ÉLÉMENTS SUR LES FINANCES PUBLIQUES DE L’ALLEMAGNE A

AMBASSADE DE FRANCE EN ALLEMAGNE
MISSION ECONOMIQUE
Le Chef de la mission économique en Allemagne
GHL/GC
ÉLÉMENTS SUR LES FINANCES PUBLIQUES
DE L’ALLEMAGNE
Rédaction achevée :
Le 15 juillet 2005
Le présent document ne peut être reproduit en totalité
ou en partie sans l'autorisation préalable du Ministère
de l'économie , des finances et de l'industrie.
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SOMMAIRE
1.
2.
3.
4.
5.
6.
LES SOURCES ET LES PRINCIPES .......................................................................... 4
LA PRÉSENTATION MATÉRIELLE DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES ....... 9
LES ACTEURS DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE .......................................... 14
LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION DU BUDGET.............................................. 17
L’ÉXÉCUTION BUDGÉTAIRE ................................................................................. 22
ÉLÉMENTS SUR LE DROIT BUDGÉTAIRE APPLICABLE AUX LÄNDER ... 25
II) ÉLÉMENTS SUR LA FISCALITÉ ................................................................................ 26
1. LES IMPOTS ................................................................................................................. 26
2. LA PÉRÉQUATION ENTRE L’ÉTAT FÉDÉRAL, LES LÄNDER ET LES
COMMUNES ................................................................................................................. 27
3. L'ORGANISATION DE L'ADMINISTRATION FISCALE.................................... 31
III) LES GRANDES MASSES DES BUDGÉTS PUBLICS............................................... 33
En points de PIB .............................................................................................................. 33
En points de PIB .............................................................................................................. 33
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I) LA PRÉSENTATION
BUDGÉTAIRES
DES
PROCÉDURES
1. LES SOURCES ET LES PRINCIPES
1.1. Les sources du droit budgétaire allemand
Le droit budgétaire allemand résulte pour l’essentiel de cinq textes adoptés pour quatre
d’entre eux entre 1967 et 1969, à la faveur d’une refonte complète de l’ancien droit. Jusque là,
les finances publiques fédérales restaient en effet organisées d’après une loi de 1922
(Reichshaushaltsordnung). Les cinq textes applicables aujourd’hui sont les suivants :
1.1.1. La Loi fondamentale (Grundgesetz)
La Loi fondamentale (Grundgesetz, GG) consacre un titre X aux finances, dans lequel elle
pose plusieurs règles budgétaires. La loi modifiant la Constitution pour y introduire les
nouveaux principes d'organisation des finances publiques a été adoptée le 12 mai 1969. La
Loi fondamentale prévoit désormais que « L’Etat fédéral et les Länder sont autonomes et
indépendants les uns des autres dans leur gestion budgétaire » (art. 109 al.1 GG), tout en
laissant ouverte la possibilité d’adopter une loi fédérale nécessitant l’approbation du
Bundesrat et fixant des principes communs de droit budgétaire, de politique budgétaire
conjoncturelle et de planification financière pluriannuelle (art 109 al.3 GG). Elle détermine le
contenu et les modalités d’adoption des lois de finances fédérales (art. 110 GG) Elle fixe les
modalités à appliquer dans le cas où la loi de finances fédérale n’est pas votée à temps (art.
111 GG). Elle confère au ministre des finances le pouvoir d’approuver les dépenses en
dépassement de crédits et les dépenses imprévues (art. 112 GG). Elle précise les modalités de
reddition des comptes et le rôle de la Cour fédérale des comptes dans le contrôle de
l’exécution (art. 114 GG). Par ailleurs, la loi fondamentale fixe la répartition de recettes
fiscales entre le Bund et les Länder (art. 106 GG), pose les principes de la péréquation
financière (art. 107 GG) et précise l'organisation de l'administration financière (art. 108 GG).
1.1.2. La loi sur les principes budgétaires applicables à l’Etat fédéral et aux
Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz)
Prise sur le fondement de l’article 109 alinéa 3 de la Loi fondamentale, la loi sur les principes
budgétaires applicables à l’Etat fédéral et aux Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz, HGrG) a
été adoptée le 19 août 1969, le même jour que la loi relative aux lois de finances fédérales (cf.
1.1.3 infra). Sa première partie énonce les principes que doivent respecter les droits
budgétaires de l’Etat fédéral et des Länder. La seconde présente des règles directement
applicables à l’Etat fédéral et aux Länder, c'est-à-dire sans la médiation de règles rassemblées
dans un code budgétaire. La loi sur les principes budgétaires ne peut être modifiée qu’avec
l’accord du Bundesrat.
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1.1.3. La loi relative aux lois de finances fédérales (Bundeshaushaltsordnung)
La loi relative aux lois de finances fédérales (Bundeshaushaltsordnung, BHO) du 19 août
1969, équivalent allemand de l’ordonnance de 1959 ou de la LOLF, reprend les règles
énoncées dans la première partie de la loi sur les principes budgétaires (HGrG) en les
complétant par d’autres. Les 16 Länder disposent également de leur propre loi relative aux
lois de finances (Landeshaushaltsordnung, LHO). Ces différentes lois sont très proches les
unes des autres, parfois même identiques, à quelques exceptions près.
1.1.4. La loi de promotion de la stabilité et de la croissance économique (Gesetz
zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft)
La loi du 8 juin 1967 de promotion de la stabilité et de la croissance économique (Gesetz zur
Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, StabG), met l’accent sur la
fonction économique des budgets de l’Etat fédéral et des Länder. Visant à insérer les lois de
finances dans un cadre économique d'ensemble, c'est cette loi qui a notamment institué une
programmation financière pluriannuelle pour l’Etat fédéral et les Länder (Finanzplan, art. 9 et
14 StabG) et un rapport économique annuel (Jahreswirtschaftsbericht, art. 2 StabG) pour le
seul niveau fédéral.
1.1.5. La loi sur la Cour fédérale des comptes (Bundesrechnungshofgesetz)
Cette loi du 11 juillet 1985 précise le rôle et les compétences de la Cour fédérale des comptes
notamment en matière de contrôle de l’exécution.
1.2. Les principes budgétaires
Le droit budgétaire allemand compte douze principes majeurs applicables à l’Etat fédéral et
aux Länder. Enoncés dans la Loi fondamentale (GG), la loi sur les principes budgétaires
applicables à l’Etat fédéral et aux Länder (HGrG), ou encore la loi relative aux lois de
finances fédérales (BHO) et son équivalent pour les lois de finances d’un Land (LHO), ces
principes sont pour la plupart très proches des principes français. Les références juridiques ciaprès sont données pour l'Etat fédéral, bien que certaines soient également applicables aussi
aux Länder.
1.2.1. Antériorité (Vorherigkeit)
La loi de finances doit être votée avant le début de l’exercice budgétaire (art. 110 al. 2 GG et
art.1 BHO). Si elle n’a pu être votée dans ce délai, ce qui est en pratique très fréquent, l’article
111 de la Loi fondamentale autorise le gouvernement à engager les dépenses nécessaires et à
s’acquitter de ses obligations juridiques. En cas de recettes insuffisantes, le gouvernement
peut recourir à l’emprunt jusqu’à concurrence du quart du budget précédent. S’agissant des
recettes, il est rappelé que la loi de finances étant essentiellement une loi de dépenses et
d’équilibre budgétaire, la perception des impôts et taxes n’est pas affectée par l’adoption
tardive du budget.
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1.2.2. Annualité (Jährlichkeit)
Le budget est établi sur une base annuelle pour une ou deux années (art. 110 al. 2 GG, art.9
HGrG, art.12 BHO). L’année budgétaire correspond en Allemagne à l’année civile depuis
1961 ; elle commençait auparavant au 1er octobre. Le principe d’annualité connaît deux
limites :
•
Les autorisations d’engagement (art.16 BHO). Elles sont néanmoins mentionnées
chaque année dans la loi de finances.
•
Les reports de crédits (art.19 BHO). Les crédits d’investissements et les crédits
correspondant à des recettes affectées sont reportables de droit. Tout autre crédit peut
être reporté à condition qu'il soit décrit comme tel dans la loi de finance.
1.2.3. Unité, universalité
Fälligkeitsprinzip)
et
exigibilité
(Einheit,
Vollständigkeit
und
Toutes les recettes et toutes les dépenses de l’Etat fédéral doivent être inscrites au budget (art.
110 GG, 8 HGrG et 11 BHO). Seules les dépenses exigibles peuvent être inscrites. Celles-ci
peuvent être définies comme les dépenses dont on prévoit qu’elles vont effectivement se
traduire par des mouvements de caisse en cours d’année. Les entreprises publiques, budgets
annexes et fonds spéciaux constituent les exceptions aux principes d’unité et d’universalité
(art. 26 BHO).
1.2.4. Non-compensation (Bruttoprinzip)
Recettes et dépenses doivent être présentées de manière brute, sans contradiction entre les
unes et les autres (art. 12 HGrG et art. 15 BHO).
1.2.5. Non-affectation (Gesamtdeckung)
L’ensemble des recettes sert à couvrir l’ensemble des dépenses (art. 7 HGrG et 8 BHO).
Néanmoins une loi particulière ou une loi de finances peuvent contrevenir à ce principe.
1.2.6. Spécialité (Sachliche Bindung)
Ce principe (art. 27 HGrG et 45 BHO) se décompose en :
•
Un principe de spécialité qualitative (qualitative Spezialität) : les dépenses ne peuvent
être engagées que pour l’objet pour lequel elles ont été explicitement prévues.
•
Un principe de spécialité quantitative (quantitative Spezialität) : les dépenses ne
peuvent dépasser un plafond fixé au niveau du « titre », au sens allemand (Titel, cf
infra 2.3).
1.2.7. Equilibre (Haushaltsausgleich)
« Les recettes doivent équilibrer les dépenses » (art. 110 al.1 GG). Il s’agit toutefois là d’une
évidence comptable puisque le recours à l’emprunt est autorisé, sous réserve néanmoins de
respecter la règle d’or (art. 115 GG, cf infra 1.3.2).
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1.2.8. Exactitude, sincérité et clarté (Wahrheit und Haushaltsklarheit)
Recettes et dépenses doivent être évaluées aussi précisément que possible, en se fondant
notamment sur les résultats constatés les années antérieures.
Le principe de clarté se traduit par l’utilisation d’une nomenclature stable et commune aux
collectivités publiques (art. 10, 11 HGrG et 13, 14 BHO). En permettant des comparaisons
aisées, elle facilite le contrôle de la sincérité du budget.
1.2.9. Efficience et économie (Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit)
Le principe d’efficience dont découle le principe d’économie peut s’entendre de deux
manières. L’objectif visé doit être obtenu avec la plus grande économie de moyens possible ;
les gestionnaires doivent rechercher le meilleur résultat possible avec les moyens qui leurs
sont attribués (art. 6 HGrG et 7 BHO).
1.2.10. Equilibre global de l’économie
La loi de promotion de la stabilité et de la croissance économique (Gesetz zur Förderung der
Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, StabG) dispose dans son premier article : « Les
décisions (de politique budgétaire) doivent être prises de telle façon que, dans le cadre de
l’économie de marché, elles contribuent simultanément à la stabilité des prix, à un haut niveau
d’emploi, à l’équilibre extérieur et à un taux de croissance adéquat. »
Selon l’article 109 de la Loi fondamentale modifié le jour de la promulgation de la StabG :
« Dans leur politique budgétaire, l’Etat fédéral et les Länder doivent tenir compte des
exigences de l’équilibre global de l’économie. ».
1.2.11. Interdiction des cavaliers budgétaires
« La loi de finances ne doit contenir que des dispositions se rapportant aux recttes et aux
dépenses de l’Etat fédéral et à la période pour laquelle elle est adoptée » (art. 110 al.4 GG).
1.2.12. Publicité
Après délibérations publiques au sein des deux assemblées, la loi de finances fait l’objet
d’une publication au journal officiel (Bundesgesetzblatt, BGBl). Cette publication ne concerne
cependant que la loi de finances proprement dite (Haushaltsgesetz, cf. 2.1.1 infra) et le plan
d’ensemble (Gesamtplan, cf. 2.1.2 infra). Les fascicules budgétaires ministériels ne sont quant
à eux, pour d'évidentes questions de place, pas publiés.
1.3. Les règles de limitation des déficits
1.3.1. Les règles européennes
Il s’agit essentiellement du Pacte européen de stabilité et de croissance, qui oblige les Etats
membres à respecter une position budgétaire à moyen terme définie ex ante (position proche
de l’équilibre ou excédentaire dans la version initiale du Pacte). Les Etats membres doivent
prendre les mesures correctrices nécessaires pour atteindre les objectifs de leurs programmes
de stabilité. En cas de déficit excessif, ils ont l’obligation de le corriger le plus rapidement
possible. En cas de persistance d’un déficit excessif, le Conseil est habilité à prendre des
sanctions contre le pays concerné.
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1.3.2. La règle d’or
Propre à l’Allemagne, cette règle prévue par la Loi fondamentale interdit un déficit budgétaire
supérieur au montant des investissements publics (art. 115 GG : « Le produit des emprunts ne
doit pas dépasser le montant des crédits d’investissements inscrits au budget ; il ne peut être
dérogé à cette règle que pour lutter contre une perturbation de l’équilibre économique
global »).
Depuis 1970, le gouvernement a déclaré à dix reprises (en LFI ou en LFR) la perturbation de
l’équilibre économique général pour pouvoir passer outre la règle d’or.1 Cette règle n’a pu
empêcher l’accroissement très rapide de la dette publique ; représentant 20% du PIB à la fin
des années 1970, celle-ci s’élève à 64% du PIB aujourd’hui.
1.3.3. Le pacte interne de stabilité
En 2001, un article 51a a été ajouté à la loi sur les principes budgétaires (HGrG) afin de
renforcer la pression interne au respect par l’Allemagne des critères européens en matière de
déficit. Cet article réaffirme la responsabilité collective de l’Etat fédéral et des Länder vis-àvis de la discipline budgétaire européenne. Mais surtout, il confie au Conseil de planification
financière, organe créé en 1968 et réunissant l’Etat fédéral, les Länder et les communes
(cf. 3.2.3 infra), le rôle d’émettre des recommandations aux collectivités concernées. En
pratique, le Conseil de planification financière, doté de ces nouvelles compétences, a émis
depuis 2002 deux types de recommandations : l’une sur l’évolution des dépenses, l’autre sur
la répartition du déficit entre les différents échelons d’administrations publiques. Ce
mécanisme dépourvu de sanctions n’est toutefois pas parvenu pour l’instant à réduire le
déficit budgétaire des administrations publiques allemandes.
1
Les années concernées sont : 1975, 1981, 1982, 1988, 1990, 1996, 1997, 2002, 2003 et 2004.
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2. LA PRÉSENTATION MATÉRIELLE DES DOCUMENTS
BUDGÉTAIRES
2.1. Les documents législatifs
A la différence de son homologue française, la loi de finances allemande est essentiellement
une loi de dépenses et d'équilibre budgétaire. Les recettes fiscales résultent pour l'essentiel
d'une législation distincte, susceptible de modification indépendamment de la précédure
budgétaire proprement dite.
Par ailleurs, le projet de budget se compose de deux parties : la loi de finances proprement
dite (Haushaltsgesetz) et l’annexe à la loi de finances, qui comporte la présentation détaillée
des recettes et des crédits [(Haushaltsplan, lui-même partagé entre une présentation
d'ensemble (Gesamtplan), des tableaux récapitulatifs (Übersichten) et les fascicules
budgétaires par ministère (Einzelpläne)].
2.1.1. La loi de finances initiale (Haushaltsgesetz)
Le texte de loi proprement dit se caractérise par sa brièveté : une vingtaine d’articles, moins
de dix pages du journal officiel (Bundesgesetzblatt). L’essentiel se trouve en réalité dans
l’annexe à la loi de finances (Haushaltsplan).
En application de l'article 110 de la Loi fondamentale, la loi de finances comprend les recettes
et les dépenses de l'Etat fédéral, et fixe le montant total du budget. Mais elle ne comprend ni
mesure fiscale, ni présentation détaillée des crédits. Elle est avant tout conçue comme une
autorisation parlementaire d’emprunt et d’octroi de cautions et de garanties au profit du
ministère des finances. Elle fixe le montant maximum des dépenses en dépassement de crédits
et des dépenses imprévues. Concernant les charges de personnel, elle impose au
gouvernement l’obligation de respecter le tableau des postes budgétaires figurant dans le plan
budgétaire.
Le projet de loi de finances doit être déposé au Bundestag lors de la première semaine de
session suivant le 1er septembre (art. 30 BHO). L’adoption définitive de la loi de finances
intervient régulièrement après le 31 décembre2. Cette situation est rendue possible par le fait
que le droit de lever l’impôt ne figure pas en loi de finances annuelle mais dans d’autres lois,
notamment les lois fiscales. En outre, l’article 111 de la Loi fondamentale autorise le
gouvernement à engager les dépenses nécessaires et à s’acquitter de ses obligations juridiques
sans attendre l'adoption de la loi de finances.
2.1.2. L’annexe à la loi de finances initiale : la présentation détaillée des recettes
et des crédits (Haushaltsplan)
L’annexe à la loi de finances initiale, qui comprend la présentation détaillée des recettes et des
crédits (Haushaltsplan), est adoptée en même temps que la loi de finances (Haushaltsgesetz).
Ses deux premières parties (plan d’ensemble et tableaux synthétiques) visent à offrir une vue
synoptique du budget. La troisième, qui détaille l’affectation des crédits budgétaires (et
représente 95% du plan), peut être comparée aux fascicules ministériels français.
2
La loi de finances 2005 a été adoptée en février, de même que la LFI 2004 ; la LFI 2003 avait été adoptée en
mai 2003, la LFI 2002 en décembre 2001 et la LFI 2001 en décembre 2000.
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Le plan d’ensemble (Gesamtplan des Bundeshaushaltsplans 200.) :
I : Tableaux de synthèse des recettes et des dépenses (Haushaltsübersicht)
II : Tableau de passage du solde budgétaire au solde de trésorerie (Finanzierungsübersicht)
III : Tableau de financement du solde en trésorerie (Kreditfinanzierungsplan)
IV : Dépenses fongibles d’après l’art. 5 de la LFI (Flexibilisierte Ausgaben nach § 5 HG)
(peut également être intégrée au I)
Les tableaux de synthèse (Übersichten zum Bundeshaushaltsplan) :
I : Tableaux des recettes et dépenses par nature (Gruppierungsübersicht)
II : Tableau des recettes et dépenses par fonction (Funktionenübersicht)
III : Tableaux croisés par nature et fonction (Haushaltsquerschnitt)
IV : Tableau de certains postes particuliers (Übersicht über die den Haushalt durchlaufenden
Posten)
V : Tableau récapitulatif des fonctionnaires et salariés de l’Etat (Personalübersicht)
VI : Nouvelles priorités de dépenses du budget (Neue Ausgabenschwerpunkte im
Bundeshaushalt)
Les fascicules budgétaires (Einzelpläne) :
La troisième partie du plan budgétaire comprend 22 budgets particuliers numérotés de 1 à 60.
Les fascicules budgétaires (Einzelpläne) sont présentés de façon analogue aux fascicules
français, avec, pour chaque chapitre, une présentation des crédits pour l’année N, un rappel
des crédits de l’année N-1 (crédits ouverts) et de l’année N-2 (dépenses réalisées). Pour les
autorisations de programme (Verpflichtungsermächtigungen), un échéancier prévisionnel des
dépenses (Ausgaben) est présenté sur la durée de la planification financière (soit 5 ans).
Liste des fascicules budgétaires
01 : Présidence de la République (Bundespräsident und Bundespräsidialamt)
02 : Bundestag (Deutscher Bundestag)
03 : Bundesrat
04 : Chancellerie (Bundeskanzler und Bundeskanzleramt)
05 : Ministère des affaires étrangères (Auswärtiges Amt)
06 : Ministère de l’intérieur (Bundesministerium des Innern)
07 : Ministère de la justice (Bundesministerium der Justiz)
08 : Ministère des finances (Bundesministerium der Finanzen)
09 : Ministère de l’économie et du travail (Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit)
10 : Ministère de la protection des consommateurs, de l’alimentation et de l’agriculture
(Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft)
12 : Ministère du transport et du logement
(Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen)
14 : Ministère de la défense (Bundesministerium der Verteidigung)
15 : Ministère de la santé et de la sécurité sociale
(Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung)
16 : Ministère de l’environnement, de la protection de la nature et de la sécurité nucléaire
(Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit)
17 : Ministère de la famille, des seniors, des femmes et de la jeunesse
(Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend)
19 : Cour constitutionnelle (Bundesverfassungsgericht)
20 : Cour des comptes (Bundesrechnungshof)
23 : Ministère de la coopération et du développement
(Bundesministerium für wirtschaftlicheZusammenarbeit und Entwicklung)
30 : Ministère de l’éducation et de la recherche
(Bundesministerium für Bildung und Forschung)
32 : Dette fédérale (Bundesschuld)
33 : Pensions (Versorgung)
60 : Administration financière générale (Allgemeine Finanzverwaltung)
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2.1.3. La loi de finances rectificative (Nachtragshaushalt)
Une loi de finances rectificative n’est nécessaire que lorsque les dépenses supplémentaires
envisagées par le gouvernement excèdent un montant qui avait été préalablement inscrit en loi
de finances initiale (art. 37 et 38 BHO). Ainsi, le gouvernement dispose d’une marge de
manœuvre financière sans avoir besoin de recourir à une nouvelle loi.
En pratique, il est moins souvent reconnu à la LFR qu'en France. Au plan matériel, les lois de
finances rectificatives sont régies comme les LFI par les parties I et II du BHO.
2.2. Les documents d’information du Parlement
2.2.1. La programmation financière pluriannuelle (Finanzplan)
La programmation financière pluriannuelle est établie chaque année par le ministère des
finances en parallèle du PLF (art. 9 StabG). Principal instrument de planification financière,
elle porte sur cinq années glissantes, la première étant l’exercice budgétaire en cours (art. 50
HGrG). Elle est transmise au Parlement à titre d’information en même temps que le projet de
loi de finances.
La programmation financière retrace les recettes et les dépenses de la fédération ainsi que les
relations financières du Bund avec d’autres organismes publics (UE, Länder…). Elle a
principalement été conçue pour renforcer l’autodiscipline financière et inscrire la politique
gouvernementale dans une perspective de moyen terme.
2.2.2. Le rapport financier (Finanzbericht)
L’art. 31 du BHO fait obligation au ministère fédéral des finances d’établir un rapport sur
l’état et l’évolution prévisible des finances publiques au regard de l’évolution de l’économie
nationale. Il comprend certaines similitudes avec le Rapport économique, social et financier
français.
Publié au mois d’août, il se compose des points suivants :
• la programmation financière pluriannuelle (reprise sans modification)
• un résumé du PLF pour l'année suivante
• un état de l’évolution des finances et de l’économie nationales
• un aperçu des dernières modifications de la législation fiscale
• une présentation des relations financières du Bund, des Länder et des communes
• une présentation des finances de l’Union européenne et des relations financières
internationales
• des tableaux et chronologies de l’économie nationale et des finances publiques.
2.3. La nomenclature budgétaire
La nomenclature budgétaire couvre l'ensemble des recettes et dépenses de l'Etat fédéral, des
Länder et des communes. Ses principes sont fixés aux articles 10 et 11 de la loi sur les
principes budgétaires et aux articles 13 et 14 de la loi sur le budget fédéral (BHO).
Pour l'Etat fédéral, le code d'une ligne budgétaire se présente ainsi :
06 - 01 - 515 01 - 011
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Le premier groupe de deux chiffres (06) désigne le fascicule ministériel (Einzelplan), donc
le ministère ou l'organe constitutionnel auquel renvoie l'article (cf. supra).
Le deuxième groupe de deux chiffres (01) désigne le « chapitre », au sens allemand,
(Kapitel) :
01 : administration centrale
02 : dotations générales
03 et s. : missions particulières d'un ministère (par exemple construction d'autoroutes pour le
ministère des transports) et administrations subalternes. Cette nomenclature n'est pas
standardisée, hormis les chapitres 01 et 02.
Du risque de confusion linguistique = "Kapitel" et "Titel"
• le "Kapitel" allemand ne renvoie en rien au "chapitre" français : le "Kapitel" est un
regroupement de lignes budgétaires par grands ensembles, plus proche en cela du "titre"
français que du "chapitre". Cela étant, contrairement au "titre" français, les "Kapitel" ne sont
pas standardisés et uniformisés par nature entre ministères.
• le "Titel" allemand est pour sa part très proche du "chapitre" français : c'est en effet à son
niveau que joue le principe de spécialité, et il correspond en pratique à un ensemble cohérent
de dépenses relevant d'une même nature.
Le troisième groupe de 5 chiffres (515 01) désigne le « titre », au sens allemand, (Titel).
C’est au niveau du « titre » que joue le principe de spécialité. Le code du « titre » se
décompose en :
•
Un code par nature (Gruppierungsnummer) de trois chiffres (515)
Elle permet d'identifier toutes les recettes et toutes les dépenses. Le premier des trois chiffres
permet en particulier d'identifier les grands ensembles de recettes et de dépenses :
0 - 3 : recettes
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
/
4 - 9 : dépenses
Recettes fiscales et assimilées
Recettes administratives et recettes de crédit
Recettes au titre de dotations et transferts
Recettes au titre de la dette, d'aides à l'investissement, recettes financières spéciales
Dépenses de personnel
Dépenses de matériel
Subventions et transferts
Dépenses en construction
Autres dépenses d'investissement
Dépenses particulières de financement
•
Un numéro d'ordre (Zählnummer), non standardisé, de deux chiffres (01).
La présence d’un « F » (signifiant flexibilisierte Ausgabe) devant le titre indique son caractère
fongible. Ex : F 515 01.
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Le quatrième groupe de trois chiffres (011) se réfère à la nomenclature par fonction.
Normalisation du premier chiffre :
0
Services généraux (dont 01 organes politiques et administration centrale, 02 affaires
extérieures, 03 défense, 04 sécurité civile, 05 justice)
Education, sciences, recherche, culture
Protection sociale, réparations de guerre
Santé, sports et loisirs
Logement, aménagement du territoire et services communaux
Alimentation, agriculture et forêts
Energie et eaux, industrie, services
Transports et communications
Patrimoine public
Finances
1
2
3
4
5
6
7
8
9
La ligne budgétaire 06-01-51501-11 se lit donc de la manière suivante :
•
•
•
•
il s'agit d'une ligne relevant du budget du ministère de l'intérieur (06),
relevant du chapitre "administration centrale" (01),
désignant une dépense de matériel (515 01),
dans le domaine des services généraux (011).
Le libellé de la ligne indique qu'il s'agit de crédits destinés à l'achat de machines à écrire, à
calculer, à imprimer, etc.
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3. LES ACTEURS DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
3.1. Les acteurs administratifs
3.1.1. Le ministère des finances (BMF)
La fonction centrale jouée par le ministère des finances (Bundesministerium der Finanzen,
BMF) dans la procédure budgétaire s’articule autour d’un triple rôle de préparation,
d’exécution et d’information. Reprenant les hypothèses économiques du ministère de
l’économie et du travail, le BMF procède à la répartition des crédits entre ministères selon une
méthode de négociations budgétaires proche de celle appliquée en France (cf. 4.1.3 infra).
Par ailleurs, si les services d’un ministère ont la responsabilité de leur budget (Einzelplan), le
ministère des finances surveille de manière générale l’exécution des crédits. Il doit autoriser
toute dépense en dépassement de crédits et toute dépense imprévue. Il procède le cas échéant
à des gels budgétaires (art. 41 BHO).
Le rapport mensuel (Monatsbericht) constitue le principal vecteur d’information externe du
ministère des finances. Sa première partie retrace l’évolution mensuelle des indicateurs-clé
des finances publiques de l’Etat fédéral, des Länder et de l’Union européenne. La deuxième
présente des analyses et études particulières (ex : les principaux impôts en comparaison
internationale). En troisième partie figurent graphiques et statistiques.
3.1.2. Le ministère de l’économie et du travail (BMWA)
Compte tenu de la répartition des compétences entre le ministère des finances et le ministère
de l’économie et du travail (Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, BMWA), celui-ci
intervient dès le début de la procédure d’élaboration du budget. Mi-janvier, il publie le rapport
économique annuel (Jahreswirtschaftsbericht) à destination du Parlement. Puis, il établit
courant avril les prévisions de conjoncture macro-économique servant de base aux
orientations du budget. Enfin, à l'automne, il publie ses prévisions révisées, qui peuvent
donner lieu à l'aménagement du PLF lors de la seconde phase de la discussion parlementaire
(cf. 4 infra).
3.2. Les acteurs politiques
3.2.1. Le Bundestag
Concernant la loi de finances, le Bundestag dispose d’un pouvoir de dernier mot vis-à-vis de
la chambre haute, à l’instar de l’Assemblée nationale en France. Le processus d’adoption est
réparti en trois lectures (cf. 4.2.1 infra).
L’examen approfondi du projet de loi de finances est confié à la commission du budget
(Haushaltsausschuss). Ses recommandations sont pratiquement toujours suivies par le
Bundestag réunie en séance plénière.
La commission du budget est également compétente pour lever les gels budgétaires qualifiés
(qualifizierte Haushaltssperren).
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Enfin, la sous-commission chargée de la vérification des comptes publics
(Rechnungsprüfungsausschuss) se consacre spécifiquement à l’étude de l’exécution
budgétaire et à la décharge du gouvernement. Elle travaille en étroite collaboration avec la
Cour des comptes fédérale.
3.2.2. Le Bundesrat
L’accord du Bundesrat n’est pas nécessaire à l’adoption de la loi de finances. Néanmoins, la
chambre haute peut s’opposer ou proposer des modifications au projet de loi de finances. Si
elle ne peut imposer ses vues, elle a la possibilité de retarder considérablement la procédure
d’adoption d’un projet auquel elle ne souscrit pas.
3.2.3. Le Conseil de planification financière (Finanzplanungsrat)
La loi sur les principes budgétaires de 1969 (art. 51 HGrG) a institué un Conseil de
planification financière (Finanzplanungsrat). Il rassemble sous la présidence du ministre
fédéral des finances, le ministre de l’économie et du travail, les ministres des finances des
Länder et quatre représentants des communes désignés par le Bundesrat sur proposition des
principales associations de communes. Un représentant de la Bundesbank peut assister au
conseil mais n’a pas voix délibérative.
Se réunissant deux fois par an, aux mois de juin et novembre, il favorise l’harmonisation des
prévisions économiques de chaque niveau de collectivités. Il est chargé d’assurer la
coordination entre les politiques budgétaires du Bund, des Länder et des communes. A cette
fin, et compte tenu de l’autonomie budgétaire constitutionnelle des Länder, il ne peut émettre
que de simples recommandations.
Cela étant, le fait qu'il soit réuni juste avant l'adoption du PLF en Conseil des ministres donne
à sa réunion de juin une importance particulière : cette réunion permet en effet au
gouvernement d'avoir un premier aperçu sur la position que les Länder auront ensuite au
Bundesrat, lors de la phase d'adoption parlementaire du PLF fédéral.
Un élargissement des fonctions confiées au Conseil a été opéré en décembre 2001
(art. 51a HGrG). Il est ainsi chargé d’émettre des recommandations au Bund et aux Länder
afin que ceux-ci veillent au respect des règles européennes de discipline budgétaire.
3.3. Les instances consultatives et de contrôle
3.3.1. Le Conseil des cinq sages (Sachverständigenrat)
Le Conseil dit « des cinq sages », d’après les cinq experts économistes qui le composent et
qui sont nommés par le Président de la République sur proposition du gouvernement fédéral,
a été créé par une loi de 1963. Il publie chaque année, avant le 15 novembre, un rapport
orienté principalement sur l’étude de la conjoncture (analyse de la situation économique,
formation et distribution des revenus…). Son influence tient notamment à l’obligation faite au
gouvernement de présenter au Parlement les conclusions de politique économique qu’il tire de
ce rapport.
3.3.2. Le Groupe de travail
« Steuerschätzungen »)
des
évaluations
fiscales
(Arbeitskreis
Créé en 1955, le Groupe de travail des évaluations fiscales réunit, sous la présidence du
ministère fédéral des finances, le ministère fédéral de l’économie et du travail, les ministères
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des finances des Länder, ainsi que des représentants de la Bundesbank, des six instituts de
conjoncture, du conseil des cinq Sages, et de l’Office fédéral de la statistique.
Il se réunit deux fois par an. En mai, ses membres établissent les prévisions fiscales de l’année
en cours et de l’année suivante ainsi que des estimations pour la planification à moyen terme.
En novembre, le groupe n’arrête ses prévisions que pour l’exercice en cours et le suivant.
3.3.3. Les instituts de conjoncture (die sechs führenden Wirtschaftsinstitute)
Les six instituts de conjoncture (die sechs führenden Wirtschaftsinstitute) présentent une
analyse de la situation économique allemande deux fois par an, fin avril et fin octobre. Ces
deux analyses concourent à l’établissement des prévisions économiques officielles du
gouvernement fédéral. Ces six instituts sont : le DIW de Berlin, le HWWA de Hambourg,
l’Ifo de Münich, l’IfW de Kiel, l’IWH de Halle et le RWI de Essen.
3.3.4. La Cour fédérale des comptes (Bundesrechnungshof)
La Cour fédérale des comptes (Bundesrechnungshof) est organisée selon un modèle très
proche de celui de notre Cour des comptes. Siégeant à Bonn, elle compte aussi une antenne à
Potsdam et emploie environ 600 agents au niveau central. Depuis 1998, elle dispose d’un
réseau de neuf bureaux régionaux (1 500 agents).
La Cour contrôle la gestion financière de l’Etat fédéral, des organismes de sécurité sociale et
des entreprises privées dans lesquelles l’Etat détient une participation. Elle formule des
recommandations, sans toutefois pouvoir les imposer. Son rapport annuel intitulé
« Observations sur la gestion budgétaire et économique de l’Etat fédéral » (Bermerkungen,
zur Haushalts-und Wirtschaftsführung des Bundes) sert de base au Parlement pour voter la
décharge du gouvernement.
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4. LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION DU BUDGET
4.1. La phase administrative d'élaboration du projet de loi de finances
La phase administrative d'élaboration du PLF fait intervenir deux acteurs principaux : le
ministère fédéral de l'économie et du travail (BMWA), qui fournit le cadrage
macroéconomique d'ensemble et est responsable notamment des prévisions de croissance ; le
ministère fédéral des finances (BMF), qui est pour sa part chargé de l'élaboration du PLF
proprement dit, et notamment de la conduite des négociations budgétaires pour lesquelles il
dispose d'une importante marge de manœuvre (art. 28 BHO).
Au plan chronologique, l'élaboration du PLF commence par la circulaire envoyée par le BMF
à chaque ministère dépensier et qui est diffusée en parallèle de l'établissement par le BMWA
des prévisions macroéconomiques pour l'année en cours et l'année suivante. S'ensuit une
phase de négociations budgétaires entre le BMF et les ministères dépensiers, qui s'échelonne
jusqu'en juin, soit après que les prévisions de croissance et de recettes fiscales aient été
publiées en avril/mai, et à la veille de l'adoption du PLF en conseil des ministres.
4.1.1. Le lancement de l'élaboration du PLF : la circulaire du BMF et les
prévisions macroéconomiques du BMWA pour l'année N-1
Fin décembre, début janvier, le ministère des finances adresse une circulaire aux ministères,
dans laquelle il présente la situation budgétaire générale et leur demande de lui adresser leurs
prévisions de dépenses à une certaine date, généralement avant le mois de mars (art. 27 BHO).
Cette circulaire est envoyée au responsable budgétaire (Beauftragter für den Haushalt) de
chaque ministère (art. 9 BHO).
Dans le même temps, le BMWA établit ses prévisions macroéconomiques pour l'année en
cours, qui donnent lieu mi janvier à la publication du rapport économique annuel du
gouvernement.
4.1.2. Fin avril, début mai : les prévisions de conjoncture macroéconomique et
de recettes fiscales
Le cadrage macroéconomique et les prévisions de recettes font l'objet en Allemagne d'une
procédure rituelle, qui prend en compte plusieurs étapes et plusieurs acteurs :
- les hypothèses macroéconomiques sous-tendant le PLF relèvent de la compétence du
BMWA, qui établit 3 ensembles de prévisions dans le courant de l'année :
. en décembre N-2/janvier N-1, dans le cadre de l'élaboration du rapport économique
annuel du gouvernement consacré aux perspectives pour N-1 ;
. en avril N-1, avec la publication des prévisions révisées pour N-1, et des prévisions
pour N ;
. à l'automne N-1, pour actualiser les prévisions lors du débat parlementaire (cf. infra) ;
- indépendamment des travaux du BMWA, mais ayant inévitablement une influence sur eux,
deux autres instances publient à dates fixes leurs prévisions macroéconomiques :
. les six principaux instituts de conjoncture publient ainsi deux fois par an, en avril puis
en octobre, leurs prévisions pour l'année en cours et pour l'année suivante ;
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Schéma de la procédure budgétaire (LFI de l'année N)
décembre N-2 /
janvier N-1
• circulaire du BMF aux ministères dépensiers
• préparation par le BMWA des prévisions économiques pour l'année N-1, qui
s'achève par la publication mi-janvier N-1 du rapport économique annuel du
gouvernement
février N-1
• transmission par les ministères dépensiers au BMF de leurs prévisions de dépenses
pour N. Les conférences budgétaires entre le BMF et les ministères dépensiers se
déroulent ensuite jusqu'en juin, le cadrage général étant progressivement affiné
avec la révision des hypothèses macroéconomiques
fin avril N-1
• rapport des six principaux instituts de conjoncture sur les prévisions
macroéconomiques pour l'année en cours et l'année suivante
• publication par le gouvernement de ses hypothèses macroéconomiques révisées
pour l'année en cours et des prévisions pour l'année N
mi-mai N-1
• publication par le Groupe de travail des évaluations fiscales des prévisions de
recettes fiscales pour l'année en cours et les quatre années suivantes
juin N-1
• réunion du Conseil de planification financière, suivie peu après (environ
1 semaine) de l'adoption du PLF et de la programmation financière quinquennale
(Finanzplan) en Conseil des ministres
août N-1
• transmission par le gouvernement du PLF simultanément au Bundestag (pour
examen) et au Bundesrat (pour avis)
• transmission par le BMF, sous sa propre responsabilité, du rapport financier
(Finanzbericht) au Bundestag et au Bundesrat, pour information
septembre N-1
• 1ère lecture au Bundestag ; renvoi à l'examen de la commission budgétaire
• examen parallèle par le Bundesrat, qui dispose de 6 semaines pour émettre son
avis. Cet avis, accompagné du contre-avis du gouvernement, est transmis par
celui-ci au Bundestag
mi octobre N-1
• rapport d'automne des six principaux instituts de conjoncture, qui contient leurs
prévisions macroéconomiques révisées
début novembre N-1
• publication par le Groupe de travail des évaluations fiscales des prévisions de
recettes fiscales révisées pour l'année en cours et l'année suivante
mi novembre N-1
• publication du rapport annuel des "cinq Sages" sur la situation économique
générale
• publication par le gouvernement des hypothèses macroéconomiques révisées pour
l'année en cours et l'année suivante
• délibération définitive de la commission budgétaire du Bundestag
• deuxième réunion du Conseil de planification financière
fin novembre N-1
• 2ème et 3ème lecture au Bundestag (les deux lectures peuvent se suivre à une journée
d'intervalle, voire se tenir le même jour)
décembre N-1
• 2ème examen par le Bundesrat, qui, s'il ne vote pas en faveur du budget, peut
demander la réunion de la commission de conciliation Bundestag/Bundesrat. Si
cette commission ne débouche pas sur un accord, le Bundestag peut adopter
définitivement le budget (ce qui entraîne fréquemment la procédure très au-delà du
1er janvier N)
année N
• exécution du budget
année N+1
• reddition des comptes ; le BMF doit présenter au Bundestag et au Bundesrat un
compte retraçant toutes les recettes et les dépenses, ainsi qu'un état des avoirs et
des dettes ; la Cour fédérale des comptes doit certifier les comptes
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. le conseil des "cinq Sages" publie en novembre son rapport annuel sur la situation
économique générale ;
- enfin, le Groupe de travail des évaluations fiscales publie mi-mai N-1 ses prévisions de
recettes fiscales pour l'année en cours et les quatre années suivantes (soit la période de la
planification financière), avant d'ajuster en novembre ses prévisions pour l'année en cours et
l'année suivante.
La publication mi-mai des évaluations fiscales, qui suit de peu celle des prévisions de
croissance, fournit à proprement parler le cadre macroéconomique d'ensemble de l'élaboration
du PLF.
4.1.3. De mars à juin : les négociations budgétaires
En vue de préparer les négociations budgétaires, le directeur du budget adresse une instruction
interne à ses chefs de bureau pour préciser les lignes directrices. Dans le même temps, il
demande à chaque bureau de lui présenter leur projet de feuille de négociation. Une réunion
entre le directeur du budget et les chefs de bureau fixe ensuite la ligne directrice de
négociation pour chaque budget particulier.
Les négociations budgétaires s’échelonnent de mars à juin. La Cour fédérale des comptes
participe à la procédure, en ce qu'elle est destinataire des propositions des ministères
dépensiers, peut prendre position sur ces propositions et peut assister aux conférences
budgétaires, hormis celles de niveau ministériel pour lesquelles les arbitrages sont avant tout
de nature politique. En cas de désaccord persistant entre le BMF et un ministère, celui-ci peut
demander un arbitrage gouvernemental. L'article 28 du BHO prévoit que ces cas sont limités
aux "affaires financières dont l'importance le justifie, soit dans leur principe, soit par leur
montant".
Les économies non réparties au stade de la loi de finances (globalen Minderausgaben)
Les économies non réparties au stade de la loi de finances sont des contraintes d’économies
qui doivent être imputées en exécution sur les crédits ouverts. Les économies non réparties
peuvent être prévues, soit au niveau d'un fascicule ministériel donné, soit au niveau du
budget des charges communes (Einzelplan n° 60).
L’engagement des crédits des chapitres(Titel) concernés par des économies non réparties fait
l’objet d’une procédure particulière permettant de préserver le montant des économies prévu.
A l’issue des négociations budgétaires, le ministère des finances transmet le projet de loi de
finances à la Chancellerie en vue d'une adoption en Conseil des ministres en général fin juin
ou début juillet.
4.2. Le débat parlementaire
Contrairement aux lois ordinaires, le projet de loi de finances est déposé au Bundestag en
même temps qu'il est transmis au Bundesrat (art. 110 GG), au plus tard lors de la première
semaine de session du Bundestag suivant le 1er septembre (art. 30 BHO). Pour information, lui
sont associés la programmation financière quinquennale (Finanzplan) et le rapport financier
(Finanzbericht).
19 / 42
4.2.1. La 1ère lecture au Bundestag
Le Bundestag délibère à trois reprises sur le projet de loi de finances comme pour tout projet
de loi. La première lecture se limite à un débat général, la présentation par le gouvernement
étant suivie d'une prise de position des différents partis représentés au Bundestag. La
discussion s'achève sur le renvoi du projet de loi de finances en commission du budget.
4.2.2. L'examen en commission du budget
Comptant 44 membres, la commission du budget (Haushaltsausschuß) est la plus importante
des 21 commissions du Bundestag. Elle procède à un examen approfondi des textes
budgétaires, au besoin en faisant participer à ses débats les autres commissions spécialisées du
Bundestag. Même si le règlement du Bundestag ne le prévoit pas, la présidence de la
commission du budget est traditionnellement accordée à l’opposition. Le travail principal de
cette commission consiste à émettre des recommandations de vote pour chaque fascicule
budgétaire, en vue de la deuxième lecture du PLF.
La commission nomme pour chacun des fascicules budgétaires (Einzelplan) et pour toute la
durée de la législature des rapporteurs spéciaux issus des différentes couleurs politiques. Ils
acquièrent ainsi une connaissance approfondie des objectifs et programmes financiers du
ministère correspondant. Avant la délibération de la commission, les rapporteurs conduisent
des discussions avec les représentants des ministères concernés ainsi qu’avec la Cour fédérale
des comptes (Berichterstattergespräche).
4.2.3. 1er examen par le Bundesrat
Le Bundesrat est autorisé à prendre position dans un délai de 6 semaines (3 semaines pour les
LFR) à partir du dépôt du projet de loi de finances (art. 110 al 3 GG). La commission des
finances (Finanzausschuß) du Bundesrat, composée des ministres des finances de chaque
Land, prépare une recommandation de vote à destination de la chambre. La prise de position
du Bundesrat est transmise au Chancelier. Le cas échéant, le ministère fédéral des finances
rédige une réponse qui est adoptée par le gouvernement. Le Chancelier transmet
immédiatement l'avis du Bundesrat et le "contre-avis" du gouvernement au président du
Bundestag.
4.2.4. 2ème et 3ème lecture au Bundestag
La deuxième lecture est en fait la seule lecture en séance plénière où le PLF est examiné dans
le détail. Elle ne peut intervenir avant l'expiration du délai de six semaines pendant lequel le
Bundesrat peut prendre position.
Lors de cette 2ème lecture, les rapporteurs de chaque budget ministériel présentent leurs
recommandations de vote à l’assemblée. Celle-ci délibère sur chacun des fascicules
budgétaires. Les recommandations de la commission sont pratiquement toujours suivies.
Lors de la 3ème lecture, le Bundestag vote sur l’ensemble du texte, à la majorité simple, après
avoir examiné les derniers amendements. Il est usuel que la deuxième et la troisième lectures
se suivent à quelques jours d'intervalle, voire se tiennent le même jour.
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4.2.5. 2ème examen par le Bundesrat, commission de conciliation et achèvement
de la procédure parlementaire
Le projet de loi adopté en troisième lecture par le Bundestag est immédiatement transmis au
Bundesrat.
Si le Bundesrat est en désaccord avec le texte adopté par le Bundestag, il peut demander la
réunion de la commission de conciliation (Vermittlungsausschuß, équivalent de la
commission mixte paritaire française) dans un délai de trois semaines. Si cette commission,
composée de 16 membres du Bundestag et de 16 membres du Bundesrat, parvient à un
accord, le Bundestag doit à nouveau se prononcer sur le texte amendé. Si la commission ne
parvient pas à un accord, ou si, en dépit de l'accord obtenu, le Bundesrat ne se satisfait pas du
texte amendé, il peut émettre son opposition (Einspruch) au texte en discussion. Le Bundestag
peut alors adopter définitivement le PLF en levant l'opposition du Bundesrat à la majorité
simple ou à la majorité qualifiée des deux tiers, selon que l'opposition adoptée par le
Bundesrat l'a été de l'une ou de l'autre façon.
En pratique, cette adoption définitive intervient fréquemment après le 1er janvier (mi-février
en 2004 et 2005, mai en 2003).
21 / 42
5. L’ÉXÉCUTION BUDGÉTAIRE
5.1. Les possibilités d’ajustement du budget
5.1.1. Les ajustements budgétaires
Les crédits budgétaires sont par principe assujettis au principe de spécialité ; les crédits sont
de plus strictement limitatifs, le droit budgétaire allemand ne connaissant pas la notion de
crédits évaluatifs.
Pourtant, il existe plusieurs atténuations à ce principe :
- tout d'abord, en cas de conflit entre la loi de finances et une loi couvrant des droits à
prestations (aide sociale, allocations familiales etc), c'est cette dernière qui l'emporte et les
crédits votés peuvent être dépassés, après autorisation du ministre fédéral des finances, sans
nécessiter une LFR ; dans un tel cas, toutefois, le gestionnaire s'efforce d'économiser les
montants correspondants sur un autre chapitre de son ressort, afin de ne pas dépasser le
montant global voté pour le ministère ;
- ensuite, les reports de crédits sont possibles dans certains cas (art. 19 BHO) : de droit pour
les crédits d'investissement et les crédits correspondant à des recettes affectées, ils sont
également possibles pour les autres chapitres (Titel) à condition que cela ait été mentionné
dans la loi de finances (dans le Haushaltsplan) ; toutefois, en cas de reports de crédits, la
masse ainsi reportée doit être gagée par des économies de même hauteur imputées sur les
crédits de l'année ;
- différents chapitres présentant un lien entre eux peuvent être déclarés, dans la LFI
(Haushaltsplan), "mutualisables" (deckungsfähig), c'est-à-dire que les crédits de l'un peuvent
couvrir les dépenses de l'autre (art. 20 al. 2 BHO). Cette mutualisation peut être à double sens
(gegenseitige Deckungsfähigkeit) ou unilatéral (einseitige Deckungsfähigkeit) ; une mention
peut également spécifier que les crédits d'un chapitre peuvent être dépassés à hauteur du
supplément de recettes d'un autre chapitre ayant un lien avec le premier.
Depuis 1998, une certaine fongibilité (flexibilisierung) des crédits a en outre été instaurée
pour les dépenses administratives. Quatre natures de dépenses sont concernées : les dépenses
de personnel (Personalausgaben), les dépenses de fournitures et matériels (sachliche
Verwaltungsausgaben), les mesures de construction (Baumaßnahmen) et les autres dépenses
d'investissement (sonstige Investitionsausgaben). L'ensemble des chapitres (Titel)
correspondants est précédé, dans la loi de finances (Haushaltsplan), de la mention "F" (pour
flexibilisierte Ausgaben), ce qui permet au ministère concerné, en gestion, de répartir les
crédits en fonction des besoins. Il existe toutefois des limites quantitatives à ces mouvements
en gestion, précisées dans la loi de finances elle-même (par exemple, la LFI 2005 limite à
20% les dépenses supplémentaires au sein d'un chapitre fongible, à financer par économie sur
un autre chapitre concerné par la fongibilité ; ce seuil de 20% est en fait reconduit chaque
année).
Enfin en cas d’insuffisance des crédits disponibles, les gestionnaires peuvent
exceptionnellement recourir aux dépenses en dépassement de crédits et aux dépenses
imprévues (art. 37 BHO). Néanmoins ces dépenses sont soumises à l’accord du ministère des
finances. Il ne peut être donné qu’en cas de dépense imprévue et urgente.
22 / 42
5.1.2. Les dépenses assorties d’une condition suspensive
•
Les gels inscrits en loi de finances (art. 22 BHO)
Ils sont utilisés normalement au cas par cas, lorsque la condition nécessaire à l’engagement de
la dépense n’est pas satisfaite au moment de l’entrée en vigueur du budget mais que la
réalisation de cette condition est prévue au cours du budget.
Les gels inscrits en loi de finances se répartissent entre gels simples et gels qualifiés. Un gel
simple peut être levé par simple décision du ministère des finances (art. 36 BHO). Pour un gel
qualifié, le BMF doit recueillir l’autorisation du Bundestag, représenté en général par la
commission du budget.
•
Les gels en vertu d’une loi (art. 24 BHO)
En application de l'article 24 al. 3 BHO, les crédits et autorisations de programme liés à des
mesures de constructions, d’achats d’importance et des projets de développement sont gelés
de droit si les documents nécessaires à leur réalisation ne sont pas encore réunis. La levée de
ces gels, dits "gels en vertu d'une loi", suit la même procédure que les gels inscrits en loi de
finances (art. 36 BHO).
Les deux catégories de gel décrites supra sont des instruments d’évaluation budgétaire et
n’ont pas pour but de réaliser des économies définitives.
5.1.3. La régulation budgétaire (Haushaltssperren)
Les deux types de gels suivants se distinguent des précédents en ce qu’ils sont décidés au
cours de l’exécution budgétaire et qu’ils se traduisent par la suppression de dépenses
autorisées en loi de finances.
•
Les gels d’administration du budget (art. 41 BHO)
L’objectif de ce type de gel consiste à permettre au ministère des finances de réagir à une
évolution des recettes ou des dépenses remettant en cause l’équilibre budgétaire.
En accord avec les ministères concernés, le BMF décide alors, soit d’appliquer une réduction
(exprimée en pourcentage) des crédits affectés à certaines dépenses, soit de rendre
l’engagement de certaines dépenses dépendant de son autorisation.
•
Les gels de pilotage macroéconomique (art. 6 StabG)
Lorsque se produit un phénomène de surchauffe de l’activité économique générale, le
gouvernement peut autoriser le ministère fédéral des finances à repousser certaines dépenses
ou à les rendre dépendantes de son autorisation. Des mesures symétriques existent
théoriquement en cas de baisse de l'activité (possibilité de fonds d'action conjoncturelle).
5.1.4. La loi de finances rectificative (Nachtragshaushalt)
Une loi de finances rectificative est obligatoire dès lors que les dépenses supplémentaires
envisagées par le gouvernement excèdent un certain montant inscrit dans la loi de finances
initiale (art. 37 al.1 BHO). Dans le budget 2005, ce montant s’élève à 5 millions d’euros (art.
4 Haushaltsgesetz 2005).
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A l’instar de la LFI, la LFR comprend deux parties : la loi de finances rectificative
proprement dite (Nachtragshaushaltsgesetz) et les modifications de l’annexe budgétaire
(Gesamtplan et Einzelpläne).
5.2. Le contrôle de l’exécution budgétaire
5.2.1. Le contrôle en continu de l’exécution budgétaire
Le contrôle des dépenses en cours d’exécution budgétaire est confié aux « chargés du
budget » (Beauftragter für den Haushalt). Placés au sein de chaque site administratif, ils
surveillent et orientent l’exécution du budget (art. 9 BHO). Ils sont placés sous la
responsabilité directe du responsable du site administratif.
Le contrôle d’ensemble de l’exécution budgétaire s’effectue à travers la collaboration entre le
bureau chargé de l’exécution du budget (Referat II A 2 au BMF) et les bureaux compétents
des ministères.
Par ailleurs, la Commission du budget du Bundestag peut à tout moment contrôler l'exécution
du budget ; elle peut édicter une régulation budgétaire, éventuellement assortie de conditions
(dans le domaine militaire notamment) Enfin, les deux assemblées peuvent à tout moment
interroger le gouvernement, notamment sur le plan budgétiare.
5.2.2. Le contrôle a posteriori de l’exécution du budget
Il n’y a pas à proprement parler de loi de règlement en Allemagne. Cependant, en application
de l'article 114 de la Loi fondamentale, le ministre fédéral des finances doit présenter au
Bundestag et au Bundesrat, dans l'année qui suit celle de l'exécution budgétaire, "un compte
retraçant toutes les recettes et les dépenses, ainsi qu'un état des avoirs et des dettes, en vue
d'obtenir le quitus du gouvernement fédéral".
Les comptes sont également remis à la Cour fédérale des comptes, qui doit les vérifier et
s'assurer de la rentabilité et de la régularité de la gestion budgétaire et économique. Le rapport
de la Cour fédérale des comptes est communiqué au Bundestag et au Bundesrat.
Au sein de la commission du budget du Bundestag, la sous-commission des comptes de l’Etat
conduit son propre examen en coordination avec la Cour fédérale des comptes. Une fois ce
double examen terminé, la sous-commission des comptes de l’Etat présente ses
recommandations en vue du prononcé de la décharge du gouvernement par le Parlement.
Hormis une exception, où la décharge fut donnée quelques années plus tard, le Parlement n’a
jamais refusé la décharge au gouvernement depuis le début de la République fédérale.
Selon l'article 114 BHO, le Bundestag et le Bundesrat suivent chacun une procédure séparée
pour voter la décharge.
24 / 42
6. ÉLÉMENTS SUR LE DROIT BUDGÉTAIRE APPLICABLE
AUX LÄNDER
6.1. Les sources et le principe d’autonomie budgétaire
Les sources du droit budgétaire des Länder sont au nombre de cinq :
• la Loi fondamentale et en particulier son article 1093,
• la constitution du Land considéré,
• la loi sur les principes budgétaires applicables à l'Etat fédéral et aux Länder (HGrG)
• la loi relative aux lois de finances du Land (LHO), qui doit respecter les règles
énoncées dans la première partie de la loi sur les principes budgétaires (HGrG),
• certaines dispositions de la loi de promotion de la stabilité et de la croissance
économique (StabG).
L’article 109 al.1 de la Loi fondamentale dispose que « La fédération et les Länder sont
autonomes et indépendants les uns des autres dans leur gestion budgétaire. » Ce principe
d’autonomie signifie que l’Etat fédéral comme les Länder établissent leurs budgets, les
exécutent et certifient leurs comptes sous leur propre responsabilité.
Au demeurant, le principe d'autonomie financière consacré par la Constitution ne concerne
que les Länder ; les communes et groupements de communes n'en bénéficient donc pas, et
leur degré d'autonomie dépend des règles fixées par chaque Land.
6.2. Une forte similarité des règles budgétaires
Bien que le principe d’autonomie budgétaire pourrait suggérer l’existence d’importantes
divergences entre les règles budgétaires du Bund et celles des Länder, tel n’est pas le cas. La
réforme budgétaire de 1969 a en effet entériné l’uniformité de principe des droits budgétaires
du Bund et des Länder. Les différentes lois relatives aux lois de finances des Länder (LHO)
sont ainsi alignées pour l'essentiel sur la loi relative aux lois de finances fédérales (BHO) sur
le fond comme sur la forme.
Seuls quelques points pour lesquels la loi sur les principes budgétaires applicables à l’Etat
fédéral et aux Länder (HGrG) autorise plusieurs options donnent lieu à des différences. Il en
est ainsi de la possibilité d’établir le budget sur deux ans tout en restant présenté sur une base
annuelle. Celle-ci est utilisée par de nombreux Länder à l’instar du Baden-Württemberg, de la
Bavière, de la Rhénanie-Westphalie, de Berlin ou de la Saxe. Pour autant certaines années, le
budget est établi sur un seul exercice.
Eu égard au principe d’autonomie, la loi sur les principes budgétaires (HGrG) ne soumet pas
les Länder à l’obligation d’équilibre budgétaire. Elle ne comporte pas de règles relatives à la
limitation des emprunts, des dépenses en dépassements de crédits ou des dépenses imprévues.
Néanmoins les règles budgétaires des Länder correspondent à quelques détails près aux règles
fédérales, la plupart des Länder ayant en particulier repris la "règle d'or" existant au niveau
fédéral pour la loi de finances fédérale.
3
Les autres articles du titre X de la Loi fondamentale règlent plutôt des questions d’ordre financier et fiscal.
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II) ÉLÉMENTS SUR LA FISCALITÉ
1. LES IMPOTS
1.1. Les impôts partagés
Plus des deux tiers du total des impôts perçus en Allemagne prennent la forme d'impôts
partagés entre l'Etat fédéral et les autres niveaux de collectivités. Ce partage prend la forme
d'un partage du produit global, selon une clef de répartition propre à chaque impôt, et non la
forme d'impôts additionnels assis sur une même assiette, comme c'est par exemple le cas en
France avec les "4 vieilles", où chaque niveau de collectivités locales applique son propre
taux d'imposition à une même assiette fiscale.
En application de l'article 106 de la Loi fondamentale, les impôts partagés se répartissent
comme suit :
1.1.1. Les impôts partagés entre l’Etat fédéral et les Länder
•
l'impôt sur les sociétés (Körperschaftsteuer)
1.1.2. Les impôts partagés entre l’Etat fédéral, les Länder et les communes
•
•
la TVA (Umsatzsteuer).
l'impôt sur le revenu (Einkommensteuer), qui se subdivise en pratique en impôt sur les
salaires (Lohnsteuer), impôt sur les intérêts (Zinsabschlag) et impôt sur les cultes.
1.1.3. Les clés de répartition
Les clés de répartition des recettes fiscales entre niveaux de collectivités territoriales
En 2004 et en %
TVA (Umsatzsteuer)
Impôt sur les sociétés (Körperschaftsteuer)
Impôts sur les salaires et le revenu
(Lohnsteuer, Einkommensteuer)
Impôt sur les intérêts (Zinsabschlag)
Etat fédéral
49,5
50
42,5
Länder
48,4
50
42,5
Communes
2,1
0
15
44
44
12
Source : BMF, Dokumentation Bund und Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden
Finanzverfassungsordnung, 6ème édition, oct. 2004.
Ces clés de répartition globales peuvent parfois être temporairement aménagées pour
compenser des charges ponctuelles supportées par un niveau particulier de collectivités
territoriales. La clé de répartition de la TVA, en particulier, est modifiée pratiquement chaque
année, dans une ampleur toutefois limitée.
Il est à noter par ailleurs que la Loi fondamentale oblige les Länder à reverser aux communes
une partie de leurs recettes provenant d'impôts partagés avec l’Etat fédéral (art. 106, al. 7
GG). C'est le Land lui-même qui fixe le montant de ce reversement dans sa propre législation.
26 / 42
Les clés de répartition entre collectivités d’un même niveau
La répartition se fait en principe au prorata du produit collecté dans les différentes
collectivités concernées (pour l’IR : lieu de résidence ; pour l’IS : lieu d’implantation de
l’établissement). Pour la TVA, toutefois, la répartition se fait en principe au prorata du
nombre d’habitant, sachant qu’une part du produit total, pouvant aller jusqu’à 25 %, est
soustraite en amont afin de financer la péréquation entre les Länder (cf. ci-dessous).
1.2. Les impôts spécifiques à l’Etat fédéral
•
•
•
•
la plupart des impôts à la consommation (Verbrauchsteuer) :
o l’impôt sur les hydrocarbures (Mineralölsteuer)
o l’impôt sur le tabac (Tabaksteuer)
o l’impôt sur les alcools forts (Branntweinsteuer)
le "supplément de solidarité" (Solidaritätszuschlag), servant au financement de la
réunification.
l'impôt sur les assurances (Versicherungsteuer)
l’impôt sur l’électricité (Stromsteuer)
1.3. Les impôts spécifiques aux Länder
•
•
•
•
•
l'impôt sur les véhicules à moteur (Kraftfahrzeugsteuer)
l'impôt sur les mutations foncières (Grunderwerbsteuer)
l'impôt sur les successions (Erbschaftssteuer)
l'impôt sur les courses et les loteries (Rennwett- und Lotteriesteuer)
l'impôt sur la bière (Biersteuer)
1.4. Les impôts spécifiques aux communes
•
•
•
la taxe professionnelle (Gewerbesteuer), dont une partie est en réalité rétrocédée aux
Länder et au Bund
l'impôt foncier (Grundsteuer)
les impôts locaux à la consommation (sur les chiens, les boissons, etc.).
2. LA PÉRÉQUATION ENTRE L’ÉTAT FÉDÉRAL, LES
LÄNDER ET LES COMMUNES
La Loi fondamentale pose, dans son article 107 alinéa 2, le principe suivant : « La loi doit
assurer une compensation appropriée des inégalités de capacité financière entre les Länder, en
tenant compte de la capacité et des besoins financiers des communes (ou groupements de
communes). » Suite à un arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale en date du 11 novembre
1999 imposant au législateur de préciser les principes régissant le système de péréquation,
celui-ci a fait l’objet d’une réforme entrée en vigueur au 1er janvier 2005. Cette réforme s’est
traduite par un accroissement de la contribution de l’Etat fédéral au système de péréquation et
par une modification à la marge des règles de calcul de la péréquation.
27 / 42
La péréquation fait en pratique intervenir plusieurs mécanismes :
- tout d’abord, l’affectation directe aux Länder pauvres d’une partie (25 % au maximum) de la
quote-part de la TVA affectée aux Länder, selon des critères de richesse et non pas seulement
selon un critère de population (mécanisme dit des « parts complémentaires de TVA »,
Ergänzungsanteile) ; ce mécanisme met en jeu de l’ordre de 8 à 9 milliards d’euros chaque
année ;
- ensuite, un mécanisme de péréquation horizontale entre Länder, consistant à attribuer des
recettes supplémentaires aux Länder pauvres par prélèvement sur les Länder riches
(mécanisme dit de « compensation financière entre Länder », Länderfinanzausgleich) ;
environ 7 milliards d’euros sont ainsi déplacés chaque année, cinq Länder étant
traditionnellement contributeurs (en 2004 : Bavière : 2,3 Mds€ ; Bade-Wurttemberg :
2,1 Mds€ ; Hesse : 1,5 Mds€ ; Hambourg : 0,6 Md€ ; Rhénanie du Nord-Westphalie :
0,2 Md€), les onze autres étant bénéficiaires pour des sommes allant de 0,1 Md€ (SchleswigHolstein) à 2,7 Mds€ (Berlin).
- enfin, l’attribution directe par le Bund de dotations complémentaires destinées à couvrir des
besoins ou des particularités spécifiques (mécanismes dits de « dotations complémentaires
fédérales, Bundesergänzungszuweisungen). Environ 15 milliards d’euros sont consacrés
chaque année par le Bund à ces dotations.
2.1. L’affectation directe aux Länder pauvres d’une part de la taxe sur
la valeur ajoutée (TVA)
Jusqu'à 25% de la quote-part des Länder dans le produit total de la taxe sur la valeur ajoutée
peut être utilisée au bénéfice des Länder dont la capacité financière est inférieure à la
moyenne de l’ensemble des Länder (art.107 al.1 GG).
Le mécanisme est le suivant :
•
Les impôts partagés, à l'exception de la TVA, sont attribués aux différents Länder au
prorata des montants effectivement perçus sur le territoire de chacun d’entre eux ;
•
Les recettes de TVA sont attribuées aux Länder, à hauteur au minimum de 75% de la
part qui leur revient, au prorata de leur nombre d'habitants ;
•
La part restante, au plus égale à 25%, doit permettre d’assurer à chaque Land que ses
recettes fiscales par habitant (calculées comme la somme de sa quote-part d’impôts
partagés, d’une part, et de ses impôts propres, d’autre part) atteignent au minimum
92% des recettes fiscales moyennes par habitant de l’ensemble des Länder (calculées
comme la somme de la quote-part des impôts partagés bénéficiant aux Länder hors
TVA, d’une part, et des impôts propres des Länder, d’autre part).
2.2. La péréquation horizontale entre Länder riches et pauvres
Le mécanisme précédent fondé sur une part des recettes de TVA est complété par des
compensations opérées directement entre Länder (art. 107 al. 2 GG). Représentant environ
7 Md d’euros par an, cette péréquation verticale (Länderfinanzausgleich) consiste à comparer
les recettes fiscales des Länder entre elles et à prélever sur les Länder situés au-dessus de la
moyenne les sommes nécessaires pour rehausser en partie les recettes des Länder situés en
dessous.
28 / 42
Concrètement, la « capacité financière » de chaque Land est calculée comme l’addition des
recettes fiscales du Land et d’une partie (50 % jusqu’en 2004, 64 % depuis le 1er janvier 2005)
des recettes fiscales de ses communes. Cette « capacité financière » est ensuite comparée à la
« capacité potentielle » du Land, consistant à multiplier la population du Land par la
« capacité financière » moyenne par habitant de l’ensemble des Länder. Sont contributeurs les
Länder situés au-dessus de la moyenne, et bénéficiaires ceux situés en dessous. A noter que la
population prise en compte dans les différents calculs est, dans le cas des villes-Etats (Berlin,
Brème, Hambourg) majorée fictivement par l’affectation d’un coefficient de pondération de
135 %. De même, les recettes fiscales réelles de chaque Land sont, dans le cas des Länder
disposant de ports maritimes (Hambourg, Brème, Basse Saxe, Mecklenbourg-Poméranie
occidentale), réduites à hauteur d’un forfait représentatif des charges portuaires.
La formule de péréquation fait ensuite intervenir l’écart de richesse de chaque Land à la
moyenne ; les Länder riches doivent contribuer selon un tarif d’autant plus élevé que leur
richesse est supérieure à la moyenne, et, à l’inverse, les transferts reçus par les Länder pauvres
sont d’autant plus importants qu’ils se situent en dessous de la moyenne. En outre, est
appliquée une garantie qui assure à chaque Land de disposer au minimum de 95 % de la
moyenne des recettes fiscales des Länder (il s’agit ici d’une moyenne calculée sans les
recettes fiscales des communes) et, pour les Länder contributeurs, au minimum 100 % de
cette même moyenne.
2.3. La péréquation verticale
La péréquation verticale permet à l’Etat fédéral, sur ses ressources propres, d’accorder « aux
Länder à faible capacité financière des dotations destinées à les aider à couvrir leurs besoins
financiers généraux » (art. 107 al. 2 GG).
Ces dotations complémentaires (Bundesergänzungszuweisungen, BEZ), qui se répartissent en
dotations générales pour couverture des écarts de richesses (Fehlbetrag-BEZ) et dotations
particulières pour charges spécifiques (Sonderbedarfs-BEZ), profitent principalement aux
cinq nouveaux Länder de l’est et à Berlin. Les dotations générales devaient jusqu’au 1er
janvier 2005 permettre de porter les ressources fiscales des Länder concernés à 99,5% de la
moyenne de référence ; cette garantie formelle de 99,5 % a été supprimée au 1er janvier 2005
pour répondre aux critiques qui dénonçaient le caractère désincitatif du système de
péréquation, mais les dotations demeurent néanmoins. Elles sont financées notamment par un
supplément de solidarité (Solidaritätszuschlag) de 5,5% sur le montant de l’impôt sur le
revenu.
Concernant les Länder de l’Est, ces dotations complémentaires sont désormais rassemblées
dans un « Pacte de solidarité II » couvrant la période 2005-2019 (le pacte précédent couvrait
la période 1993-2004) et représentant 156,5 milliards d’euros sur la période, dont 105,3
milliards de dotations générales réparties entre les Länder (à raison de 26,1 % pour la Saxe,
19 % pour Berlin, 15,7 % pour la Saxe-Anhalt, 14,3 % pour la Thuringe et pour le
Brandebourg et 10,6 % pour le Mecklenbourg-Poméranie occidentale) et 51,2 milliards
destinés à des opérations spécifiques (infrastructures notamment). Les dotations seront
versées de manière dégressive jusqu’en 2019, année de leur achèvement.
29 / 42
Recettes fiscales 2003 et péréquation financière en Allemagne
(données en Md€)
Impôts partagés
Impôts sur les salaires et le revenu
137,7
Communes
15,0%
Impôts de l'État fédéral
Impôt sur les
hydrocarbures
État fédéral
42,5%
43,2
Impôt sur le tabac
État fédéral
227,5
140,9
Länder
42,5%
14,1
86,6
Taxe de solidarité
10,3
a
TVA
137,0
Autres
19,0
Communes
2,1%
État fédéral
51,4%
Länder
46,5%
b
Impôts des Länder
Impôt sur les
véhicules
Droits de mutation
immobilière
Länder
152,9
18,7
134,2
4,8
Droits de succession
3,4
Autres
3,2
d
Impôts sur les produits de placement
et sur les sociétés
17,3
Länder
50,0%
7,3
État fédéral
50,0%
Impôts des Communes
e
Taxe professionnelle
(avant répartition)
24,1
c
Impôts sur les intérêts
7,36
État fédéral
44,0%
Länder
44,0%
24,4
Communes
58,9
Communes
12,0%
Impôt foncier
9,7
34,5
f
Autres
0,7
Source : Die Welt 8/7/04
a. répartition de la taxe professionnelle
b. versements aux Länder
c. versements aux Communes
d. péréquation financière entre Länder
e. versements aux Communes
f. péréquation financière entre Communes
30 / 42
3. L'ORGANISATION DE L'ADMINISTRATION FISCALE
L’organisation de l’administration fiscale se caractérise par la réunion des administrations de
l’Etat fédéral et du Land concerné au sein d’une même structure : l’Oberfinanzdirektion. Cette
direction régionale des finances est dirigée par un fonctionnaire nommé conjointement par le
ministère fédéral des finances (BMF) et le ministère des finances du Land considéré.
31 / 42
Organisation de l'administration fiscale
Ministères des finances des Länder
Ministère fédéral des finances
Office fédéral des
douanes
Service fédéral du
monopole des
alcools forts
Office fédéral des
finances
Office fédéral de
contrôle des
services financiers
Agence fédérale
de la dette
directions
fédérales
Office fédéral de
règlement des
questions
patrimoniales
Directions régionales des finances (Oberfinanzdirektion)
Services du Bund
Service des droits de
douane et de la fiscalité
de la consommation
Bureaux de douane
principaux
Services des Länder
Services fédéraux du
patrimoine
Offices fédéraux
du patrimoine
Caisse fédérale
Service de la fiscalité des
transports et du patrimoine
Service des
contributions
Service du patrimoine et de
la construction
Bureaux financiers
de la construction
Bureaux de douane
principaux pour les
inspections
Services de
répression des
fraudes douanières
directions
régionales
directions
locales
Offices fédéraux
des forêts
Source : ministère fédéral des finances (Les impôts de A à Z)
32 / 42
III) LES GRANDES MASSES DES BUDGÉTS PUBLICS
1. PRÉSENTATION EN COMPTABILITE NATIONALE (SEC 95)
1.1. .Évolution des recettes et des dépenses des APU allemandes
Recettes
En points de PIB
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Total APU
44,1
45,5
46,2
46,6
46,1
46,9
46,6
46,6
47,3
47,1
45,5
45,1
45,0
43,8
Collectivités territoriales
27,5
28,6
28,7
28,8
28,2
28,3
27,8
28,2
29,1
29,2
27,7
27,4
27,3
26,4
- État fédéral
12,8
13,5
13,3
13,6
13,0
12,4
12,3
12,4
13,1
13,2
12,7
12,7
12,9
12,0
- Länder
13,1
13,1
13,3
13,0
12,5
13,3
13,0
13,1
13,3
13,4
12,5
12,3
12,2
12,0
- Communes
8,3
8,3
8,6
8,3
8,1
8,1
7,8
7,8
7,7
7,7
7,3
7,2
7,0
7,0
Sécurité sociale
19,1
19,5
20,6
20,6
20,7
21,5
21,7
21,6
21,8
21,4
21,5
21,8
22,0
21,5
2,5
2,5
3,1
2,8
2,7
2,9
2,9
3,2
3,6
3,6
3,8
4,1
4,2
4,1
En points de PIB
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Total APU
47,1
48,1
49,3
49,0
56,1
50,3
49,3
48,8
48,7
45,7*
48,3
48,7
48,8
47,5
Collectivités territoriales
31,2
31,0
32,0
31,3
37,7
31,4
30,6
30,5
30,9
27,9*
30,4
30,7
30,8
30,0
- État fédéral
16,0
15,0
15,4
14,7
21,1
14,3
13,9
14,2
14,6
11,8*
14,0
14,4
14,7
14,3
- Länder
13,7
13,8
14,3
14,2
13,7
14,4
14,2
13,8
13,7
13,7
13,8
13,7
13,7
13,3
- Communes
8,2
8,5
8,7
8,5
8,4
8,2
7,8
7,6
7,5
7,4
7,4
7,4
7,1
7,1
Sécurité sociale
18,4
19,6
20,4
20,5
21,1
21,9
21,7
21,5
21,5
21,4
21,7
22,1
22,3
21,6
dont
publiques
subventions
Dépenses
* y compris recettes UMTS (2,5 points de PIB)
Source : Office fédéral de la statistique, 22 février 2005 (document non publié)
33 / 42
1.2. Évolution des soldes de financement des APU allemandes
Évolution globale
(en points de PIB)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2,0
2001
2002
2003
2004
-3,7
-3,8
-3,7
1,3*
0,0
-2,0
-1,5
-2,6
-2,9
-2,2
-2,4
-2,7
-3,1
-4,0
-2,8
-3,4
-6,0
-8,0
-10,0
-10,0
-12,0
* y compris recettes UMTS (2,5 points de PIB)
Décomposition par collectivité
(en points de PIB)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2
2001
2002
2003
-1,7
-1,9
2004
0,3*
0,0*
1
0,7
0
0,1
-3,2
-1,9
0,1
-1,6
0,3
0,1
0,2
0,0
-1,8
-1,2
-0,2
-0,6
0,0
-2,1
-0,7
-0,1
-3
0,1
-1,1
-1,5
-1
-2
0,2
-1,0
-1,1
-1,5
-0,7
-0,3*
-1,4
0,0
-1,5
-0,4
-8,1
-2,3
-1,2
-0,2
-0,1
-4
-1,2
0,0
0,3
-0,5
-0,2
1,4*
-1,5
-0,2
-0,3
-1,3
-0,2
-0,3
-5
-6
-7
-8
-1,2
-9
-0,2
-10
-0,4
État fédéral
Länder
Communes
Sécurité sociale
* y compris recettes UMTS (2,5 points de PIB)
34 / 42
Évolution du besoin de financement et de l'excédent primaire (SEC 95)
État fédéral
Administrations publiques
Mds euros
Mds euros
1050
315
311
1034
1030
38
295
1010
67
990
275
970
273
970
13
18
954
950
260
excédent primaire
besoin de financement
255
déficit primaire
déficit primaire
930
excédent primaire
235
besoin de financement
910
890
215
870
850
1996
1997
1998
1999
Dépenses totales
2000
Recettes
2001
2002
2003
2004
195
1996
1997
1998
1999
2000
Série7
Recettes
Dépenses hors intérêts
Länder
2001
2002
2003
2004
Dépenses totales
Dépenses hors intérêts
Communes
Mds euros
Mds euros
158
295
290
290
285
156
besoin de
financement
154
154
20
153
280
excédent primaire
152
besoin de
275
5
150
270
270
148
8
265
excédent primaire
262
260
148
146
besoin de financement
144
déficit primaire
255
142
250
140
245
déficit primaire
240
1996
1997
1998
1999
Dépenses totales
2000
Recettes
2001
2002
Dépenses hors intérêts
2003
2004
138
1996
1997
1998
1999
Dépenses totales
2000
2001
Recettes
Dépenses hors intérêts
2002
2003
2004
* 2000 : y compris recettes UMTS (2,5 points de PIB)
35 / 42
1.3. Evolution de la dette des APU allemandes
Dette des collectivités publiques allemandes en % du PIB
70
70
64,2
59,8
60
61,0
60,9
61,2
60,2
59,4
60,9
60
57,0
49,3
50
50
46,9
42,9
40,4
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Source : Office fédéral de la statistique (calculs Bundesbank)
Décomposition de la dette par niveau de collectivités
1998
1999
2000
2001
2002
2003
État fédéral et comptes spéciaux
64,4
64,6
64,6
62,8
62,1
61,8
Länder
27,3
27,3
27,8
29,7
30,7
31,3
7,4
0,9
7,1
1,0
6,9
0,7
6,9
0,6
6,6
0,6
6,3
0,6
Communes
Syndicats de communes
Total
100
100
100
100
100
100
La dette allemande ramenée au PIB en comparaison européenne
73
70,7 - Zone euro
71
69,6
69,5
69,4
69
67
65
64,1
63,3
62,7
63
62,9
62,1
61
64,3 - UE 15
64,2 - Allemagne
63,7 - France
63,3 - UE 25
61,6
60,9
60,2
59
59,4
58,8
57
56,8
56,5
55
2000
2001
2002
2003
Source : Eurostat septembre 2004
36 / 42
2. PRÉSENTATION EN COMPTABILITÉ DE CAISSE
2.1. Les recettes
Recettes fiscales des collectivités publiques allemandes1
- Résultats provisoires détaillés (sans les impôts des communes) Exécution
2004
en Mio €
302 131
123 895
5 394
9 919
6 773
13 123
137 366
3 355
Impôts partagés
3
dont impôt sur les salaires
impôt sur le revenu
impôt sur les dividendes
impôt sur les intérêts
impôt sur les sociétés
impôt sur le chiffre d'affaires
part de la taxe professionnelle
part supplémentaire de la taxe
2 306
professionnelle
Impôts spécifiques à l'État fédéral
84 554
dont impôt sur les huiles minérales
41 782
impôt sur le tabac
13 630
impôt sur les eaux de vie
2 195
impôt sur les assurances
8 751
impôt sur l'électricité
6 597
taxe de solidarité
10 108
divers
1 492
Impôts spécifiques aux Länder
19 774
dont droits de succession
4 283
droits d'enregistrement
4 646
impôt sur les véhicules auto
7 739
impôt sur la bière
1 885
impôt sur les paris et les loteries
787
divers
433
Ressources propres de l'Union
Européenne
19 641
dont droits de douane
3 059
ressources TVA
2 985
ressources PIB
13 596
186 950
Total État fédéral4
4
179 869
Total Länder
Total Union Européenne
19 641
Part des communes dans les impôts
23 058
sur le revenu et le chiffre d'affaires
Total des recettes fiscales
409 518
Prévisions
2005/2004
2005
en %
2
en Mio €
307 894
1,9
121 975
- 1,5
5 535
2,6
9 760
- 1,6
7 351
8,5
17 260
31,5
140 550
2,3
3 116
- 7,1
2 347
85 683
41 500
14 750
2 120
8 900
6 600
10 286
1 527
20 422
3 952
4 680
8 700
1 888
784
418
-
-
-
1,8
1,3
0,7
8,2
3,4
1,7
0,1
1,8
0,5
3,3
7,7
0,7
12,4
0,2
0,4
3,4
23 200
2 950
3 500
16 750
190 703
180 120
23 200
18,1
- 3,6
17,2
23,2
2,0
0,1
18,1
22 927
- 0,6
416 950
1,8
Source : ministère fédéral des finances, mars 2005 ; sauf colonne 1, 31 janvier 2005
1
Comptabilité de caisse
Résultats des évaluations fiscales de novembre 2004
3
Après déduction du remboursement des allocations familiales
4
Après transferts
2
37 / 42
Évolution des recettes de l'État fédéral
Exécution 2004
janvier à
décembre
Mio €
Exécution 2003
janvier à
décembre
Evolution
annuelle
en %
en %
Mio €
en %
88,3
66,6
191 881
140 179
88,2
64,4
-
2,5
0,6
32,8
70 466
32,4
-
1,4
24,9
1,1
2,3
1,4
3,1
33,1
0,7
56 539
1 936
4 497
3 358
4 136
67 407
2 306
26,0
0,9
2,1
1,5
1,9
31,0
1,1
-
6,8
18,7
10,4
- 11,3
58,7
3,9
- 36,6
19,7
43 188
19,9
-
3,3
13 630
10 108
6,4
4,8
14 094
10 280
6,5
4,7
-
3,3
1,7
Impôt sur les assurances
8 751
4,1
8 870
4,1
-
1,3
Impôt sur l'électricité
6 597
3,1
6 531
3,0
Impôt sur les eaux de vie
Impôt sur le café
2 195
1 025
1,0
0,5
2 204
980
1,0
0,5
-
0,4
4,6
Transferts aux Länder
-15 157
- 7,2
- 15 220
- 7,0
-
0,4
Ressources PNB de l'Union
européenne
-13 596
- 6,4
- 12 840
- 5,9
-2 985
- 1,4
Transferts aux Länder pour les
transports en commun
-6 810
- 3,2
- 6 846
- 3,1
-
Autres recettes
Activités économiques
Intérêts
Remboursements d'emprunts
et participations
24 830
1 0313
951
13 588
11,7
0,5
0,4
6,4
25 648
4 181
1 209
9 477
11,8
1,9
0,6
4,4
- 3,2
- 75,8
- 21,3
43,4
211 835
100
217 528
100
-
Recettes fiscales
187 005
Parts de l'État fédéral dans les 141 000
impôts partagés
dont
dans l'IR et IS (y compris 69 485
l'impôt sur les intérêts)
impôt sur les salaires
52 681
impôt sur le revenu
2 298
impôt sur les dividendes
4 963
impôt sur les intérêts
2 980
impôt sur les sociétés
6 563
TVA
70 053
Part
de
la
taxe
1 461
professionnelle
Impôt sur les huiles minérales
41 782
Impôt sur le tabac
Taxe de solidarité
Total des recettes
1,0
5,9
0,5
2,6
Source : ministère fédéral des finances, 31 janvier 2005
38 / 42
2.2. Les dépenses
Répartition des dépenses de l'État fédéral par nature économique
2004
2004
LFR
2003
LFR
Mio €
LFI
Mio €
Mio €
233 603
235 680
234 298
Personnel
en activité
en retraite
27 325
20 615
6 711
27 325
20 615
6 711
27 078
20 515
6 563
Matériel courant
Administration
Militaires
Divers
17 536
1 547
8 025
7 964
17 536
1 547
8 025
7 964
17 323
1 518
8059
7 747
Dépenses d'intérêts
36 791
37 655
37 885
151 950
15 007
136 943
152 786
13 807
138 979
151 611
15 521
136 090
16 122
25 528
91 593
18 707
24 065
92 507
16 180
24 021
92 077
-
377
400
25 016
24 639
26 661
Aides au financement
transferts et subventions
prêts et garanties
acquisition de participations, apports
17 886
13 636
3 685
565
17 510
13 259
3 685
565
19 821
15 717
3 554
551
Investissements matériels
Constructions
acquisitions mobilières
acquisitions foncières
7 129
5 517
1 036
576
7 129
5 517
1 036
576
6 840
5 301
981
557
-3 019
- 3 019
-760
255 600
257 300
260 199
DÉPENSES DE CONSOMMATION
Transferts et subventions courants
à des administrations
Autres
Dont
Entreprises
retraites, aides
assurances sociales
Autres transferts
DÉPENSES D'INVESTISSEMENT
RÉSERVES
NÉGATIVES
(ÉCONOMIES À RÉPARTIR EN GESTION)
Total des dépenses
Source : lois de finances
39 / 42
Répartition des dépenses de l'État fédéral par ministères
2004
LFR
Mio €
2004
LFI
Mio €
2003
LFR
Mio €
Affaires étrangères
2 174
2 174
2 230
Intérieur
4 058
4 058
4 014
340
340
345
3 521
3 521
3 287
30 915
32 951
30 508
662
646
18 800
17 337
16 800
Transfert à la Bundesagentur für Arbeit
5 210
5 210
7 500
Aides à la filière charbon
2 102
2 102
2 558
5 212
5 212
5 627
26 779
25 579
3 006
26 069
2 664
12 971
13 245
9 651
10 240
-49
-80
24 061
15 169
24 379
15 250
8 025
8 059
83 465
82 033
317
453
77 855
77 855
77 269
789
789
794
Famille, personnes âgées, femmes et jeunesse
4 872
4 872
5 101
Coopération économique et développement
3 783
3 783
3 767
Formation et recherche
8 261
8 261
8 364
Retraite des fonctionnaires du Bund
8 793
8 793
8 806
38 844
39 708
39 940
36 791
37 655
37 885
Pouvoirs publics
2 187
2 187
2 156
Dépenses administratives générales
7 546
7 546
12 780
Justice
Finances
Economie et travail
Personnel et moyens courants
Arbeitslosenhilfe / Arbeitslosengeld II
Protection des consommateurs, alimentation,
agriculture
Transports, construction, logement
Personnel et moyens courants
Equipements
Transferts
Réserve négative
Défense
Personnel et moyens courants
24 061
Equipements, approvisionnements, etc.
Santé et protection sociale
83 465
Personnel et moyens courants
Transfert à l’assurance-retraite des salariés
Environnement, protection de la nature et
sûreté nucléaire
Dépenses liées à la dette
Intérêts
Total
255 600
257 300
260 199
Source : lois de finances
40 / 42
Répartition des dépenses de l'État fédéral par domaines
Exécution 2004
janvier à
décembre
Exécution 2003
janvier à
décembre
Evolution
annuelle
en %
Mio €
en %
Mio €
en %
Services généraux
coopération éco et développement
défense
administration politique centrale
administration financière
47 135
3 675
27 715
7 754
3 162
18,7
1,5
11,0
3,1
1,3
48 003
3 675
28 384
8 089
3 144
18,7
1,4
11,1
3,2
1,2
Education, science, recherche, culture
construction d'universités
bourses
recherche et développement
10 995
925
990
6 631
4,4
0,4
0,4
2,6
10 936
1 060
939
6 680
4,3
0,4
0,4
2,6
0,5
- 12,7
5,4
- 0,7
Sécurité
sociale,
conséquences
sociales de la guerre, réparations
sécurité sociale
assurance chômage
allocation de solidarité
allocation logement
allocation d'éducation
victimes de guerre
120 555
47,9
118 299
46,1
1,9
74 936
4 175
18 758
3 009
3 061
3 399
29,8
1,7
7,5
1,2
1,2
1,4
74 674
6 215
16 532
2 791
3 168
3 623
29,1
2,4
6,4
1,1
1,2
1,4
0,4
- 32,8
13,5
7,8
- 3,4
- 6,2
909
0,4
1 048
0,4
- 13,3
Logement, aménagement du territoire,
services communaux
logement
1 812
0,7
1 826
0,7
-
0,8
1 279
0,5
1 347
0,5
-
5,0
Alimentation, agriculture, forêts,
énergie, eau, artisanat et services
subventions régionales
mines de charbon
garanties
6 545
2,6
10 699
4,2
- 38,8
1 390
2 102
1 096
0,6
0,8
0,4
4 880
2 559
1 228
1,9
1,0
0,5
- 71,5
- 17,9
- 10,7
Transports et communication
routes
10 123
5 960
4,0
2,4
10 096
5 687
3,9
2,2
0,3
4,8
Entreprises économiques, possessions
mobilières et immobilières
caisse de retraites des postes
fonds "Chemins de fer"
S.A. des chemins de fer
14 311
5,7
16 205
6,3
- 11,7
4 428
5 537
3 255
1,8
2,2
1,3
5 055
5 796
4 444
2,0
2,3
1,7
- 12,4
- 4,5
- 26,8
Charges communes
fonds "Unité allemande"
dépenses d'intérêts
39 209
2 255
36 274
15,6
0,9
14,4
39 591
2 268
36 875
15,4
0,9
14,4
-
251 594
100
256 703
100
- 2,0*
Santé, environnement, sport et loisirs
Total
-
1,8
0,0
2,4
4,1
0,6
1,0
0,6
1,6
Source : ministère fédéral des finances, 31 janvier 2005
*La baisse est de -0,6 % si l’on corrige la base 2003 des dépenses (3,5 Mrd €) réalisées pour remédier aux dommages causés par les inondations.
41 / 42
2.3. La dette
Dettes des collectivités publiques au 31 décembre
1999
Mio €
2000
Evolution
annuelle
en %
Mio €
2001
Evolution
annuelle
en %
Mio €
2002
Evolution
annuelle
en %
2003
Evolution
annuelle
en %
Mio €
Mio €
Evolution
annuelle
en %
Etat
fédéral
et
comptes spéciaux
764 576
+2,8
773 897
+1,2
756 375
-2,3
778 607
+2,9
819 283
+5,2
Länder
Anciens Länder
Nouveaux Länder
322 672
270 860
51 812
+2,5
+2,0
+5,3
333 187
278 359
54 828
+3,3
+2,8
+5,8
357 684
299 759
57 925
+7,4
+7,7
+5,7
384 773
322 900
61 873
+7,6
+7,7
+6,8
414 952
348 111
66 841
+7,8
+7,8
+8,0
Communes
Anciens Länder
Nouveaux Länder
83 936
68 353
15 583
-1,0
-1,6
+1,2
82 991
67 344
15 648
-1,1
-1,5
+0,4
82 669
67 041
15 628
-0,4
-0,5
-0,1
82 662
67 155
15 506
-0,0
+0,2
-0,8
84 069
68 726
15 343
+1,7
+2,3
-1,1
11 878
+12,0
8 070
-32,1
7 160
-11,3
7 153
-0,1
7 429
+3,9
7 190
4 689
+19,6
+2,0
7 303
766
+1,6
-83,7
6 505
654
-10 ,9
-14,6
6 541
612
+0,6
-6,4
6 913
516
+5,7
-15,7
1 183 063
+2,5
1 198 145
+1,3
1 203 888
+0,5
1 253 195
+4,1
1 325 733
+5,5
Syndicats
de
communes
Anciens Länder
Nouveaux Länder
TOTAL
Dette publique par habitant dans les Länder fin 2003
Dettes de marché1)
Millions d’euros
Villes-États
Berlin
Brême
Hambourg
Autres Länder
Bade-Wurtemberg
Bavière
Brandebourg
Hesse
Meckembourg-Poméranie occidentale
Basse-Saxe
Rhénanie du Nord-Westphalie
Rhénanie Palatinat
Sarre
Saxe
Saxe-Anhalt
Schleswig-Holstein
Thuringe
Total
Anciens Länder
Nouveaux Länder
en euros par habitant
78 688
48 727
10 606
19 355
13 600
14 368
16 003
11 176
427 762
42 748
35 961
18 055
35 516
11 603
51 346
123 837
26 807
7 886
16 967
20 038
20 961
16 029
506 450
423 750
82 700
5 575
4 003
2 901
7 010
5 833
6 675
6 427
6 852
6 609
7 420
3 917
7 902
7 440
6 726
6 221
6 146
6 096
Source : Office fédéral de la statistique
1)
Au sens large : titres, emprunts auprès des banques, caisses d’épargne, assurances et autres instituts
nationaux ou étrangers
42 / 42