obligatoire dans ledit bulletin.
Ils sont donc le support d'un service public d'information qu'il revient aux ministres
d'organiser en complément de la mission déjà assurée par le Journal officiel de la
République française, qui relève des services du Premier ministre et qui comporte la
publication des lois et des décrets, seule de nature à les rendre opposables aux
intéressés.
Cette information officielle de l'Etat est très différente, par son objet et ses effets, de
l'information courante, émanant d'autres publications qu'elles soient conçues et réalisées
par des personnes morales de droit public ou de droit prive. Ayant pour objet défaire
connaître les textes applicables et leur interprétation, des publications peuvent rendre

certaines décisions opposables, notamment aux fonctionnaires des ministères concernés
auxquels le service en est fait.
En raison de cette mission officielle, signifiée dans le libellé même de la publication,
l'insertion de messages publicitaires est incompatible avec la nature même du service
public d'information dont les bulletins officiels des ministères sont l'instrument.
Une telle activité commerciale ne saurait non plus, pour les raisons susévoquées,
être considérée comme le prolongement ou le complément de ce service public, dont les
recettes permettraient d'améliorer le service rendu, d'étendre la diffusion ou d'en abaisser
le prix.
L'intérêt public qui peut s'attacher à l'exercice par l'Etat d'une activité commerciale ne
saurait simplement résulter des gains financiers de celle-ci, sans que soient au préalable
examinées les conséquences pour les diverses parties en présence. Or, l'insertion
moyennant rémunération de messages publicitaires en faveur d'annonceurs privés n'est
compatible ni avec la mission officielle ici impartie à l'Etat, ni avec l'intérêt du lecteur tenu
de s'informer à cette source officielle que constitue le bulletin officiel.
S'agissant des autres publications administratives :
En raison du principe de la liberté du commerce et de l'industrie, l'insertion dans ces
publications de messages publicitaires n'est légale que lorsqu'elle peut être regardée
comme répondant à un intérêt public ou comme le complément ou le prolongement de
l'activité de service public, qui est ici aussi l'information des fonctionnaires et des
administrés.
Le message publicitaire inséré doit alors être en rapport avec la matière de la
publication administrative concernée.
La rémunération provenant de cette activité doit être obligatoirement autorisée pour
chaque ministère par un décret en Conseil d'Etat, pris sur rapport du ministre des
Finances et du ministre intéressé, conformément à l'article 5 de l'ordonnance n° 59-2 du
2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
Cependant, le principe de la liberté du commerce et d'industrie ne fait pas obstacle
à ce que l'Etat soit son propre publicitaire et insère dans ses publications des messages
publicitaires relatifs à ses diverses campagnes d'information.
Ce projet d'avis a été délibéré et adopté par le Conseil d'Etat dans sa séance du
19 novembre 1987.