Fiche de commentaires juridiques sur le réchauffement

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GUIDE D’APPLICATION DU SCOT –FICHE JURIDIQUE
COMMENTAIRES JURIDIQUES SUR LE RECHAUFFEMENT
CLIMATIQUE/POLLUTIONS/NUISANCES
Contexte
Le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) de l’agglomération tourangelle inclut ces
thématiques dans la troisième orientation du Document d’Orientation et d’Objectifs (DOO) « Atténuer le
changement climatique et la vulnérabilité du territoire », après avoir traité la question des risques
majeurs1. Cette partie du Document DOO entretient des liens étroits avec l’orientation qui la
précède, « faire la ville autrement » (orientation 2) et celle qui la suit, « changer les
pratiques des mobilité » (orientation 4), et même avec l’ensemble.
Le réchauffement climatique renvoie à la pollution atmosphérique et de l’air, d’origine humaine
par émission de CO2, qui en est la cause première, étant imbriqué avec les questions
énergétiques. Cette orientation du SCoT est développée avec des références fréquentes à
des « pollutions». Les différentes formes qu’il s’agit de prévenir ou de diminuer sur le
territoire, touchent aussi d’autres milieux physiques avec la pollution de l’eau, celle des sols. Sont
traitées, de plus, des sources particulières de pollution et/ou de nuisances : les déchets, le bruit.
Du point de vue juridique, ces questions sont d’abord réglementées en droit de l’environnement, avant de
trouver leur place en droit de l’urbanisme. La législation d’environnement s’est considérablement
développée, dans ces différents domaines, subordonnée aux directives européennes et,
dans le cas de la lutte contre le changement climatique, aux obligations internationales
issues du Protocole de Kyoto (en vigueur, 16/2/2005). Les lois Grenelle ont fixé des objectifs,
renforcé les moyens d’action, avec des répercussions sur le droit de l’urbanisme. Les
planifications sectorielles se sont généralisées en droit de l’environnement : sur l’eau, l’air,
les déchets, le bruit ; celles relatives au climat, qui font le lien avec l’énergie, étant les plus
récentes. Elles n’entretiennent pas systématiquement de liens directs avec le droit de
l’urbanisme, selon l’articulation des planifications que prévoit ce dernier 2. Au sujet du bruit,
le droit de l’urbanisme dispose d’un outil : le Plan d’Exposition au Bruit (PEB), au voisinage
des aérodromes, avec lequel doivent être compatibles, tant le SCoT que le PLU ou la Carte
communale (PEB, Code de l’urbanisme -C. urb.- art. L. 147-1). Un lien existe aussi en matière
de climat depuis que la loi portant Engagement National pour l’Environnement (ENE) du 12
juillet 2010 dite Grenelle 2 a renforcé le Plan Climat-Energie Territorial (PCET, Code de
l’environnement –C . env.- art. L. 229-26) et plus classiquement pour la planification sur
l’eau, Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux –SDAGE- (C. env. art. L.
1
Cf. Fiche Synthèse juridique sur les Risques.
Rappelons que la loi pour l’Accès au Logement et un Urbanisme Rénové (ALUR) du 24mars 2014 a modifié
l’article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme en simplifiant l’articulation de normes, voir fiche Compatibilité.
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212-1), complété par le Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE), qui a parmi
ses objets l’objectif de préserver la qualité des eaux et du milieu aquatique.
Le droit de l’urbanisme prend de nouvelles dimensions environnementales. L’action des
collectivités publiques « en matière d’urbanisme contribue à la lutte contre le changement
climatique et à l’adaptation à ce changement » (C.urb. art. L. 110), modifié par loi de
programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement du 3 août 2009
dite Grenelle 1. L’article d’équilibre, applicable au documents d’urbanisme, qui incluait de
traiter de la prévention « des pollutions et nuisances de toute nature », a été complété par
la référence à « la réduction des émissions de Gaz à Effet de Serre (GES), la maîtrise de
l’énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables » (C.urb. art. L. 1211-3e, loi Grenelle 2).
Sur ces différents sujets, le Rapport de Présentation (RP) du SCoT développe des analyses très
approfondies de la situation et des perspectives d’évolution. Le diagnostic et l’évaluation
environnementale se complètent pour faire comprendre la stratégie du SCoT qui repose sur une
hiérarchisation des enjeux retenus, établie en fonction du niveau de sensibilité sur le
territoire (RP pièce 3/6, p.253). La sensibilité est très forte pour « garantir une gestion
quantitative et qualitative de la ressource en eau », intégrant une dimension de prévention
des pollutions. Elle est forte pour les enjeux de « réduire les besoins en énergie, limiter les
émissions de GES et développer les énergies renouvelables »3 ; d’« améliorer la qualité de
l’air ». Elle est moyenne pour ceux de « limiter les nuisances : optimiser la gestion des
déchets, réduire la pollution des sols et les impacts de l’exploitation du sous-sol ».
Outre des données chiffrées, la stratégie est replacée dans un cadre juridique entendu
largement qui développe les systèmes de planification et de gestion en vigueur sur le
territoire, au-delà de ce qui s’impose au SCoT. Outre les schémas relatifs à l’eau, seul
s’impose ici en matière de climat, le PCET qui couvre le territoire des 19 communes de la
Communauté d’Agglomération Tour(s)Plus au moment de son approbation. Il est fait de plus
référence, au Schéma Régional du Climat de l’Air et de Energie (SRCAE), du 28 juin 2012,
complété en annexe par le Schéma Régional Éolien. Concernant le bruit, un PEB, pour
l’aérodrome (Tours Val de Loire) et la base militaire du 11 décembre 2012 s’impose mais il
est fait référence, de plus, aux cartes de bruit et Plans de Prévention du Bruit dans
l’Environnement (PPBE) en vigueur sur la Communauté d’agglomération et sept communes
du territoire du SCoT4.
Le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) prévoit quelques objectifs chiffrés, par
rapport auxquels le DOO est établi. Pour les eaux : réduire des prélèvements de 20% dans le
Cénomanien, dans le contexte de changement climatique (p. 18), afin de « contribuer à
l’atteinte du bon état des eaux en 2015 par la maîtrise quantitative et qualitative des eaux
3
La réflexion sur le réchauffement climatique est développée au-delà de l‘échéance du SCoT, il est fait état
d’études SCoT Facteur 4, à échéance de 2050 ( RP, pièce 3/6 p.202, carte synthèse : Air/climat/énergie) .
4Depuis le 1er janvier 2014, la commune de Rochecorbon ayant intégrée la Communauté d’Agglomération, il
reste 6 communes du SCOT .
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pluviales » (p. 19). En matière d’énergie, dans la ligne de la loi Grenelle I, atteindre un
objectif de « production de plus de 20% d’énergie renouvelable à l’horizon 2020 » (p. 19)5.
Les thématiques ici regroupées n’apparaissent pas directement dans la cartographie du PADD,
considérant toutefois qu’elles ont une incidence directe sur les choix faits en matière de
conception de la ville, de mobilités, de résilience. Elles sont cartographiées dans le Rapport
de présentation (RP pièce 3/6 : gestion de l’eau, p.144 ; gestion des déchets, p.239 ; sites et
sols pollués, p.243 ; nuisances sonores, p.250).
1- Les orientations et objectifs à intégrer dans le Plan Local
d’Urbanisme (PLU)
Ils portent sur trois sous-thèmes, selon l’importance des enjeux sur le territoire et les régimes
juridiques applicable : la gestion durable de la ressource en eau (DOO, p.43) ; les questions
se rattachant au changement climatique (DOO, p.46) ; apaiser le cadre de vie, pour les
pollutions et nuisances en matière de déchets, de bruit, de sols pollués (DOO, p.49).
Du point de vue normatif, les objectifs et recommandations, au sens admis par le SCoT, de
« prescriptions » pour les premiers et de « conseils méthodologiques » pour les secondes,
dans la suite de la thématique des risques6, relèvent pour partie de la prévention et préconisent
des mesures proportionnées afin d’éviter que les pollutions ou nuisances se produisent et encore afin de réduire
celles qui existent. En matière de lutte contre le réchauffement climatique, c’est une politique
publique, qui se dessine avec outre la question de réduire les émissions de CO2, celle de
l’autonomie énergétique et de l’adaptation de l’aménagement urbain, par référence à la
« résilience » (p. 48). Au total, objectifs et recommandations sont inégalement répartis, les
secondes étant plus nombreuses.
2 - La mise en œuvre juridique des orientations et objectifs
Ressource en eau
Principalement, les objectifs imposent d’en préserver la qualité, par adaptation du zonage des PLU
aux périmètres de captage d’eau potable (DOO,p. 43), servitudes d’utilité publique, prévues par le code de
la santé publique, afin de protéger les eaux potables des pollutions (art. L. 1321-2, R. 132113 et s.). Ils font partie de la liste des servitudes d’utilité publique du code de l’urbanisme,
dans la rubrique « eaux », qui affectent le droit des sols et doivent être intégrées en annexe
du PLU (C.urb. art L. 126-1, art. R. 126-1). Ce qui conduit à respecter des obligations venant
d’autres législations.
5
Production de seulement 2% d’énergie renouvelable en 2010 (Cf. RP pièce 3/6 p.187).
Cf. Fiche de synthèse juridique sur les Risques
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La servitude est décidée par arrêté préfectoral, lors de la délivrance d’autorisation
d’utilisation d’eau potable qui détermine différents périmètres protégés. Elle est graduée
selon la proximité du captage, en distinguant trois périmètres : celui de protection
rapprochée qui porte sur la parcelle où est situé le captage, soumis à interdiction de travaux,
(sauf ce qui est autorisé pour le captage) ; le périmètre de protection immédiate, où
l’interdiction est prévue uniquement pour travaux et occupations des sols susceptibles
d’entraîner une pollution ; le périmètre éloigné, où ceux-ci peuvent être réglementés,
compte tenu de danger de pollution. L’adaptation du zonage du PLU implique d’introduire,
dans les documents graphiques, des secteurs, quelle que soit la zone (U, AU, A, N) ; leur
création étant prévue pour motifs de préservation des ressources naturelles (C.urb. art. R.
123-11-b) ). Des dispositions particulières seront introduites dans le règlement, permettant,
au vu des justifications de prévention, d’interdire de construire, de soumettre les
constructions à des conditions particulières, de réglementer l’affectation des sols du point
de vue des activités exercées. La jurisprudence admet que le PLU puisse édicter des mesures
plus strictes que celles impliquées par la servitude, en particulier pour le périmètre éloigné,
en généralisant l’interdiction de construire, localisée en l’espèce, dans un sous-secteur de
zone N (CAA Lyon 6 juillet 2004, Detry req n° 1LY00120).
Pour atteindre l’objectif de réduction de prélèvements dans la nappe Cénomanien, le DOO,
encadre l’ouverture à l’urbanisation, demandant de rechercher de nouvelles ressources,
d’optimiser les ouvrages existant, de développer les interconnexions. Ce qui renvoie, en
particulier à la mise oeuvre du zonage AU des PLU, dans lequel la suffisance des réseaux
conditionne d’admettre des constructions.
A titre de recommandations, le DOO, demande des restrictions de construire, en raison de
concentration de polluants, en zones inondables, dont il complète le traitement (Cf. Fiche
Risques), y ajoutant la proximité des cours d’eau, les nappes phréatiques. Des secteurs de
zonage (C.urb. art. R. 123-11 b) ) permettront de prévoir des dispositions réglementaires
restrictives, comme précité pour le cas des secteurs applicables aux périmètres de captage
d’eau.
Changement climatique et énergie
Au titre de la maîtrise des consommations d’énergie et de la diminution des GES, le DOO se
limite à des recommandations, puisque le sujet est traité, par ailleurs, dans les thématiques :
« changer les pratiques de mobilité » (Cf. fiche synthèse juridique sur les pratiques de
mobilité/stationnement) ; « faire la ville autrement » (Cf. fiches de synthèse juridique sur
l’habitat et sur la maîtrise de la consommation foncière) qui comprend, la performance
énergétique des bâtiments (DOO, p.33). Dans ces conditions, outre l’incitation à des
comportements, le DOO (p.46) incite à généraliser les Plans Climat- Energie Territoriaux à
l’ensemble des communes ou intercommunalités du SCoT. Seule la Communauté
d’agglomération Tours Plus a eu l’obligation de l’élaborer, car au dessus du seuil de 50 000
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habitants, L’élaboration reste facultative pour les communes et communautés de
communes, de moins 50 000 habitants (Code Général de Collectivités Territoriales –CGCTart. L. 2224-34). Il convient d’ajouter que si une collectivité publique élabore un Agenda 21,
le PCET en constitue le volet climat (C.env. art. L. 229-26).
Le DOO (p. 47) sur les questions de l’autonomie énergétique et des énergies renouvelables,
préconise différentes études (objectifs).
D’une part, il prévoit d’élargir l’application de l’étude de potentiel de développement des
énergies renouvelables, à l’ensemble des projets de construction ou de rénovation sous
maîtrise d’ouvrage publique. Le code de l’urbanisme impose cette obligation uniquement
aux projets d’aménagement soumis à étude d’impact (art. L. 128-4) dont le champ
d’application est précisé par le code de l’environnement (C.env. art. R. 122-2) et tableau
annexé). Ce qui revient en particulier à exiger ce type d’étude pour les Zones
d’Aménagement Concerté (ZAC), permis d’aménager, lotissements, en dessous des seuils
prévus pour l’étude d’impact (Surface de plancher inférieure à 40 000 m2, terrain d’assiette
de superficie inférieure à 12 hectares) ou en dehors de la soumission résultant de la
procédure de cas par cas.
D’autre part, il s’agit de généraliser dans la conception des opérations d’ensemble,
publiques ou privées, l’étude de mutualisation des systèmes de production d’énergie, dont
les réseaux de chaleur.
Concernant les installations de productions des énergies renouvelables, le DOO (p. 47) traite
du photovoltaïque en termes d’objectifs et se limite à des recommandations pour l’éolien, le
territoire du SCoT n’étant pas très propice à son développement.
Le photovoltaïque est prévu d’abord par intégration dans le bâti. A cette fin, le règlement du
PLU peut inclure des dispositions sur l’aspect extérieur des constructions, au titre des
caractéristiques architecturale urbaine et écologique, (C.urb. art. L. 123-1-5-III-1°) prévues
« afin de contribuer à la performance énergétique ». Le champ d’application retenu par le
SCoT est potentiellement large, tous les types de bâti : « des constructions neuves, rénovées
ou réhabilitées». Cependant, le règlement poursuit plusieurs finalités à concilier avec la
performance énergétique : « la qualité architecturale et paysagère » et, « l’insertion des
constructions dans le milieu environnant »7 (art. L. 123-1-5-III-1°). Ajoutons que pour éviter
les freins à la construction écologique, le code de l’urbanisme comporte depuis la loi
Grenelle 2, un principe d’inopposabilité des règles locales interdisant les dispositifs
écologiques, qui concerne l’énergie : «… le permis de construire ou d’aménager, la décision
prise sur déclaration préalable ne peut s’opposer … à l’installation de dispositif favorisant… la
production d’énergie renouvelables correspondant aux besoins de consommation
7
Rappelons que l’article R. 111-21 du Règlement National d’Urbanisme (RNU) sur l’aspect des constructions,
d’ordre public, s’applique aussi sur le territoire de communes dotées d’un PLU et permet, lors de la délivrance
des autorisations d’urbanisme, de vérifier la qualité architecturale et l’insertion des constructions dans le
paysage.
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domestique des occupants de l’immeuble ou de la partie d’immeuble concernés » ( C.urb.
art. L. 111-6-2)8.
Pour le cas du photovoltaïque au sol, il se trouve réservé aux sites délaissés de l’activité
humaine et en dehors des sites d’activité agricole et forestières (Cf. Fiche Espace agricole).
L’éolien est recommandé, par référence à la planification spéciale, Schéma Régional Éolien,
composante du Schéma Régional de Cohérence Ecologique (SRCE), qui prévoit des secteurs,
sur le territoire de deux communes. Ce qui incite à les reporter dans le zonage du PLU, avec
réglementation correspondante. Ce sont les zones A et N qui sont concernées, sachant qu’il
est permis d’y autoriser des constructions et installations nécessaires à des équipements
collectifs ou à des services publics sous réserve de compatibilité avec l’activité agricole, la
sauvegarde des espaces naturels et des paysages. (C.urb. art. R. 123-7, art. R. 123-8).
Apaiser le cadre de vie
Les déchets sources de pollutions et nuisances sont traités du point de vue de l’installation des
équipements. Le DOO (p.49) fixe l’objectif de « dégager des espaces nécessaires à
l’implantation des déchetteries, ou de tout autre équipement de gestion » en cas de « projet
identifié » par le Plan départemental de prévention et de gestion des déchets ménagers
non dangereux et « sans porter atteinte à la préservation des espaces naturels et des
paysages ». Ce qui renvoie plus spécialement à une localisation en zone A ou N du PLU, où il
est possible d’autoriser des équipement collectifs ou de service public. Comme le projet est
identifié et devrait porter sur un ouvrage public, il est possible d’envisager le recours à un
emplacement réservé (C.urb. art. L. 123-1-5-V) inscrit sur le document graphique du
règlement et qui fait l’objet d’une servitude d’inconstructibilité mais avec en contrepartie un
droit de délaissement, pour le ou des propriétaire(s) (C.urb. art. L. 123-17).
Des mesures ponctuelles sont à intégrer : dans les opérations d’aménagement, la conception
de bâtiment collectif, prévoir des emplacements destinés au tri, collecte des déchets
(objectif) ; dans le traitement de l’espace public, prévoir des points d’apport volontaire
enterres, dans un but de diminuer les nuisances sonores (recommandation), ce qui relève de
l’implantation sur le domaine public.
Plus largement concernant les nuisances sonores (DOO, p. 49-50), le SCoT fait le lien avec la
planification spéciale, bruit. Il rappelle (objectif) l’obligation de compatibilité du PLU avec les
cartographies du Plan d’Exposition au Bruit précité (C.urb. art. L. 147-1) : les zones de bruit selon
leur intensité (A,B,C) et les modulations correspondantes d’interdiction et de restrictions de
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Le principe ne s’applique pas dans les espaces protégés : secteur sauvegardé, Zones de Protection du
Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager (ZPPAUP), périmètres de protection des monuments historiques,
sites classés ou inscrits.
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construire et d’aménager (art. L. 147-5). Le PEB est intégré en annexe du PLU, à titre
informatif (art. R. 123-14).
A partir de la connaissance des nuisances sonores sur le territoire du SCoT9, des mesures
sont recommandées : pour les aménagements routiers, (revêtements, dispositifs antibruit,
pour les points noirs) ; une sectorisation, superposée au zonage, au titre de la protection
contre les nuisances (C.urb. art. R. 123-11), ici « secteurs de vigilance bruit autour des
gares », afin d’y adapter les règles sur l’affectation des sols, selon la nature des activités
(bureaux, commerces, locaux associatifs) et sur l’orientation des bâtiments ( DOO, p.50).
Pour les sols pollués (DOO, p. 50), la recommandation porte uniquement sur leur cartographie
dans les PLU, selon les bases de données (RP pièce 3/6, référence à la Base de données
BASIAS, p. 240) et les informations locales.
En ce qui concerne le suivi, le SCoT retient une série d’indicateurs qui portent sur la qualité de
l’eau, de l’air ; les données sur les émissions de GES, la consommation d’énergie, la
production d’énergie renouvelable ; différentes actions liées aux planifications à élaborer ou
mettre en œuvre (RP pièce 6/6, p. 5 à 8).
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En particulier les cartes de bruit qui servent pour élaborer un PEB (C.env. art. L. 572-2), sans être opposables.
Cf. situation du territoire du SCoT, RP pièce 3/6, p.247.
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