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N° 92
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des
comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour
2001, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME I
LE BUDGET DE 2001
ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot,
Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc
Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René
Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet,
Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel,
Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne,
Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (11ème législ.) : 2585, 2624 à 2629 et T.A. 570.
Sénat : 91 (2000-2001).
Lois de finances.

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SOMMAIRE Pages
INTRODUCTION...................................................................................................................................................................... 7
CHAPITRE PREMIER :
QUELLE CROISSANCE POUR 2001 ?
I. RETOUR SUR LA PÉRIODE 1998-1ER SEMESTRE 2000............................................................................... 10
A. 1998-1999 OU LA RÉSISTANCE DE LA DEMANDE INTÉRIEURE AUX VENTS
CONTRAIRES....................................................................................................................................................................... 10
1. La crise internationale a pesé sur la croissance................................................................................................. 10
2. Les prélèvements obligatoires ont pesé sur les revenus des agents............................................................. 11
3. La demande interne est, cependant, restée dynamique...................................................................................... 11
B. LE PREMIER SEMESTRE 2000 OU LE RETOUR DES INCERTITUDES
CONJONCTURELLES........................................................................................................................................................ 13
1. Révision et « contre-révisions ».................................................................................................................................. 13
2. Une révision a minima ?................................................................................................................................................ 16
II. UN HORIZON À PRÉCISER POUR 2001 ............................................................................................................. 17
A. LA PRÉVISION DU GOUVERNEMENT..................................................................................................................... 19
1. Le commerce extérieur contribuerait favorablement à la croissance......................................................... 21
2. La demande intérieure serait dynamique................................................................................................................ 24
B. DE CERTAINS ALÉAS....................................................................................................................................................... 27
1. L’évolution de l’euro....................................................................................................................................................... 27
2. « Choc pétrolier » ou « contre-choc pétrolier » ?............................................................................................... 30
C. UNE MAUVAISE POLITIQUE ÉCONOMIQUE........................................................................................................ 32
1. La réduction du temps de travail vient accroître les menaces sur une situation
conjoncturelle déjà délicate......................................................................................................................................... 32
2. Une politique budgétaire mal orientée.................................................................................................................... 35
CHAPITRE II :
L’ÉQUILIBRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES
I. LES DIFFÉRENTES PRÉSENTATIONS DE L’ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE...................................... 38
1. La présentation de l’article d’équilibre.................................................................................................................. 39
2. La présentation synthétique.......................................................................................................................................... 39
3. Le chiffrage des dépenses réelles............................................................................................................................... 41
II. UNE RÉDUCTION DU DÉFICIT À GÉOMÉTRIE VARIABLE................................................................. 42
A. UN OBJECTIF D’ÉQUILIBRE À MOYEN TERME FIXÉ PAR MAASTRICHT........................................ 42
1. Le programme de stabilité............................................................................................................................................. 42
2. Un déficit budgétaire de 1,95 point de PIB............................................................................................................ 43
3. Un triplement du solde des opérations temporaires qui contribue pour 9,2 milliards de
francs à la baisse du déficit......................................................................................................................................... 44

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B. LA SITUATION BUDGÉTAIRE EN EXÉCUTION.................................................................................................. 46
1. Un bref retour sur l’exécution 1999.......................................................................................................................... 46
2. Un déficit budgétaire en exécution pour 2000 inférieur à celui prévu en projet de loi de
finances pour 2001 ?....................................................................................................................................................... 47
C. LA RÉDUCTION DES DÉFICITS REPOSE TOUJOURS SUR LA CONJONCTURE ET
NON SUR LES RÉFORMES DE STRUCTURE....................................................................................................... 48
1. Un déficit de fonctionnement de 13,8 milliards de francs en 2001.............................................................. 48
2. Un déficit structurel qui n’est pas réduit................................................................................................................ 50
3. L’Etat seule collectivité publique déficitaire depuis 1999.............................................................................. 52
D. UNE DETTE DE L’ÉTAT TOUJOURS EN PROGRESSION.............................................................................. 53
1. Le solde primaire de l’Etat........................................................................................................................................... 54
2. L’Etat seule collectivité publique dont la dette augmente en valeur absolue et en valeur
relative.................................................................................................................................................................................. 56
3. Un hors-bilan un peu mieux appréhendé................................................................................................................. 59
III. L’INFLEXION À LA HAUSSE DES DÉPENSES PUBLIQUES................................................................. 63
A. LA PROGRESSION DES DÉPENSES EN 2001 : ENTRE AFFICHAGE POLITIQUE ET
RÉALITÉ BUDGÉTAIRE.................................................................................................................................................. 64
1. L’objectif affiché du gouvernement : une progression relativement modérée des
dépenses............................................................................................................................................................................... 64
2. La nécessité de dépasser la nomenclature budgétaire...................................................................................... 65
B. UNE DYNAMIQUE DES DÉPENSES PEU PROPICE À LEUR DIMINUTION........................................... 66
1. L’évolution des dépenses en 2001.............................................................................................................................. 66
2. Les véritables priorités budgétaires : des créations massives d’emplois publics.................................. 70
3. La progression des charges de la dette.................................................................................................................... 78
4. Le fonctionnement au détriment de l’investissement.......................................................................................... 79
5. De lourdes incertitudes demeurent pour l’avenir................................................................................................ 81
IV. LA RÉFORME IMPOSSIBLE DES PRÉLÈVEMENTS FISCAUX.......................................................... 82
A. DES RECETTES TOUJOURS DYNAMIQUES EN 2000 MAIS DES INCERTITUDES
POUR L’AVENIR................................................................................................................................................................. 83
1. La contribution des recettes aux exercices budgétaires 1999 et 2000........................................................ 83
2. Les recettes dans le projet de loi de finances pour 2001.................................................................................. 90
3. Un programme d’allégements d’impôt hétéroclite.............................................................................................. 95
B. UNE DIMINUTION DURABLE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EST
IMPOSSIBLE SANS RÉFORME DE L’ETAT.......................................................................................................... 100
1. Dans un contexte de croissance soutenue, les prélèvements obligatoires n’ont cessé de
s’accroître........................................................................................................................................................................... 100
2. Un programme de réductions d’impôts très fragile............................................................................................ 105

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CHAPITRE III
POUR UNE APPRÉCIATION PLUS GLOBALE DE L’ÉTAT
DE NOS FINANCES PUBLIQUES
I. LA FRANCE, MAUVAIS ÉLÈVE DE L’UNION EUROPÉENNE................................................................ 109
A. DES DÉFICITS PUBLICS TOUJOURS PLUS ÉLEVÉS QUE LA MOYENNE DE LA ZONE
EURO......................................................................................................................................................................................... 109
1. Un déficit structurel toujours supérieur à la moyenne de la zone euro..................................................... 111
2. Les déficits publics parmi les plus élevés............................................................................................................... 112
B. UNE SITUATION EN MATIÈRE DE DETTE PUBLIQUE MOINS FAVORABLE QUE PAR
LE PASSÉ................................................................................................................................................................................ 114
1. Une situation correcte en apparence........................................................................................................................ 115
2. Une dégradation certaine par rapport à la situation de nos principaux partenaires.......................... 116
II. CONSOLIDER LA VISION DES COMPTES SOCIAUX................................................................................ 119
A. L’ILLUSION DE LA BONNE SANTÉ DES COMPTES SOCIAUX.................................................................. 119
1. La sécurité sociale renoue avec les excédents..................................................................................................... 119
2. ... au prix de prélèvements sociaux toujours plus élevés.................................................................................. 121
B. L’ARTICULATION ENTRE LE PROJET DE LOI DE FINANCES ET LE PROJET DE LOI
DE FINANCEMENT........................................................................................................................................................... 122
1. L’articulation formelle des deux textes................................................................................................................... 122
2. Les nombreux passages d’un texte à l’autre.......................................................................................................... 125
3. Les difficultés d’application......................................................................................................................................... 126
III. LE CONTRASTE ENTRE LA GESTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET LA
POLITIQUE DE L’ETAT EN MATIÈRE DE FINANCES LOCALES.................................................... 127
A. LES COLLECTIVITÉS LOCALES DEVRAIENT ENCORE DÉGAGER UN EXCÉDENT
BUDGÉTAIRE EN 2001.................................................................................................................................................... 128
1. De bonnes performances unanimement saluées................................................................................................... 128
2. Une progression des recettes plus rapide que celle des dépenses................................................................ 129
B. LA SUPPRESSION DES IMPÔTS LOCAUX ENTRAÎNE UNE RIGIDIFICATION DES
DÉPENSES DE L’ETAT.................................................................................................................................................... 130
1. D’importants transferts de charges vers le contribuable national, qui n’allègent pas la
pression fiscale globale................................................................................................................................................. 130
2. Une forte augmentation des dépenses de l’Etat qui n’a pas pour objet d’accroître les
ressources des collectivités locales.......................................................................................................................... 131

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CHAPITRE IV :
AMÉLIORER LA PRÉSENTATION ET LE CONTENU DU BUDGET DE L’ÉTAT
I. RÉFORMER LA « CONSTITUTION FINANCIÈRE » DE LA FRANCE................................................. 134
A. LA VOLONTÉ DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT DE MODIFIER
L’ORDONNANCE DE 1959............................................................................................................................................ 135
1. Un travail entamé dès 1999 par son président..................................................................................................... 135
2. Concrétiser une volonté ancienne de réforme....................................................................................................... 135
B. LES OBJECTIFS DE LA COMMISSION DES FINANCES.................................................................................. 136
1. Redonner sens aux lois de finances........................................................................................................................... 136
2. Assurer un meilleur équilibre entre le Parlement et le gouvernement en matière de
finances publiques............................................................................................................................................................ 137
II. BAISSER DURABLEMENT LE DÉFICIT ET LA DETTE DE L’ÉTAT................................................. 139
A. LE JUGEMENT TRÈS CRITIQUE DES INSTITUTIONS EUROPÉENNES SUR
« L’EXCEPTION FRANÇAISE »................................................................................................................................... 141
1. Les conclusions du Conseil européen des 23-24 mars 2000 : assainissement, qualité et
viabilité des finances publiques................................................................................................................................. 141
2. L’évaluation du programme de stabilité par la Commission européenne................................................. 141
3. La Banque centrale européenne plaide pour l’assainissement budgétaire............................................... 142
B. LES MISES EN GARDE INTERNATIONALES....................................................................................................... 143
1. La situation économique française jugée par le Fonds monétaire international................................... 143
2. Les perspectives économiques de l’OCDE............................................................................................................. 143
C. LES CRITIQUES DE LA BANQUE DE FRANCE.................................................................................................... 144
D. AVOIR UN « POLICY-MIX » PLUS EFFICACE...................................................................................................... 146
E. QUELLE AFFECTATION POUR LE PRODUIT DES LICENCES UMTS ?................................................... 146
1. Des sommes considérables en jeu.............................................................................................................................. 147
2. Une affectation directe et exclusive au désendettement de l’Etat................................................................ 147
III. POUR UNE AUTRE POLITIQUE FISCALE...................................................................................................... 151
A. LES PRÉCONISATIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT........................................ 151
1. Libérer l’initiative et l’emploi..................................................................................................................................... 151
2. Les simulations du COE sur un retour à l’équilibre des comptes publics................................................. 153
3. Préserver la CSG et aider les familles grâce à la mise en place d’un crédit d’impôt en
faveur des revenus d’activité....................................................................................................................................... 156
B. LA RÉFORME FISCALE ALLEMANDE : UN EXEMPLE À MÉDITER PAR LE
GOUVERNEMENT FRANÇAIS..................................................................................................................................... 158
1. Les grands axes de la réforme fiscale...................................................................................................................... 158
2. Une réforme fiscale menée « à l’allemande »....................................................................................................... 160