Marrakech, 29-30 mars 2012 La question prioritaire de

Marrakech, 29-30 mars 2012
La question prioritaire de constitutionnalité,
un nouveau droit pour les justiciables
présentation par
Mme Jacqueline de Guillenchmidt
Membre du Conseil Constitutionnel de France
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L’évolution française du contrôle de la conformité des lois à la Constitution apporte la preuve
que l’état démocratique d’un pays, si avancé soit-il, est toujours perfectible. C’est ainsi
qu’en 2008, a été votée en France une révision constitutionnelle dont l’un des objectifs était
de donner plus de droits aux citoyens. Parmi ces droits figurait en bonne place, le droit de
permettre aux parties à un procès de contester devant le Conseil Constitutionnel la loi
applicable à leur litige. Autrement dit, le droit de poser au Conseil Constitutionnel une «
question prioritaire de constitutionnalité » (QPC).
Entre la promulgation de la Constitution du 4 octobre 1958 et aujourd’hui le contrôle de
constitutionnalité de la loi s’est affirmé dans un premier temps, approfondi ensuite. Cette
Constitution de 1958 a instauré pour la première fois un tel contrôle et l’a confié à un
organisme indépendant, le Conseil Constitutionnel. Cette instauration relativement tardive a
été aussi timide : contrôle limité à la loi promulguée mais non encore entrée en vigueur,
saisine limitée au Président de la République, au premier ministre aux présidents de l’une et
l’autre des assemblées parlementaires.
Le rôle essentiel du Conseil, celui pour lequel il avait été principalement créé, se limitait à
veiller à ce que la loi n’aille pas au-delà du domaine que lui impartit l’article 34 de la
Constitution, qu’elle n’empiète pas sur le domaine de droit commun du règlement.
Dix ans après sa création, cependant, le Conseil Constitutionnel s’est émancipé de ce rôle
étriqué voulu par le constituant de 1958. Par une décision du 16 juillet 1971, il a décidé
d’inclure dans ses normes de référence le Préambule de la Constitution lequel renvoie à la
Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et au Préambule de la Constitution
de 1946 qui énonce les droits économiques et sociaux. C’est donc à une très large panoplie
de droits que le Conseil constitutionnel confronte la loi qui lui est déférée.
A cela s’ajoute l’extension de sa saisine à 60 députés ou 60 sénateurs par la révision
constitutionnelle du 29 octobre 1974, ce qui mécaniquement a multiplié par plus de dix le
nombre annuel de lois qui lui sont déférées.
C’est dans le début des années quatre vingt dix qu’un élargissement plus significatif de
l’accès au contrôle de constitutionnalité a été sérieusement envisagé en France. Un projet
de loi constitutionnelle instituant un contrôle de constitutionnalité des lois par voie
d’exception, largement inspiré par Robert Badinter, alors président du Conseil
constitutionnel, avait été déposé sur le bureau de l’Assemblée Nationale au mois de mars
1990. Il permettait aux justiciables d’invoquer devant une juridiction l’inconstitutionnalité de la
loi applicable à leur litige. Ce projet très contesté par le Sénat, n’a pu faire l’objet d’un
accord entre les deux assemblées et après deux lectures devant chacune d’entre elles il a
été abandonné.
Quelques années plus tard, en 1993, un Comité consultatif pour la révision de la
Constitution, mis en place par le président de la République et présidé par le Doyen Georges
Vedel, ancien membre du Conseil constitutionnel, proposait à nouveau de permettre aux
justiciables de saisir le Conseil par la voie de l’exception. Un projet de loi déposé en ce sens
au Sénat le 11 mars 1993 n’a pas été repris après l’alternance politique qui a suivi.
Les deux projets, celui de 1990 et celui de 1993, avaient en commun d’instituer un filtre
obligatoire des questions de constitutionnalité, exercé par le Conseil d’État et la cour de
cassation : la révision du 23 juillet 2008 en est très directement inspirée.
Je vous propose tout d’abord de rappeler les principales caractéristiques de la procédure de
question prioritaire de constitutionnalité et de vous en présenter un premier bilan puis
d’examiner l’influence de cette réforme sur le fonctionnement du Conseil Constitutionnel.
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1Caractéristiques de la QPC et premières statistiques
1-1 Caractéristiques
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, suivant en cela les préconisations d’un
comité, présidé par l’ancien premier ministre Edouard Balladur et chargé de faire des
propositions en vue de la modernisation de nos institutions, consacre enfin le droit pour les
justiciables de contester, au cours d’un procès, la conformité de la loi à la Constitution.
Ce droit est néanmoins circonscrit aux « droits et libertés que la Constitution garantit » ; il
exclut par là même toute dispositions de la Constitution étrangère à ces droits ou libertés et
notamment toute question relative à la procédure selon laquelle la loi a été adoptée.
Toutefois, le Conseil a admis que la méconnaissance de l’article 34 de la Constitution qui
définit les matières réservées à la loi, pouvait fonder une QPC si sont affectés des droits ou
libertés : « la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être
invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où est
affecté un droit ou une liberté que la Constitution garantit ; » (QPC 2010-5 du 18 juin 2010
Sté Kimberly Clarck).
Cette réforme a trois objectifs. Le premier, le plus important, nous l’avons déjà souligné,
était de donner de nouveaux droits aux justiciables. Le président de la commission des lois
de l’Assemblée nationale s’exprimait ainsi : « il s’agit d’abord de répondre à un besoin de
défense des droits fondamentaux et des libertés individuelles. Il apparaît en effet, que la
possibilité de faire référence, pour tout justiciable, à cette norme juridique fondamentale
qu’est la Constitution doit être considérée comme une avancée de la protection juridique
dont tout citoyen profiterait, ce d’autant plus que le bloc de constitutionnalité s’enrichit
constamment grâce à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. ».
Le deuxième objectif qui découle du premier est de purger notre ordre juridique des
dispositions contraires à la Constitution qui pourraient subsister. Ces dispositions peuvent
avoir été adoptées avant 1958 c’est-à-dire avant l’institution du contrôle de la
constitutionnalité des lois ; quant aux lois votées depuis, elles n’ont pas toutes, loin s’en faut,
été déférées au Conseil constitutionnel.
Le troisième objectif était de rappeler la place de notre Constitution au sommet de l’ordre
juridique interne. C’est la signification du mot « prioritaire » : la question de constitutionnalité
doit être examinée en tout premier lieu et notamment avant la question de la conformité de la
loi aux conventions internationales.
Ainsi, un nouvel article 61-1 est introduit dans la Constitution et dispose que « lorsque à
l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition
législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil
constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de
Cassation qui se prononce dans un délai déterminé. Une loi organique détermine les
conditions d’application du présent article. »
Les conséquences de l’abrogation de la loi par le Conseil constitutionnel à la suite d’une
question prioritaire de constitutionnalité, sont fixées par un
2ème alinéa ajouté à l’article
62 de la Constitution qui permet au Conseil de déterminer « les conditions et limites dans
lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause. ».
Cette disposition habilite le Conseil constitutionnel, comme c’est le cas pour de nombreuses
cours constitutionnelles et notamment la cour constitutionnelle allemande, à prendre en
compte les situations concrètes affectées par ses décisions et à résoudre les difficultés qui
pourraient naître de l’abrogation d’une loi en vigueur.
Une loi organique du 10 décembre 2009 est venue ensuite préciser les conditions
d’application de la réforme.
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Le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité est simple. La question est
posée à la seule initiative d’une partie à un procès : le juge ne peut soulever d’office
l’inconstitutionnalité de la loi. Les juridictions devant lesquelles elle peut être posée sont
toutes celles relevant du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation, c’est à dire en fait
l’ensemble des juridictions de droit commun ou spécialisées. La QPC peut être posée en
première instance, en appel ou en cassation.
Devant le juge « a quo », trois conditions sont requises :
la disposition contestée doit être applicable au litige ou à la procédure ou constituer le
fondement des poursuites
elle ne doit pas avoir été déjà déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et
le dispositif d’une de ses décisions sauf changement de circonstances
elle ne doit pas être dépourvue de caractère sérieux.
Lorsque ces trois conditions sont remplies, le juge sursoit à statuer, sauf si la personne est
privée de liberté, et transmet immédiatement, « sans délai » dit la loi, la question à la
juridiction suprême de son ordre, Conseil d’Etat ou Cour de Cassation, qui dispose de trois
mois pour rendre une décision de transmission ou de non transmission au Conseil
constitutionnel. Outre les deux premières conditions prévues devant le juge « a quo », la
juridiction suprême doit également vérifier que la question est nouvelle et qu’elle présente un
caractère sérieux, ce qui est plus exigeant que la formule « non dépourvu de caractère
sérieux ». Par question nouvelle il faut entendre que le Conseil Constitutionnel n’a pas
encore eu l’occasion d’interpréter la disposition constitutionnelle dont la violation est
alléguée. Si les cours suprêmes ne se sont pas prononcées dans ce délai de trois mois, la
QPC est transmise au Conseil Constitutionnel. Cela n’est encore jamais arrivé.
Le Conseil Constitutionnel a lui aussi un délai de trois mois pour se prononcer. N’étant pas
juge du fond du procès, il ne vérifie pas la condition de l’applicabilité au litige de la
disposition législative contestée, ni le caractère sérieux. Il se limite à vérifier qu’il ne s’est pas
déjà prononcé sur la constitutionnalité de la disposition législative en cause. Si c’est le cas, il
ne peut l’examiner à nouveau qu’en cas de changement de circonstance de droit ou de fait.
S’il déclare la disposition contestée non conforme à la Constitution, il l’abroge à compter de
la publication de sa décision et elle disparait de l’ordonnancement juridique.
Les délais devant les différentes juridictions ont été à ce jour tenu. Notons que le Conseil
Constitutionnel juge les QPC en deux mois en moyenne.
1-2 Premières statistiques
Pour les dix premiers mois de 2010, 64 QPC ont été jugées, et 110 en 2011. Le flux ne tarit
pas, puisqu’aujourd’hui, deux ans après la réforme, la 250ème QPC vient d’être enregistrée.
Comme il fallait s’y attendre, le droit pénal et la procédure pénale viennent en tête des
matières faisant l’objet de QPC : 36% de celles-ci. Viennent ensuite le droit fiscal et la
procédure fiscale pour 29%, le droit de propriété pour 16%. Ensuite, entre 10 et 14% des
affaires, sont concernés l’organisation judiciaire et la composition des juridictions, le droit du
travail et le droit social, le droit des collectivités territoriales, le droit commercial et le droit
des pensions.
Pour l’anecdote, la loi la plus ancienne ayant fait l’objet d’une QPC est celle du 14 juillet
1819 relative à l’abolition du droit d’aubaine et de rétractation : son article 2 a été déclaré
non conforme à la Constitution, comme contraire au principe d’égalité entre héritiers venant
à la succession d’après la loi française (2011-159 DC du 5 août 2011). De même une
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disposition d’origine de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse a fait l’objet d’une
QPC et a elle aussi été déclarée contraire à la Constitution.
Il n’y a pas eu à ce stade de diminution des saisines à priori en application de l’article 61 de
la Constitution. Elles sont restées à leur étiage moyen et pour les dix derniers mois de
l’année 2010, quinze lois ordinaires ont été déférées au Conseil et 9 lois organiques.
Relevons que le nombre anormalement élevé de lois organiques est une conséquence de la
révision constitutionnelle de 2008 qui a renvoyé au législateur organique la mise en œuvre
de cette révision. En 2011, 14 lois ont été déférées au CC et six lois organiques et depuis le
début de l’année 2012, soit depuis deux mois et demi, cinq lois ont été déférées.
Tout au plus, peut-on observer que la loi votée le 12 mai 2011sur la garde à vue n’a pas été,
contre toute attente, déférée au Conseil dans le cadre du contrôle a priori mais qu’elle a fait
l’objet trois mois plus tard de plusieurs QPC.
On observe ainsi , un changement quantitatif dans le nombre des affaires à traiter qui se
double d’un changement plus substantiel qui affecte la nature même du Conseil et le
caractère de son contrôle.
2– Les conséquences de l’introduction de la QPC sur le fonctionnement du Conseil
Constitutionnel
La QPC a accentué la juridictionnalisation du Conseil, c’est le premier point que je vous
propose d’examiner. La QPC a atténué le caractère abstrait du contrôle constitutionnel,
même si ce caractère abstrait demeure sa caractéristique principale, c’est le deuxième point
que nous examinerons ensuite.
2-1 La juridictionnalisation du CC
A l’origine, le caractère de juridiction était très vivement dénié au Conseil Constitutionnel
comme ne correspondant pas à l’intention des « pères fondateurs » de la Veme République.
Dans une décision du 6 novembre 1962 sur la loi référendaire instituant l’élection du
président de la République au suffrage universel, le Conseil se qualifiait lui-même d’ «
organe régulateur de l’activité des pouvoirs publics ».
La nature du Conseil Constitutionnel a alimenté un certain temps des controverses
doctrinales et c’est seulement en matière de contentieux électoral que son caractère
juridictionnel ne lui était pas contesté.
Si l’on considère que l’existence d’un litige entre parties est le critère essentiel pour
caractériser une juridiction, on pouvait effectivement douter de sa nature juridictionnelle dans
le cadre du contrôle a priori de la loi.
Cependant pour de nombreux auteurs et notamment le professeur Marcel Waline, ancien
membre du Conseil Constitutionnel, une juridiction est un organe qui dit le droit au nom de
l’Etat par un acte ayant l’autorité de la chose jugée, l’existence d’un litige n’étant pas
indispensable. Et de fait lorsque le CC est saisi a priori de la conformité de la loi à la
Constitution, il ne s’agit pas d’un litige entre parties. Il n’y a pas pour les parlementaires
saisissants ou pour les autorités politiques habilitées à saisir le Conseil, d’adversaire
physiquement identifié. C’est une disposition législative qui est contestée et le doyen Vedel a
pu parler à cet égard de « recours pour excès de pouvoir législatif ».
Néanmoins, il est très vite apparu au Conseil Constitutionnel qu’il était nécessaire
d’aménager, dans le cadre du contrôle a priori, une procédure contradictoire, si succincte
soit-elle. C’est au secrétaire général du gouvernement (SGG) qu’est revenue la tâche
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d’apporter la contradiction aux saisines des parlementaires, lesquelles depuis le début des
années 1980 sont plus longuement et plus précisément motivées.
Ainsi, l’intervention du SGG et des ministères concernés a été formalisée par une réunion
organisée, au siège du Conseil, par le rapporteur désigné. Cette réunion a été ouverte à
partir de 2004 aux autres membres du Conseil mais et cela mérite d’être souligné, les
saisissants n’y sont pas conviés. Il n’y a donc pas de confrontation orale entre saisissants et
SGG au cours d’une audience publique, leurs écritures respectives leur étant
réciproquement communiquées. La date du délibéré du Conseil est tenue secrète, de même
que l’identité du rapporteur. Celui-ci lit son rapport à la séance de délibéré ainsi qu’un projet
de décision sur lequel les membres du Conseil sont appelés à se prononcer. La décision est
rendue le plus souvent sur le siège par voie de consensus ou de vote à mains levée.
Ce mode de fonctionnement est assez différent de celui des juridictions ordinaires tant
judiciaires qu’administratives. Il ne pouvait être transposé à l’examen des questions
prioritaires de constitutionnalité pour la raison simple que la QPC se greffe sur une
procédure juridictionnelle ordinaire qui met en présence un demandeur et un défendeur.
Aussi le Conseil a-t-il été conduit à organiser le déroulement de la procédure de l’examen
des QPC en adoptant les règles procédurales classiques devant une juridiction de droit
commun, avec cette particularité que le délai dans lequel le la décision doit être rendue est
bref, puisqu’il ne peut dépasser trois mois.
Un règlement intérieur a été spécialement dédié à l’examen des QPC et adopté par une
délibération du Conseil le 4 février 2010.
La procédure mise en œuvre par le règlement intérieur, respecte le principe du contradictoire
et les droits de la défense. Nous savons que depuis l’arrêt Ruiz Mateos du juin 1992, la
CEDH juge recevable les recours relatifs à la procédure devant les cours constitutionnelles,
dès lors que des droits et libertés fondamentaux sont en cause. Le Conseil se devait donc
d’être attentif au respect des principes du procès juste et équitable tels que définis par
l’article 6 de la convention européenne des droits de l’homme et interprétés par la Cour de
Strasbourg.
Trois points méritent des développements particuliers : l’impartialité de la juridiction, le
respect du contradictoire, l’intervention des tiers,
L’impartialité de la juridiction
C’est une question délicate compte tenu de la composition du Conseil qui a toujours
comporté un nombre relativement important d’anciens parlementaires, quatre sur neuf
aujourd’hui, qui ont pu prendre une part active à la loi contestée.
Le règlement intérieur a ainsi prévu, au bénéfice des parties, un droit de récusation des
membres et a formalisé le déport à l’initiative des membres. A ce jour une seule demande de
récusation a été introduite par une partie : il s’agissait de la contestation des dispositions
réglementant le concours de l’Etat au financement par les départements de certaines
prestations sociales. La récusation des membres ayant participé activement à l’élaboration
de cette législation, au Parlement comme au gouvernement a été demandée. Deux
membres du Conseil, anciens parlementaire se sont à la suite de cette demande déportés.
Les déports volontaires sont en revanche fréquents.
Il faut là encore se référer à la Convention européenne des droits de l’homme qui mentionne
l’impartialité de la juridiction comme une composante essentielle du procès juste et
équitable.
Le respect du principe du contradictoire
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Compte tenu des délais brefs dans lesquels le Conseil doit statuer qui doivent se
concilier avec le respect du principe de la contradiction, la procédure est entièrement
dématérialisée, qu’il s’agisse de la communication des observations et des pièces aux
différentes parties, de leur information des délais de procédure ou des décisions rendues qui
sont publiées sur le site du Conseil, généralement le lendemain du jour où elles ont été
délibérées.
La mention des « parties » apparait dès le premier article du règlement de procédure : « dès
l’enregistrement de la transmission de la QPC par le CE ou la Cour de cassation, le Conseil
Constitutionnel en avise les parties à l’instance ou leurs représentants ». Les parties en
cause devant le conseil sont donc les demandeurs et défendeurs en procès devant une
juridiction relevant de la Cour de cassation ou du CE. La loi dont la constitutionnalité est
contestée est défendue comme dans le recours à priori par le SGG qui est lui aussi une
partie au sens procédural du terme. Si le Conseil entend procéder à des auditions, toutes les
parties devront en être avisées afin de pouvoir y assister.
S’agissant de la contestation d’une loi, les autorités publiques qui institutionnellement
participent à l’ élaboration de la loi, sont également avisées et invitées à faire valoir leurs
observations, ce qu’elles ne font jamais dans la pratique. Il s’agit du Président de la
république, du Premier ministre et des présidents de chacune des Assemblées
parlementaires. En tout état de cause, elles ne sont pas, elles, des « parties » à l’instance,
Les interventions des tiers
Après quelques mois de pratique, il est apparu que des personnes, tiers à la procédure au
cours de laquelle la QPC était posée, envoyaient des observations au Conseil. Il ne pouvait
leur réserver le sort des « portes étroites » dans le cadre du contrôle a priori, nom donné aux
observations spontanées de personnes privées, syndicats ou associations, personnes
morales dont l’objet social est concerné par la loi déférée. Ces portes étroites ne sont pas
mentionnées dans les visas et n’ont aucune existence procédurale, d’où d’ailleurs leur nom,
même si parfois, elles peuvent apporter un éclairage intéressant sur la loi nouvellement
votée.
En matière de QPC, le Conseil a donné une existence officielle aux interventions de tiers dès
lors qu’ils ont un intérêt spécial à intervenir. La procédure leur est communiquée, leurs
interventions sont mentionnées dans les visas, et leurs avocats admis à plaider (voir 2010-42
QPC du 7 octobre 2010, relative à l’article L 2122-2 du code du travail sur la représentativité
des organisations syndicales dans l’entreprise, le Conseil a admis l’intervention de la CFECGC).
Le règlement intérieur le prévoit expressément : «Lorsqu'une personne justifiant d'un intérêt
spécial adresse des observations en intervention relatives à une question prioritaire de
constitutionnalité dans un délai de trois semaines suivant la date de sa transmission au
Conseil constitutionnel, mentionnée sur son site internet, celui-ci décide que l'ensemble des
pièces de la procédure lui est adressé et que ces observations sont transmises aux parties
et autorités mentionnées à l'article 1 er. Il leur est imparti un délai pour y répondre. En cas
d'urgence, le président du Conseil constitutionnel ordonne cette transmission. ».
Très récemment, les interventions des associations « SOS sans papiers », GISTI et
CIMADE, spécialisées dans l’aide aux personnes immigrées, ont été admises dans une
affaire relative au placement en détention dans un établissement pénitentiaire d’un étranger
en séjour irrégulier. Dans le cadre de l’élection du Président de la République, deux
candidates déclarées, Mesdames Corinne Lepage et Christine Boutin, sont intervenues à la
procédure principale diligentée par Mme Marine Le Pen, elle aussi candidate, à l’effet de voir
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annuler la règle de l’anonymat des parrainages nécessaires pour se présenter à cette
élection.
La publicité de l’audience
C’est une grande nouveauté car dans le contrôle a priori, il n’y a pas d’audience au sens
procédural du terme.
En matière de QPC, une audience publique est organisée au cours de laquelle les avocats
des parties et eux seuls sont admis à plaider. Une exception est faite pour les agents des
autorités auxquelles la QPC est transmise : président de la république, premier ministre et
président de l’une et l’autre des assemblées parlementaires. En pratique, seul le premier
ministre se fait représenter par un agent qui est généralement un fonctionnaire du secrétariat
général du gouvernement, voire le secrétaire général du gouvernement lui-même.
Pour qui connaît la salle des délibérés et sa petite dimension, il est légitime de se demander
comment la publicité de l’audience peut être assurée puisqu’en réalité elle ne peut accueillir
que les avocats et les parties et encore à condition qu’elles ne soient pas trop nombreuses.
Un système interne de vidéo retransmet dans une salle du rez de chaussée les plaidoiries,
cette salle est ouverte au public.
Mais, et il ne faut pas en sous estimer la portée, la construction d’une véritable salle
d’audience vient d’être achevée et peut contenir une cinquantaine de personnes. C’est un
symbole fort qu’il convient de saluer à sa juste mesure.
J’ajouterai, pour clore ce chapitre, que la transparence de la procédure, le respect du
contradictoire formalisés pour la QPC, auront sans doute à terme une influence positive sur
la procédure observée pour le contrôle a priori.
2- 2 Atténuations du caractère abstrait du contrôle de la conformité de la loi à la Constitution
Le contrôle a priori s’exerce alors que la loi n’est pas encore en vigueur et à ce stade, bien
évidemment le contrôle ne peut être qu’abstrait.
Il est vrai cependant, que le Conseil anticipe parfois sur l’application de la loi en émettant des
réserves d’interprétation. Ces réserves ont pour objet, sans annuler une disposition
législative, de prescrire les modalités selon lesquelles cette disposition doit être appliquée
pour être conforme à la Constitution. Ainsi, la décision du 3 mars 2004 relative à la loi
portant adaptation de la justice à la criminalité, ne comportait pas moins de sept réserves
d’interprétation.
L’une d’elle qui portait sur la nouvelle procédure de Comparution sur reconnaissance
préalable de culpabilité que l’on a rapproché du
« plea bargaining » à
l’américaine, a été validée sous la réserve que le rôle du juge qui homologue l’accord du
prévenu et du parquet soit compris comme lui permettant de refuser d’homologation si les
déclaration de la victime apportent un éclairage nouveau sur les conditions de la commission
du délit ou la personnalité de l’accusé. Autrement dit le juge doit exercer un véritable contrôle
sur l’accord et ne pas se limiter à apposer sa signature au bas de celui-ci.
Cette prise en compte de l’application concrète de la loi est amplifiée dans le cadre du
contrôle a posteriori qui néanmoins reste un contrôle abstrait de la conformité de la loi à la
Constitution, il faut y insister.
2- 2-1 Du contrôle de la loi au contrôle de son application
Lors de l’entrée en vigueur de la révision constitutionnelle, s’est très vite posée la question
de déterminer si le contrôle du Conseil devait s’étendre à l’interprétation de la loi telle qu’elle
résulte de la jurisprudence du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation.
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Cette extension du contrôle à la loi telle qu’interprétée a entraîné une vive opposition de la
Cour de cassation qui considérait qu’en sa qualité de cour suprême de l’ordre judiciaire, elle
disposait du monopole de l’interprétation de la loi.
Le Conseil, suivant en cela l’exemple de la cour constitutionnelle italienne, a estimé
néanmoins que le contrôle de constitutionnalité serait le plus souvent sans efficacité s’il ne
s’étendait pas à l’interprétation de la loi. Mais avec sagesse, il s’est contenté de juger de la
constitutionnalité de cette interprétation sans lui en substituer une autre, laissant donc toute
latitude aux juridictions suprêmes d’adopter une autre interprétation.
Pour la cour de cassation, la question du contrôle de l’interprétation a été tranchée par la
décision QPC 2010-39 du 6 octobre 2010 : le CC a dans cette décision posé le principe «
qu'en posant une question prioritaire de constitutionnalité, tout justiciable a le droit de
contester la constitutionnalité de la portée effective qu'une interprétation jurisprudentielle
constante confère à cette disposition ».
Il s’agissait ici de l’interprétation que la jurisprudence de la cour de cassation donne de
l’article 365 du code civil, selon laquelle un enfant mineur ne peut voir sa filiation établie par
la voie de l’adoption simple à l’égard du partenaire ou du concubin de l’un de ses parents. :
«Considérant, en premier lieu, que la disposition contestée, dans la portée que lui donne la
jurisprudence constante de la Cour de cassation, empêche que, par la voie de l'adoption
simple, un enfant mineur puisse voir établir un deuxième lien de filiation à l'égard du
concubin ou du partenaire de son père ou sa mère. ». Cette interprétation n’a pas été jugée
contraire à la Constitution, le Conseil estimant que la différence de situation entre les
couples mariés et ceux qui ne le sont pas, pouvait justifier dans l’intérêt de l’enfant mineur
une différence quant à l’établissement de sa filiation adoptive. Il n’a pas substitué une autre
interprétation de la loi, laissant le cas échéant le soin au législateur de modifier la législation
relative à l’adoption par des couples non mariés.
La semaine suivante, le Conseil était saisi par le Conseil d’Etat de l’interprétation d’une loi
relative à des dispositions d’urbanisme. Le même principe a été posé et dans les mêmes
termes le Conseil a jugé « qu'en posant une question prioritaire de constitutionnalité, tout
justiciable a le droit de contester la constitutionnalité de la portée effective qu'une
interprétation jurisprudentielle constante confère à cette disposition ; » (QPC 2010-52 du 14
octobre 2010)
Mais pour que l’interprétation d’une loi puisse entrer dans le périmètre du contrôle de
constitutionnalité par le biais d’une QPC, il est nécessaire que cette interprétation émane
d’une cour suprême de l’un ou l’autre ordre et non d’une juridiction inférieure.
Ainsi, le Conseil Constitutionnel n’a pas considéré qu’une jurisprudence de la Cour nationale
du droit d’asile pouvait faire l‘objet d’un contrôle de constitutionnalité dès lors que le Conseil
d’Etat, juge de cassation des décisions rendues par cette Cour, ne l’avait pas confirmée
(QPC 2011 120 du 8 avril 2011). C’est à ce dernier, placé au sommet de l'ordre juridictionnel
administratif, qu’il appartient d’entériner ou non l’interprétation donnée par la cour du droit
d’asile et ce n’est que l’interprétation du Conseil d’Etat de la disposition législative en cause
qui pourra faire l’objet d’une QPC.
Enfin l’interprétation de la loi par l’une ou l’autre des juridictions suprêmes doit être
constante, il ne peut s’agir, cela va de soi d’une interprétation isolée.
Le Conseil Constitutionnel, dans ces conditions strictement définies, est d juge aussi de
l’interprétation de la loi, ce qui le conduit à un examen concret des conditions d’application
de celle-ci
2- 2-2 De la prise en compte des changements de circonstances
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De façon prétorienne, le CC a utilisé, en 2008, dans le cadre du contrôle a priori, le
changement des circonstances de droit ou de fait pour revenir sur une disposition législative
qu’il avait déjà déclarée conforme à la Constitution. Il s’agissait du principe selon lequel
chaque département doit comporter au moins deux députés à l’Assemblée nationale que le
Conseil avait déclaré conforme à la Constitution dans une décision de 1986.
Mais, vingt ans plus tard, il a considéré que le maintien de deux députés par départements
eu égard à des modification de circonstances de droit et de fait tenant à la diminution du
nombre total des députés élus dans les départements et à l’augmentation de la population,
non uniformément répartie sur le territoire « n'est plus justifié par un impératif d'intérêt
général susceptible d'atténuer la portée de la règle fondamentale selon laquelle l'Assemblée
nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques ; ». Avec la
diminution de la population rurale, le maintien d’un minimum de deux députés minimum par
département aboutissait à sur représenter au Parlement les départements les moins
peuplés.
En matière de QPC, en revanche, la loi organique du 10 décembre 2009 permet
explicitement au Conseil de prendre en compte le changement des circonstances de droit ou
de fait afin de se prononcer à nouveau sur une disposition législative qu’il avait auparavant
déclarée conforme à la Constitution. Il est ainsi conduit à examiner si un environnement
juridique ou politique nouveau conduit à une nouvelle appréciation de la constitutionnalité de
la loi déjà validée. C’est à un examen concret de la constitutionnalité de la loi qu’il est ainsi
invité. Une telle possibilité s’avère indispensable compte tenu que toutes les lois mêmes les
plus anciennes peuvent faire l’objet d’une QPC…
Une décision emblématique a pris en compte le changement des circonstances : il s’agit de
la décision du 30 juillet 2010 relative au régime de la garde à vue. Dès le 1er mars 2010, jour
de l’entrée en vigueur de la réforme, une trentaine de QPC étaient posées devant plusieurs
tribunaux correctionnels, à Paris et en province, soutenant que l’insuffisance de la présence
de l’avocat auprès du gardé à vue ainsi que celle des modalités de son assistance étaient
contraire à de nombreux articles de la Constitution. Les juridictions du fond transmettaient
l’ensemble de ces questions à la Cour de cassation qui à son tour les adressait au Conseil
Constitutionnel.
Le Conseil utilisait la notion de « changement des circonstances de droit ou de fait » pour
réexaminer les articles du code de procédure pénale relatifs au régime de la garde à vue de
droit commun, alors qu’il s’était déjà prononcé en 1993 sur ces articles.
Il jugeait ainsi très concrètement que « la proportion des procédures soumises à l'instruction
préparatoire n'a cessé de diminuer et représente moins de 3 % des jugements et
ordonnances rendus sur l'action publique en matière correctionnelle ; que, postérieurement à
la loi du 24 août 1993, la pratique du traitement dit « en temps réel » des procédures pénales
a été généralisée ; que cette pratique conduit à ce que la décision du ministère public sur
l'action publique est prise sur le rapport de l'officier de police judiciaire avant qu'il soit mis fin
à la garde à vue ; que, si ces nouvelles modalités de mise en œuvre de l'action publique ont
permis une réponse pénale plus rapide et plus diversifiée conformément à l'objectif de bonne
administration de la justice, il n'en résulte pas moins que, même dans des procédures
portant sur des faits complexes ou particulièrement graves, une personne est désormais le
plus souvent jugée sur la base des seuls éléments de preuve rassemblés avant l'expiration
de sa garde à vue, en particulier sur les aveux qu'elle a pu faire pendant celle-ci ; que la
garde à vue est ainsi souvent devenue la phase principale de constitution du dossier de la
procédure en vue du jugement de la personne mise en cause ».
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La décision souligne ensuite que la réduction des exigences conditionnant l'attribution de la
qualité d'officier de police judiciaire aux fonctionnaires de la police nationale et aux militaires
de la gendarmerie nationale ont entrainé le doublement du nombre de ces fonctionnaires et
que « ces évolutions ont contribué à banaliser le recours à la garde à vue, y compris pour
des infractions mineures ; (…) que plus de 790 000 mesures de garde à vue ont été
décidées en 2009 ; que ces modifications des circonstances de droit et de fait justifient un
réexamen de la constitutionnalité des dispositions contestées »
Nous le voyons, cette décision a conduit le Conseil à entrer dans le détail de la conduite
pratique des gardes à vue et à souligner la place prépondérante de cette phase policière
dans la conduite des affaires pénales. C’est parce que la garde à vue est devenue
l’antichambre directe de l’audience qu’il ne pouvait plus être admis que le gardé à vue soit
laissé seul en face des enquêteurs alors même qu’il pouvait être amené à faire des aveux
l’incriminant.
Il en a conclu qu’il convenait de réexaminer le régime de la garde à vue et d’améliorer les
droits et libertés de la personne gardée à vue.
2- 2-3 Les conséquences des décisions de non conformité à la C sur les situations en cours
En matière de contrôle a priori, les conséquences des décisions d’annulation sont simples :
la loi est promulguée sans la disposition annulée. Il y a eu un cas cependant où le Conseil
Constitutionnel a reporté dans le temps les effets d’une inconstitutionnalité. Il s’agissait de la
loi relative aux OGM, qui prévoyait, conformément à une directive communautaire, que les
Etats membres devaient publier la liste des informations qui ne pouvaient rester
confidentielles. Le législateur avait précisé que cette liste serait effectuée par décret. Mais le
Conseil a considéré qu’en application de l’article 34 de la C qui détermine le domaine de la
loi, cette détermination devait être fixée par le législateur. Le report dans le temps des effets
de l’inconstitutionnalité permettait au législateur de remédier à l’inconstitutionnalité
constatée.
La décision de non conformité d’une disposition législative à la Constitution se présente
différemment dans le cadre de la QPC. La décision d’abrogation de la loi aura une influence
directe non seulement sur l’issue du procès en cours mais aussi sur toutes les procédures
analogues en cours puisqu’ en vertu de l’article 62 de la Constitution, les décisions du
Conseil s’imposent à tous.
Il était indispensable que le constituant lui permette de moduler dans le temps l’effet de ses
décisions, ou de « déterminer les conditions et limites dans lesquelles les effets que la
disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause ».
Le Conseil a posé le principe « qu’une déclaration d’inconstitutionnalité doit bénéficier à la
partie qui a présenté la QPC ». Mais cela n’est pas toujours possible en raison des
conséquences manifestement excessives, notamment sur la prévention des atteintes à
l’ordre public : c’était le cas des dispositions relatives à la garde à vue. Le Conseil a donc
enjoint au législateur de prendre de nouvelles dispositions et il lui a laissé pour ce faire un
délai d’un an.
Des cas particuliers peuvent aussi se présenter, en voici deux exemples qui illustrent la
variété des situations auxquelles le Conseil doit faire face.
Premier exemple : la loi annulée aurait pour effet de faire revivre une législation non
conforme à la Constitution.
La première affaire de QPC, relative à la « cristallisation des pensions », il est apparu que
l’abrogation des articles non conforme à la Constitution avait pour effet de replacer certains
titulaires de pension dans la situation d’inégalité au regard de la nationalité, dans laquelle ils
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se trouvaient avant l’adoption de la loi abrogée. Le Conseil a donc reporté ladite abrogation
au 1er janvier 2011, délai donné au législateur pour remédier à l’inconstitutionnalité
constatée.
Deuxième exemple : la loi annulée crée un vide juridique.
Le Conseil dans une décision du 2 juillet 2010 a déclaré non conforme à la Constitution la
composition des tribunaux maritimes commerciaux. Cette juridiction comprenait en effet deux
voire trois des cinq juges la composant ayant « la qualité soit d'officier de la marine nationale
soit de fonctionnaire ou d'agent contractuel de l'État, tous placés en position d'activité de
service et, donc, soumis à l'autorité hiérarchique du Gouvernement ». Le conseil en a conclu
que le principe d’indépendance des juridictions était méconnu mais il fallait néanmoins
organiser la continuité du jugement des affaires pendantes. Le Conseil a prévu une solution
transitoire, assez constructive : « Considérant que l'abrogation de l'article 90 du code
disciplinaire et pénal de la marine marchande est applicable à toutes les infractions non
jugées définitivement au jour de la publication de la présente décision ; que, par suite, à
compter de cette date, pour exercer la compétence que leur reconnaît le code disciplinaire et
pénal de la marine marchande, les tribunaux maritimes commerciaux siégeront dans la
composition des juridictions pénales de droit commun », c’est-à-dire avec trois juges
professionnels du tribunal de grande instance.
Conclusion : une plus grande effectivité de la protection des droits et libertés
Au travers de la QPC, le Conseil s’est efforcé de rendre plus effectif la protection des droits
et libertés garantis par la Constitution. Les QPC ont porté sur des domaines on ne peut plus
variés et le Conseil a été conduit à s’intéresser à des matières juridiques dont il avait peu eu
à connaître dans le cadre du contrôle à priori, le droit des contrats par exemple.
Pour autant le Conseil s’est montré, tout autant que dans le cadre du contrôle a priori,
respectueux du pouvoir du législateur. Celui-ci n’a rien à craindre des nouvelles
compétences qu’il a reconnu au Conseil Constitutionnel qui continue comme auparavant à
rappeler qu’il ne dispose pas du même pouvoir d’appréciation et de décision que le
parlement et qu’il ne lui appartient pas de substituer son appréciation à celle du législateur
(2010-92 QPC du 28 janvier 2011 ; 2010-39 QPC du 6 octobre 2010).
La démarche française en vue d’améliorer la protection des droits fondamentaux s’inscrit
dans le droit fil des autres juridictions constitutionnelles européennes. Celles-ci ne
connaissent généralement pas le contrôle a priori de la loi mais toutes ont accordé aux
citoyens le droit de les saisir en vue de protéger leurs droits. C’était une exception française
qui subsistait dont on peut se réjouir qu’elle ait enfin disparu.
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