31 Ce qui a changé, c`est le niveau d`intervention acceptable et les
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1 LE NEW DEAL : UN BILAN CONTRADICTOIRE ENTRE VISION ET IMPROVISATION Pierre ARNAUD Maître de Conférences à l’Université de Paris X Dresser un bilan de l’action économique de Franklin Delano Roosevelt est une tâche malaisée. Si au plan politique, et dans la conscience populaire, sa figure demeure largement héroïque, les analyses économiques de sa présidence sont très contradictoires : sauveur de la Grande Crise pour les uns, interventionniste imbu de son autorité pour les autres, coupable d’avoir retardé la sortie de la crise et entraîné les Etats-Unis sur une pente fatale d’étatisme. Une raison de cette polarisation est sans aucun doute l’instrumentalisation du bilan rooseveltien, aussi bien par les tenants du néolibéralisme que par les défenseurs du keynésianisme. Toutefois, si l’action du gouvernement dans les années 1930 se plie si facilement à des démonstrations radicalement opposées, c’est qu’elle est peu lisible. L’observateur objectif est frappé par le côté hétéroclite et confus du New Deal, qui ne semble obéir à aucun esprit de système. Pour comprendre cet apparent désordre tout en évitant les déductions partisanes, il faut d’abord retourner au point de départ de la Crise, afin d’en saisir la nature systémique et incompréhensible pour les contemporains. Les contradictions et insuffisances du New Deal apparaissent alors comme inévitables : FDR a du trouver des réponses à une situation sans équivalent dans un contexte de vide conceptuel, car la science économique de l’époque ne proposait ni analyse pour comprendre l’enchaînement des événements, ni solutions pour guider l’action du gouvernement. 1. 1929 : une rupture systémique 1.1 Une crise surprise A première vue, le krach de 1929 prend les Etats-Unis par surprise. La foule qui se rassemble devant Wall Street, le jeudi 24 octobre, semble frappée de stupeur. Les témoins relatent la rumeur sourde qui en émane, comme la plainte d’un peuple brutalement écrasé. C’est un événement traumatique ; pourtant, le pire est à venir. Ce revirement boursier va se propager aux autres secteurs de l’économie et provoquer une catastrophe selon un scénario qui n’est nullement inéluctable. D’autres crises financières n’ont pas engendré de telles conséquences. En réalité, il y a des signes avant-coureurs, et les avertissements s’élèvent d’horizons divers. Dès 1928, des banquiers et des courtiers encouragent leurs clients à couvrir 1 2 leurs marges et réaliser au moins une partie de leurs gains, car la flambée de la bourse leur parait malsaine. Ils sont écoutés par certains épargnants, qui voient alors le Dow Jones entrer dans la phase la plus spectaculaire de son ascension, sans qu’ils en profitent. Ceci décrédibilise les cassandres jusqu’aux journées fatales d’octobre. La Federal Reserve lance à son tour l’alerte en relevant son taux de 3,5 à 4,5% afin de ralentir la spéculation boursière fondée sur le crédit. Pour finir, en février 1929, elle publie un communiqué dans lequel elle déclare ne plus vouloir consentir d’emprunts aux banques qui se serviraient de ces fonds pour, à leur tour, financer les achats en bourse de leurs clients1. Le risque est donc clairement perçu et le débat entre optimistes et pessimistes existe. Cependant, l’opinion positive l’emporte de manière écrasante : effet de la dynamique grégaire inhérente à toute bulle spéculative2, aggravée par les abus multiples qui entraînent nombre d’épargnants dans un jeu qu’ils ne comprennent pas. Toutefois, la puissance du phénomène à la fin des années 1920 se nourrit d’une décennie exceptionnelle, qui donne aux observateurs contemporains le sentiment qu’un monde nouveau est en train de naître, et dans lequel les repères et règles connus perdent leur pertinence. Depuis la fin de la Première Guerre mondiale, l’économie américaine a connu une période de croissance exceptionnelle. Mesuré en dollars de 2005, le PIB passe de moins de 700 milliards en 1920 à plus de 950 milliards en 1929. De 1921 à 1929, la production industrielle augmente de 26%. Mais au-delà de cette exceptionnelle prospérité, ce sont tous les aspects de la vie qui ont été bouleversés depuis le début du siècle. La population a doublé depuis 1890, pour un tiers sous l’effet d’une immigration qui amène vers les côtes américaines des populations aux d’origines beaucoup plus diverse que par le passé : près de 6 millions de catholiques italiens, hongrois ou polonais ; un demi-million de Grecs orthodoxes ; plus de deux millions de Juifs russes, ukrainiens et lithuaniens ; des Slovaques, des Biélorusses, des Roumains, des Croates, des Serbes, des Bulgares, etc. Les villes américaines deviennent des lieux de métissage multiculturels et polyglottes. A New York, un citoyen sur six seulement est protestant. 1 Cette mesure aurait pu être efficace, comme en témoigne le brusque retournement du marché qui fait suite à cette annonce. Toutefois, elle est anéantie par l’initiative d’un groupe de banques de Wall Street, qui crée un pool destiné à prêter l’argent que la Federal Reserve refuse désormais. Pourtant, le crédit est bien un moteur de la bulle financière : entre le début des années 1920 et 1928, les encours de crédits consentis par les courtiers sont multipliés par 6, le plus gros de la hausse étant concentré à partir de 1927. 2 Sur les dynamiques, entres autres mimétiques, des marchés financiers, voir Galbraith, Brève histoire de l’euphorie financière, in Economie hétérodoxe 2007 p. 545-618, et également, dans une perspective plus théorique, Orléan, L’Empire de la valeur, 2011, chapitres VI et VII, p. 231-312. 2 3 Parmi les changements déterminants, le rapport commandité par le gouvernement Hoover, intitulé Recent Social Trends, cite également la Prohibition, les campagnes pour le contrôle des naissances, le vote des femmes et une approche plus ouverte des questions sexuelles. Le rapport mentionne par ailleurs des mutations économiques qui vont avoir un effet déterminant sur les événements des années 1930. Il s’agit de l’avènement de nouvelles technologies — énergie électrique, l’automobile, la radio, le cinéma — qui vont ouvrir de vastes nouveaux marchés, auxquelles s’ajoute le développement de l’aviation. Ces progrès engendrent une profonde mutation de la production, en même temps qu’ils en sont une conséquence. La révolution productiviste des méthodes tayloristes trouve son aboutissement dans les nouvelles technologies du début du XXe siècle. Cette combinaison rend possible un bouleversement socio-économique décisif, l’émergence de la production et de la consommation de masse, avec ses corollaires : l’émergence de la publicité, du marketing et du financement par le crédit. Les États-Unis entrent dans le consumérisme une génération avant l’Europe. En 1929, on compte une automobile pour cinq Américains, contre une pour quarante-trois Britanniques et une pour trois cent trente-cinq Italiens. L’électroménager envahit les foyers, largement financé par l’emprunt. Dès 1924, les trois-quarts des achats d’automobiles sont payés à tempérament. En 1925, le crédit à la consommation finance 70% de l’ameublement, 75% des postes de radio, 80% des phonographes, 80% des appareils ménagers, et 90% des pianos3. En moins d’une génération, c’est toute l’expérience de vie du citoyen qui se trouve bouleversée, aussi bien du point de vue matériel que social. L’esprit d’optimisme se nourrit de ces bouleversements et de l’explosion de l’aisance matérielle pour une partie importante de la population. L’optimisme est le carburant des bulles spéculatives. A la fin des années 1920, la société américaine regorge de cette ressource peu coûteuse. Les cassandres se voient opposés l’argument — employé également dans les années 1990 — que l’économie est entrée dans une phase nouvelle, si bien que les repères anciens n’ont plus raison d’être. La hausse du marché ne fait que refléter le potentiel de prospérité inhérent au nouveau paradigme. Celui-ci repose sur la libération et la satisfaction du désir illimité des hommes. Telle était la conclusion du Comité sur les changements économiques récents, mis en place par Hoover : « L’enquête démontre de façon sûre ce que l’on avait longtemps tenu pour vrai en théorie, à savoir que les désirs sont insatiables ; qu’un désir satisfait ouvre la voie à un autre. Pour conclure, nous 3 Gary Cross, An All Consuming Century, Why Commercialism Won in America, New York: Columbia University Press, 2000, p. 27. 3 4 dirons qu’au plan économique un champs sans limite s’offre à nous ; de nouveaux besoins ouvriront sans cesse la voie à d’autres plus nouveaux encore, dès que les premiers seront satisfaits. […] La publicité et autres moyens promotionnels […] ont attelé la production à une puissance motrice quantifiable. […] Il semble que nous pouvons continuer à augmenter l’activité. […] Notre situation est heureuse, notre élan extraordinaire ». 4 Cette prospective radieuse est rédigée en 1929, quelques mois avant le krach. Elle reflète l’état de confiance générale qui se propage au marché financier et lui procure son ultime élan et le pouvoir d’attraction qui en découle, en une forme de prophétie autoréalisatrice. Plus les gains des uns attirent de nouveaux boursicoteurs, plus le marché monte, engendrant de nouvelles vocations qui entretiennent la fièvre. Tout se passe comme si la bourse réalisait les promesses d’une économie au ressort inépuisable. Le public parie sans aucun discernement sur des entreprises simplement parce qu’elles appartiennent à des secteurs novateurs. C’est ainsi que la société Seaboard Air Line voit ses actions s’envoler, les acheteurs croyant, sur la foi du nom, qu’il s’agit d’une compagnie aérienne, alors que ses activités sont on ne peut plus terrestres : le transport ferroviaire en Floride. Le retournement d’octobre 1929 survient dans ce contexte. Si les deux journées noires (mardi et jeudi) restent gravées dans les annales, l’effondrement va durer un mois. Quand la baisse marque enfin une pause à la mi-novembre, l’indice Dow Jones a perdu la moitié de sa valeur de septembre 1929. Dans les mois qui suivent, la production industrielle commence à décliner. D’un indice 100 points en 1929, elle s’effondrera jusqu’à 55 points en 1932, avant de commencer à remonter lentement. Le PNB en dollars constants passe de 104,4 milliards en 1929 à 74,2 milliards en 1933. En prenant en compte la déflation des prix, la baisse est encore plus impressionnante : de 104,6 à 56,1 milliards. La contraction, sans équivalent et survenant après une longue période de croissance florissante, va produire une catastrophe économique et sociale qui traumatise les Américains et laisse leurs leaders politiques dans l’impuissance et le désarroi. 1.2 Contagion : dans quel sens ? La question peut surprendre. Après tout, la Grande Crise s’inscrit bien dans le sillage du Krach. Cependant, les indices d’un retournement apparaissent avant octobre 1929. L’indice de la production industrielle de la Réserve Fédérale atteint son maximum en juin 1929 (126), 4 Jeremy Rifkin, La Fin du travail, Paris : La Découverte / Poche, 2006, p. 46-47. 4 5 avant de commencer à descendre (117 en octobre). La production d’acier se replie également dès juin5. Les déséquilibres se sont accumulés au cours des années 1920, sous la surface chatoyante de la prospérité. Le secteur agricole subit une baisse des prix dès le début de la décennie. D’autre part, le consumérisme doit beaucoup au crédit : les salaires demeurent comparativement bas. Henry Ford accorde une forte augmentation à ses employées dans ces années-là, mais ce n’est pas, contrairement à la légende, pour leur permettre d’acheter les automobiles qui sortent de ses chaînes. Il s’agit en fait de combattre la redoutable rotation de personnel : pour maintenir l’effectif nécessaire de 14 000 hommes, l’entreprise doit en embaucher 53 000 par an. Les nouvelles méthodes de production ont fortement augmenté le rendement, mais le travail est pénible et les ouvriers fuient. La productivité augmente de 43% environ entre 1919 et 1929, mais les prix et les salaires demeurent relativement stables6. Les bénéfices augmentent, encourageant un fort niveau d’investissement. La production de biens d’équipement progresse à un rythme annuel de 6,4%, celle des biens de consommation non durables de 2,8% seulement. Pour les biens de consommation durable, la progression moyenne est de 5,9%7. Selon James Livingston, il y a même contraction de l’investissement net dans les années qui précèdent la crise8. L’augmentation de la productivité sur fond de salaires (donc de demande) stables, décourage un surcroît d’investissement dans l’outil industriel. Que faire alors des profits additionnels ? Ceux-ci vont naturellement s’investir en bourse, alimentant alors la hausse des titres et la spéculation. John Kenneth Galbraith insiste sur la fragilité d’un système qui repose essentiellement sur la consommation de biens d’équipement et les achats superfétatoires des classes aisées. Des nouvelles même modérément mauvaises peuvent suffire à provoquer une baisse de cette demande spécifique, entraînant alors une spirale descendante. Pour Livingston, la responsabilité des inégalités de revenus jouent un rôle important dans la survenue de la crise, en raison de son effet inhibiteur sur la demande finale, principal moteur de la croissance dans un système de consommation de masse. C’est ce phénomène selon lui, allié au 5 La Crise économique de 1929 : anatomie d’une catastrophe financière, Paris : Editions Payot & Rivages, 2008, p. 145. 6 Ibid., p. 247. 7 Ibid., p. 248. 8 James Livingston, « Their Great Depression and Ours, » Challenge, Volume 52, Number 3 / May - June 2009, Newark: Rutgers University, p. 34-51. 5 6 déplacement des profits vers la spéculation financière, qui détermine la gravité de la Crise de 1929. Au vu de ces arguments, le krach apparaît comme une conséquence des déséquilibres économiques, qui du reste, stimulent la bulle spéculative. Cependant pour Galbraith 9, le secteur financier porte une accablante responsabilité dans la Grande Crise. D’une part, les bulles spéculatives sont des phénomènes auto-entretenus par le mimétisme et par une mécanique de financement tautologique : les actifs dont la valeur est en hausse servent de garantie pour de nouveaux emprunts destinés à acheter encore plus d’actifs, provoquant une nouvelle hausse des prix. Il en résulte un cumul de déséquilibre. D’autre part, les révélations sur les multiples malversations, abus et fraudes financières, qui apparaissent à la suite du krach, montrent que les spécialistes financiers ont alimenté la fièvre par des procédés douteux, voire illégaux. Enfin, il n’est pas nécessaire d’invoquer de mauvaises nouvelles — peu susceptibles d’être entendues dans l’atmosphère de l’époque — pour expliquer le retournement. Le marché avait montré une certaine nervosité dans les semaines qui précèdent le krach. Etant donnée la quantité de transactions financées par le crédit, il est clair que nombre de boursicoteurs se trouvaient dans une situation risquée. Il suffisait que quelques milliers d’investisseurs vendent leurs titres, engendrant une pression à la baisse sur le marché, pour qu’ils soient suivis aussitôt par tous ceux qui redoutaient de se retrouver en difficulté vis-à-vis de leurs créanciers. Ainsi, se développait le processus mimétique inverse à celui qui avait engendré la hausse spectaculaire de 1928 et 1929. Le krach a engendré une réduction massive de la masse monétaire, ce qui a joué un rôle essentiel dans la déflation du début des années 1930 et la profondeur de la crise économique. La destruction monétaire tient d’une part aux pertes vertigineuses provoquées par le krach, aux dettes insolvables qui en résultent, et enfin à la cascade de faillites bancaires consécutives. Des établissements trop exposés au risque boursier font faillite. Ceci entraîne des vagues de paniques bancaires qui font tomber des institutions assez solvables pour survivre dans des temps plus normaux. En 1929, 659 banques font défaut, engendrant des pertes sur les dépôts de près de $200 millions ; en 1930, elles sont 1 352 à disparaître ; en 1931, les faillites concernent 2 294 établissements et les déposants perdent $2 milliards. Plus généralement, sur les 29 000 banques existant en 1921, il n’en reste plus que 12 000 en mars 193310. 9 Galbraith, Economie hétérodoxe, op. cit., p. 855 Olivier Brossard, « 1929, la crise qui changea la face du capitalisme », Sciences Humaines, hors-série n°11, mai-juin 2010, p. 44-45. 10 6 7 La question de la contagion ne sera jamais complètement tranchée. L’hypothèse la plus vraisemblable, c’est qu’elle a joué dans les deux sens. Des déséquilibres structurels ont amené une masse de capitaux vers les marchés financiers, déclenchant une hausse qui a acquis sa dynamique propre. Celle-ci a masqué lesdits déséquilibres, retardant la correction et la rendant donc plus sévère. Au moment du krach, la destruction monétaire consécutive, qui intervenait sur une économie fragilisée, a produit une dynamique déflationniste qui réduisait à néant les possibilités d’un rebond. 1.3 L’économie au fond du gouffre La situation dont hérite Roosevelt en mars 1933 est donc d’une grande complexité. Il s’agit d’abord une tragédie économique et sociale. Le chômage avoisine les 25%, et même 40% dans l’industrie. En 1932, Ford a licencié plus des deux-tiers de sa main-d’œuvre. Entre 1929 et 1933, Westinghouse et General Electric réduisent leurs effectifs de plus de la moitié. Entre 1929 et 1933, la production de voitures et de machines-outils baisse des deux-tiers, celle du fer et de l’acier de 60%. La construction d’immobilier résidentiel et industriel est divisée par plus de cinq. Face à la baisse de la demande, les entrepreneurs se livrent à une concurrence désespérée. Ils baissent leurs prix, licencient et réduisent les salaires, aggravant encore la chute de la demande et la déflation. Enfin, sous l’effet combiné du chômage et du temps partiel non voulu, environ la moitié de la force de travail américaine se trouve au chômage durant la Grande Crise, soit environ 104 millions d’années-personnes. Par rapport au niveau d’emploi des années 1920, cela représente un manque à produire de $360 milliards. Mesuré en prix de 1929, ce montant équivaut à la production de quelque 35 millions de maisons, 179 millions d’automobiles, ou 716 000 écoles11. Si les villes sont dévastées par le repli de l’industrie, la situation est encore pire dans les campagnes. Le revenu total des agriculteurs, qui était de 6 milliards de dollars en 1929, tombe à 2 milliards en 1932. La crise révèle et aggrave une situation qui existait tout au long de la vague de prospérité des années 1920. Face à la baisse des prix engendrée par la surproduction, les agriculteurs avaient réagi en augmentant leurs récoltes —investissements, mécanisation et mise en exploitation de nouvelles terres. Le résultat avait été une baisse encore plus forte des 11 David Kennedy, Freedom from Fear: The American People in Depression and War, 1929-1945, Oxford: Oxford UP, 1999. 7 8 prix, prenant les exploitants en étau entre des revenus en baisse et des dettes en hausse, sans parler des catastrophes environnementales — conséquence de l’épuisement des sols — dont le Dust Bowl est l’exemple le plus frappant. 2. Le New Deal : un chaos ordonné ? 2.1 Les premières mesures Au moment des élections de novembre 1932, la contraction monétaire due aux faillites bancaires se combine à la spirale déflationniste des prix et des revenus pour entraîner l’économie dans un cycle mortifère. La cinglante défaite de Hoover tient à cette situation catastrophique, ainsi qu’à la perception, partiellement justifiée, de son inaction. L’élection de Roosevelt soulève une vague d’espoir, mais il faut admettre que son programme électoral est flou : plus de justice sociale, le contrôle des activités financières, mais également l’équilibre budgétaire, argument orthodoxe que n’eut pas désavoué son adversaire. Les différences entre les deux hommes sont moins irréductibles qu’on ne le conçoit d’habitude. Certaines initiatives de Hoover, telle la Reconstruction Finance Corporation, seront reprises par le New Deal. Mais selon Galbraith, le président Hoover se dépense surtout en réunions informelles avec divers responsables, dans l’espoir de rassurer le public. En réalité, il reproduit les mesures prises lors de la crise de 1921-22, qu’il avait combattue avec succès en tant que ministre du commerce : il avait réuni les représentants du monde des affaires et les leaders politiques locaux, pour les encourager à s’entendre sur une politique visant à accélérer l’investissement et modérer les salaires. Cette approche avait fonctionné, car un nouveau cycle de croissance, lié aux innovations du début du siècle, était en gestation. Toutefois, face à la Crise de 1929, cette stratégie inspirée par la doctrine du laissez-faire était vouée à l’échec. La rupture de Roosevelt est d’abord celle du style. Le gouvernement fédéral va agir et le faire savoir : les épreuves du citoyen ordinaire sont au centre des préoccupations de Washington. Durant la présidence de Hoover, la Maison-Blanche employait une personne pour gérer le courrier adressé par les citoyens. Dans la semaine qui suit le premier « fireside chat » de Roosevelt, quelques jours après sa prise de fonction, 400 000 lettres arrivent et il faut embaucher une centaine d’employés supplémentaires12. 12 Il faut noter que Roosevelt n’est pas le premier à utiliser le nouveau moyen de communication qu’est la radio. Le discours d’investiture de Coolidge avait été le premier à être retransmis par voie hertzienne, et Hoover s’est adressé à la radio assez régulièrement. 8 9 Première initiative concrète de FDR, le « banking holiday » impose la fermeture temporaire des banques pour tenter de rétablir la confiance. Cette mesure, associée à un discours habile, parvient à arrêter enfin la contagion catastrophique des paniques bancaires. Dans les 100 jours qui suivent, Washington se lance dans une activité intense, alliant réforme législative, action de réglementation et mise en place d’une multitude d’agences et de programmes13. Ce qui frappe, avec le recul, c’est une impression de désordre dans cette débauche d’activité, ou du moins d’absence de système. Le New Deal regroupe une vingtaine de programmes, agences et législations couvrant un vaste spectre de domaines. L’observateur peine à distinguer une direction précise dans le calendrier et la nature des initiatives gouvernementales. De fait, Galbraith, employé à partir de 1934 par l’Agricultural Adjustment Administration (AAA), témoigne de l’enthousiasme qui règne dans les administrations du New Deal, mais également de l’incertitude sur les mesures à prendre14. Toutefois, il est simpliste de résumer le New Deal à un assemblage hétéroclite de mesures prises dans l’urgence. Le président poursuit une stratégie qui s’appuie sur deux axes : la construction d’une coalition politique et la recherche de la stabilité économique et sociale. Ces objectifs seront atteints au lendemain de la guerre. La stabilité socio-économique régnera au cours de l’Âge d’or ; la coalition politique rooseveltienne existera au moins sous la forme d’un consensus qui fondera les contours de la politique économique et le rôle régulateur de l’Etat, engendrant l’un des plus longs cycles de croissance de l’histoire. Cet accord est suffisamment indiscutable au début des années 1970 pour que Nixon affirme : « nous sommes tous keynésiens ». Il ne fait alors que citer le père du monétarisme et promoteur de la révolution néolibérale : Milton Friedman15. 2.2 Efficacité du New Deal : entre contradictions et vide conceptuel Cependant, sur le court terme, le New Deal a-t-il jugulé la Grande Crise ? Sur ce point, les avis sont très partagés. La lecture des faits ne permet pas de rendre un avis tranché, ce qui a permis l’instrumentalisation du New Deal dans le débat sur la reformulation des politiques économiques à partir des années 1980. La révolution des idées néolibérales s’articule pour une large part autour d’une réinterprétation de la Crise de 1929 sous un angle monétariste : la 13 Pour le détail de ces programmes et mesures, voir l’article de Marie Bolton. Galbraith, Economie hétérodoxe, op. cit., p.867. 15 Cette citation est rapportée dans le magazine Time du 31 décembre 1965. Cependant, il faut ajouter que Friedman a écrit au magazine pour faire remarquer que ces mots avaient été sortis de leur contexte. 14 9 10 gravité de la Crise tient aux erreurs de la Banque Centrale, qui n’a pas pris la mesure de la destruction monétaire en cours, et par conséquent, a maintenu une politique trop restrictive. La réponse aux cycles économiques doit donc être avant tout monétaire16. Les critiques du New Deal peuvent s’appuyer sur un argument de poids : malgré la multiplicité des programmes et des initiatives mises en œuvre, les difficultés économiques perdurent jusqu’à l’entrée en guerre des Etats-Unis. Au cours des années 1930, le chômage ne redescend jamais en dessous de 14%, sa moyenne pour la décennie s’établissant à 17,1%17. Pour autant, une amélioration de l’économie se fait sentir à partir de 1933. Le PNB commence à remonter à partir de ce moment-là et maintient sa hausse jusqu’à l’entrée en guerre, exception faite de l’année 1938. Pourquoi cette reprise n’est-elle pas assez vigoureuse pour ramener rapidement le plein emploi ? Aujourd’hui encore cette question n’est pas tranchée, pas plus que celle relative aux causes de la reprise. Il est difficile de démêler les complexes interactions entre les différentes mesures prises à partir de 1933. L’abandon de l’étalon-or permet certainement d’alléger la contrainte monétaire18, mais il propage également la crise dans le monde, car il met à bas le système monétaire international ; les programmes d’assistance du gouvernement, le charisme de Roosevelt ont un effet psychologique positif ; les travaux financés par l’argent public, en générant des emplois, favorisent l’activité économique et la demande. S’il est vain de vouloir trancher dans ce débat, une réflexion s’impose : les participants à cette discussion s’appuient tous sur des travaux et des théories postérieurs aux événements. Les prescriptions adressées a posteriori aux leaders de l’époque se heurteraient toutes à l’opposition des économistes orthodoxes de l’heure : qu’il s’agisse des mesures de stimulation monétaire chères aux monétaristes comme de l’engagement de l’Etat financé par le déficit, d’inspiration keynésienne. Au moment où Roosevelt arrive au pouvoir, le discours dominant dans la science économique prêche le laisser-faire : dans un contexte concurrentiel, les marchés se coordonnent par les prix et parviennent à un équilibre optimal de plein emploi. Selon la loi de 16 Les interprétations keynésiennes de la Crise n’excluent pas les erreurs de la Federal Reserve, qui n’a pas su réagir à la cascade des faillites bancaires. Toutefois, elles mettent également en avant les déséquilibres structurels de l’économie et prescrivent l’intervention contra-cyclique du gouvernement. Pour les monétaristes, la cause profonde de la Crise est monétaire, et l’action du gouvernement a été inefficace, voire négative. Il aurait donc fallu fortement assouplir la politique monétaire, et laisser le marché retrouver librement son équilibre, sans intervention gouvernementale. 17 Kennedy, op. cit. 18 La base monétaire augmente de 52% entre 1933 et 1937. Voir Christina D. Romer, “The Nation in Depression,” Journal of Economic Perspectives 7, no. 2, 1993, p. 19-39 10 11 Say, toute production génère des revenus qui financeront une demande parallèle équivalente, si bien qu’un déséquilibre entre production et demande ne peut qu’être sectoriel et momentané. Il se résout par une réallocation des ressources. Puisque, dans cette perspective, il ne peut y avoir de dépression durable, la science économique orthodoxe n’a développé aucune théorie des crises, ni aucune prescription. C’est dans ce vide théorique que le gouvernement de Roosevelt doit élaborer, dans l’urgence, des solutions adaptées à ce qui s’apparente à un effondrement systémique. Comment s’étonner alors que la méthode paraisse empirique, expérimentale même, faite souvent de demi-mesures, et même contradictoire à l’occasion ? Comme si ce vide conceptuel ne suffisait pas, d’autres thèses vont également contribuer à brouiller les pistes. Les liquidationistes pensent que la crise est une conséquence des excès des années 1920, et l’occasion d’une purge générale du système. Andrew Mellon, ministre des finances de Hoover, aurait affirmé qu’il fallait liquider les excès de travail, de stocks, d’agriculteurs, et d’immobilier, pour conclure que « cela purgera le système de sa pourriture […] les gens travailleront plus dur, vivront une existence plus morale »19. Une autre thèse influente de l’époque est celle de l’économie mature : pour certains spécialistes des années 1930, les économies développées ont atteint un niveau de développement maximum. Il s’agit à présent de les maintenir sur ce plateau, non de les faire croître. Il est frappant de constater que les leaders politiques de l’époque, Roosevelt y compris, ne parlent pas de croissance, mais de prospérité et de stabilité. Pour mesurer combien cette vision était déphasée dans les années 1930 par rapport aux exigences à long terme de la réforme économique, il suffit de songer à l’arrangement institutionnel de l’aprèsguerre qui, prenant sa source dans l’action de Roosevelt, repose essentiellement sur une dynamique de croissance et de gains de productivité. Enfin, deux évolutions contemporaines remettent en cause les repères anciens. D’abord, la consommation de masse a profondément transformé l’économie, la rendant très dépendante de toute modification de la demande finale des consommateurs. Les implications de ce changement ne sont pas réellement comprises : pour fonctionner durablement, le système doit s’appuyer sur une redistribution suffisante des revenus auprès de la masse. Or, on observe l’inverse au cours des années 1920. Par ailleurs, un vaste mouvement de concentration a profondément restructuré le secteur productif. En 1932, Bearle et Means publient leur ouvrage The Modern Corporation and « It will purge the rottenness out of the system […] People will work harder, lead a more moral life ». Ces propos sont rapportés par Hoover. Il n’est pas certain qu’ils furent tenus en ces termes exacts. Voir Herbert Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover: The Great Depression, 1929-1941, New York: MacMillan, 1952. 19 11 12 Private Property20, dans lequel ils annoncent le transfert du contrôle des entreprises des mains des actionnaires dans celles des managers professionnels, le gigantisme des sociétés et le morcellement de l’actionnariat rendant cette évolution inévitable. Selon eux, les 200 plus grandes sociétés américaines possèdent alors la moitié de la richesse produite par les entreprises hors secteur bancaire. Une telle mutation a des effets profonds sur le fonctionnement général de l’économie ; mais selon Galbraith, cet ouvrage, qui deviendra un classique, ne rencontre pas un grand écho au moment de sa publication, sans doute parce que ses constats et conclusions sont trop peu conformes aux canons de l’économie orthodoxe, notamment ceux relatifs au rôle des droits de propriété et de la concurrence. Non seulement les économistes orthodoxes ne peuvent offrir un cadre prescriptif cohérent, mais ils s’opposent vigoureusement à de nombreuses décisions prises par le gouvernement Roosevelt, qu’il s’agisse de la politique fiscale (déficit), des tentatives de réglementation de l’économie (réforme financière, NRA) ou de la politique monétaire (fin de l’étalon-or, programme de rachat d’or). Roosevelt, pas plus que Hoover, ne peut échapper aux poids des idées de son temps, à une époque où Keynes ne fait pas encore autorité. Cette inertie handicape particulièrement le financement du New Deal. Dès sa campagne électorale, Roosevelt reprend à son compte le thème de l’équilibre budgétaire. Celui-ci est mis à mal à la fois par la chute des recettes fiscales et la hausse des dépenses. Il s’envole sous Hoover, atteignant 4% du PIB dès 1932, niveau qui se situe dans le haut de la fourchette des déficits durant les mandats de Roosevelt, avant l’effort de guerre (voir tableau : Budget fédéral : dépenses et recettes, 1928-1944, ci dessous). Budget fédéral : dépenses et recettes (1928-1944) 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 solde ($ millions) 939 734 738 -462 -2,73 -2,6 -3,59 -2,8 -4,3 -2,19 -0,89 -2,85 -2,92 solde (% PIB) 0,8 -0,6 -4 -4,5 -5,9 -4 -5,5 -2,5 -0,1 -3,2 -3 recettes ($milliards) 3,9 3,86 4,06 3,12 1,92 2 2,96 3,61 3,92 5,39 6,75 6,3 6,55 dépenses ($milliards) 2,96 3,13 3,32 3,58 4,66 4,6 6,54 6,41 8,23 7,58 6,84 9,14 9,47 20 Première édition : San Diego : Harcourt, Brace & World, Inc. Nouvelle édition : Piscataway : Transaction Publishers, 1991. 12 13 1941 1942 1943 1944 -4,94 -20,5 -54,6 -47,6 -4,3 -14,2 -30,3 -22,7 8,71 14,6 24 43,7 13,7 35,1 76,8 91,3 En d’autres termes, malgré la multitude des programmes du New Deal, il n’y a de rupture budgétaire très fondamentale entre les deux présidences. Roosevelt est mal à l’aise avec le déficit. C’est pourquoi, en 1937 et 1938, jugeant que le pire est passé, il s’applique à le réduire. Cela provoque un retournement : emploi et PIB replongent, le forçant à augmenter de nouveau les dépenses fédérales l’année suivante. Il manque une théorie qui démontre comment le déficit, en plus de financer le secours aux plus démunis, peut être un instrument de relance à long terme. Aujourd’hui, la pensée keynésienne s’est imposée comme un canon avant d’être à son tour combattue par la nouvelle orthodoxie néolibérale. Il est difficile d’appréhender combien ces idées étaient en dehors du champ intellectuel des années 1930. Keynes n’est pourtant pas une figure inconnue au début du New Deal. Il s’est distingué par sa critique du traité de Versailles, et en 1933, il écrit une lettre ouverte à Roosevelt, publiée dans le New York Times du 16 décembre. Sa recommandation alors est sans équivoque : il faut augmenter les dépenses pour stimuler la demande, et financer celles-ci non par l’impôt, mais par l’emprunt. Toutefois, Keynes est une voix très minoritaire. Ce n’est qu’en 1936 qu’il publie The General Theory of Employment, Interest and Money21, ouvrage dont beaucoup disent qu’il fonde la macroéconomie. C’est seulement à partir de ce moment qu’existe une référence conceptuelle complète apte à proposer une alternative à l’économie classique22, justifiant l’usage du déficit budgétaire à fin de relance. Keynes et Roosevelt se rencontrent en 1934, mais sans grand résultat. Roosevelt juge que l’homme est plus un mathématicien qu’un économiste politique, et il est incommodé par la masse de données chiffrées que Keynes lui soumet. De son côté Keynes, désappointé, fait remarquer qu’il croyait le président plus instruit en matière économique. Le malentendu était sans doute inévitable entre deux tempéraments trop opposés pour se comprendre, l’un étant essentiellement un théoricien, l’autre beaucoup plus pragmatique. 2.3 Les contradictions doctrinaires 21 Palgrave Macmillan, UK. En dehors naturellement de la pensée marxiste, qui n’avait pas de réel effet sur Roosevelt, même s’il existait un groupe d’économistes communistes à Washington (Galbraith, Economie hétérodoxe, op. cit., p. 868). 22 13 14 Pourtant, la lettre ouverte de 1933 éclaire bien les contradictions de l’action rooseveltienne. Tout en exprimant son soutien, Keynes met en garde le président contre le risque qui consiste à mal établir l’ordre de priorité entre mesures destinées à la reprise économique et celles visant les réformes du système. Plus spécifiquement, il s’en prend au NIRA : une initiative de réforme qui, sur le court terme, risque de ralentir la reprise. Le National Industrial Recovery Act (NIRA) est sans doute l’élément le plus controversé du New Deal, même auprès de certains partisans de Roosevelt23. L’objectif du NIRA est d’interrompre la fatale spirale déflationniste : baisse de la demande, concurrence exacerbée, baisse des prix, licenciements et baisses de salaires, baisse supplémentaire de la demande. Des accords sectoriels, sous l’égide du gouvernement, visent à réduire la surproduction, allouer des quotas de production, maintenir les prix et stabiliser les salaires. Il s’agit d’une sorte de planification dans sa version légère et contractuelle. Parce qu’en réalité cette politique encourage la formation de cartels, elle rencontre une vive opposition. Comme le fait remarquer Keynes, la remontée des prix et des salaires est un objectif louable, mais qui ne devrait pas être poursuivi au détriment du niveau de production. Selon l’économiste, la hausse des prix doit aller de pair avec une hausse de la production et donc de l’emploi. Réduire la production ne peut avoir d’autre effet que de prolonger le sousemploi. Le NIRA appartient donc à l’action de réforme à long terme destinée à stabiliser l’économie. A court terme, il faut relancer la demande par le déficit. Cependant il y a là un tabou que même Roosevelt répugne à transgresser. Outre l’instauration de la National Recovery Administration (NRA), chargée de superviser les accords sectoriels, le NIRA autorise la Public Works Administration à emprunter 3,3 milliards de dollars pour financer des travaux publics. Il revient donc à la PWA d’agir sur le chômage et de relancer la demande. NRA et PWA doivent être « les deux poumons » du New Deal. Toutefois, là encore, Roosevelt hésite. Au lieu de confier la direction de la PWA à l’expansif Hugh S. Johnson, qui dirige déjà la NRA, il la confie à l’Interior Secretary Harold Ickes, réputé beaucoup plus prudent. De fait, celui-ci le sera tellement qu’il ne dépensera que 110 millions de dollars en 1933 sur les plus de trois milliards alloués. L’action de la PWA sera donc pratiquement nulle. Privée du bénéfice de la PWA, l’action menée sous l’égide du NIRA ressemble un peu aux efforts de Hoover en 1921 pour encourager les industriels à relancer l’activité. Cela n’est guère étonnant: les deux hommes subissaient les mêmes contraintes intellectuelles et idéologiques. Roosevelt répugne 23 Une exception notable est Galbraith. Pour lui, la mauvaise réputation du NIRA tient à ce qu’il contredisait tous les canons de l’économie orthodoxe. 14 15 également à aggraver le déficit et à entraîner le gouvernement dans une action directe sur l’économie. Des accords entre partenaires privés lui paraissent préférables. Cependant, le NIRA innove en accordant un pouvoir exécutif à la NRA. Malheureusement, les organisateurs du New Deal savent dès 1933 que ce pouvoir ne passera pas la barre de la constitutionnalité auprès de la Cour suprême. C’est pourquoi, en annonçant le début de la Blue Eagle Campaign24, en juillet 1934, Roosevelt déclare: « la loi nous garantit l’usage de pénalités adéquates », mais « dans cette grande offensive d’été contre le chômage, nous ne nous appuierons que sur l’opinion et les consciences »25. Privé des moyens financiers de la PWA et refusant d’utiliser le pouvoir dont la NRA est dotée par la loi, le New Deal voit sa portée effective réduite. Pour Kennedy26, il ne reste plus à la NRA qu’à valider des codes sectoriels qui s’apparentent fortement à des cartels et vont provoquer un mécontentement grandissant chez les petits producteurs, les consommateurs et les syndicalistes27. En définitive, la NRA introduit des réformes décisives pour l’après-guerre, notamment en matière de régulation institutionnelle de l’économie. L’un de ses mérites, selon Gardiner C. Means, est d’avoir mis fin au paradigme du laisser-faire, hérité du XIXe siècle, en montrant que « l’autorégulation de l’industrie ne marchait pas »28. Sur la relance à court terme, le bilan est beaucoup plus mitigé, mais cela tient au manque de compréhension des mécanismes d’une économie profondément transformée par les évolutions sociales et technologiques du XXe siècle. Le Social Security Act (SSA) de 1935 illustre également ces contradictions. Posant les bases d’un système de retraite et d’indemnités de chômage, il est un élément essentiel de stabilisation socioéconomique, dans un contexte où le niveau de pauvreté est extrêmement élevé chez les citoyens âgés. Cependant, Roosevelt s’oppose farouchement à tout financement qui s’appuie même partiellement, sur les comptes fédéraux. La Social Security sera donc subventionnée par une taxe sur les salaires (« payroll tax »). La conséquence est fort malheureuse en 1935. Au début de son fonctionnement, le système ponctionne plus les 24 L’aigle bleu était le symbole de la NRA, affiché par les entreprises et institutions qui adhéraient à son programme. 25 « There are adequate penalties in the law [but] opinion and conscience [will be] the only instruments we will use in this great summer offensive against unemployment », Kennedy, op. cit. 26 Ibid. Il faut attendre le National Labor Relations Act pour que soient institués pour de bon les droits syndicaux et les modalités de négociation des conventions collectives qui prévaudront durant l’Âge d’or. 28 Studs Terkel, Hard Times : histoires orales de la Grande Dépression, Paris : Editions Amsterdam, 2009, p. 323-24. 27 15 16 salaires, pour provisionner les dépenses à venir, qu’il ne redistribue sous forme de retraites. Dans ses premières années, la Social Security a donc un effet dépressif sur la demande. Il s’agit de nouveau un exemple de confusion entre stimulation de la reprise économique et réforme de long terme. 2.4 L’agriculture : solution-clé ou impasse ? Etant donné la situation catastrophique dans les campagnes, les New Dealers portent très tôt leurs efforts sur le secteur agricole. Le programme d’achat d’or lancé à l’automne 1933 est directement inspiré des observations de deux économistes agricoles, George F. Warren et Frank A. Pearson, qui ont constaté un lien entre prix de l’or et prix de produits de base. En rachetant de l’or, le gouvernement fédéral espère influer sur les prix agricoles et stimuler ainsi les revenus paysans. Ce programme est très controversé, d’une part parce qu’il rompt avec l’orthodoxie monétaire de l’époque, mais également parce qu’il a en définitive peu d’effet sur les prix intérieurs. Cependant, Roosevelt le défendra jusqu’au bout, arguant que cette mesure, par son effet symbolique, a écarté le risque d’une révolution agraire. Kennedy et Galbraith font remarquer que le secteur agricole, plus qu’aucun autre, fonctionnait selon les principes chers aux économistes classiques : une multitude de petits producteurs en état de libre concurrence. Toutefois, loin d’apporter l’équilibre, cette organisation engendre une surproduction massive, l’effondrement des prix et une pauvreté généralisée. Pour le gouvernement du New Deal, il faut entreprendre une restructuration en profondeur, avec un contrôle accru de l’autorité publique. Alors que le Department of Agriculture a principalement encouragé le développement de la production jusqu’alors, l’Agricultural Adjustment Act (AAA) de 1933 prend le parti inverse, celui de subventionner les agriculteurs pour qu’ils réduisent leur production, afin de provoquer une hausse des prix. Cependant, pour Washington, l’enjeu de l’AAA dépasse largement le cadre de l’agriculture. En augmentant le revenu agricole, il s’agit de stimuler la demande des consommateurs avec pour effet de relancer l’économie en général. Du succès de la politique agricole dépend donc le sort de la nation. Des arguments solides peuvent soutenir cette conviction. Le déséquilibre entre les revenus des zones rurales et urbaines est patent. Par ailleurs, les agriculteurs représentent encore environ 30% de la force de travail nationale. Cependant, comme le fait remarquer Kennedy29, la dynamique économique à long terme, alliant augmentation de la demande des consommateurs et vitalité économique était avant tout 29 Op. cit. 16 17 à l’œuvre dans les villes, et non dans les campagnes. Par conséquent, les partisans du New Deal auraient certainement eu une meilleure appréhension du sens de l’histoire en s’intéressant à l’industrie et aux villes, où se trouvaient en devenir les technologies porteuses de l’avenir économique. Depuis près d’un siècle déjà, la mécanisation de l’agriculture, combinée au développement de l’industrie, nourrissait une migration massive des campagnes vers les centres urbains, et pas seulement aux Etats-Unis. D’où vient alors cette croyance dans le salut économique par le retour de la prospérité rurale ? Selon Kennedy, cela tient à un mélange de nostalgie, d’inertie intellectuelle et de pression politique exercée par un lobby agricole habile. 2.5 Un nouveau paradigme en gestation Ces raisons ont certainement joué, mais on peut également supposer que les New Dealers étaient confrontés à un dilemme auquel ils ne voyaient pas de solution. Le progrès technique et le développement industriel stimulé par à la consommation de masse ne faisait qu’exacerber l’écart entre le niveau de vie des zones urbaines et rurales : cependant, comme ces dernières représentaient un tiers des consommateurs potentiels, leur appauvrissement hypothéquait l’avenir. Les responsables politiques des années 1930 ne pouvaient concevoir la solution qui émergerait dans la seconde moitié du XXe siècle : une transformation en profondeur de la société avec une extrême marginalisation du monde paysan, réduit à 2% de la population nationale. Au fond, les New Dealers ne perçoivent pas les interactions qui peuvent se nouer entre progrès technique, gains de productivité et transferts sectoriels d’emplois. Plus précisément, c’est le troisième terme de l’équation — les transferts d’emploi — qui leur échappe. Ils ne voient donc pas comment remédier aux pertes massives de travail et de moyens de subsistance dans les campagnes autrement qu’en redonnant du revenu aux paysans. Ainsi, pour enrayer la crise, les responsables de Washington tentent de réduire la production agricole, mais également la production industrielle. La vision qui domine est celle de la stabilité : il faut retrouver un équilibre de production et de revenu entre les secteurs agricoles et industriels. Les facteurs de la croissance et des transferts d’emploi n’entrent pas dans les calculs du New Deal. C’est pourtant bien ce nouveau paradigme — croissance et transferts d’emplois — qui va nourrir le long cycle de prospérité de l’après-guerre. Pierre-Noel Giraud30 l’appelle la 30 L’Inégalité du monde, économie du monde contemporain, Paris : Gallimard / Folio actuel, 1996, p. 160-86. 17 18 croissance sociale-démocrate autocentrée : de puissants gains de productivité dans l’agriculture et l’industrie engendrent une forte baisse des coûts et une hausse de la production. Dans ce cycle, le rôle de l’Etat consiste d’une part à maintenir un niveau de demande adéquat par son action redistributive, et à maintenir le plein emploi en développant les services qui absorbent la main-d’œuvre libérée par l’agriculture et l’industrie. La coopération entre acteurs privés et publics s’articule donc autour d’une vision dynamique de l’économie. Il s’agit là de toute la différence avec la perspective des dirigeants politiques des années 1930, qui eux, avaient une vision statique. Néanmoins, les architectes du New Deal sont parvenus à poser les bases institutionnelles de l’Âge d’or, notamment les principes de la négociation syndicale et des conventions collectives qui devaient tant contribuer à la redistribution des bénéfices et à la stimulation de la demande. Ils ont également « changé l’esprit » selon Means, c’est-à-dire rendu acceptable un niveau inédit d’intervention de l’Etat dans les affaires économiques31. En définitive, le New Deal est un mélange de progressisme et de conservatisme. Le NIRA, programme le plus emblématique du New Deal, est radical dans son approche conceptuelle, puisqu’il repose sur l’idée que concurrence et liberté des prix ont des effets perturbateurs et non équilibrants, ce qui est en contradiction totale avec les thèses de l’économie classique. Cependant, dans ses modalités d’application, il est conservateur, puisque qu’aux dires même de Means, qui fut membre de la NRA, « la régulation par l’Etat de la NRA était très faible. Le gouvernement a laissé l’industrie gérer l’industrie, et a accordé quelques protections mineures aux autres […] »32. Par sa prudence fiscale et sa répugnance à laisser le gouvernement intervenir trop directement dans l’économie, Roosevelt est un conservateur, en phase avec la pensée économique dominante. Son progressisme s’exprime d’une part dans sa préoccupation sociale, et d’autre part dans la liberté expérimentale qu’il imprime à son action et à celle de ses proches. Le mot de la fin appartient sans doute encore à Means : « Pendant ces premiers jours du New Deal, une bonne part de l’enthousiasme venait de l’improvisation. Rien n’était fixé à l’avance. On était ouvert aux idées nouvelles. On ne serait pas là où on en est aujourd’hui s’il n’y avait eu, à Washington, ce sens de l’improvisation… »33. 31 Ce qui a changé, c’est le niveau d’intervention acceptable et les modalités. Le gouvernement fédéral a toujours été présent sur le front économique. Voir Neil Fligstein, The Architecture of Markets: An Economic Sociology of Twenty-First-Century Capitalist Societies, Princeton, NJ: Princeton University Press, 2001. 32 Terkel, op. cit., p. 324 33 Ibid. 18 19 C’est sans doute l’aspect conservateur du New Deal qui limite ses effets sur la reprise des années 1930, et en fait de ce point de vue un demi-succès. En revanche, la dimension progressiste des réformes rayonnera sur les trois décennies de l’Âge d’or. Dans cette perspective, le New Deal est une réussite politique rarement égalée. Enfin, il est étonnant que le gouvernement Roosevelt ait pris des mesures qui s’approchaient autant de ce qui deviendrait les règles de la régulation économique de l’après-guerre, alors qu’il n’existait pas — en tout cas pas avant 1936 — un cadre théorique montrant la voie à suivre. Tout ceci s’est donc fait de manière plus ou moins spontanée. Cette capacité d’improvisation, involontairement visionnaire, est sans aucun doute à porter au crédit de Franklin D. Roosevelt, de ses méthodes et de son habileté. Bibliographie BROSSARD, Olivier, « 1929, la crise qui changea la face du capitalisme », Sciences Humaines, hors-série n°11, mai-juin 2010, p. 44-45. CROSS, Gary, An All Consuming Century, Why Commercialism Won in America, New York: Columbia University Press, 2000. FLIGSTEIN, Neil, The Architecture of Markets: An Economic Sociology of Twenty-FirstCentury Capitalist Societies, Princeton, NJ: Princeton University Press, 2001. GALBRAITH, John Kenneth, Economie hétérodoxe, Paris : Seuil, 2007. GALBRAITH, John Kenneth, La Crise économique de 1929 : anatomie d’une catastrophe financière, Paris : Editions Payot & Rivages, 2008. GIRAUD, Pierre-Noël, L’Inégalité du monde, économie du monde contemporain, Paris : Gallimard / Folio actuel, 1996. 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