N° 517 SÉNAT

N° 517
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
Rapport remis à M. le Président du Sénat le 25 avril 2017
Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 avril 2017
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission d’enquête (1) sur la réalité des mesures de
compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets
d’infrastructures, intégrant les mesures d’anticipation, les études préalables,
les conditions de réalisation et leur suivi,
Président
M. Jean-François LONGEOT,
Rapporteur
M. Ronan DANTEC,
Sénateurs
Tome I : Rapport
(1) Cette commission d’enquête est composée de : M. Jean-François Longeot, président ; M. Ronan Dantec,
rapporteur ; MM. Roland Courteau, Michel Delebarre, Mme Évelyne Didier, M. Rémy Pointereau, Mme Sophie Primas,
M. Raymond Vall, vice-présidents ; MM. Gérard Bailly, Jérôme Bignon, Gérard César, Daniel Gremillet, Jean-François Husson,
Mme Chantal Jouanno, MM. Hervé Poher, André Trillard, Alain Vasselle.

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S O M M A I R E
Pages
LISTE DES PROPOSITIONS .................................................................................................. 7
AVANT-PROPOS .................................................................................................................... 11
I. LA CONSTRUCTION PROGRESSIVE DE LA SÉQUENCE ÉVITER-RÉDUIRE-
COMPENSER DANS UN CONTEXTE GÉNÉRAL D’ÉROSION DE LA
BIODIVERSITÉ................................................................................................................... 17
A. LES INFRASTRUCTURES : UN FACTEUR PARMI D’AUTRES D’ÉROSION DE LA
BIODIVERSITÉ ..................................................................................................................... 17
1. Un phénomène global d’érosion de la biodiversité dont les infrastructures constituent
l’un des facteurs .................................................................................................................. 17
2. Les conséquences des infrastructures sur la biodiversité ....................................................... 22
3. La compensation, laboratoire de la reconquête de la biodiversité ............................................ 27
B. LA SÉQUENCE ÉVITER-RÉDUIRE-COMPENSER : UN CONCEPT ANCIEN MAIS
D’APPLICATION BEAUCOUP PLUS RÉCENTE .............................................................. 29
1. La construction progressive de la séquence éviter-réduire-compenser .................................... 29
a) Un concept inscrit en droit français depuis quarante ans mais longtemps
appliqué de façon partielle........................................................................................... 29
b) Un mouvement récent d’accélération de la prise en compte de la séquence
ERC, conforté par la loi pour la reconquête de la biodiversité du 8 août 2016 ......... 32
c) Les éclairages étrangers sur la mise en œuvre de la séquence ERC .......................... 37
2. La structuration de la séquence ERC par le droit européen ................................................... 38
a) La protection de la biodiversité par la législation européenne ................................. 39
(1) La protection des espèces et habitats d’intérêt communautaire ...................................... 39
(2) L’évaluation environnementale des projets, plans et programmes ................................. 41
b) Les exigences posées par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union
européenne .................................................................................................................... 43
II. L’EXIGENCE DE SÉCURISATION DE LA SÉQUENCE ÉVITER-RÉDUIRE-
COMPENSER ...................................................................................................................... 45
A. RENDRE PLUS COHÉRENTES LES PROCÉDURES ADMINISTRATIVES ..................... 45
1. La complexité et l’hétérogénéité du droit de la compensation : une source d’insécurité
pour l’ensemble des parties prenantes .................................................................................. 45
a) Une séquence mise en œuvre par un ensemble hétérogène de régimes
juridiques ...................................................................................................................... 45
(1) L’évaluation environnementale .................................................................................... 46
(2) L’évaluation des incidences Natura 2000 ...................................................................... 47
(3) La protection des espèces de faune et de flore sauvages ................................................ 48
(4) La protection des milieux aquatiques et humides .......................................................... 49
(5) Les opérations de défrichement .................................................................................... 49
b) Des efforts de pédagogie et de mise en cohérence inaboutis ..................................... 51
c) Une fragmentation des procédures qui compromet une mise en œuvre
transparente et optimale de la séquence ERC ............................................................. 54
(1) Exiger une étude d’impact plus intégratrice .................................................................. 55
(2) Faciliter la consolidation des demandes d’autorisation ................................................. 60

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COMPENSATION DES ATTEINTES À LA BIODIVERSITÉ : CONSTRUIRE LE CONSENSUS
2. La « boîte noire » des coûts de la compensation .................................................................... 63
B. ASSURER UNE MISE EN ŒUVRE PLUS EFFICACE ET PLUS CONSENSUELLE
DES ÉTAPES « ÉVITER », « RÉDUIRE » ET « COMPENSER » ........................................ 69
1. Mieux anticiper l’évitement et la réduction pour mieux les mettre en œuvre ......................... 69
a) Des étapes essentielles pour assurer l’acceptabilité des projets
d’infrastructures ........................................................................................................... 69
(1) L’évitement, une étape souvent évitée .......................................................................... 69
(2) Les risques liés au non-respect du caractère subsidiaire de la compensation .................. 70
b) Le besoin d’anticipation plus précoce dans la conception des projets ...................... 72
2. Améliorer et harmoniser la définition des mesures de compensation ..................................... 75
a) Des enjeux complexes qui empêchent la définition d’un cadre juridique trop
contraignant pour la mise en œuvre de la compensation .......................................... 75
b) La nécessité de dépasser l’opposition entre approches surfacique et
fonctionnelle ................................................................................................................. 77
(1) Les limites de méthodes de compensation fondées sur une approche purement
surfacique ................................................................................................................... 77
(2) Le besoin d’éléments de méthodologie permettant de disposer d’une approche plus
fine du fonctionnement des écosystèmes ...................................................................... 78
3. Renforcer la connaissance des milieux et la qualité de l’expertise .......................................... 80
a) Les inventaires initiaux : une étape fondatrice pour la mise en œuvre de la
séquence ERC ................................................................................................................ 80
b) Le besoin de renforcement de la qualité de l’expertise publique et privée .............. 81
(1) La professionnalisation de l’expertise apportée aux maîtres d’ouvrage .......................... 81
(2) L’expertise des services administratifs intervenant dans la séquence ERC ..................... 84
C. CONFORTER LE RÔLE DES PARTIES PRENANTES ....................................................... 85
1. Reconnaître le monde agricole comme partenaire majeur de la séquence ERC ....................... 85
a) Pleinement associer le monde agricole à la séquence ERC ........................................ 86
b) Réduire l’empreinte de la compensation sur les terres agricoles les plus
productives ................................................................................................................... 89
c) Verser le juste prix de la compensation aux agriculteurs........................................... 92
d) Privilégier un conventionnement respectueux de l’activité agricole ........................ 94
2. Créer les conditions d’un consensus scientifique sur la séquence éviter-réduire-
compenser ........................................................................................................................... 97
3. Faire davantage confiance aux acteurs des territoires ........................................................... 103
a) Pleinement intégrer la séquence éviter-réduire-compenser à la démocratie
environnementale ......................................................................................................... 103
b) Favoriser l’émergence d’une culture commune autour de la séquence ERC ........... 106
III. GARANTIR LA COHÉRENCE DANS L’ESPACE ET DANS LE TEMPS DES
MESURES DE COMPENSATION .................................................................................... 108
A. LA COHÉRENCE TERRITORIALE DES MESURES DE COMPENSATION .................... 108
1. Privilégier une approche dynamique et globale de la compensation ....................................... 108
a) Appliquer le principe de proximité avec discernement, dans le respect de
l’équivalence écologique .............................................................................................. 108
(1) Un critère qui doit être d’abord guidé par l’équivalence écologique .............................. 109
(2) Les conséquences sur l’acceptabilité sociale des projets d’infrastructures ...................... 110
(3) Une insertion territoriale de la compensation à mieux prendre en compte ..................... 111
b) Des impacts sur la biodiversité ordinaire à davantage prendre en compte ............. 113
c) Des impacts liés aux travaux à mieux évaluer et à mieux suivre .............................. 118
d) Des dérogations aux règles de la séquence ERC qui pourraient être envisagées
dans des cas exceptionnels dûment justifiés ............................................................... 121

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2. Davantage intégrer la compensation dans les documents territoriaux de planification .......... 123
a) Mieux identifier les zones de compensation et les espaces à fort potentiel de
restauration écologique dans les schémas régionaux ................................................. 123
b) Intégrer davantage la compensation dans les documents d’urbanisme pour
mieux l’anticiper et la mettre en œuvre plus efficacement ........................................ 125
3. Préciser les opportunités et les risques des sites naturels de compensation ............................ 128
a) Un cadre normatif récent qui s’appuie sur des exemples étrangers et quatre
projets expérimentaux .................................................................................................. 128
b) La compensation par l’offre, un outil au potentiel relatif .......................................... 131
c) Des modèles économiques de compensation par l’offre différents selon que la
restauration porte sur des milieux naturels « ordinaires » ou sur des milieux à
enjeux patrimoniaux ..................................................................................................... 133
B. LA COHÉRENCE DANS LE TEMPS DES MESURES DE COMPENSATION .................. 136
1. Renforcer et harmoniser les règles de suivi des mesures compensatoires ................................ 136
a) Un suivi exercé en premier lieu par le maître d’ouvrage, responsable de la
mise en œuvre des mesures de compensation ............................................................ 136
b) Un suivi par l’État qui prend différentes formes ....................................................... 137
c) Le développement du suivi, une étape préalable obligatoire à la mise en
œuvre effective de l’obligation de résultat ................................................................. 141
2. Assurer la pérennité des mesures compensatoires ................................................................. 146
EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................. 149
I. RÉUNION DU MERCREDI 5 AVRIL 2017 ........................................................................ 149
II. RÉUNION DU MARDI 25 AVRIL 2017 ............................................................................ 168
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ............................................................................... 177
LISTE DES DÉPLACEMENTS ................................................................................................ 183
ÉTUDE DE LÉGISLATION COMPARÉE .............................................................................. 189