Outils de mobilisation du foncier

1
CH 5 –
OUTILS DE MOBILISATION
DU FONCIER

CH - 5 OUTILS DE MOBILISATION DU FONCIER
Le marché de la construction neuve et de l’immobilier s’est considérablement
tendu ces dix dernières années. Les régions du littoral sont particulièrement
concernées, avec des taux annuels d’accroissement démographique deux à
Direction Régionale de l’Equipement Poitou-Charentes - Guide habitat abordable & documents d’urbanisme - 8/10/ 07 -
Réalisation HTC
48
Outils de mobilisation du foncier

trois fois supérieurs à la moyenne nationale (0,24 % entre 1999 et 2006, la
région Poitou-Charentes se situe autour de 0,60 %1).
Dès lors, l’accès au foncier à un prix abordable pour les ménages est devenu un
problème crucial. Pour ne pas avoir su anticiper leur propre développement, les
collectivités ont entretenu, sinon généré, un processus inflationniste par la
raréfaction de terrains constructibles.
Car, contrairement à une idée reçue, ce ne sont pas les terrains qui manquent
en France, mais les zones urbanisables, les droits à bâtir2. Et si l’on peut parler
de pénurie, cela concerne essentiellement l’offre de terrains sur le marché au
regard de la demande de logements.
Reste que les cycles conjoncturels de l’immobilier ont un impact fort sur le
foncier. En phase de hausse, comme c’est actuellement le cas, les prix de
l’immobilier ont un effet démultiplicateur sur le prix du foncier (effet de levier
de l’immobilier sur le foncier3). Cela n’aide évidemment pas les organismes
d’HLM, confrontés à une concurrence acharnée des opérateurs privés, et limités
dans leurs coûts de production.
Evidement, ces effets sont encore plus fort dans les zones où le foncier
constructible est très prisé, et d’autant plus cher qu’il est rare comme sur la
côte littorale de Charente maritime (autour de Royan, La Rochelle, etc.).
On attend de certaines dispositions récentes issues de la loi Engagement
National pour le Logement (2006), un effet de levier :
-Pour lutter contre la rétention foncière.
-Abaisser le coût du foncier pour le logement social.
-Aider les collectivités à mieux financer l’urbanisation.
En tout état de cause, la responsabilité des élus est directement en cause. Car
rien ne peut se faire sans leur volonté. Or, l’une des conditions premières à
l’accès au foncier, réside dans la fluidité du marché. Elle est liée aux
orientations publiques en matière d’aménagement, et à la volonté politique d’en
maîtriser l’urbanisation à travers divers outils (droit de préemption, ZAC, bail à
construction, etc.).
A cet égard, une plus grande transparence du marché foncier (article 21 ENL)
permettra certainement d’aider les collectivités à mieux situer les évolutions du
marché (informations sur les valeurs foncières déclarées à l’occasion des
mutations). Cependant, il faut souligner que tant que l’on s’en tient à la seule
échelle communale, on ne peut saisir correctement le marché des « droits à
bâtir » : celui-ci se noue à l’échelle du bassin d’habitat, que recouvre souvent le
PLH4.
Fiches présentées ci-après sont classées de la façon suivante :
-les outils de maîtrise : droit de préemption urbain, zone d’aménagement
différé.
-les outils d’accès au foncier : bail emphytéotique, bail à construction, vente
en l’état futur d’achèvement.
-La lutte contre la rétention foncière : subventions foncières, aides à la
surcharge foncière
1 Voir la revue INSEE Première, janvier 2007.
2 Voir les nombreux articles sur ce sujet proposés par la revue étude Foncière – ADEF.
3 Voir Thierry Villemin, l’aménagement urbain en France, une approche systémique » - CERTU, 1999.
4 Voir l’article de J. Comby dans la revue « intercommunalité » de l’ADCF, n°100-avril 2006.
Direction Régionale de l’Equipement Poitou-Charentes - Guide habitat abordable & documents d’urbanisme - 8/10/ 07 -
Réalisation HTC
49
Outils de mobilisation du foncier

DROIT DE PREEMPTION URBAIN
ZONE D’AMENAGEMENT DIFFERE
Préempter permet à une collectivité locale, ou à un organisme qui agit par
délégation dans le cadre d’une ZAC par exemple, d’acheter des biens mis en
vente dans le but d’y réaliser des opérations d’intérêt général.
Il existe plusieurs types de droits de préemption en matière d’urbanisation :
-Le droit de préemption urbain (DPU)
-La zone d’aménagement différé (ZAD)
-Le droit de préemption dans les espaces sensibles, géré par les
départements.
-Le droit de préemption dans les zones agricoles, géré par la SAFER5.
Ces dispositions permettent aux collectivités, ou l’établissement public (SAFER)
de maîtriser les coûts fonciers, en relation avec l’intérêt général poursuivit.
Nous n’exposons dans la fiche ci-après que le Droit de Préemption Urbain (DPU)
et la Zone d’Aménagement Différée (ZAD).6 .
L’expropriation :
Elle est utilisée lorsque les moyens classiques (DPU, ZAD) n’ont pas abouti, ou lorsqu’une
déclaration d’utilité publique a été attaquée (ce qui peut être le cas pour un programme
de logements sociaux, si le juge de l’expropriation saisi par le propriétaire établi que la
collectivité avait d’autres possibilités foncière pour réaliser un programme).
Lorsque l’acquisition d’un bien foncier est réalisée par voie d’expropriation, le prix fixé
par le juge ne peut pas être un argument avancé par la collectivité pour faire marche
arrière si elle estime qu’il est trop élevé.
•La formation du prix en DPU et en ZAD
-Lors de la mise en vente de son bien, s’il est situé dans une zone couverte par un
DPU, le propriétaire est tenu d’alerter le titulaire du DPU, en lui notifiant une
Déclaration d’Intention d’Aliéner (DIA). Ce document doit mentionner le prix et les
conditions de vente (identité et coordonnés du vendeur, description du bien, etc.).
-La collectivité peut décider d’acquérir le bien au prix proposé dans la DIA (vente
parfaite). Elle peut aussi faire une contre-proposition. Le DPU et la ZAD comportent
un système de « révision du prix », qui confère à la collectivité, ou à son mandataire,
la possibilité de proposer un prix inférieur à celui indiqué dans la DIA. Si elle n’est pas
acceptée, la collectivité doit demander à la juridiction compétente (Tribunal de
Grande Instance) de fixer le prix. Il est cependant préférable de préempter au prix
figurant dans la DIA si celui-ci n’est pas surévalué : dans ce cas aucune contestation
de la vente en raison du prix n’est possible devant le juge.
-En ZAD et en DPU, la date de référence pour fixer le prix est celle du document
d’urbanisme figurant sur la délibération instaurant ou modifiant le DPU.
Droit de préemption urbain (DPU)
5 Notons que depuis 1990, les SAFER ont vu leur champ de compétence s’étendre de l’agriculture à
l’aménagement. Il n’est donc pas rare que des collectivités locales s’adressent à elles pour intervenir dans la
frange urbaine des agglomérations.
6 Cette problématique est particulièrement sensible dans les espaces périurbains. La loi du 23 février 2005
relative au développement des territoires ruraux consacre un chapitre entier à la protection des espaces
agricoles et naturels périurbains. Le département joue ici un rôle important.
Direction Régionale de l’Equipement Poitou-Charentes - Guide habitat abordable & documents d’urbanisme - 8/10/ 07 -
Réalisation HTC
50
Outils de mobilisation du foncier

- L’exercice du DPU est lié à la compétence des collectivités en matière d’élaboration
des documents d’urbanisme. Il est donc acquis d’office aux communes dotées d’un
PLU (ou d’un POS approuvé), ainsi qu’aux EPCI qui possèdent cette compétence, sous
réserve d’avoir été instauré par délibération. Aujourd’hui, seules les Communautés
urbaines bénéficient de plein droit de cette faculté, alors que les Communautés
d’agglomérations doivent d’abord obtenir un transfert de compétence des communes
membres pour l’élaboration d’un PLU intercommunal : dans ces conditions, elles
peuvent exercer le DPU.
- Le DPU permet aux collectivités dotées d’un PLU (ou d’un POS) de s’assurer la
maîtrise foncière dans les espaces urbanisés et d’urbanisation future. Il est
institué sans limitation de durée et sans avoir à être justifié.
- La préemption « simple » vise tous les biens faisant l’objet d’une cession à titre
onéreux, mais ne peut s’appliquer aux immeubles appartenant aux
organismes d’HLM, et aux immeubles achevés depuis moins de 10 ans. Un droit de
Préemption « renforcé » peut être établi pour les immeubles de moins de 10 ans,
où les appartements isolés dans une copropriété (cette disposition est souvent mise
en œuvre pour les copropriétés dégradées). Un droit de priorité sur certains projets
(biens appartenants à l’Etat ou établissements publics) a été réintroduit par la loi ENL
(2006).
- Chaque opération doit être motivée. La réalisation d’opérations d’intérêt général au
sens de l’article L 300-1 CU (ou pour constituer des réserves foncières dans cette
optique) en constitue le fondement.
- La mise en oeuvre DPU peut être motivée en référence au PLH, lorsqu’il existe (Loi
SRU). La loi ENL étend cette possibilité de « motivation par référence » lorsqu’en
l’absence de PLH, la commune souhaite réaliser un programme de construction de
logements locatifs sociaux.
- Dans le cadre d’une opération d’aménagement (généralement de type ZAC), le DPU
peut être délégué à un aménageur (de type SEM, organisme d’HLM ou Etablissement
Public Foncier) sur simple délibération du conseil municipal ou communautaire (EPCI).
Les concessions aménagement peuvent comporter une délégation du DPU.
 Zone d’Aménagement Différé (ZAD)
- Les ZAD ont comme intérêt principal de permettre de stabiliser le prix du foncier
pendant une durée de 14 ans. Elles sont pourtant peu utilisées par les collectivités,
sans doute par méconnaissance. Car dans un contexte inflationniste, elles trouvent
toute leur pertinence.
- Limitée à 14 ans, la ZAD peut être instituée dans les zones urbaines et à urbaniser,
mais également dans les zones agricoles et naturelles (zones A et N dans les PLU)
ayant vocation à être urbanisées. Dans ce cas, le titulaire du ZAD peut être la SAFER
ou le département.
- Sa création doit être motivée par un projet d’aménagement. Elle est créée par l’Etat à
la demande des collectivités locales.
- Comme de DPU, le droit de préemption en ZAD peut être délégué à un aménageur
(SEM, organisme d’HLM, Etablissement public foncier).
- Une « pré-ZAD », peut être créée pour une durée de deux ans, sur un périmètre
provisoire.
REFERENCES REGLEMENTAIRES :
•Droit de Préemption Urbain : articles L211-1 à L211-7 du code de l’urbanisme.
•Zone d’Aménagement Différée : articles L212-1 à L212-5
Direction Régionale de l’Equipement Poitou-Charentes - Guide habitat abordable & documents d’urbanisme - 8/10/ 07 -
Réalisation HTC
51