Outils de mobilisation du foncier
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1 CH 5 – OUTILS DE MOBILISATION DU FONCIER 48 CH - 5 OUTILS DE MOBILISATION DU FONCIER Outils de mobilisation du foncier Le marché de la construction neuve et de l’immobilier s’est considérablement tendu ces dix dernières années. Les régions du littoral sont particulièrement concernées, avec des taux annuels d’accroissement démographique deux à Direction Régionale de l’Equipement Poitou-Charentes - Guide habitat abordable & documents d’urbanisme - 8/10/ 07 Réalisation HTC 49 trois fois supérieurs à la moyenne nationale (0,24 % entre 1999 et 2006, la région Poitou-Charentes se situe autour de 0,60 %1). Dès lors, l’accès au foncier à un prix abordable pour les ménages est devenu un problème crucial. Pour ne pas avoir su anticiper leur propre développement, les collectivités ont entretenu, sinon généré, un processus inflationniste par la raréfaction de terrains constructibles. Car, contrairement à une idée reçue, ce ne sont pas les terrains qui manquent en France, mais les zones urbanisables, les droits à bâtir2. Et si l’on peut parler de pénurie, cela concerne essentiellement l’offre de terrains sur le marché au regard de la demande de logements. Outils de mobilisation du foncier Reste que les cycles conjoncturels de l’immobilier ont un impact fort sur le foncier. En phase de hausse, comme c’est actuellement le cas, les prix de l’immobilier ont un effet démultiplicateur sur le prix du foncier (effet de levier de l’immobilier sur le foncier3). Cela n’aide évidemment pas les organismes d’HLM, confrontés à une concurrence acharnée des opérateurs privés, et limités dans leurs coûts de production. Evidement, ces effets sont encore plus fort dans les zones où le foncier constructible est très prisé, et d’autant plus cher qu’il est rare comme sur la côte littorale de Charente maritime (autour de Royan, La Rochelle, etc.). On attend de certaines dispositions récentes issues de la loi Engagement National pour le Logement (2006), un effet de levier : - Pour lutter contre la rétention foncière. Abaisser le coût du foncier pour le logement social. Aider les collectivités à mieux financer l’urbanisation. En tout état de cause, la responsabilité des élus est directement en cause. Car rien ne peut se faire sans leur volonté. Or, l’une des conditions premières à l’accès au foncier, réside dans la fluidité du marché. Elle est liée aux orientations publiques en matière d’aménagement, et à la volonté politique d’en maîtriser l’urbanisation à travers divers outils (droit de préemption, ZAC, bail à construction, etc.). A cet égard, une plus grande transparence du marché foncier (article 21 ENL) permettra certainement d’aider les collectivités à mieux situer les évolutions du marché (informations sur les valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations). Cependant, il faut souligner que tant que l’on s’en tient à la seule échelle communale, on ne peut saisir correctement le marché des « droits à bâtir » : celui-ci se noue à l’échelle du bassin d’habitat, que recouvre souvent le PLH4. Fiches présentées ci-après sont classées de la façon suivante : - les outils de maîtrise : droit de préemption urbain, zone d’aménagement différé. - les outils d’accès au foncier : bail emphytéotique, bail à construction, vente en l’état futur d’achèvement. - La lutte contre la rétention foncière : subventions foncières, aides à la surcharge foncière 1 2 3 4 Voir Voir Voir Voir la revue INSEE Première, janvier 2007. les nombreux articles sur ce sujet proposés par la revue étude Foncière – ADEF. Thierry Villemin, l’aménagement urbain en France, une approche systémique » - CERTU, 1999. l’article de J. Comby dans la revue « intercommunalité » de l’ADCF, n°100-avril 2006. Direction Régionale de l’Equipement Poitou-Charentes - Guide habitat abordable & documents d’urbanisme - 8/10/ 07 Réalisation HTC 50 DROIT DE PREEMPTION URBAIN ZONE D’AMENAGEMENT DIFFERE Préempter permet à une collectivité locale, ou à un organisme qui agit par délégation dans le cadre d’une ZAC par exemple, d’acheter des biens mis en vente dans le but d’y réaliser des opérations d’intérêt général. existe plusieurs types de droits de préemption en matière d’urbanisation : Le droit de préemption urbain (DPU) La zone d’aménagement différé (ZAD) Le droit de préemption dans les espaces sensibles, géré par les départements. - Le droit de préemption dans les zones agricoles, géré par la SAFER5. Outils de mobilisation du foncier Il - Ces dispositions permettent aux collectivités, ou l’établissement public (SAFER) de maîtriser les coûts fonciers, en relation avec l’intérêt général poursuivit. Nous n’exposons dans la fiche ci-après que le Droit de Préemption Urbain (DPU) et la Zone d’Aménagement Différée (ZAD).6 . L’expropriation : Elle est utilisée lorsque les moyens classiques (DPU, ZAD) n’ont pas abouti, ou lorsqu’une déclaration d’utilité publique a été attaquée (ce qui peut être le cas pour un programme de logements sociaux, si le juge de l’expropriation saisi par le propriétaire établi que la collectivité avait d’autres possibilités foncière pour réaliser un programme). Lorsque l’acquisition d’un bien foncier est réalisée par voie d’expropriation, le prix fixé par le juge ne peut pas être un argument avancé par la collectivité pour faire marche arrière si elle estime qu’il est trop élevé. • La formation du prix en DPU et en ZAD - Lors de la mise en vente de son bien, s’il est situé dans une zone couverte par un DPU, le propriétaire est tenu d’alerter le titulaire du DPU, en lui notifiant une Déclaration d’Intention d’Aliéner (DIA). Ce document doit mentionner le prix et les conditions de vente (identité et coordonnés du vendeur, description du bien, etc.). - La collectivité peut décider d’acquérir le bien au prix proposé dans la DIA (vente parfaite). Elle peut aussi faire une contre-proposition. Le DPU et la ZAD comportent un système de « révision du prix », qui confère à la collectivité, ou à son mandataire, la possibilité de proposer un prix inférieur à celui indiqué dans la DIA. Si elle n’est pas acceptée, la collectivité doit demander à la juridiction compétente (Tribunal de Grande Instance) de fixer le prix. Il est cependant préférable de préempter au prix figurant dans la DIA si celui-ci n’est pas surévalué : dans ce cas aucune contestation de la vente en raison du prix n’est possible devant le juge. - En ZAD et en DPU, la date de référence pour fixer le prix est celle du document d’urbanisme figurant sur la délibération instaurant ou modifiant le DPU. Droit de préemption urbain (DPU) 5 Notons que depuis 1990, les SAFER ont vu leur champ de compétence s’étendre de l’agriculture à l’aménagement. Il n’est donc pas rare que des collectivités locales s’adressent à elles pour intervenir dans la frange urbaine des agglomérations. 6 Cette problématique est particulièrement sensible dans les espaces périurbains. La loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux consacre un chapitre entier à la protection des espaces agricoles et naturels périurbains. Le département joue ici un rôle important. Direction Régionale de l’Equipement Poitou-Charentes - Guide habitat abordable & documents d’urbanisme - 8/10/ 07 Réalisation HTC 51 - L’exercice du DPU est lié à la compétence des collectivités en matière d’élaboration des documents d’urbanisme. Il est donc acquis d’office aux communes dotées d’un PLU (ou d’un POS approuvé), ainsi qu’aux EPCI qui possèdent cette compétence, sous réserve d’avoir été instauré par délibération. Aujourd’hui, seules les Communautés urbaines bénéficient de plein droit de cette faculté, alors que les Communautés d’agglomérations doivent d’abord obtenir un transfert de compétence des communes membres pour l’élaboration d’un PLU intercommunal : dans ces conditions, elles peuvent exercer le DPU. - Le DPU permet aux collectivités dotées d’un PLU (ou d’un POS) de s’assurer la maîtrise foncière dans les espaces urbanisés et d’urbanisation future. Il est institué sans limitation de durée et sans avoir à être justifié. - La préemption « simple » vise tous les biens faisant l’objet d’une cession à titre onéreux, mais ne peut s’appliquer aux immeubles appartenant aux organismes d’HLM, et aux immeubles achevés depuis moins de 10 ans. Un droit de Préemption « renforcé » peut être établi pour les immeubles de moins de 10 ans, où les appartements isolés dans une copropriété (cette disposition est souvent mise en œuvre pour les copropriétés dégradées). Un droit de priorité sur certains projets (biens appartenants à l’Etat ou établissements publics) a été réintroduit par la loi ENL (2006). - Chaque opération doit être motivée. La réalisation d’opérations d’intérêt général au sens de l’article L 300-1 CU (ou pour constituer des réserves foncières dans cette optique) en constitue le fondement. - La mise en oeuvre DPU peut être motivée en référence au PLH, lorsqu’il existe (Loi SRU). La loi ENL étend cette possibilité de « motivation par référence » lorsqu’en l’absence de PLH, la commune souhaite réaliser un programme de construction de logements locatifs sociaux. - Dans le cadre d’une opération d’aménagement (généralement de type ZAC), le DPU peut être délégué à un aménageur (de type SEM, organisme d’HLM ou Etablissement Public Foncier) sur simple délibération du conseil municipal ou communautaire (EPCI). Les concessions aménagement peuvent comporter une délégation du DPU. Zone d’Aménagement Différé (ZAD) - Les ZAD ont comme intérêt principal de permettre de stabiliser le prix du foncier pendant une durée de 14 ans. Elles sont pourtant peu utilisées par les collectivités, sans doute par méconnaissance. Car dans un contexte inflationniste, elles trouvent toute leur pertinence. - Limitée à 14 ans, la ZAD peut être instituée dans les zones urbaines et à urbaniser, mais également dans les zones agricoles et naturelles (zones A et N dans les PLU) ayant vocation à être urbanisées. Dans ce cas, le titulaire du ZAD peut être la SAFER ou le département. - Sa création doit être motivée par un projet d’aménagement. Elle est créée par l’Etat à la demande des collectivités locales. - Comme de DPU, le droit de préemption en ZAD peut être délégué à un aménageur (SEM, organisme d’HLM, Etablissement public foncier). - Une « pré-ZAD », peut être créée pour une durée de deux ans, sur un périmètre provisoire. REFERENCES REGLEMENTAIRES : • Droit de Préemption Urbain : articles L211-1 à L211-7 du code de l’urbanisme. • Zone d’Aménagement Différée : articles L212-1 à L212-5 Direction Régionale de l’Equipement Poitou-Charentes - Guide habitat abordable & documents d’urbanisme - 8/10/ 07 Réalisation HTC 52 RESERVES ET PORTAGES FONCIERS : LES COLLECTIVITÉS LOCALES Le portage foncier se définit comme le fait d’acquérir et de conserver la propriété d’un terrain dont on n’a pas l’usage immédiat. Son utilité réside dans le fait que le coût du foncier ne cesse d’augmenter, dans un contexte de diminution des aides publiques directes au logement. Outils de mobilisation du foncier Les communes ou EPCI peuvent assurer elles-mêmes l’acquisition de réserves foncières et le portage foncier. La Région Poitou-Charentes et la CDC ont mis en place un dispositif d’aide au portage foncier. Ce dispositif s’adresse aux collectivités locales, et à certains opérateurs (organismes de logements sociaux entre autres). Il vise à faciliter la réalisation d’opérations comportant au minimum 50 % de logements sociaux. • Réserve et portage : modalité de mise en oeuvre - Pour une période relativement courte, de quelques années seulement : ce sont des réserves pré-opérationnelles qui sont destinées à un projet déjà identifié (en ZAC par exemple). Les réserves et le portage foncier peuvent être assurés par la collectivité pour le compte d’organismes HLM, en vue de la réalisation de programmes de logements sociaux. - Pour une période plus longue (généralement au moins 10 ans) : ce sont des réserves qui ne correspondent pas à un projet précis, mais à une politique foncière instituée par la collectivité (en ZAD par exemple). Ces réserves peuvent être motivées par rapport au PLU, au PLH ou au SCOT. - La collectivité peut utiliser le droit de préemption pour constituer des réserves foncières, mais elle devra justifier de la destination du projet. Il s’agit de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1. Pour les réserves foncières à long terme dont on ne connaît pas précisément la destination, la mise en œuvre du DPU est plus délicate. • Précautions particulières Cependant, constituer des réserves et assurer le portage foncier pendant plusieurs années est une opération coûteuse pour la collectivité. Elle doit donc être réalisée avec prudence, et peut se justifier notamment dans deux cas de figures : - En période de creux conjoncturel, lorsque le propriétaire est obligé de vendre (succession, faillite, etc.). - Quand le terrain peut être acquis au prix de l’usage actuel et que celui-ci est bas (terrain agricole par exemple). REFERENCES REGLEMENTAIRES : articles L221-1 à L221-3 Code de l’Urbanisme. Direction Régionale de l’Equipement Poitou-Charentes - Guide habitat abordable & documents d’urbanisme - 8/10/ 07 Réalisation HTC 53 LES ETABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS L’opération de portage nécessite un investissement en temps et en moyens techniques, que les collectivités locales n’ont pas nécessairement. C’est pour cela qu’ont été créés les Etablissements Publics Fonciers (EPF). Outils de mobilisation du foncier Un EPF sert à mobiliser du foncier au service des projets des collectivités locales. Il permet d’inscrire l’action foncière publique dans la durée, en cohérence avec les documents de planification stratégique et d’urbanisme des collectivités locales. C’est un outil de cette nature qui va prochainement être mis en place en région PoitouCharentes. • - Principes, modes de fonctionnement - L’EPF n’a pas d’autonomie de décision. Son action s’inscrit essentiellement dans le cadre de conventions contractuelles de portage foncier, passées avec les collectivités locales. Indirectement, L’EPF peut réaliser du portage foncier au profit des organismes HLM. - Dans certains cas, les conventions prévoient la réalisation de travaux préparatoires aux futurs aménagements (dépollution de site, remise en état du terrain, etc.). - A l’issue du partage, l’EPF rétrocède le bien à la collectivité, ou à son aménageur (SEM, organisme d’HLM) pour réaliser l’opération d’aménagement ou de construction. - Les EPF permettent de « professionnaliser » l’action publique dans le domaine foncier : négociations, gestion des terrains, travaux de maintenance, etc. • - Distinctions entre un EPF d’Etat et un EPF local - Les EPF Locaux (créés par la loi d’Orientation pour la Ville, 1991 et réformés par la loi SRU, 2000) sont créés par les EPCI compétents en matière de SCOT, PLH, ZAC. La région et le département peuvent être partie prenante. Ces établissements ne font du portage que pour leurs adhérents. • Financement et gestion - La gestion d’un EPF nécessite un exercice de programmation prévisionnel d’intervention (PPI) qui précise les tranches d’acquisitions annuelles avec chaque commune adhérente. Le PPI précise les orientations principales, les priorités et les enveloppes financières. - Les EPFL bénéficient d’une fiscalité propre : la dotation des collectivités, et/ou la Taxe Spéciale d’Equipement (TSE). Ils peuvent également bénéficier des contributions prévues par la loi SRU concernant les communes soumises à l’article 55 de la loi SRU. Ils sont exonérés de droits (TVA et droits d’enregistrement) sur les acquisitions immobilières, quel que soit le mode d’acquisition. Les Etablissements Publics Fonciers peuvent disposer d’un certain nombre de prérogatives de la puissance publique : exercice du Droit de Préemption par délégation de la collectivité locale, gestion de ZAD, droit d’expropriation, etc. Les EPF d’Etat (modifiés par la loi de programmation pour la cohésion sociale, 2005) sont créés par décret en conseil d’Etat, après avis des collectivités locales. REFERENCES REGLEMENTAIRES : • Etablissements publics Fonciers : L.324-1, à L324-10 du code de l’urbanisme. • Etablissements publics fonciers locaux : Articles L324-1 à L324-10. • Création et compétences des EPF: Articles R324-1 à R324-4. Direction Régionale de l’Equipement Poitou-Charentes - Guide habitat abordable & documents d’urbanisme - 8/10/ 07 Réalisation HTC 54 BAIL EMPHYTEOTIQUE ET BAIL À CONSTRUCTION Le bail emphytéotique et le bail à construction sont deux systèmes de baux à long terme. Ils reposent sur la dissociation juridique entre la propriété du sol et celle des bâtiments. Ils ne sont pas à proprement parler des méthodes d’acquisition foncière. Mais ils constituent des systèmes de mise à disposition des terrains par une collectivité à un organisme HLM. Ils permettent donc à une collectivité de mettre à disposition d’un organisme HLM des terrains dont elle est reste propriétaire. Outils de mobilisation du foncier Les deux mécanismes de bail emphytéotique et de bail à construction permettent : - Au propriétaire du terrain, de garder la maîtrise de la vocation du foncier, de se constituer un patrimoine et de le valoriser. Il conserve la plus value générée par la construction ou la valorisation du site. - A l’organisme HLM, de limiter le recours à l’emprunt et de mieux amortir son investissement par la réduction de la charge foncière et d’associer le propriétaire aux risques et aux gains de l’opération. Dans les communes situées le long du littoral, la valeur du foncier incite souvent les communes à rester propriétaire. • Le bail à construction - Le bail à construction est consenti pour une période de 18 à 99 ans. - Il oblige l’organisme à édifier les constructions sur le terrain du propriétaire. - Le bail peut stipuler le paiement d’un prix sous diverses formes (paiement d’un loyer en numéraire périodique, possibilité de remise de constructions en cours ou en fin de bail). - Le bail à construction confère à l’organisme Hlm : o Un droit réel immobilier, ce qui implique la libre cession, la libre hypothèque ou la possibilité de consentir certaines servitudes o La propriété des constructions et l’obligation de les conserver en bon état d’entretien et d’en supporter les charges et les réparations - A la fin du bail, les deux parties ont toute liberté pour statuer sur le devenir des constructions et du terrain. • Le bail emphytéotique - Le bail emphytéotique ne se distingue du bail à construction que par le fait qu’il n’y a pas obligation mais simple faculté de construire. - Les organismes d’HLM, prudents, préfèrent généralement le bail emphytéotique, car elle met à l’abri d’éventuels « revers » administratifs (permis de construire non accordé, etc.). REFERENCES REGLEMENTAIRES : • • Bail à construction : articles L251 et suivants Code de la Construction et de l’Habitat (CCH). Bail emphytéotique : articles 257-7, 260-5, 261-5-4, 740-II-3, 743 et 1049 du Code Général des Impôts, relatifs à la fiscalité. Direction Régionale de l’Equipement Poitou-Charentes - Guide habitat abordable & documents d’urbanisme - 8/10/ 07 Réalisation HTC 55 VENTE EN L’ETAT FUTUR D’ACHEVEMENT (VEFA) La vente en l’état futur d’achèvement (VEFA), constitue un mode de production du logement social de plus en plus répandu. En effet, la pression foncière et immobilière a encouragé les collectivités à prendre des dispositions favorisant l’émergence de logements sociaux dans le cadre d’opérations immobilières privées. Outils de mobilisation du foncier La loi ENL renforce les compétences des organismes d’HLM pour la réalisation d’opération en VEFA. Les organismes peuvent notamment : - Acheter ou vendre en VEFA des logements à d’autres organismes ou aux SEM. Réaliser, en vue de leur vente en VEFA pour des personnes physiques ou privées, des immeubles d’habitation (à usage principal). • - Définition - L’acquéreur en paie le prix au fur et à mesure de l’avancement des travaux et le vendeur conserve les pouvoirs de maître d’ouvrage jusqu’à leur réception. - Les constructions vendues à terme, ou en l’état futur d’achèvement, sont réputées achevées lorsque sont exécutés les ouvrages et sont installés les équipements indispensables à l’utilisation de la construction faisant l’objet du contrat, conformément à sa destination. • - Modalités de mise en oeuvre - Toutefois, le nombre de logements locatifs sociaux (individuels ou collectifs) doit être minoritaire dans l’opération. - Le financement de l’acquisition de logements locatifs neufs en VEFA par un organisme HLM est possible en PLUS, en PLAI et en PLS. • Utilisation de la VEFA par les organismes d’HLM La VEFA est un contrat par lequel le vendeur transfère à l’acquéreur la propriété du sol, ainsi que celle des constructions existantes. Les constructions à venir deviennent la propriété de l’acquéreur au fur et à mesure de leur exécution. La VEFA peut être utilisée pour favoriser la mixité sociale dans un programme immobilier ordinaire, par la réalisation de logements locatifs sociaux. Elle peut en effet permettre de produire du logement locatif social dans des secteurs peu accessibles aux opérateurs HLM, du fait de la concurrence foncière notamment. Les organismes HLM peuvent réaliser des opérations en VEFA pour deux types de destination : - Logements destinés à l’accession sociale, à condition de respecter des plafonds relatifs aux ressources des accédants d’une part, et au prix de vente des logements d’autre part. - Logements locatifs sociaux dans des opérations privées. Le financement peut se faire en PLUS, en PLAI, en PLS. REFERENCES REGLEMENTAIRES : articles L.261-3/12, R261-24-1 du Code de la Construction et de l’Habitation Direction Régionale de l’Equipement Poitou-Charentes - Guide habitat abordable & documents d’urbanisme - 8/10/ 07 Réalisation HTC 56 SOUTENIR LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX DANS LES COMMUNES Pour soutenir la construction de logements sociaux, l’une des premières mesures consiste à abaisser le coût du foncier à bâtir. Or, les terrains constructibles font l’objet d’une concurrence entre constructeurs. Généralement, les organismes de logements sociaux sont évincés, car ils sont soumis à de fortes contraintes d’équilibres d’opérations. Le rôle des collectivités est ici central : elles peuvent réguler l’offre à travers leurs documents d’urbanisme et une réglementation adaptée : ouverture de zone à l’urbanisation, modulation de la densité suivant les emplacements, localisation de servitudes de mixité sociale, etc. Mobilisation du foncier Cependant, leur action est elle-même tributaire de nombreux facteurs, à commencer par le comportement des propriétaires. Le législateur a récemment adapté, dans la loi ENL, une série de mesures fiscales ciblées, destinées à encourager les collectivités dans la réalisation de logements abordables, et les propriétaires de biens fonciers à céder leurs biens dans les conditions acceptables. • Lutter contre la rétention foncière Les phénomènes de rétention foncière sont favorisés par une fiscalité qui affecte très peu le propriétaire. Les terrains périurbains restent alors en friche, dans l’attente d’un changement de nature et d’une opportunité de vente, au prix fort. La rareté foncière entretien une spirale à la hausse. - La loi ENL a introduit la possibilité de taxer davantage la détention de foncier constructibles, et d’alléger la fiscalité pesant sur les mutations à destination du logements. - Les communes ont maintenant la possibilité d’instaurer une majoration de la valeur locative de certains terrains constructibles, pour le calcul de la Taxe Foncière sur les Propriétés Non Bâties (TFPNB). La valeur forfaitaire initialement de 0,76 €/m2 est remplacée par un système variable de 0,5 €/m2 à 3 €/m2, suivant les décisions du conseil municipal (article 24, ENL). - Les communes peuvent instaurer une taxe sur la cession de terrains nus rendus constructibles. Il s’agit clairement de mettre la collectivité en situation de récupérer une partie de la plus-value foncière générée par le classement des terrains rendus constructibles (article 26 ENL). - Pour créer une incitation fiscale susceptible de développer l’offre de terrains à bâtir, et faire baisser les prix du foncier, la loi ENL a adopté un dispositif d’exonération de taxe sur les plus-values pour les personnes physiques qui vendent un bien immobilier à des organismes d’HLM (condition : réalisation de l’opération avant 31/12/2007) (article 15 ENL). • Meilleure connaissance du marché foncier - Enfin, la loi ENL rend obligatoire la transmission gratuite par l’administration fiscale aux collectivités et aux établissements publics d’éléments d’information sur les valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations foncières. La période peut porter jusqu’à la cinquième année précédent la mutation. Par ailleurs, les collectivités entre autres peuvent être destinataires de la liste des logements vacants (article 21). REFERENCES REGLEMENTAIRES : Voir les articles 15, 21 24, 26 de la loi ENL du 13 juillet 2006. Direction Régionale de l’Equipement Poitou-Charentes - Guide habitat abordable & documents d’urbanisme - 8/10/ 07 Réalisation HTC
