RAPPORT D´INFORMATION

N° 553
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 mai 2011
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur les allègements de prélèvements
obligatoires,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq,
MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault, vice-présidents ;
MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe
Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré,
Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier,
Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Hubert Falco, André Ferrand,
François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves
Krattinger, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen,
Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

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SOMMAIRE
Page
AVANT-PROPOS ......................................................................................................................... 9
PREMIÈRE PARTIE - QU’EST-CE QU’UNE DÉPENSE FISCALE ? .................................... 13
I. UNE DÉFINITION VARIABLE SELON LES ETATS ........................................................... 13
A. L’« APPROCHE PAR LE HAUT » : LA DÉFINITION DE LA DÉPENSE FISCALE
COMME UN ALLÉGEMENT PAR RAPPORT À UN SYSTÈME FISCAL DE
RÉFÉRENCE « LARGE » (ETATS-UNIS, CANADA ET AUSTRALIE) ................................. 14
1. Une définition du système de référence relativement consensuelle.......................................... 14
a) L’IR et l’IS : une taxation du revenu global (selon le barème pour l’IR et selon le
taux normal pour l’IS) ........................................................................................................ 14
b) La TVA : une base aussi large que possible, à laquelle on applique le taux normal ............ 16
c) Des nuances d’appréciation plutôt que de véritables divergences........................................ 16
2. La publication par les Etats concernés de leur système de référence, de manière plus
ou moins précise ..................................................................................................................... 17
a) Un système de référence très détaillé dans le cas de l’Australie.......................................... 17
b) Un système de référence relativement détaillé dans le cas du Canada................................. 18
c) Les deux systèmes de référence retenus par le Trésor des Etats-Unis.................................. 19
B. L’« APPROCHE PAR LE BAS », À PARTIR DE LA DÉFINITION DE LA DÉPENSE
FISCALE (ALLEMAGNE, FRANCE)....................................................................................... 21
1. Une définition très restrictive des dépenses fiscales : des « quasi-subventions » à
visée incitative (Allemagne).................................................................................................... 22
2. Une définition « moyenne » de la dépense fiscale (France)..................................................... 24
3. Un système de référence souvent non explicitement défini ...................................................... 24
C. L’APPROCHE « MIXTE », COMBINANT LES DEUX APPROCHES ET
DISTINGUANT PLUSIEURS CATÉGORIES D’ALLÉGEMENTS (BELGIQUE,
ROYAUME-UNI)...................................................................................................................... 24
1. La Belgique et le Royaume-Uni............................................................................................... 25
a) Un système de référence « large », comme dans le cas de « l’approche par le
haut ».................................................................................................................................. 25
b) Des dépenses fiscales qui ne représentent qu’une partie des allégements par
rapport au système de référence.......................................................................................... 26
(1) La Belgique : une définition restrictive des dépenses fiscales.................................................. 26
(2) Le Royaume-Uni : une définition « moyenne » des dépenses fiscales....................................... 26
c) Les trois catégories d’allégements de la Belgique et du Royaume-Uni ............................... 27
(1) Les trois catégories du système belge................................................................................... 27
(2) Les trois catégories du système britannique .......................................................................... 28
(3) Un moyen d’atténuer le débat sur le périmètre des dépenses fiscales....................................... 30
2. La France se rapproche de ce modèle depuis 2006................................................................. 31

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II. L’ALLÉGEMENT EST-IL ÉVALUÉ PAR RAPPORT AU DROIT COMMUN OU
PAR RAPPORT À L’ALLÉGEMENT QUE LE CONTRIBUABLE
UTILISERAIT S’IL N’EXISTAIT PAS ? .............................................................................. 31
A. L’INTÉRÊT DE PRENDRE POUR RÉFÉRENCE L’ALLÉGEMENT QUE LE
CONTRIBUABLE UTILISERAIT SI CELUI QUE L’ON CHIFFRE N’EXISTAIT
PAS ........................................................................................................................................... 31
1. Une méthodologie plus pertinente pour évaluer le coût d’un allégement particulier............... 31
2. Une approche qui aurait été utile en France dans le cas de la non-imposition des
produits de participations....................................................................................................... 32
B. UNE MÉTHODOLOGIE QUI N’EST POURTANT GUÈRE APPLIQUÉE QUE PAR
LE CONGRÈS DES ETATS-UNIS............................................................................................ 32
DEUXIÈME PARTIE - UN ETAT DES LIEUX DU CHIFFRAGE DES
ALLÉGEMENTS EN FRANCE ................................................................................................... 35
I. UNE ACTUALITÉ FOURNIE.................................................................................................. 35
A. DE NOMBREUX RAPPORTS................................................................................................... 35
1. Présentation générale ............................................................................................................. 35
2. Le rapport d’information de l’Assemblée nationale (2008) et sa mise en œuvre...................... 35
a) La suppression du critère d’ancienneté pour la définition de la norme................................ 36
b) Les autres évolutions .......................................................................................................... 36
B. LE « DÉCLASSEMENT » DE L’EXONÉRATION D’IS POUR LES PLUS-VALUES
SUR LES PRODUITS DE CESSION (2009) : UN « CAS D’ÉCOLE »..................................... 36
1. Un déclassement arbitraire et contesté, du fait de l’absence de définition claire de la
notion de dépense fiscale ........................................................................................................ 37
2. Un chiffrage effectué selon des conventions le privant de toute utilité pratique ...................... 37
a) L’absence de raisonnement par rapport au « prochain allégement le plus
favorable ».......................................................................................................................... 37
(1) Rappel du dispositif........................................................................................................... 37
(2) Jusqu’au projet de loi de finances pour 2011, un chiffrage par nature dépourvu de
signification ..................................................................................................................... 38
b) L’absence de prise en compte des changements de comportement des acteurs.................... 40
II. UN CHAMP ENCORE TROP RESTREINT.......................................................................... 40
A. UN CHAMP PLUS LARGE QUE DANS LA PLUPART DES PAYS DÉVELOPPÉS…........... 40
1. Une évaluation des dépenses fiscales qui couvre la totalité des impôts d’Etat ........................ 40
a) Une exigence de la LOLF ................................................................................................... 40
b) Un champ plus large que dans de nombreux Etats .............................................................. 40
2. Depuis 2007, une évaluation des principales « niches sociales » ............................................ 41
B. … MAIS ENCORE TROP RESTREINT .................................................................................... 41
1. Dans le cas des allégements de prélèvements sociaux............................................................. 41
a) L’absence de chiffrage de certains allégements................................................................... 41
b) L’absence du tableau synthétique du Gouvernement des niches sociales concernant
des revenus autres que ceux du travail................................................................................ 42
2. Un chiffrage encore partiel des « niches locales » .................................................................. 43

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III. UNE DÉFINITION ET UN CHIFFRAGE DES DÉPENSES FISCALES ET DES
« NICHES SOCIALES » PERFECTIBLES............................................................................ 43
A. LES DÉPENSES FISCALES...................................................................................................... 43
1. Des critères de définition des dépenses fiscales qui ont varié au cours du temps .................... 43
a) Une approche « par le bas », malgré une terminologie suggérant le contraire ..................... 44
b) Les quatre critères initiaux (1981) ...................................................................................... 45
c) Le critère actuel : la généralité............................................................................................ 46
2. Moins que l’évolution des critères, c’est celle de leur interprétation qui a joué un
rôle essentiel........................................................................................................................... 47
a) Le « déclassement » en 1996 de l’exonération du revenu en nature dont le
propriétaire se réserve la jouissance.................................................................................... 48
b) Le « déclassement » du quotient familial en 1998............................................................... 48
c) Plus de 75 milliards d’euros de dépenses fiscales ont été arbitrairement
« déclassées » depuis 2006 ................................................................................................. 50
(1) Des déclassements concernant essentiellement quatre allégements en faveur des
entreprises, le principal étant la non-imposition des produits de participations.......................... 52
(2) Des déclassements contestés par le Conseil des prélèvements obligatoires................................ 52
(3) Des déclassements contestés par la Cour des comptes ............................................................ 53
(4) Le « déclassement » en 2006 de la demi-part supplémentaire à compter du troisième
enfant est-il justifié ?......................................................................................................... 54
d) Le critère de généralité est d’interprétation trop subjective pour être opérationnel ............. 55
3. Une norme de référence également définie par rapport à une « doctrine » en partie
contestable.............................................................................................................................. 57
a) Une doctrine par nature évolutive ....................................................................................... 57
b) Le choix d’inclure dans le système de référence la taxation à taux libératoire de
certains revenus du patrimoine. .......................................................................................... 57
4. Des problèmes méthodologiques importants dans le cas de la TVA......................................... 58
a) Des dépenses fiscales de près de 40 milliards d’euros dans le cas des taux réduits
(contre moins de 15 milliards d’euros selon le Gouvernement)........................................... 58
(1) Les taux réduits coûtent environ 40 milliards d’euros ............................................................ 58
(2) Les dépenses fiscales de taux réduits sont chiffrées à seulement 12,7 milliards d’euros
en 2009 par le Gouvernement ............................................................................................. 59
b) Une situation insatisfaisante qui a deux causes essentielles ................................................ 60
(1) Une première cause : des taux super-réduits dont le coût est calculé par rapport au taux
réduit............................................................................................................................... 60
(2) La principale cause de ce phénomène : le taux réduit pour les produits alimentaires .................. 61
(3) Une situation critiquée par le Conseil des prélèvements obligatoires........................................ 64
c) Selon une approche « maximaliste », de 15 à 75 milliards d’euros d’allégements,
correspondant à des mesures d’assiette, ne sont pas pris en compte par le fascicule
des « Voies et moyens » ..................................................................................................... 65
(1) Sur la base du coefficient d’efficacité de la TVA et par rapport à une conception
maximaliste de l’assiette, environ 75 milliards d’euros d’allégements ne figurent pas
dans le fascicule des « Voies et moyens » ............................................................................ 65
(2) Un montant ramené à environ 15 milliards d’euros si l’on prend pour référence un
coefficient d’efficacité de 75 % .......................................................................................... 66
(3) Des allégements qui pourraient être inclus dans le système de référence................................... 67
B. LES « NICHES SOCIALES » .................................................................................................... 68
1. 45 milliards d’euros selon le Gouvernement, 67 milliards d’euros selon la Cour des
comptes et 80 milliards d’euros selon la commission des finances.......................................... 68
a) Les deux principales causes de l’écart entre le Gouvernement et la Cour des
comptes .............................................................................................................................. 70
(1) La Cour des comptes prend en compte des allégements reposant sur une autre assiette
que le travail .................................................................................................................... 70
(2) Le Gouvernement retient une hypothèse de taux d’imposition délibérément faible..................... 71