Fiche de commentaires juridiques sur le développement

GUIDE D’APPLICATION DU SCOT –FICHE JURIDIQUE
COMMENTAIRES JURIDIQUES SUR LE
DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE /COMMERCE
Le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) relevant par nature d’une démarche d’urbanisme
n’a pas vocation à porter l’élaboration d’une stratégie économique. Cependant, l’économie
étant un élément essentiel du projet de territoire, le Code de l’urbanisme (C.urb.) lui impose de
faire une place au développement économique dans l’ensemble de ses documents.
Le Rapport de Présentation doit expliquer « les choix retenus pour établir le projet
d'aménagement et de développement durables et le document d'orientation et d'objectifs en
s'appuyant sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et
des besoins répertoriés en matière de développement économique (…) » (art. L. 122-1-2). Le
Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) doit fixer « les objectifs des
politiques publiques (…) d'implantation commerciale, d'équipements structurants, de
développement économique, touristique et culturel (…) (art. L. 122-1-3). Le Document
d’Orientations et d’Objectifs (DOO) doit déterminer « les conditions d'un développement
équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la
préservation des sites naturels, agricoles et forestiers » (art. L. 122-1-5) et préciser « les
orientations relatives à l'équipement commercial et artisanal » (art. L.122-1-9).
Conformément à ces obligations législatives, le SCoT de l’agglomération tourangelle fixe des
grandes orientations en matière économique et des règles plus précises pour les activités
commerciales.
Au regard de l’article L. 122-1-9 du code de l’urbanisme en vigueur au moment de l’approbation
du Scot de l’agglomération tourangelle, celui-ci « précise les objectifs relatifs à l'équipement
commercial et artisanal et aux localisations préférentielles des commerces » et « comprend un
Document d'Aménagement Commercial (DAC) défini dans les conditions prévues au II de
l'article L. 752-1 du code de commerce, qui délimite des Zones d'Aménagement Commercial
(ZACOM) ».
La loi pour l’Accès au Logement et un Urbanisme Rénové (ALUR) du 24 mars 2014 a supprimé le
DAC et les ZACOM puis la loi relative à l'Artisanat, au Commerce et aux Très Petites Entreprises
(ACTPE) du 18 juin 2014 a réintroduit, de manière optionnelle, le DAC sous la forme d’un
Document d’Aménagement Artisanal et Commercial (DAAC). Mais le DAC et les ZACOM
délimitées dans les SCOT adoptés antérieurement à leur entrée en vigueur conservent leur
portée normative jusqu’à une révision du SCOT.
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1 – LES OBJECTIFS RELATIFS AU DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET
COMMERCIAL A INTEGRER DANS LES DOCUMENTS DE PLANFICATION
ACTIVITES COMMERCIALES
En matière commerciale, il n’existe pas de planification spécifique comme il en existe en
urbanisme (Plan Local d’Urbanisme -PLU), en habitat (Programme Local de l’Habitat -PLH) ou en
déplacements (Plan de Déplacements urbains -PDU). Dès lors les objectifs posés par le DOO,
pour les localisations préférentielles, et le DAC, pour les zones d’aménagement commercial
(ZACOM), s’imposent directement aux autorisations de construire les équipements
commerciaux concernés par les objectifs posés par le SCoT.
Les localisations préférentielles
Le SCoT de l’agglomération tourangelle définit deux catégories d’ « espaces préférentiels de
développement commercial », identifiés dans la carte incluse dans le DOO (p.71), les centralités
et les ZACOM qui ont vocation à accueillir les commerces « de plus de 1000 m2 de surface de
vente » (DOO p. 70). Cet objectif reprend la volonté affichée par le SCoT, conformément au
Code de l’urbanisme, de lutter contre l’étalement urbain.
Cependant, cet objectif laisse une marge d’appréciation aux communes.
D’une part, parce que le DOO précise, que « les nouvelles implantations d’activités
commerciales de plus de 1000m2 de surface de vente non délimitées en ZACOM mais adossées
à un projet urbain mixte ( de renouvellement ou d’extension) peuvent être admises » (DOO p.
70).
D’autre part, en raison de la jurisprudence administrative qui se montre très réticente à
admettre qu’un seuil, même s’il correspond à la limite des 1000 m2 pour lesquels une
autorisation spécifique est exigée, soit posé par un SCoT en raison, notamment de la liberté du
commerce et de l’industrie reconnue à la fois par le Conseil constitutionnel et la Cour de Justice
de l’Union Européenne. Cette jurisprudence impose également de considérer que les objectifs
posés par le DOO (p.72) en termes de m², en matière d’extension des commerces sont de
simples orientations.
Concernant les « drives » isolés, le Scot recommande d’éviter des implantations hors ZACOM et
centralités (DOO p. 72). Au moment de l’approbation du SCoT, les drives n’étaient pas soumis à
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la législation des autorisations commerciales rendant cette recommandation particulièrement
difficile à mette en œuvre. Mais, la loi ALUR a ajouté un 7° à l’article L. 752-1 du Code de
commerce qui impose l’obtention préalable d’une autorisation d’exploitation commerciale
pour la création ou l’extension d’un point permanent de retrait par la clientèle d’achats de
détail commandés par voie télématique et organisé pour l’accès en automobile. Les drives
devront donc en principe respecter l’implantation recommandée par le SCoT.
Les ZACOM
En application de l’article L. 122-1-9 du code de l’urbanisme en vigueur au moment de
l’approbation du SCoT, le DAC, intégré au DOO délimite 6 ZACOM (DOO p. 81) destinées à
accueillir prioritairement les commerces de plus de 1000 m2 de surface de vente.
Les ZACOM sont délimitées à la parcelle, conformément au Code de l’urbanisme. Six ZACOM
sont présentées et le DOO précise que quatre d’entre elles (Grand Sud, les Altantes, Equatop et
La grande Berchenay) peuvent faire l’objet d’une extension « en continuité avec l’existant ».
Cependant ces extensions doivent être limitées à la fois pour tenir compte de la limitation
chiffrée de la consommation d’espace et de la volonté clairement affichée, notamment, dans le
PADD de lutter contre l’étalement urbain.
Le DAC précise pour l’ensemble des ZACOM des principes d’aménagement destinés
prioritairement à améliorer les mobilités « douces » pour les piétons et les cyclistes, la « qualité
architecturale et l’intégration paysagère », notamment pour la valorisation des espaces
extérieurs, la gestion de la ressource en eau, la recherche d’économie d’énergie, la gestion des
déchets… (DOO p. 74 et 75). L’implantation d’équipements commerciaux est ainsi subordonnée
au respect des normes environnementales. Par contre, le DAC ne fixe pas d’obligations sur la
desserte par les transports collectifs, les conditions de stationnement, les conditions de livraison
des marchandises, comme le code de l’urbanisme lui en donnait la possibilité.
Quant à la volonté de « favoriser la densité des aménagements commerciaux dans les ZACOM
dans une logique d’économie d’espace » (DOO p. 76), il s’agit plus d’une recommandation en
raison tant de la formulation retenue (par exemple, « privilégier des constructions en étages aux
extensions horizontales ») que des possibilités offertes par le Code de l’urbanisme qui encadre
strictement les possibilités de fixer une densité de constructions autrement que par le recours
aux règles d’implantation des immeubles.
La loi ALUR a supprimé le DAC mais les dispositions antérieurement applicables continuent de
s'appliquer aux SCoT en vigueur. Ainsi le DAC du SCoT de l’agglomération tourangelle conserve
sa portée normative. En outre, la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'Artisanat, au
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Commerce et aux Très Petites Entreprises dite loi Pinel a rétabli le document d'aménagement
artisanal et commercial (DAAC) mais qui devient simplement facultatif.
2 – LES OUTILS JURIDIQUES DE MISE EN ŒUVRE
Depuis la loi relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbain (SRU) du 13 décembre 2000 le
SCoT s’impose dans un rapport de compatibilité aux autorisations d'urbanisme commercial.
La loi Pinel réitère cette exigence en créant un nouvel article L. 122-1-15 du code de l'urbanisme
qui rend le SCoT directement opposable à la demande de permis de construire tenant lieu
d'autorisation d'exploitation commerciale. Il s'agit en fait d'un texte de pure coordination,
puisque l'autorisation d'aménagement commercial disparaît (sauf le cas particulier des projets
ne nécessitant pas un permis de construire, ce qui est très rare en pratique). La référence au
SCoT apparaît désormais, en plus du code de l'urbanisme, à l'article L. 752-6-I du code de
commerce.
Mais il n'y a pas sur ce point de changement du droit, puisque le Conseil d’Etat impose que les
commissions d’aménagement commercial apprécient les projets commerciaux qui leur sont
présentés dans un rapport de compatibilité (CE 12 déc. 2012, Société Davalex, req n°353496).
Le Conseil d’État exige également, au-delà même des dispositions du SCoT que les autorisations
d’exploitation commerciales respectent l’objectif de développement durable. Il a ainsi annulé
une décision de la Commission Nationale d’Aménagement Commercial (CNAC) accordant
l’autorisation de créer un centre commercial d’une surface de vente de 21 650 mètres carrés «
eu égard à sa dimension, il entraînerait une dégradation du paysage naturel de coteau bocager,
que ne sauraient compenser les mesures particulières prévues par les pétitionnaires ; [et que
rien] ne permet de regarder le centre commercial projeté comme inséré dans un réseau de
transport collectif » (CE 27 juin 2011, GIE Centre commercial des Longs Champs, req. n°
336234). Il a confirmé sa position dans une décision du 27 juillet 2012 en annulant une décision
de la CNAC accordant l’autorisation de créer un centre commercial. Il considère que le projet
n’est pas inséré dans des réseaux de transports collectifs alors que, selon le Scot, les zones
desservies par les transports collectifs doivent être favorisés pour la création de nouvelles
surfaces commerciales en précisant que : « Lorsque l’instruction fait apparaître que, pour
satisfaire aux objectifs fixés par le législateur en matière d’aménagement du territoire ou de
développement durable, des aménagements sont nécessaires, l’autorisation ne peut être
accordée que si la réalisation de tels aménagements à la date de l’autorisation de l’ensemble
commercial est suffisamment certaine (Ce 27 juill. 2012, SAS Sodichar, req. n°354436).
Le PLU peut, dans son règlement, « Identifier et délimiter les quartiers, îlots et voies dans
lesquels doit être préservée ou développée la diversité commerciale, notamment à travers les
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commerces de détail et de proximité, et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à
assurer cet objectif » et répondre ainsi à l’objectif fixé par le SCoT de « créer des conditions
favorables au développement commercial dans les centralités urbaines » (DOO p. 73). Il peut
aussi choisir des règles destinées à favoriser la densification des constructions mais il n’est
possible de déterminer, dans les PLU, une densité minimale de constructions que dans des
secteurs situés à proximité des transports collectifs, existants ou programmés. Il n’est pas
possible de déterminer des densités de constructions dans d’autres hypothèses. La
recommandation de « définition d’une densité minimale de construction » pour les
constructions au sein de zones à vocation commerciale (DOO p.77) ne peut être entendue que
par l’utilisation des règles que le règlement du PLU peut fixer en matière de caractéristiques
architecturales.
ACTIVITES ECONOMIQUES
Mis à part les objectifs liés à la mixité fonctionnelle et à la limitation de la consommation
d’espace qui fixe à « 1094 hectares maximum la consommation foncière destinée à l’activité
économique et aux infrastructures » (DOO p. 68), le DOO ne comporte que des
recommandations en matière d’activités économiques.
Les deux objectifs de mixité fonctionnelle et de limitation de la consommation de l’espace
visent à favoriser l’implantation des activités économiques dans le tissu urbain existant par
« intensification et diversification des sites existants » (DOO p.69) par renvoi aux chapitres
consacrés aux thèmes de la lutte contre l’étalement urbain et aux mobilités (cf. fiches maîtrise
de la consommation foncière et pratiques de mobilité/stationnement).
Les recommandations du DOO visent à « pérenniser l’attractivité du pôle d’emploi » en
s’appuyant sur les dessertes ferroviaires (lignes TER et LGV), sur l’existence d’un
« enseignement supérieur en ville » (DOO p. 64) et sur le développement du tourisme (DOO p.
65).
Cependant ces recommandations ne font l’objet d’aucune précision et aucun indicateur de suivi
n’est prévu pour cette thématique (RP, pièce 6).
En outre, contrairement aux thématiques « habitat » ou « déplacements », le développement
économique ne dispose pas d’une démarche –outil de planification spécifique et de mise en
œuvre qui supposerait une compatibilité avec le SCoT.
Les marges de manœuvre laissées aux communes restent donc larges dans le domaine
économique.
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