Les mutations territoriales Synthèse

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Cycle de séminaires de prospective
proposé par la fonda
Les mutations territoriales
15 janvier 2013
Synthèse
Dans le cadre de l’Université d’Automne 2011, la Fonda a mis en discussion quatre scénarios pour
l’avenir des associations. Les participants ont ainsi pu prendre la mesure des évolutions possibles,
prendre position sur des évolutions souhaitables et identifier leurs marges de manœuvre pour les
atteindre.
Durant l’année scolaire 2012-2013, la Fonda propose de revisiter ces travaux en les confrontant aux
analyses de huit « experts de la prospective » et de « grands » acteurs de l’économie sociale et solidaire.
Organisés avec l’appui de la MACIF, ces quatre séminaires d’apport conceptuel seront suivis d’un
séminaire de synthèse, qui permettra de tirer des enseignements et perspectives pour le monde
associatif. Ces éléments seront mis en débat lors de l’Université d’Automne 2013 de la Fonda.
Le séminaire du 11 octobre 2012, consacré aux « évolutions sociétales », a donné la parole à Thierry
GAUDIN, qui est intervenu sur « les mutations des sociétés », et à Hugues de JOUVENEL, qui a apporté
son analyse sur « les mutations socio-économiques » et a réagi aux travaux de la Fonda.
Le séminaire du 22 novembre 2012 portait sur « les transitions des mondes ». Il a fait intervenir Fabienne
GOUX-BAUDIMENT sur « les transitions mondiales » et Jacques de COURSON sur « les transitions des
villes ».
Ce troisième séminaire s’intéresse aux « mutations territoriales ». Il a fait intervenir Stéphane
CORDOBES sur « La France 2040 » et Jérôme VIGNON sur « L’Europe 2010, relecture d’un exercice de
prospective mené dans les années 1990 », ainsi que Sabine FOURCADE (Directrice générale de la
cohésion sociale), Camille BROUARD (Conseiller technique à la Présidence de la Mutualité Française) et
Jean-Michel BLOCH-LAINE (Administrateur de l’Uniopss) en tant que discutants.
La France 2040
La démarche « Territoires 2040 » s’inscrit dans la continuité des exercices de prospective menés depuis
cinquante ans par la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité
régionale -Datar-. Elle est fondée sur la production collective d’experts techniques et d’acteurs
territoriaux. Cette démarche a une visée stratégique. C’est un détour par le futur pour repenser le
présent.
fonda – 18 rue de Varenne – 75007 Paris
01 45 49 06 58 – [email protected] - www.fonda.asso.fr
La démarche « Territoires 2040 » est fondée sur quatre postulats explicites :
Les territoires sont acteurs du changement. Ils sont le théâtre de jeux d’acteurs complexes, du
fait de la multiplicité des acteurs et des échelles à prendre en considération dans un contexte de
décentralisation.
Cette démarche repose sur une posture exploratoire et non normative. Elle vise à explorer les
« possibles » territoriaux pour alimenter la réflexion de ceux qui pensent les politiques
d’aménagement du territoire.
Le système territorial français a été découpé en huit espaces fonctionnels, qui sont considérés
comme des objets prospectifs et remplissent chacun une fonction particulière.
L’utilisation de représentations cartographiques favorise une analyse différenciée et plurielle
des évolutions territoriales et une appropriation des travaux par l’ensemble des citoyens.
Les facteurs de changement
Démographie mondiale : La croissance de la population mondiale, le vieillissement de la
population européenne - par le bas et par le haut - et l’inégale répartition de la population sur le
territoire français sont les principales évolutions démographiques. Le vieillissement de la
population implique de bâtir une politique de la dépendance. Grâce au progrès médical, on vit
désormais plus longtemps mais on vit en étant malade. Le secteur de l’économie sociale et
solidaire a un rôle clé à jouer en matière d’accompagnement des personnes dépendantes.
Urbanisation : La population mondiale est majoritairement urbaine depuis 2008, dans le sens où
ses attentes vis-à-vis des politiques publiques répondent aux mêmes besoins, indépendamment
de son lieu de vie (en ville ou à la campagne). Aujourd’hui, en France, 60% de la population vit
dans les villes, 35% en milieu périurbain et 5% en milieu rural ou dans les espaces de faible
densité.
Périurbanisation : La périurbanisation est un phénomène trop peu connu et un sujet
d’investigation récent. Ceux-ci ont atteint un taux de croissance de 8-9% par an. Quel est leur
devenir et leur viabilité ?
Changement climatique : Une évolution des températures est attendue, peu importante en
valeur absolue, mais étroitement liée à la multiplication des phénomènes extrêmes. Dans une
logique de prévention des risques, il faudra répondre à un nombre croissant d’aléas climatiques.
Les espaces fonctionnels
L’urbain métropolisé français dans la mondialisation : On ne peut penser l’évolution des
territoires français sans penser leur rapport au monde.
Les systèmes métropolitains intégrés : Les métropoles sont le moteur du développement
territorial et le lieu de la croissance économique. La capacité des métropoles à produire de la
richesse doit nécessairement s’accompagner de la capacité à redistribuer cette richesse sur
d’autres territoires, dans une logique de complémentarité territoriale.
Les villes intermédiaires et leurs espaces de proximité : Les villes intermédiaires jouent un rôle
important en France pour leurs résidants et pour les populations rurales environnantes.
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Les espaces périurbains : Tandis que l’urbain se définit par la forme continue de l’habitat, le
périurbain se définit par les pratiques mobilitaires de ses habitants. En France, une commune
est dite périurbaine si plus de 40% de sa population va travailler dans une ville ou un pôle
d’emploi.
L’espace périurbain accueille majoritairement des familles cherchant de l’espace hors des villes.
La périurbanisation contribue au développement de l’automobile, est consommateur d’espace
et de terres cultivables et favorise l’éloignement des populations actives les plus fragiles.
Certains espaces périurbains deviennent des espaces urbains ; d’autres s’inscrivent dans une
logique de « gentrification » accueillant des populations aisées dans un cadre protégé.
L’éloignement croissant de certaines populations périurbaines génère un développement des
services à domicile, pour garantir l’accès de tous à la vie de la Cité et à la notion d’urbanité. Un
service à domicile est moins onéreux qu’une prestation proposée en établissement mais le
développement de la péri-urbanité engendre une inflation des coûts de transport qui est difficile
à couvrir dans un contexte de raréfaction des ressources.
Les espaces de faible densité : Ce sont principalement les espaces ruraux, qui ont perdu toute
acception positive et se définissent désormais comme les espaces résiduels. Ces espaces sont
mis à l’écart dans une France majoritairement urbaine sur le plan culturel. Ils tendent toutefois à
se repeupler (leur taux de croissance est de 10%, contre 4% dans les villes) et disposent d’un
important patrimoine naturel et environnemental, très peu artificialisé et qui constitue un atout
sur le plan économique et touristique.
En l’absence d’intervention des pouvoirs publics et des entreprises privées dans ces territoires,
les acteurs de l’économie sociale et solidaire, parmi lesquels les mutuelles et les associations,
ont un rôle à jouer en matière de réponse aux besoins des populations.
Les espaces de la dynamique industrielle : La désindustrialisation tend à alimenter des logiques
de recyclage des territoires. Or, les territoires à fort développement industriel diffèrent des
territoires industriels classiques en déclin. Contrairement à la dichotomie qui existait auparavant
entre des territoires industriels à haute activité économique et des territoires résidentiels à
haute qualité de vie, certains territoires tendent aujourd’hui à concentrer activité économique
et attractivité démographique.
Les espaces de développement résidentiel et touristique : La France est en nombre le premier
pays touristique du monde. La politique touristique est toutefois peu structurée. Les formes de
tourisme de masse mises en place dans les stations balnéaires ne sont pas nécessairement
adaptées aux attentes des touristes de demain. Le tourisme rural est marginal et présente un
important potentiel de développement, mais à condition que les espaces concernés soient
situés à proximité d’un centre.
Les portes d’entrée de la France et les systèmes territoriaux des flux : Le développement des
pôles de compétitivité s’inscrit dans une logique de mise en réseau au niveau mondial (hubs). La
dimension réticulaire devient incontournable.
Les enjeux majeurs pour l’aménagement du territoire
La mise en capacité de tous les territoires : La mise en capacité de tous les territoires est un
enjeu essentiel, qui repose sur une politique d’équilibre voire d’égalité territoriale et sur la
capacité des territoires à générer des projets. Les associations jouent un rôle essentiel dans
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cette mise en capacité, y compris les associations communautaires. Face au souhait d’égalité
des citoyens, ne faut-il pas promouvoir une société multiculturelle qui reconnaît la différence
des populations et met en place des politiques et des contraintes pour s’assurer du respect de
l’égalité ?
Les territoires sont de plus en plus interconnectés les uns aux autres. Le mécanisme de
redistribution territoriale a autrefois contribué à l’équilibre du territoire français. Les territoires
présentent aujourd’hui des inégalités croissantes, entre territoires et entre populations sur un
même territoire, les inégalités territoriales et les inégalités sociales étant les deux faces d’une
même réalité1. La décentralisation des politiques s’accompagne d’une exigence
constitutionnelle de compensation. Aujourd’hui, la finitude des moyens rend difficile la
péréquation qui ne peut se faire qu’au-delà de la compensation.
Historiquement, les politiques sociales étaient fondées sur un droit personnel à être
accompagné. Elles ont ensuite évolué vers une logique d’accès à l’ensemble des droits sociaux.
Elles deviennent actuellement des politiques de cohésion sociale intégrant des logiques de
prévention. Ce basculement implique une territorialisation des politiques sociales et une
inscription différenciée dans les territoires.
L’avenir est à la territorialisation des politiques sociales. Un enjeu fort est de parvenir à concilier
des politiques sociales de masse et une demande d’individualisation de la réponse. Il faut
donner une marge de manœuvre aux territoires et privilégier des textes plus frustes permettant
une adaptation de la réponse aux spécificités des personnes et des territoires. Dans ce contexte,
l’Etat aura un rôle important à jouer en matière de régulation.
L’affirmation des usages sociaux au cœur des politiques d’aménagement du territoire : Le
mouvement de décentralisation vise à rapprocher la décision des besoins de l’usager. En
matière de service public, la première aspiration des Français est la qualité. Les usagers sont les
premiers acteurs des politiques sociales, qui sont désormais fondées sur des parcours de
personnes. Les politiques sociales ne peuvent plus être le fait exclusif des collectivités publiques.
Les politiques sociales, tout comme les politiques territoriales, se tricotent entre les collectivités
et les usagers à l’échelle des territoires.
Valorisation des biens écologiques et fonciers communs : Quelle est la politique d’occupation
du territoire et de valorisation du patrimoine naturel ?
Les territoires acteurs de la compétitivité et du rayonnement français : Le développement
territorial repose sur une dynamique de projets. Les associations pourraient jouer un rôle
d’ensemblier des politiques locales et devraient, dans le cadre de coopérations avec les
collectivités publiques, partager leur connaissance des territoires de vie et de mobilité des
personnes et faire remonter leur analyse des besoins en vue d’une meilleure prise en compte
dans la définition des projets de développement territorial. Ces dynamiques de projet ne
peuvent toutefois exister sans un minimum d’infrastructure.
L’ancrage cède le pas à la mobilité comme cadre de référence. La liberté d’implantation des hommes et
des entreprises est un droit essentiel et la mobilité un élément démocratique fondamental. La mobilité
rapproche les citoyens, mais elle exclut également, car elle suppose des moyens et des compétences.
Elle engendre par ailleurs des multi-appartenances territoriales, d’où des citoyens à géométrie variable,
la bonne maille territoriale variant en fonction des services concernés.
1
Selon l’expression de Jacques Chérèque.
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L’Europe 2010 : relecture d’un exercice de prospective mené dans les années 1990
Depuis une dizaine d’années, les préoccupations nationales des pays membres de l’Union européenne
se sont fortement accentuées, au détriment de l’adhésion au projet collectif européen. La relecture a
posteriori des scénarios pour l’Europe en 2010, qui avaient été élaborés dans le cadre d’un exercice de
prospective mené dans les années 1990, permet de mieux comprendre les tendances actuelles au
niveau européen.
Le contexte européen dans les années 1990
Cet exercice a été mené par la Commission européenne dans un contexte de grande confiance dans le
projet européen. La signature du Traité de Maastricht en 1992, constitutif de l’Union européenne, avait
permis d’établir un contrat politique entre les Etats membres, de rassembler les piliers communautaire
et de coopération intergouvernementale et de préciser les conditions du passage à la monnaie unique.
L’Europe était alors confrontée à deux perspectives : l’élargissement inéluctable aux pays de l’ex-bloc de
l’Est, qui devait nécessairement être précédé d’un approfondissement politique et démocratique des
institutions pour aller vers une union politique, et la montée en puissance de la société civile
européenne. Dans l’esprit des décideurs européens, celle-ci était la pierre angulaire de la démocratie
européenne et l’ingrédient requis pour asseoir sa légitimité. Or, dans le contexte postérieur à la crise de
la vache folle, les forces émergentes étaient les lobbys des consommateurs et des environnementalistes,
qui constituaient une importante force d’opposition mais étaient peu enclins à développer l’action
collective nécessaire au développement de la citoyenneté européenne.
Présentation des scénarios : l’Europe en 2010
Le scénario des « mille fleurs » : Ce scénario envisage un épanouissement et une influence
croissante de la société civile pour donner une légitimité aux forces politiques européennes et
conduire à un approfondissement démocratique et politique de l’Union européenne.
Le scénario d’une « Europe libérale » : Ce scénario laisse entrevoir une société civile dominée
par l’individualisme au détriment du lien social. Ce scénario repose sur un libéralisme politique,
associatif et économique hostile à une intégration politique, donc aux perspectives
d’élargissement.
Le scénario du « retour des Lumières » : Ce scénario prévoit un intérêt renouvelé pour les
notions de progrès, de savoir et d’éthique en réaction à la montée des populismes,
souverainismes et extrémismes. On constate une montée en puissance de la société civile face à
la faillite des partis politiques.
Le scénario de « l’Eurozone » : La société civile ne réussit pas le pari d’un épanouissement au
niveau européen. On observe un effet d’équilibre entre cette société civile bruxelloise et un
mouvement de repli national, la monnaie unique étant le seul élément supranational.
Le scénario de « l’Europe de la défense » : Ce scénario prévoit une guerre aux portes de
l’Europe, qui conduit à la mise en œuvre d’une politique commune de défense décidée à
Bruxelles. L’union politique est réduite à des éléments de circonstance qui ne conduisent pas à
la fédération des Etats nations.
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Validation et invalidation des scénarios pour l’Europe en 2010
Aucun scénario ne prévoyait l’élargissement de l’Union européenne avant 2010. Il a eu lieu dès
2004.
L’arrivée d’une nouvelle génération de chefs d’Etat européens et le changement de pilotage de
l’Union européenne qui s’en est suivi n’avaient pas été anticipés.
Les décideurs européens pensaient à tort que l’économie sociale de marché et le modèle social
européen figuraient dans les gènes de la construction européenne.
Les secteurs émergents de la société civile européenne privilégiaient une approche libérale et
individualiste au détriment du lien social et de la cohésion sociale.
La prépondérance des partis politiques nationaux sur le monde associatif avait été sous-estimée.
L’influence réelle des associations sur les attitudes et représentations de l’Europe est faible.
Cependant, la montée du libéralisme, l’hostilité à la réglementation européenne, la montée des
extrémismes et des populismes et le renforcement de l’Eurozone sont des signaux qui avaient été
identifiés et qui se sont confirmés par la suite.
Enseignements pour le monde associatif contemporain
La période 2014-2019 est tellement décisive sur le plan politique qu’il est difficile de construire des
scénarios pour 2030. Après plusieurs années de tribulations liées à la crise de l’euro, nous sommes en
2012 dans un contexte favorable à l’approfondissement de l’union politique.
Le rôle de la société civile et du monde associatif est-il d’éviter un rejet par l’opinion publique ? Les
associations ont un double discours vis-à-vis de l’Union européenne : elles sont conscientes de son
influence croissante mais peinent à définir comment influer sur les décisions prises à Bruxelles. Le
monde associatif doit lancer un signal à la communauté politique pour faire remonter dans le temps le
débat européen et promouvoir, en amont des échanges au niveau européen, un débat profond entre
acteurs politiques et acteurs sociaux au niveau français.
Suite à l’adoption du Traité de Lisbonne, on observe un progrès de la démocratie participative au niveau
européen, traduit notamment par le développement des consultations sur l’économie sociale et sociale,
le travail initié par la Commission européenne pour la création d’indicateurs complémentaires du
produit intérieur brut -PIB-, la redéfinition par le Paquet Almunia-Barnier des relations entre
associations et collectivités publiques dans le cadre de la prestation de services sociaux d’intérêt général
-SSIG- et le développement de collectifs informels ou provisoires aux côtés des coordinations
associatives représentatives.
On observe toutefois une difficulté d’accès aux financements européens pour les acteurs associatifs,
notamment du fait d’une lecture différenciée des contraintes européennes. Le recours privilégié aux
marchés publics va à l’encontre des dispositions européennes mais permet aux collectivités publiques
françaises de se prémunir contre le risque de prises illégales d’intérêt. Le cadre réglementaire européen,
via le mandatement, protège les associations d’une concurrence effrénée et irrespectueuse de leur
identité, mais repose sur la définition par l’Etat de l’intérêt général auquel contribuent les associations,
dont la capacité d’initiative est niée.
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Quelles sont les perspectives au niveau européen ?
La zone euro va probablement parvenir à s’engager sur le chemin d’une union politique. Par le biais de
coopérations renforcées, les Etats membres de la zone euro créent des cercles qui s’ouvrent à tous pour
aller vers une Europe à géométrie variable et renforcée.
L’évolution de l’Europe et la marche vers l’intégration politique se font à deux niveaux : au niveau des
pouvoirs publics et au niveau des expériences de terrain, dans le cadre des petites Europe. Anticiper les
figures d’avenir fondées sur des coopérations entre entreprises, pouvoirs publics et associations serait
une réponse intéressante pour créer une culture européenne et donner une âme à l’Europe.
CONCLUSION
Le territoire était jusqu’à présent considéré comme la bonne échelle de l’action collective. Or,
l’approche fonctionnelle met en lumière la mobilité comme facteur d’ascension sociale et cadre de
référence et fragilise l’unité territoriale. La double logique de fragmentation et de fluidité doit ainsi
continuer à orienter nos réflexions.
Sur le plan de l’action publique, la contradiction entre l’inefficacité de la norme et la demande
d’individualisation conduit à une réponse concertée à l’échelle territoriale. A l’issue du cycle de
décentralisation, nous assistons à un dépassement des logiques compétitives et à un développement
des stratégies coopératives entre acteurs institutionnels à l’échelle d’un territoire, notamment via la
mutualisation et la logique des guichets uniques.
Dans l’esprit des acteurs, l’Europe est aujourd’hui davantage perçue comme un obstacle que comme un
projet. L’Europe a été un idéal, un projet politique et un projet de paix. Le marché unique a été un levier
d’unification territoriale. Cette dynamique est devenue un faisceau de contraintes.
Il est aujourd’hui difficile de trouver la jointure entre la dimension européenne et la recherche de
projets communs. Pour dépasser cette situation de rupture, il nous faut détecter les initiatives
européennes porteuses de projet et les petits espaces de coopération, qui ne correspondent pas
nécessairement à l’espace de construction institutionnelle de l’Europe.
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