ÉLÉMENTS SUR LES FINANCES PUBLIQUES DE L’ALLEMAGNE A

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A
MBASSADE DE F RANCE EN A LLEMAGNE
M ISSION E CONOMIQUE
Le Chef de la mission économique en Allemagne
GHL/GC
ÉLÉMENTS SUR LES FINANCES PUBLIQUES
DE L’ALLEMAGNE
Rédaction achevée :
Le 15 juillet 2005
Le présent document ne peut être reproduit en totalité
ou en partie sans l'autorisation préalable du Ministère
de l'économie , des finances et de l'industrie.

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SOMMAIRE
1. LES SOURCES ET LES PRINCIPES ..........................................................................4
2. LA PRÉSENTATION MATÉRIELLE DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES.......9
3. LES ACTEURS DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE ..........................................14
4. LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION DU BUDGET..............................................17
5. L’ÉXÉCUTION BUDGÉTAIRE.................................................................................22
6. ÉLÉMENTS SUR LE DROIT BUDGÉTAIRE APPLICABLE AUX LÄNDER ...25
II) ÉLÉMENTS SUR LA FISCALITÉ................................................................................26
1. LES IMPOTS.................................................................................................................26
2. LA PÉRÉQUATION ENTRE L’ÉTAT FÉDÉRAL, LES LÄNDER ET LES
COMMUNES.................................................................................................................27
3. L'ORGANISATION DE L'ADMINISTRATION FISCALE....................................31
III) LES GRANDES MASSES DES BUDGÉTS PUBLICS...............................................33
En points de PIB..............................................................................................................33
En points de PIB..............................................................................................................33

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I) LA PRÉSENTATION DES PROCÉDURES
BUDGÉTAIRES
1. LES SOURCES ET LES PRINCIPES
1.1. Les sources du droit budgétaire allemand
Le droit budgétaire allemand résulte pour l’essentiel de cinq textes adoptés pour quatre
d’entre eux entre 1967 et 1969, à la faveur d’une refonte complète de l’ancien droit. Jusque là,
les finances publiques fédérales restaient en effet organisées d’après une loi de 1922
(Reichshaushaltsordnung). Les cinq textes applicables aujourd’hui sont les suivants :
1.1.1. La Loi fondamentale (Grundgesetz)
La Loi fondamentale (Grundgesetz, GG) consacre un titre X aux finances, dans lequel elle
pose plusieurs règles budgétaires. La loi modifiant la Constitution pour y introduire les
nouveaux principes d'organisation des finances publiques a été adoptée le 12 mai 1969. La
Loi fondamentale prévoit désormais que « L’Etat fédéral et les Länder sont autonomes et
indépendants les uns des autres dans leur gestion budgétaire » (art. 109 al.1 GG), tout en
laissant ouverte la possibilité d’adopter une loi fédérale nécessitant l’approbation du
Bundesrat et fixant des principes communs de droit budgétaire, de politique budgétaire
conjoncturelle et de planification financière pluriannuelle (art 109 al.3 GG). Elle détermine le
contenu et les modalités d’adoption des lois de finances fédérales (art. 110 GG) Elle fixe les
modalités à appliquer dans le cas où la loi de finances fédérale n’est pas votée à temps (art.
111 GG). Elle confère au ministre des finances le pouvoir d’approuver les dépenses en
dépassement de crédits et les dépenses imprévues (art. 112 GG). Elle précise les modalités de
reddition des comptes et le rôle de la Cour fédérale des comptes dans le contrôle de
l’exécution (art. 114 GG). Par ailleurs, la loi fondamentale fixe la répartition de recettes
fiscales entre le Bund et les Länder (art. 106 GG), pose les principes de la péréquation
financière (art. 107 GG) et précise l'organisation de l'administration financière (art. 108 GG).
1.1.2. La loi sur les principes budgétaires applicables à l’Etat fédéral et aux
Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz)
Prise sur le fondement de l’article 109 alinéa 3 de la Loi fondamentale, la loi sur les principes
budgétaires applicables à l’Etat fédéral et aux Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz, HGrG) a
été adoptée le 19 août 1969, le même jour que la loi relative aux lois de finances fédérales (cf.
1.1.3 infra). Sa première partie énonce les principes que doivent respecter les droits
budgétaires de l’Etat fédéral et des Länder. La seconde présente des règles directement
applicables à l’Etat fédéral et aux Länder, c'est-à-dire sans la médiation de règles rassemblées
dans un code budgétaire. La loi sur les principes budgétaires ne peut être modifiée qu’avec
l’accord du Bundesrat.

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1.1.3. La loi relative aux lois de finances fédérales (Bundeshaushaltsordnung)
La loi relative aux lois de finances fédérales (Bundeshaushaltsordnung, BHO) du 19 août
1969, équivalent allemand de l’ordonnance de 1959 ou de la LOLF, reprend les règles
énoncées dans la première partie de la loi sur les principes budgétaires (HGrG) en les
complétant par d’autres. Les 16 Länder disposent également de leur propre loi relative aux
lois de finances (Landeshaushaltsordnung, LHO). Ces différentes lois sont très proches les
unes des autres, parfois même identiques, à quelques exceptions près.
1.1.4. La loi de promotion de la stabilité et de la croissance économique (Gesetz
zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft)
La loi du 8 juin 1967 de promotion de la stabilité et de la croissance économique (Gesetz zur
Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, StabG), met l’accent sur la
fonction économique des budgets de l’Etat fédéral et des Länder. Visant à insérer les lois de
finances dans un cadre économique d'ensemble, c'est cette loi qui a notamment institué une
programmation financière pluriannuelle pour l’Etat fédéral et les Länder (Finanzplan, art. 9 et
14 StabG) et un rapport économique annuel (Jahreswirtschaftsbericht, art. 2 StabG) pour le
seul niveau fédéral.
1.1.5. La loi sur la Cour fédérale des comptes (Bundesrechnungshofgesetz)
Cette loi du 11 juillet 1985 précise le rôle et les compétences de la Cour fédérale des comptes
notamment en matière de contrôle de l’exécution.
1.2. Les principes budgétaires
Le droit budgétaire allemand compte douze principes majeurs applicables à l’Etat fédéral et
aux Länder. Enoncés dans la Loi fondamentale (GG), la loi sur les principes budgétaires
applicables à l’Etat fédéral et aux Länder (HGrG), ou encore la loi relative aux lois de
finances fédérales (BHO) et son équivalent pour les lois de finances d’un Land (LHO), ces
principes sont pour la plupart très proches des principes français. Les références juridiques ci-
après sont données pour l'Etat fédéral, bien que certaines soient également applicables aussi
aux Länder.
1.2.1. Antériorité (Vorherigkeit)
La loi de finances doit être votée avant le début de l’exercice budgétaire (art. 110 al. 2 GG et
art.1 BHO). Si elle n’a pu être votée dans ce délai, ce qui est en pratique très fréquent, l’article
111 de la Loi fondamentale autorise le gouvernement à engager les dépenses nécessaires et à
s’acquitter de ses obligations juridiques. En cas de recettes insuffisantes, le gouvernement
peut recourir à l’emprunt jusqu’à concurrence du quart du budget précédent. S’agissant des
recettes, il est rappelé que la loi de finances étant essentiellement une loi de dépenses et
d’équilibre budgétaire, la perception des impôts et taxes n’est pas affectée par l’adoption
tardive du budget.