Un environnement économique très difficile…

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009
--INTERVENTION DE CHRISTINE LAGARDE,
MINISTRE DE L’ECONOMIE, DE L’INDUSTRIE ET DE L’EMPLOI
SEUL LE PRONONCÉ FAIT FOI
Mesdames et Messieurs,
Je souhaite faire le point avec vous sur le contexte économique actuel et le scénario
macroéconomique retenu pour 2008 et 2009 dans ce Projet de Loi de Finances. Je vous
présenterai ensuite comment notre politique fiscale s’est traduite dans ce texte. Eric Woerth
évoquera la maîtrise des dépenses et la trajectoire de déficit qui lui est associée.
A dire vrai, ma présentation ne se limitera pas aux seules années 2008 et 2009. Le
projet de loi de programmation des finances publiques nous amène en effet jusqu’en 2012.
Pour la politique économique et fiscale que nous menons et qui se traduit notamment par
d’importantes réformes structurelles, le quinquennat est un bon horizon.
Je voudrais vous résumer les caractéristiques de ce budget :
-
c’est un budget de vérité : nous connaissons une situation économique
difficile. Nous l’avons bâti sur une hypothèse de croissance prudente de 1%.
Notre croissance sera nous l’espérons plus élevée en 2009, entre 1 et 1,5%
si les éléments positifs sur le pétrole et le change se confirment, mais nous
savons que dans l’incertitude actuelle, il est essentiel de dire la vérité aux
Français et de ne pas cacher l’ampleur des difficultés auxquelles doit faire
face notre économie.
-
C’est un budget en faveur de la croissance durable, par la mise en
place de mesures favorables à l’environnement et aux travaux de
rénovation énergétiques avec la création de l’éco-PTZ ;
-
C’est un budget qui s’inscrit dans un souci de justice fiscale : nous
plafonnerons les niches fiscales pour que chaque Français contribue selon
ses moyens, à la couverture des charges publiques.
Permettez-moi de revenir sur l’ensemble de ces points.
( I ) L’environnement économique international de la France reste difficile,
même si des mécanismes de rééquilibrage sont à l’œuvre depuis quelques semaines.
La croissance française a atteint +0,4% au 1er trimestre 2008 mais a subi au
printemps dernier les effets décalés de plusieurs chocs intervenus sur les marchés
internationaux, en particulier sur le marché des matières premières et des changes. Le prix
du pétrole est passé de 75$ début septembre 2007 à 146$ début juillet 2008, soit une
augmentation de 95%. Sur la même période, l’euro a augmenté de 1,36$ à 1,60$.
Pour la France, ces chocs se sont notamment traduits par un ralentissement de la
demande de nos partenaires commerciaux et une montée de l’inflation qui a entamé le
pouvoir d’achat des ménages.
Après plusieurs années d’accès au crédit exagérément relâchées, les conditions
financières pour l’investissement des entreprises ont commencé à se durcir graduellement.
Ces chocs défavorables pèseront sur l’activité pendant encore plusieurs mois.
Depuis juillet, dans un environnement économique international difficile et marqué par
un approfondissement de la crise financière aux Etats-Unis, deux éléments favorables sont
néanmoins intervenus: le prix du baril de Brent est revenu aux alentours de 100$ et l’euro à
environ 1,45$.
A partir de cet automne, l’inflation va donc refluer mécaniquement. Les effets
sur l’inflation ont été visibles dès le mois d’août : l’inflation sur 12 mois s’est repliée à 3,2%,
après 3,6% en juillet. Ces évolutions devraient se poursuivre dans les prochains mois. La
modération des prix sera renforcée par les réformes que nous mettons en œuvre dans le
domaine de la distribution.
Le Gouvernement attend, comme la plupart des économistes, un redémarrage
de l’activité courant 2009. Plusieurs éléments positifs sont désormais bien engagés:
évolutions du cours du baril et de l’euro plus favorables qu’anticipé en juillet, reflux de
l’inflation dans les prochains mois. La dissipation des chocs défavorables du début de
l’année 2008, les effets de relance de la baisse du baril et de l’euro de cet été et la montée
en charge des réformes structurelles devrait se traduire par un redressement de la
croissance en 2009.
L’inflation reviendrait à 2,0 % en moyenne annuelle en 2009, sous les hypothèses
conventionnelles de stabilité des taux de change nominaux (1 EUR = 1,45 USD), d’un prix du
baril de pétrole autour de 100 USD et de la poursuite de la normalisation en cours des prix
alimentaires. En glissement annuel, des valeurs inférieures pourraient même être observées
en cours d’année 2009.
Le repli de la hausse des prix se traduira par un rebond du pouvoir d’achat du revenu
disponible brut des ménages qui passera de 1 % en 2008 à 2 % en 2009. La consommation
des ménages en tirerait profit. Si l’investissement en logement des ménages s’inscrirait de
nouveau en recul, l’investissement des entreprises accélérerait tout au long de 2009.
Je souhaite aussi vous parler des effets sur la croissance de la crise financière
sans précédent à laquelle nous faisons face aujourd’hui. Les turbulences qui perdurent
sur les marchés financiers internationaux depuis un an reflètent les conséquences d’une
purge profonde du secteur financier américain, après des années pendant lesquelles les
liquidités ont été très abondantes. La prévision officielle de croissance pour les Etats-Unis en
2009 tient largement compte des effets de la crise : +0,5% de PIB, après +1,6% en 2008.
La zone euro n’est certes pas immunisée contre les effets de cette crise. Mais
sa situation économique et financière est différente de celle des Etats-Unis sur plusieurs
points importants :

Les désordres interbancaires sont plus élevés aux Etats-Unis, comme le montre
l’évolution des spreads interbancaires.

Le système financier, quoiqu’ayant dû enregistrer des pertes importantes, demeure
solide avec des revenus provenant majoritairement d’activité de clientèle et non de
marché. De fait, le durcissement des conditions financières n’a pas encore, à ce
stade, pesé sur la distribution de crédits.

En Europe, les agents restent solvables et sont essentiellement endettés à taux fixe.

Les effets de richesse jouent moins dans la zone euro et l’ajustement immobilier est
plus graduel en France et en Allemagne qu’outre Atlantique.
Tout ceci suggère une meilleure capacité à résister aux chocs financiers pour les
trimestres à venir. Notre modèle de régulation nous a permis d’éviter en France les difficultés
extrêmes d’établissements financiers qu’ont connu les Etats-Unis en premier lieu mais plus
proche de nous le Royaume-Uni et l’Allemagne.
Dans cet environnement difficile et volatil, les réformes structurelles vont
monter en charge en 2009 : loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, loi de
modernisation de l’économie, triplement du crédit d’impôt recherche… Le redressement de
l’activité sera graduel. En raison d’« effets d’acquis », la croissance en moyenne annuelle
devrait être comprise entre 1% et 1,5% en 2009. Mais le rythme de progression sur 4
trimestres devrait être plus élevé en fin d’année.
Passons maintenant aux prévisions de croissance.
La prévision de croissance pour 2008 (+1,0%) est conforme à celle de l’OCDE et
même légèrement inférieure au consensus des économistes (+1,1% pour 2008 en
septembre).
En ce qui concerne la prévision de croissance 2009, je rappellerais en préambule que
nos prévisions de croissance du Gouvernement soit ont eu raison contre le consensus (cf.
2007 : 2,2%), soit ont été cohérentes avec celles des organisations internationales (en juillet
les prévisions officielles étaient de 1,7% pour la France en 2008 vs 1,6% pour le FMI et 1,8%
pour l’OCDE).
La croissance en 2009 devrait être comprise entre 1% et 1,5%. Cependant,
compte tenu des incertitudes liées à notre environnement international, le Gouvernement
estime prudent de construire le Projet de loi de finances pour 2009 sur une hypothèse
de croissance de 1%. C’est un gage de transparence, de vérité et de sincérité de ce projet
de budget. Notre objectif reste que, portée par l’ensemble des réformes structurelles
engagées en 2008 ainsi que par le reflux de l’inflation, la croissance dépasse
significativement cette hypothèse volontairement prudente.
Je veux souligner que seule la poursuite des réformes permettra à notre
économie de résister à un environnement international défavorable et de bénéficier à
plein de la reprise de la croissance. Il y a urgence. C’est pourquoi j’ai décidé que tous les
décrets de la loi de modernisation de l’économie (soit plus de 120 textes) seront pris avant la
fin de 2008, et l’ensemble des directions de Bercy sont mises sous pression sur ce sujet.
Au-delà des lois sur le travail, l’emploi et le pouvoir d’achat et de modernisation de
l’économie et de la réforme du crédit d’impôt-recherche, je voudrais rapidement rappeler ici
les priorités de notre politique de l’emploi.
La politique de l’emploi est ciblée sur les populations les moins insérées: les
candidats à l’emploi (loi sur les droits et devoirs des demandeurs d’emploi et fusion ANPE –
Unedic), les seniors (plan d’action annoncé en juin) et les jeunes (contrat d’autonomie
proposé à 45 000 jeunes des quartiers sensibles).
Pour tous, une réforme de la formation professionnelle est engagée en concertation
avec les partenaires sociaux.
La mise en œuvre du RSA, la promotion de l’intéressement et de la participation des
salariés et la conditionnalité des allègements de charges reflètent une politique soucieuse de
favoriser le retour à l’emploi et une redistribution équilibrée des richesses.
Les réformes structurelles ne sont pas exclusives d’actions ciblées pour protéger les
ménages modestes des effets négatifs de l’envolée des prix énergétiques. La création d’un
tarif social du gaz et de l’électricité, la prime à la cuve et la contribution transport permettront
d’amortir des effets défavorables sur les ménages modestes des hausses passées de prix
du pétrole.
Dans ce contexte, la présidence française de l’Union Européenne prend tout son
sens. Face au ralentissement actuel, j’ai obtenu au conseil Ecofin informel de septembre un
consensus européen pour une approche coordonnée et commune. Cette approche met
l’accent sur la poursuite des réformes structurelles pour la croissance et pour l’emploi ; et sur
la volonté d’assainir les finances publiques en respectant la limite des 3% de déficit tout en
utilisant les stabilisateurs automatiques.
Dans le domaine financier, la France soutient activement les mesures destinées à
restaurer la confiance dans les marchés par la transparence et la responsabilisation des
acteurs et à renforcer le système de contrôle et de supervision financière. Au niveau
international, la réaction des autorités américaines et des banques centrales a été rapide et
intelligente. J’ai naturellement appelé mes homologues européens, et suis en contact
permanent avec Henry Paulson, le secrétaire d’Etat américain au Trésor, au nom de l’Union
européenne que la France préside.
Conformément aux orientations prises à l’Ecofin informel de Nice, la France laissera
jouer les stabilisateurs automatiques sur les recettes pour faire face à la pause de
croissance de 2008-2009, tout en poursuivant un ajustement structurel de 0,5 point de PIB
par an qui portera sur les dépenses. La programmation pluriannuelle des finances publiques
confirme de la sorte l’engagement d’un retour à un solde public proche de l’équilibre en
2012.
Enfin, sur 2010-2012, grâce aux réformes structurelles mises en œuvre et à la
normalisation de l’environnement économique mondial, notre taux de croissance devrait
revenir à un niveau légèrement supérieur à son potentiel de moyen terme, et combler une
bonne partie du retard de demande accumulé en 2008 et 2009.
( II ) Dans ce contexte, notre politique fiscale est claire et constante
Le volet fiscal de ce budget pour 2009 s’inscrit dans la continuité de la politique fiscale que
nous menons depuis un an.
Quelle est notre politique fiscale ? J’ai eu l’occasion en juillet dernier de rendre public un
document qui la met en perspective.
Elle vise bien entendu le retour à l’équilibre des finances publiques, engagement pris
devant les Français et devant nos partenaires européens.
Pour cela, dans un contexte où l’aléa sur la croissance est fort, le Gouvernement a choisi de
poser comme cadre de travail la stabilité du taux de prélèvements obligatoires : c’est ce
principe qui est inscrit dans le projet de loi de programmation des finances publiques qui
vous est également soumis.
Je précise d’ailleurs que cela ne nous interdit nullement de continuer à baisser les
impôts : on observe généralement en effet une augmentation naturelle des recettes fiscales
plus forte que la croissance. Nous aurons donc encore des marges de manœuvre pour
baisser les impôts et stabiliser ainsi le taux de prélèvements obligatoires, comme nous
l’avons fait depuis 1 an.
Le taux de prélèvements obligatoires, sans les mesures de baisses nettes de prélèvements
aurait été de 43,5% en 2009.
La politique fiscale a été utilisée à point nommé pour injecter des fonds dans notre
économie, avec un effet en 2008 au moment où le ralentissement se fait sentir, et pour
revaloriser le travail : c’est bien entendu le cas avec l’exonération des heures
supplémentaires ou bien l’exonération des droits de succession pour 95% des Français.
Ce n’est pas parce que la politique fiscale est orientée vers la baisse des prélèvements
obligatoires que l’on doit s’interdire de toucher à quelque prélèvement que ce soit, ni de
financer quelque projet que ce soit par un financement spécifique.
Le point principal, comme l’a dit hier le Président de la République, c’est que nous aurons
procédé à des baisses supérieures de plus de 10 Md€ aux hausses de prélèvements en
2012. L’accusation d’illisibilité de la politique fiscale est vraiment infondée.
Parmi ces baisses : la loi travail, emploi, pouvoir d’achat (12 Md€ en 2012), le crédit d’impôt
recherche (1,7 Md€ entre 2009 et 2012), la suppression de l’IFA (1,2 Md€ d’ici à 2012) ou
l’incitation à l’intéressement (1,2 Md€ en 2012)
Parmi les hausses : le financement du RSA (+1,5 Md€), le financement de l’audiovisuel
public (+0,5 Md€), la fiscalité environnementale (+1 Md€) ou les mesures de redressement
de la sécurité sociale (taxe sur les organismes complémentaires pour 1 Md€, forfait social
pour 0,4 Md€).
Mais la politique fiscale, et j’insiste beaucoup là-dessus, ne se résume pas à financer les
dépenses. C’est au moins autant un outil de politique économique. Et de fait, je n’entends
pas y renoncer, dès lors que nous y avons eu recours avec succès depuis un an.
Nous avons agi pour stimuler l’investissement avec le triplement du crédit d’impôt
recherche, inscrit en loi de finances pour 2008. Nous avons, dans la loi travail, emploi,
pouvoir d’achat, ouvert la possibilité d’affecter l’ISF à l’investissement dans les PME :
résultat : 1 milliard d’euros investis dès le démarrage de la mesure.
Nous vous proposons aujourd’hui de supprimer une charge importante pour les entreprises,
en particulier les petites entreprises, en particulier les entreprises qui connaissent des
difficultés passagères, avec la disparition organisée en 3 ans de l’imposition forfaitaire
annuelle.
Le Président de la République a annoncé hier sa volonté d’exonérer de taxe
professionnelle les investissements nouveaux et de trouver une ressource de substitution
pour les collectivités locales, cohérente avec une réflexion à mener sur les compétences des
niveaux d’administration territoriale. Nous nous sommes préparés à une telle concertation
Michèle Alliot-Marie, Eric Woerth et moi-même.
L’outil fiscal a aussi été utilisé à point nommé pour injecter des fonds dans notre économie,
avec un effet en 2008 au moment où le ralentissement se fait sentir, et pour revaloriser le
travail : c’est bien entendu le cas avec l’exonération des heures supplémentaires ou bien
l’exonération des droits de succession pour 95% des Français.
Après l’investissement et la revalorisation du travail, nous nous tournons aujourd’hui dans 2
directions nouvelles pour la politique fiscale : la recherche d’une croissance durable et
l’équité fiscale.
L’équité fiscale était déjà portée par le bouclier fiscal à 50%. Il est en effet anormal que
certains de nos concitoyens travaillent plus d’un jour sur deux pour l’Etat.
Nous nous attaquons, dans le présent projet de budget, aux niches fiscales qui permettent,
malgré de très hauts revenus, de réduire son impôt sur le revenu sans limitation de montant :
réductions d’impôts outre-mer, régime dit « Malraux » et régime des loueurs en meublé
professionnels.
Pour chacun de ces régimes, le Gouvernement propose un plafonnement de l’avantage
fiscal qui conduira à répartir l’investissement actuel sur davantage d’investisseurs :
-
Un plafonnement à 140 000 € de dépenses annuelles déductibles, en secteur
sauvegardé, pour l’avantage dit « Malraux » ;
-
Un plafonnement de 40 000 € ou 15% du revenu pour les réductions d’impôt outremer ;
-
La fermeture du régime des loueurs en meublé professionnels aux « faux »
professionnels, qui basculeraient dans le régime de droit commun des revenus
fonciers.
Ce ne sont pas des dispositions de rendement budgétaire mais d’équité fiscale.
Je souhaite que l’on trouve notamment toutes les modalités pour que cela n’aboutisse pas à
réduire l’investissement dans nos collectivités d’outre-mer.
C’est également dans cet esprit que nous aborderons avec l’Assemblée nationale le dossier
du plafonnement global des niches fiscales, à l’Assemblée nationale, ou du bornage
dans le temps de ces niches, qui avait été soulevé au Sénat par le sénateur Marini.
Par ailleurs, l’aide à la cuve pour nos concitoyens les plus fragiles est renouvelée et
renforcée pour l’hiver 2008-2009.
La recherche d’une croissance durable, ce n’est pas seulement la défense de
l’environnement, c’est aussi une opportunité de créer de nouveaux emplois, de nouvelles
branches d’activité. Il en est ainsi de la création du PTZ travaux, qui permettra de donner un
essor au secteur de la rénovation thermique des logements anciens (jusqu’à 400 000 par an
en année pleine) ou bien encore le développement de la filière du bois ou du recyclage des
déchets ménagers.
S’agissant du PTZ travaux, l’aide est en réalité tout à fait substantielle et représente environ
3 850 € pour un emprunt de 28 500 € à 5 ans qui aurait été contracté au taux de 5,10%. Le
prêt peut être accordé dans la double limite de 30 000 € et 300 €/m², mais sans condition de
ressources.
Le crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt et le PTZ accession seront majorés pour
les logements neufs répondant à la norme « BBC » (bâtiment basse consommation) :
-
Pour le crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt, les annuités prises en compte
passent de 5 à 7 et le taux du crédit d’impôt reste constant à 40% sur toute cette
période ;
-
Pour les mêmes logements BBC, le PTZ accession peut être majoré jusqu’à 20 000 €
(il est de 18 000 € en moyenne aujourd’hui).
-
Enfin, le crédit d’impôt développement durable est étendu aux propriétaires bailleurs
et aux frais de main d’œuvre pour les travaux d’isolation des parois opaques. En
contrepartie, certains matériels qui ne sont plus considérés comme écologiquement
performants sortiront du champ du crédit d’impôt.
Le projet de loi de finances pour 2009 comprend enfin des mesures qui ne sont pas
principalement des mesures de financement, bien qu’elles soient affectées au financement
des actions du Grenelle de l’environnement menées par l’ADEME, mais surtout
d’orientation des comportements des entreprises et des collectivités.
Les aides à l’agriculture biologique sont accrues, avec le doublement du crédit d’impôt en
faveur de l’agriculture biologique et la possibilité donnée aux collectivités locales d’exonérer
de taxe foncière ces exploitations.
Les dispositifs d’incitation aux restructurations forestières et à la mise en place de contrats
de gestion durable des forêts sont accrus, de même qu’une aide en trésorerie en direction
des industries de transformation du bois, qui ont besoin d’investir pour traiter la ressource
très importante de nos forêts.
La TGAP est alourdie pour les déchets ménagers non recyclés, ce qui doit conduire à
financer des investissements permettant de limiter le stockage ou l’incinération.
La défiscalisation est progressivement réduite, comme en Allemagne, sans que nous ne
revoyions à la baisse nos objectifs d’incorporation de biocarburants aux carburants fossiles.
La TGAP, que doit être acquitté en cas de non respect de l’obligation d’incorporation étant
suffisante pour en assurer le respect.
Enfin, nous généralisons à tout le territoire la taxe kilométrique dont le principe a été voté
pour la seule région Alsace. Cette taxe devra pouvoir être en place sur les principaux axes
routiers en 2011. Le mécanisme s’inspire de nos voisins allemands, suisses ou autrichiens.
Nous agissons dès 2009 toutefois pour nos entreprises de transport routier en ramenant la
taxe à l’essieu aux minima communautaires.
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Mesdames et Messieurs, une crise financière de cette envergure ne se produit
qu’une ou deux fois par siècle. Heureusement, nous sommes mieux armés et surtout mieux
coordonnés qu’avant pour y faire face. En attendant, le meilleur service que nous puissions
rendre au pays, c’est de garder notre sang-froid et de poursuivre avec détermination notre
politique économique.
Je vous remercie.