Rolf Baur et Aurélie Guillement, Lehrstuhl Stadtbauwesen TU Dresden e-mail: [email protected] Manuskript wurde erstellt in enger Anlehnung an den Beitrag von Herz, Werner, Marschke (2002): „Erfordernisse und Finanzierung der Anpassung der stadttechnischen Infrastruktur im Zuge des Stadtumbaus“ Abschlussbericht Unterirdischer Städtebau (www.tu-dresden.de/stadtbau) Adaptation des infrastructures urbaines 1. Consommation en baisse et réseaux obsolètes La plupart du temps, les infrastructures urbaines souterraines ne sont pas du tout prise en compte. On considère que ces veines de vie de nos agglomérations sont simplement là, qu’elles fonctionnent de façon tout à fait évidente, et continuent de fonctionner quand à la surface on transforme et détruit. Peu de gens sont vraiment conscients de la valeur patrimoniale énorme que représentent les conduites et canalisations se trouvant sous nos routes et de l’investissement que l’entretien de ces infrastructures représente. Actuellement en Allemagne, on compte en moyenne pour chaque type d’infrastructure (canalisations d'eau potable, d’eaux usées, câbles de télécommunications et d'électricité) environ 6 m de canalisation par personne. A cela s’ajoutent environ 2 m de conduites par personne pour l’eau potable et 12 m pour la vidange de terrain sur les propriétés privées. Les longueurs de conduites de chauffage urbain et de gaz se situent dans un même ordre de grandeur, rapportées au nombre d’habitants respectivement raccordés. Les longueurs spécifiques de câbles de télécommunications et d'électricité sont plus grandes. Au total, cela revient approximativement à 70 m de conduites et de câbles souterrains par habitants, dont environ 45 m sous des zones de circulation publiques. Au moyen de coûts unitaires spécifiques, on calcule une valeur de remplacement pour les réseaux d’environ 15.000€ par personne. Avec les installations de production, de préparation et de stockage, qui en général constituent environ un quart de la valeur totale des installations, cela équivaut à une valeur totale d'environ 20.000€ par personne. La valeur patrimoniale effective est naturellement largement plus faible. Une partie des infrastructures est amortie depuis longtemps. Mais avec le temps, les coûts de maintenance et de réparation augmentent. La durée d’utilisation économique optimale peut être calculé. Souvent, elle est déjà.dépassée. Dans les nouveaux Länder, à l’est de l’Allemagne, les réseaux d'infrastructures techniques sont obsolètes, en parties physiquement usées. Des décennies durant, on a trop peu investi dans son renouvellement. Le taux de dégâts est plus élevé et la durée d’utilisation restante des réseaux plus courte que dans les anciens Länder de l’ouest de l’Allemagne. Les entreprises d'enlèvement des déchets et d’approvisionnement doivent rattraper un retard considérable dans le renouvellement des réseaux, qui ne pourra être financé qu’avec difficulté sans augmentations des taxes et des prix. Elles sont ainsi dans une certaine mesure obligées d’exploiter leurs installations de la manière la plus rentable possible. L’approvisionnement et l’élimination des déchets exigent un investissement moins important dans les zones d’urbanisation denses que dans les zones au bâti plus lâche. L’investissement de raccordement par logement ou surface par étage diminue avec la densité d’urbanisation. Le volume de matériel est 3 à 5 fois plus élevé dans les quartiers de maisons individuelles à faible densité urbaine que dans des zones au bâti compact et dense. Les infrastructures représentent environ 30% du volume total de matériel dans les quartiers de maisons individuelles à faible densité urbaine, contre seulement 10% dans les zones d’habitation d’immeubles préfabriqués. Cette dépendance avec la densité de construction est valable pour toutes les infrastructures techniques. Tendances Après la Chute du Mur, la consommation d'eau a radicalement diminué, donc par conséquence les quantités d'eaux usées dans les égouts: elles ont été à peu près divisées par deux. L’isolation thermique lors de la rénovation des bâtiments a également conduit à un recul radical des quantités de chaleur nécessaires de chauffage urbain. Pour des longueurs de conduite restées les mêmes, ce recul représente 30 à 50 %. Une grande partie des entreprises de chauffage urbain travaillent déjà dans des zones déficitaires. Pour rester compétitif avec d'autres types de chauffage et pour assurer le fonctionnement des centrales électriques et thermiques combinées, le chauffage urbain est subventionné par les services publics. Seuls les consommations d'électricité et de gaz ont augmenté avec l’augmentation générale des taxes et des tarifs. Cette augmentation des prix et des taxes se situe clairement au-dessus de la moyenne fédérale dans les Länder de l'est. A l'avenir, le recul de la population accentuera cette évolution négative qui concernera alors également l'alimentation en électricité et en gaz. Dans les années d’après Réunification, des investissements élevés ont été réalisés dans l'extension et le renouvellement des infrastructures, augmentant ainsi la participation aux frais fixes des charges d’investissement et des amortissements. La participation aux frais fixes se situe aujourd'hui pour les sociétés d’approvisionnement en règle générale au-dessus des 80% puisque pour les frais d'exploitation, il s’agit principalement de frais fixes. Avec une baisse continue du nombre de clients, les entreprises sont obligées de répartir leurs dépenses sur les clients restants, dans une certaine mesure de les « socialiser ». Les zones résidentielles denses peuvent être viabilisées à moindre coût. De cette façon, leurs habitants subventionnent les propriétaires de maison individuelles. À cause d’une participation aux frais fixes élevée, les prix augmentent, et ce proportionnellement à la baisse de la demande. Si les sociétés de d’approvisionnement augmentent malgré tout leurs prix dans une moindre mesure, elles le doivent principalement à leurs efforts de rationalisation. Avec la démolition d’immeubles d’habitation en dalles préfabriquées, les entreprises d’approvisionnement doivent justement subir des pertes financières dans ces zones qu’elles peuvent raccorder de façon avantageuse. De surcroît, elles doivent réunir les moyens nécessaires à l’adaptation, la fermeture, la démolition et la reconstruction des systèmes dans le cadre de la transformation des villes. C’est pourquoi ces charges supplémentaires devraient être maintenues les plus faibles possibles. Elles doivent être financées par les responsables. Avec l’implication précoce des entreprises d’approvisionnement dans la planification de la déconstruction, ces coûts peuvent au moins être freinés 2. Options techniques Comment ces infrastructures à longue durée de vie peuvent-elles être adaptées à des conditions modifiées, c.-à-d. à une demande en recul, et ce de la manière la plus rentable possible? Dans tous les cas, il est question d’une adaptation progressive. La capacité d’adaptation des systèmes d’infrastructures urbaines varie en fonction des types d’infrastructures. Selon le type d’infrastructure, il existe des mesures financières et techniques d'ampleur différente. Tandis que l'approvisionnement en gaz et en électricité peut être relativement bien adapté, les systèmes de chauffage urbain, d'eau potable et d’eaux usées sont relativement peu flexibles. Il ressort d’un sondage auprès des entreprises d’approvisionnement effectué par la Chaire de Génie Urbain de l’Université Technique de Dresde qu'avec un recul de la consommation d'environ 20%, des mesures doivent être prises au niveau de la gestion de l'entreprise: rinçages plus fréquents des égouts et des canalisations d'eau potable, modifications des paliers de pression des réseaux d'eau potable et de gaz, adaptations des réseaux d'électricité, de gaz et d'eau potable. Ces mesures techniques impliquent des coûts supplémentaires, indépendamment du fait que les logements soient vides ou sur le point d’être démolis. Un recul de plus de 50% implique, en fonction du contexte local, la fermeture de toute ou partie des installations. Tant qu’elles ne sont pas amorties, le capital d'investissement de départ s’affiche dans le bilan comptable. L'état et/ou la durée d’utilisation économique restante d’une canalisation jouent un rôle important lors de la décision de sa démolition et de l’adaptation à une demande en recul. Si les conduites sont en fin de durée d'utilisation ou si la durée d'utilisation économique restante est déjà dépassée, une réhabilitation ou un remplacement est inévitable, auquel cas la capacité de la conduite pourra aussi éventuellement être réduite. Les installations techniques urbaines sont, comme le bâtiment, non seulement soumises à une usure matérielle, mais aussi à une usure immaterielle. Cette dernière s’explique par des règlements plus stricts en matière de protection de l'environnement, de sollicitations modifiées et des exigences croissantes. Les réseaux et les installations sont construits en fonction d’une durée d'utilisation « usuelle », durant laquelle l'investissement devra être amorti du point de vue de l’entreprise d’approvisionnement. Les périodes d'amortissement (minimales) fiscales et techniques pour les différentes parties des installations sont fixées officiellement. Elles peuvent toutefois, dans certaines limites, être raccourcies ou prolongées en fonction des résultats d’analyses disponibles. La durée d'utilisation technique effective est pour la plupart des installations plus longue que la durée d’amortissement. Le démontage des conduites non encore amorties implique une perte de coût en capital non amorti qui peuvent être prises en compte en tant que frais d'investissement dans le calcul des prix et des taxes, et les augmenter. Les conduites amorties et cependant encore capables de fonctionner ne devraient dans la mesure du possible pas être démontées. Seules une inspection et une analyse de l’état des canalisations permettent en général de constater dans quelle mesure celles-ci sont encore capables de fonctionner et correspondent aux règles techniques en vigueur. Les intervalles d'inspection correspondants sont indiqués dans les normes techniques ou plutôt dans le cas des canalisations dans les règlements de contrôle propres à chaque Land. On ne peut définir de façon générale et définitive la durée d'utilisation et donc la durée d’utilisation restante des infrastructures urbaines. La durée d'utilisation effective est fortement influencée par différents facteurs, par exemple par le contexte local (volume du trafic routier, mouvements de terre), le matériel utilisé, la qualité de la pose ainsi que la gestion de l'entreprise, et en particulier par les moyens financiers disponibles, les coûts spécifiques des mesures de réparation, et les coûts et les technologies des mesures de réhabilitation et de remplacement. Des informations concernant la durée d’utilisation restante prévisible des canalisations et installations autorisent les entreprises d’approvisionnement à prendre en considération les synergies et les coûts économisés lors des accords sur les stratégies de démolition. Dans le cadre de l’élaboration des Concepts de Développement Urbains Intégrés, une classification peu précise des infrastructures urbaines suffit (durées d’utilisation faible, moyenne et longue) 3. Financement Il n'y a jusqu'ici que peu d’expérience pratiques en matière de problèmes et de solutions d'adaptation des réseaux urbains dans le cas de démolition de logements. Les peu d'exemples disponibles sont en outre mal documentés. On ne sait pas s'ils étaient vraiment optimaux par rapport au contexte local et s'ils seraient transférables à d'autres cas. Alors que les coûts de démolition de logements sont clairement connus, leur ordre de grandeur se situant autour de 60-70€/m² de surface habitable, la problématique de coûts de génie civil en sous-sol doit être abordée de manière différente. D'une part, les coûts ne se répercutent pas seulement sur place, mais aussi sur tout le réseau, d'autre part les pertes des amortissements des installations et des réseaux démontés doivent également être prises en considération. Enfin, les coûts induits par la démolition de logements mais aussi par les logements vides doivent être également déduits. L'agence pour l'Energie de Saxe-Anhalt a élaboré en 2002 une étude sur les frais engendrés pour les entreprises d’approvisionnement par la démolition des immeubles d’habitation préfabriqués. Les investissements et les pertes de coût en capital non amorti ont été déterminés pour 4 zones d’immeubles préfabriqués (à Halle, Magdeburg, Dessau et Stendal) et pour les systèmes de chauffage urbain, d'eau potable et d'eaux usées. Elles s'élèvent d’après cette étude pour les charges d’investissement et pour les coûts en capital non amorti respectivement à environ 20 € par m² de surface de logement démolis, c’est-à-dire au total à 40 € par m² D’après les expériences dans d'autres pays, les investissements dans les secteurs d’immeubles préfabriqués s'élèvent en fonction du contexte local à 5-20 € par m² de surface habitable. La variante de raccordement choisie (maintien ou modification du tracé de la canalisation) a une grande influence sur l'ampleur des investissements. Qui supporte les coûts? Les entreprises d’approvisionnement ne sont pas les seules à supporter les investissements de démontage des infrastructures urbaines. Le tracé de canalisation dans les sous-sols des immeubles d’habitation préfabriqués sont la propriété des sociétés et/ ou coopératives de construction immobilière. Les conduites elles-mêmes ne sont cependant pas considérées comme de simples installations techniques, mais sont la propriété des entreprises d’approvisionnement, qui sont non seulement obligées d'approvisionner les bâtiments, mais aussi d’entretenir ces installations. Pour le financement des mesures de démolition des infrastructures, des solutions concertées doivent être trouvées entre les sociétés et/ ou coopératives de construction immobilière d'une part et les sociétés de d’approvisionnement d'autre part. 4. Perspectives Le processus de transformation urbaine et de démolition du surplus de logements ne fait que commencer. Les problèmes d'adaptation du BTP s’intensifieront dans les années à venir. Jusqu'à présent, il n’existe que peu d’expériences dans le domaine. Des solutions plus ou moins effectives pour l'adaptation des infrastructures urbaines sont actuellement mises en pratique pour la transformation d’immeubles préfabriqués. Comme le tracé d’infrastructures avait été choisi pour la construction de logements industrielle dans la RDA en tant que solution standard la plus rentable, il faut trouver des variantes spécifiques pour leur démolition. Le programme de subventions « Stadtumbau Ost » (transformation urbaine à l’est), n’encourage particulièrement les mesures d’adaptation d’infrastructures urbaines que dans la partie dite de réévaluation. Tant que les sociétés et/ ou coopératives de construction immobilière devront s’acquitter des frais de modification des installations de raccordement en tant que propriétaires de ces installations sur leur terrain (tracés de canalisation), elles devront les financer grâce aux subventions forfaitaires pour la déconstruction de logements, même si les conduites ont été prises en charge par les sociétés d'approvisionnement. En outre, il existe généralement des relations notariale et des contrats de longue durée entre les sociétés de logement et les sociétés d’approvisionnement. Comme les taxes et les prix ne peuvent être librement adaptés en raison du droit des sociétés, la question de savoir qui va supporter les frais engendrés par les infrastructures suite aux transformations urbaines reste dans de nombreux cas ouverte. Toutefois, d’autres questions en rapport avec les transformations urbaines restent ouvertes: Comment gérer les contrats de fourniture à long terme? Comment s’effectue la délimitation des zones subventionnées par les municipalités? Est-ce que les infrastructures urbaines situées à l’extérieur du site de démolition mais appartenant au même réseau doivent être exclues des subventions liées à cette zone? Comment gérer les pertes des amortissements des réseaux et des installations qui doivent être démontés suite aux transformations urbaines? Dans quelle mesure un système de prix et de taxes échelonné d’après les densités d’habitations pourrait être introduit comme instrument fiscal? (Question d’équité: avec des tarifs et des taxes unitaires, les habitants des immeubles préfabriqués généralement socialement plus défavorisés subventionnent les propriétaires des maisons individuelles dans les zones périphériques au bâti moins dense.) Comment faire connaître au grand public et rendre plus compréhensible ce champ de problèmes « invisible » que constituent les infrastructures urbaines ?