AVIS ....... adopté par le Conseil économique et social au

III
SOMMAIRE
Pages
AVIS adopté par le Conseil économique et social au
cours de sa séance du mercredi 13 novembre 2002.......I - 1
I - L’INVESTISSEMENT PUBLIC EN FRANCE : UN RÔLE
DÉTERMINANT JUSQU’À LA RUPTURE DES ANNÉES
1990..................................................................................................... 4
A - UNE NOTION AU CONTENU INCERTAIN................................... 5
1. Le caractère imprécis de la notion d’investissement public............. 5
2. Le choix « raisonné » de la référence à la comptabilité nationale
pour mesurer l’effort d’investissement public................................. 5
B - UNE CROISSANCE TENDANCIELLE DE
L’INVESTISSEMENT PUBLIC JUSQU’AU DÉBUT DES
ANNÉES 1990 QUI RECOUVRE DES ÉVOLUTIONS
DISPARATES SELON LES COMPOSANTES ................................. 6
1. Une nette progression jusqu’à la rupture des années 1990 .............. 6
2. Des trajectoires différenciées selon les composantes....................... 8
C - L’INVESTISSEMENT PUBLIC CONFRONTÉ À UNE
NOUVELLE DONNE....................................................................... 10
1. Des besoins collectifs toujours importants..................................... 11
2. Des acteurs en mutation................................................................. 11
3. Des modalités d’action évolutives ................................................. 12
II - DES ORIENTATIONS POUR L’AVENIR DE
L’INVESTISSEMENT PUBLIC.................................................... 13
A - INSCRIRE L’INVESTISSEMENT PUBLIC DANS UN PROJET
DE DÉVELOPPEMENT DURABLE ............................................... 14
1. Pour une approche renouvelée de la dépense publique.................. 14
2. Préserver et développer le patrimoine public pour répondre aux
besoins classiques et nouveaux ..................................................... 16
B - DÉVELOPPER DES INSTRUMENTS D’ANALYSE ET DE
GESTION VISANT À L’EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE ET
SOCIALE DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC............................... 18
1. Disposer d’un système d’information performant ......................... 18
2. Approfondir les travaux sur les critères de choix des
investissements.............................................................................. 19
3. Développer un système d’évaluation efficace et démocratique..... 20
C - DOTER NOTRE PAYS D’UN CADRE DÉCISIONNEL
TRANSPARENT, COHÉRENT ET DÉMOCRATIQUE................. 21
1. Assurer la maîtrise publique .......................................................... 21

IV
2. Conforter la décentralisation en offrant aux collectivités locales
une vision d’ensemble partagée de l’équipement collectif du
pays ............................................................................................... 22
3. Faire de l’Europe un acteur à part entière en matière
d’investissement public................................................................. 24
ANNEXE A L’AVIS......................................................................................... 29
SCRUTIN........................................................................................................... 29
DÉCLARATIONS DES GROUPES.................................................................. 31
RAPPORT présenté au nom de la section des
problèmes économiques généraux et de la
conjoncture par M. Charles Demons, rapporteur.II - 1
INTRODUCTION .............................................................................................. 5
TITRE I - L’ÉVOLUTION SUR LONGUE PÉRIODE DE
L’INVESTISSEMENT PUBLIC EN FRANCE............................. 9
CHAPITRE I - PRÉLIMINAIRES MÉTHODOLOGIQUES..................... 13
I - UNE APPROCHE ORGANIQUE DE L’INVESTISSEMENT
PUBLIC............................................................................................ 14
II - IMPERFECTION DES SOURCES ET DIFFICULTÉ DE LA
MESURE.......................................................................................... 15
A - LES LIMITES DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE.................... 16
B - LE CHOIX RAISONNÉ DE LA COMPTABILITÉ NATIONALE. 17
1. Principes généraux......................................................................... 17
2. Le périmètre des Administrations publiques (APU)...................... 19
3. La Formation brute de capital fixe (FBCF).................................... 23
C - LE CAS PARTICULIER DES ENTREPRISES PUBLIQUES ........ 24
D - UN CAS TYPIQUE : LA MESURE DE L’INVESTISSEMENT
PUBLIC DANS LES TRANSPORTS............................................... 28
1. La commission des comptes des transports de la Nation............... 28
2. Le compte satellite des transports.................................................. 29
3. Le budget du ministère des transports............................................ 31
CHAPITRE II - L’INVESTISSEMENT PUBLIC CIVIL TOTAL
DEPUIS LES ANNÉES 1960................................................ 33
I - UNE CROISSANCE TENDANCIELLE ASSEZ RÉGULIÈRE
JUSQU’EN 1992 .............................................................................. 35
II - UNE STRUCTURE ÉVOLUTIVE................................................. 40
III - UNE PÉRIODISATION DE L’ÉVOLUTION DE
L’INVESTISSEMENT PUBLIC.................................................... 43

V
A - UNE PÉRIODE PHARE POUR L’INVESTISSEMENT
PUBLIC : 1959-1967......................................................................... 44
B - DE LA CRISE DE 1968 À CELLE DE 1974 ................................... 45
C - LE SOUTIEN DE LA CROISSANCE PAR
L’INVESTISSEMENT PUBLIC : 1974-1982................................... 45
D - 1982-1987 : DES ANNÉES CREUSES POUR
L’INVESTISSEMENT PUBLIC....................................................... 46
E - 1987-1991 : L’INVESTISSEMENT PUBLIC ACCOMPAGNE
LE REBOND DE CROISSANCE DE LA PÉRIODE....................... 47
F - 1991-1997 : L’INVESTISSEMENT PUBLIC EN RÉCESSION...... 47
G - 1997-2000 : UNE TIMIDE REPRISE DE L’INVESTISSEMENT
PUBLIC DANS UNE CROISSANCE RETROUVÉE...................... 47
IV - INVESTISSEMENT PUBLIC, CROISSANCE ET EMPLOI..... 48
CHAPITRE III - L’INVESTISSEMENT DES ADMINISTRATIONS
PUBLIQUES (APU) .............................................................. 59
I - LA PLACE DE L’INVESTISSEMENT DES APU DANS
L’ÉCONOMIE NATIONALE........................................................ 59
II - LES DYNAMIQUES DIFFÉRENCIÉES DES
COMPOSANTES DE LA FBCF DES APU .................................. 64
A - LA NATURE DES INVESTISSEMENTS DES DIFFÉRENTES
CATÉGORIES D’APU ..................................................................... 64
B - DES TRAJECTOIRES DIFFÉRENTES........................................... 66
C - LA PLACE INÉGALE DE L’INVESTISSEMENT DANS LES
DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS PUBLIQUES......................... 71
D - DES STRUCTURES DIVERSES DE FINANCEMENT DES
INVESTISSEMENTS ....................................................................... 74
III - L’IRRÉSISTIBLE MONTÉE DE L’INVESTISSEMENT DES
ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES......................... 79
A - LA DYNAMIQUE LONGUE DE L’INVESTISSEMENT
PUBLIC LOCAL............................................................................... 80
B - UNE CYCLICITÉ STRUCTURELLE.............................................. 82
1. La cyclicité de la demande sociale................................................. 82
2. La cyclicité électorale.................................................................... 83
3. L’évolution des responsabilités et des modes de gestion des
collectivités locales ....................................................................... 84
C - LA PLACE ET LE RÔLE DES ENTREPRISES PUBLIQUES
LOCALES DANS L’ÉVOLUTION DE L’INVESTISSEMENT
PUBLIC LOCAL............................................................................... 85
1. Les SEM locales ............................................................................ 87

VI
2. Les régies de services publics et les services délégués à d’autres
organismes publics........................................................................ 88
3. Les organismes d’HLM ................................................................. 89
IV - COMPARAISONS INTERNATIONALES ................................... 91
CHAPITRE IV - L’INVESTISSEMENT DES GRANDES
ENTREPRISES NATIONALES (GEN).............................. 97
I - L’INVESTISSEMENT DES GEN RYTHMÉ PAR DES
CYCLES LONGS............................................................................ 99
II - LE FINANCEMENT PROBLÉMATIQUE DE
L’INVESTISSEMENT DES GEN................................................ 108
III - L’INVESTISSEMENT DES GEN DANS LES ANNÉES 1990.. 112
A - LES INVESTISSEMENTS DE FRANCE TÉLÉCOM .................. 114
B - LES INVESTISSEMENTS D’EDF ................................................ 120
C - LES INVESTISSEMENTS FERROVIAIRES NATIONAUX....... 124
IV - COMPARAISONS INTERNATIONALES ................................. 129
TITRE II - UNE NOUVELLE DONNE POUR L’INVESTISSEMENT
PUBLIC......................................................................................... 133
CHAPITRE I - UNE NOUVELLE DONNE ÉCONOMIQUE ET
SOCIALE............................................................................. 137
I - DES APPROCHES RENOUVELÉES.......................................... 137
A - LE RÔLE RENOUVELÉ DE L’INVESTISSEMENT DANS LES
APPROCHES CONTEMPORAINES DE LA CROISSANCE....... 137
B - L’ESSOR DES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE
L’INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION.................... 145
C - LE DÉVELOPPEMENT DURABLE ............................................. 148
II - DES BESOINS COLLECTIFS TOUjOURS IMPORTANTS
ET ÉVOLUTIFS............................................................................ 153
A - L’ANALYSE MENÉE PAR NOTRE ASSEMBLÉE EN 1989 ..... 153
B - ÉLÉMENTS POUR UNE PROSPECTIVE DES BESOINS
COLLECTIFS AU DÉBUT DES ANNÉES 2000........................... 155
1. Les schémas de services collectifs............................................... 156
2. Les contrats de plan Etat-régions................................................. 161
3. Quelques exemples sectoriels significatifs................................... 166
III - DE NOUVELLES DIMENSIONS DE L’INTÉGRATION
EUROPÉENNE.............................................................................. 173
A - LA POLITIQUE STRUCTURELLE .............................................. 175
B - LES RÉSEAUX TRANS-EUROPÉENS (RTE)............................. 176

VII
C - LA RECHERCHE-DÉVELOPPEMENT........................................ 178
CHAPITRE II - UNE NOUVELLE DONNE POLITIQUE ET
INSTITUTIONNELLE....................................................... 185
I - DE LA PLANIFICATION CENTRALISÉE À LA
DÉCENTRALISATION : LA MONTÉE EN PUISSANCE DE
LA CONTRACTUALISATION................................................... 188
A - ÂGE D’OR ET DISPARITION DE LA PLANIFICATION
CENTRALISÉE .............................................................................. 188
B - LA DÉCENTRALISATION DE L’ETAT ET LA
CONTRACTUALISATION............................................................ 194
1. La perte de centralité de l’Etat..................................................... 194
2. La montée de la contractualisation............................................... 195
3. De la réglementation à la régulation ............................................ 201
II - ENTREPRISES PUBLIQUES ET SERVICES PUBLICS : DE
L’ASSOCIATION À LA FRANÇAISE À LA
DISSOCIATION À L’EUROPÉENNE .......................................205
A - L’ASSOCIATION SERVICE PUBLIC-SECTEUR PUBLIC : UN
CHOIX POLITIQUE DE L’APRÈS-GUERRE .............................. 207
1. Le foisonnement ancien des « missions de service public »
déléguées au secteur privé........................................................... 207
2. Le service public comme projet de société : 1945-1983.............. 211
B - LA RUPTURE DU MODÈLE À PARTIR DU MILIEU DES
ANNÉES 1980................................................................................. 216
1. Un changement de décor en Europe ............................................ 216
2. Le resserrement et la concentration du secteur des entreprises
publiques en France..................................................................... 226
3. L’avenir des services publics en débat......................................... 231
III - DE LA RATIONALISATION DES CHOIX BUDGÉTAIRES
À L’ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES : LA
DIFFICILE RECHERCHE DE L’EFFICACITÉ SOCIO-
ÉCONOMIQUE............................................................................. 235
A - LE « PARADIGME BALISTIQUE » DE LA
RATIONALISATION DES CHOIX BUDGÉTAIRES ..................236
1. La RCB, science de l’ingénieur et de l’administrateur : la
tradition ancienne du calcul économique public en France......... 236
2. RCB , centralité de l’Etat et « fordisme à la française » .............238
3. Les limites de la RCB.................................................................. 240
B - L’ÉMERGENCE PROGRESSIVE DE L’ÉVALUATION DES
POLITIQUES PUBLIQUES À LA FIN DES ANNÉES 1980........ 243
1. Une difficile institutionnalisation au sein de l’Etat...................... 244
2. L’entrée en scène de nouveaux acteurs........................................ 245