iii. le schéma régional de l`organisation des soins

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III. LE SCHÉMA RÉGIONAL
DE L’ORGANISATION DES SOINS
INTRODUCTION
1. LA PLACE DU SCHÉMA DANS SON ENVIRONNEMENT INSTITUTIONNEL
1.1. LA PLACE DU SROS DANS LE PRS
Clé de voûte de la politique de l’ARS, le Projet Régional de Santé (PRS) est un ensemble coordonné qui unifi e les différentes démarches agissant en
faveur de la santé. Tout en restant un outil de planifi cation évolutif, le PRS constitue un cadre stable puisqu’il est établi pour 5 ans.
Du niveau stratégique au niveau opérationnel, le PRS est constitué :
- du Plan Stratégique Régional de Santé (PSRS) ;
- de 3 schémas : Schéma Régional d’Organisation des soins (SROS), Schéma Régional d’Organisation Médico-sociale (SROMS), Schéma Régional
de Prévention (SRP) ;
- de programmes, qui précisent certaines modalités spécifi ques d’application.
Composante essentielle du PRS, le Schéma Régional d’Organisation des Soins (SROS) dresse les orientations pour les 5 ans à venir en matière
d’organisation des soins en cohérence avec les priorités du PSRS.
1.2. LES ENJEUX COMMUNS À L’ENSEMBLE DES SCHÉMAS D’ORGANISATION DU SYSTÈME DE SANTÉ
L’atteinte des priorités et objectifs du PSRS dans le respect de l’ONDAM
Les propositions portées par le SROS sont guidées par les priorités et objectifs régionaux présentés dans le PSRS (cf. 1.2), par des orientations
nationales spécifi ques et prennent en compte un contexte fi nancier contraint.
L’enjeu principal du SROS consiste à améliorer l’adéquation de l’offre de soins existante aux besoins de la population (accès à des soins de
qualité, offre de soins graduée sur le territoire, articulation entre les secteurs sanitaires, médico-social et la prévention), avec pour fi l conducteur
l’accroissement de l’effi cience des modes de prise en charge pour une meilleure qualité de soins dans le respect de l’ONDAM(1).
Le décloisonnement
L’inclusion du SROS dans le PRS implique que ce dernier soit élaboré en cohérence avec les deux autres schémas régionaux relatifs à la prévention
et à l’organisation médico-sociale.
Le décloisonnement est un véritable enjeu qui, au-delà de la trajectoire de soins, s’étend au parcours de santé du patient.
La concertation avec les acteurs du système de santé et la prise en compte du Droit des usagers
La concertation
Afi n de répondre aux enjeux d’une démocratie sanitaire forte en région, la Conférence Régionale de la Santé et de l’Autonomie (CRSA), mise en place
par la loi HPST, est un organe essentiel de la nouvelle gouvernance du système de santé dans la mesure où :
• elle est le lieu qui rassemble l’expression de la communauté des acteurs en santé ;
(1) Objectif de taux de croissance de l’ONDAM de 2.9 % pour 2011, 2.5 % pour 2012 et 2013.

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• elle constitue une voie privilégiée pour recueillir les aspirations et les besoins de la population en matière de santé, favoriser l’appropriation
collective des enjeux de santé par les acteurs et améliorer ainsi la qualité du futur projet régional de santé sur une période pluriannuelle.
Les instances de la démocratie sanitaire mises en place par la loi ont été appelées à se prononcer (proposition ou avis) sur ce document. C’est en
particulier le cas de la Commission Spécialisée de l’Offre de Soins (instance de la CRSA) et des Conférences de Territoire(2).
Au-delà de ces instances prévues par la loi, l’ARS Bretagne a souhaité que les orientations du SROS soient élaborées en s’appuyant sur des
Instances Professionnelles de Concertation (IPC) associant des experts et des usagers concernés par chaque volet du SROS.
La prise en compte des droits des usagers
Si la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé a permis de faire de l’information de la
personne malade le fondement de la relation de confi ance entre elle-même et le praticien, la loi HPST renforce la représentation des usagers au
sein instances de la démocratie sanitaire de l’ARS et au sein des instances dans les établissements (Commissions d’activité libérales, Conseils de
surveillance des établissements, Commission des Relations avec les Usagers et de la Qualité de la Prise en Charge…).
Associés aux problématiques de l’offre de soins de premier recours dans le cadre notamment des IPC, les représentants des usagers concourent
également ainsi à la construction de la politique régionale et territoriale de santé.
Par ailleurs, la loi HPST confère aux nouvelles conférences régionales de la santé et de l’autonomie (CRSA) la mission de procéder chaque année à
« l’évaluation des conditions dans lesquelles sont appliqués et respectés les droits des personnes malades et des usagers du système de santé, de
l’égalité d’accès aux services de santé et de la qualité des prises en charge » (art. L 1432-4 CSP).
La promotion d’une approche territoriale
Il convient de rechercher et de favoriser le niveau territorial le plus pertinent pour chaque type d’activités, d’actions, d’organisation.
La prévention des risques sanitaires et l’exigence accrue de qualité des soins
En s’appuyant sur les plans et protocoles nationaux, il s’agit de disposer sur le territoire régional d’un réseau de veille et d’alerte sanitaires réactif,
s’appuyant notamment sur des systèmes de surveillance de l’environnement et des risques infectieux performants. Ce réseau permet la mise en
œuvre d’actions de prévention et de promotion de la santé, visant à limiter l’impact des risques observés.
Par ailleurs, le principe de qualité est un principe fondateur des différents schémas, la qualité des soins et la sécurité des usagers font partie
intégrante des missions de base et des obligations des établissements de santé et médico-sociaux. Cela se traduit, notamment, par des politiques
d’incitation au respect des normes et référentiels de soins, à la meilleure utilisation du médicament, à la lutte contre la douleur et contre les
infections liées aux soins.
Les sujets transversaux à l’ensemble des schémas
Si chaque schéma constitue un document spécifi que centré sur des enjeux et des leviers qui lui sont propres, l’ARS Bretagne a souhaité aborder
de manière décloisonnée certains sujets nécessitant une coordination en terme de parcours de santé : Handicap ; Périnatalité enfance ; Maladies
chroniques ; Santé mentale ; Addiction ; Vieillissement ; santé-précarité.
2. PRÉSENTATION DU SCHÉMA RÉGIONAL D’ORGANISATION DES SOINS (SROS)
2.1. LE CHAMP DU SROS
Aux termes de l’article R.1434-4 CSP, le schéma régional d’organisation des soins comporte :
- 1°/ Une partie relative à l’offre de soins défi nie à l’article L. 1434-9. Cette partie est opposable aux établissements de santé, aux autres
titulaires d’autorisations d’activités de soins et d’équipements matériels lourds, ainsi qu’aux établissements et services qui sollicitent de
telles autorisations ;
(2) Article L1434-3 Code de la Santé Publique, Article R1434-1, Article D1432-32, Article L1432-4, Article L1434-17, Art.D. 1432-4., Article D1432-9 ; Article L4031-3 ; Art.R. 4031-2, Article L1432-3, Article
R.1434-2, Article R1434-5, Article L1434-12, Art.D. 1432-5 ; Art.D. 1432-10 ; Article R1434-6 ; Art.D. 1432-9 ; Art.R. 4031-2 ; Article R.1434-7 ; Article R.1434-13
> PRÉSENTATION DU SCHÉMA RÉGIONAL D’ORGANISATION DES SOINS (SROS)

III. SCHÉMA RÉGIONAL DE L’ORGANISATION DES SOINS
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- 2°/ Une partie relative à l’offre sanitaire des professionnels de santé libéraux, des maisons de santé, des centres de santé, des pôles de
santé, des laboratoires de biologie médicale et des réseaux de santé.
Le SROS est donc structuré autour d’une partie hospitalière et d’une partie ambulatoire, même si certains sujets transversaux ont été identifi és au
sein de celui-ci (ex : articulation ville urgence) ou en lien avec les autres schémas (ex : maladies chroniques).
Cette extension du champ d’application du SROS à l’offre de soins ambulatoire est une innovation majeure de la loi HPST par rapport au SROS 3.
2.1.1 Le volet hospitalier du SROS
Opposable, la partie hospitalière vise à la maîtrise des activités de soins en cohérence avec des objectifs d’accès, de sécurité et de qualité des
soins, mais aussi d’effi cience. La restructuration de l’offre de soins hospitalière régionale doit être orientée sur l’évolution des modes de prise en
charge, en optimisant l’offre existante notamment par l’amélioration de la gradation des plateaux techniques et le développement des modes
substitutifs à l’hospitalisation complète. Cette partie du SROS, opposable aux établissements, doit comporter les éléments indispensables à la
planifi cation et à l’autorisation des activités de soins et équipements/ matériels lourds. Ainsi le SROS se penchera en particulier sur l’ensemble
des activités de soins soumises à autorisation. Les missions de service public sont également intégrées, en particulier pour ce qui concerne la
Permanence des Soins.
2.1.2 Le volet ambulatoire du SROS
Le volet ambulatoire du SROS a pour objet de déterminer la stratégie régionale d’organisation des soins ambulatoires en défi nissant des priorités d’actions
en matière de structuration de l’offre de soins de premier et de second recours, intégrant professionnels de santé et structures de « ville ».
Cependant, les orientations nationales préconisent de procéder par étapes et de commencer par porter une attention particulière aux soins de
premier recours, ceux-ci représentant un champ suffi samment large et s’organisant autour de trois grandes fonctions :
• l’entrée dans le système de soins : diagnostic, orientation, traitement ;
• le suivi du patient et la coordination de son parcours dans le système de santé ;
• le relais des politiques de santé publique dont la prévention, le dépistage et l’éducation à la santé.
Ces missions, sans être exclusives, sont cependant principalement assurées par les professionnels du premier recours et en priorité les médecins
spécialisés en médecine générale, les pharmaciens, les chirurgiens-dentistes, les infi rmiers et les masseurs-kinésithérapeutes.
L’objectif de ce SROS versant ambulatoire est donc de défi nir des organisations cibles qui permettent de structurer le premier recours, d’améliorer
l’accès aux soins, de maintenir et de développer l’offre de soins sur les territoires qui se trouvent ou seront en diffi culté, à court ou moyen terme.
Il a vocation à fi xer les orientations, les principes, les critères qui permettent d’être opérationnels à court et moyen terme sur les territoires tout en
recherchant une cohérence régionale.
Un bilan à 18 mois ou 2 ans pourra être réalisé de cette première version du SROS de façon à la faire évoluer, la compléter, l’élargir à l’offre de soins
de second recours par exemple. Il est donc important de souligner que la partie ambulatoire du SROS n’est en aucun cas exclusive de l’ensemble
des actions menées en concertation avec les professionnels de santé libéraux. En effet, si l’objectif essentiel du volet ambulatoire du SROS est
de structurer sur le plan organisationnel l’offre de soins de premier recours, il n’en demeure pas moins que les orientations régionales de l’ARS
déclinées dans les autres schémas (prévention, médico-social et SROS partie hospitalière) ou dans certains des programmes (gestion du risque par
exemple) impliquent les professionnels de santé libéraux de la région. Toutes les actions qui seront menées sur l’amélioration et l’effi cience de la
qualité des soins ou l’optimisation de la trajectoire du patient associeront également les professionnels de santé libéraux.
2.1.3 L’articulation ville-hôpital
Le SROS promeut l’articulation entre offre de soins hospitalière et ambulatoire : l’hospitalisation à domicile, la biologie médicale, les pathologies
du vieillissement dont Alzheimer et maladies apparentées, les maladies chroniques, la médecine d’urgence et la permanence des soins. La
transversalité du SROS doit permettre d’avoir une offre de soins mieux structurée et des parcours de soins plus cohérents : les modes de prise en
charge substitutifs sont à développer et l’articulation entre offre ambulatoire et offre hospitalière recherchée.
Par ailleurs, un point spécifi que nécessite d’être consacré à l’articulation entre le SROS partie ambulatoire et la permanence des soins. En effet, le décret
n° 2010-809 du 13 juillet 2010 relatif aux modalités d’organisation de la permanence des soins (PDS) précise que le dispositif de la PDS doit être défi ni
dans le cahier des charges régional arrêté par le directeur général de l’ARS. Il ne relève donc pas du volet ambulatoire du SROS.
Ceci étant, les principes d’organisation de la PDS sont établis dans le respect des objectifs du SROS (article R.6315-6 CSP). Le volet ambulatoire du SROS
s’attachera donc, à partir d’éléments de diagnostic, à fi xer les principes d’organisation de la PDS et ses articulations avec les structures d’urgences.

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2.2. LES PRIORITÉS ET OBJECTIFS DU PSRS QUI GUIDENT LE SROS
Les schémas suivent un fi l directeur commun : les priorités et objectifs défi nis dans le Plan Stratégique Régional de Santé (PSRS).
Élabore à partir de ces éléments de diagnostic, le PSRS défi nit 3 priorités de santé de la Région :
1) Prévenir les atteintes prématurées à la santé et à la qualité de vie ;
2) Améliorer l’accompagnement du handicap, de la perte d’autonomie, des dépendances et du vieillissement ;
3) Favoriser l’accès à des soins de qualité.
Si le SROS doit contribuer de manière générale à l’atteinte des priorités et objectifs du PSRS, il est particulièrement concerné par la priorité 3 du
PSRS « Favoriser l’accès à des soins de qualité ». De manière concertée avec les autres schémas, il devra également contribuer à un objectif de
la priorité 2 : Optimiser la transversalité et la fl uidité des parcours.
2.3. PRINCIPAUX ÉLÉMENTS DE DIAGNOSTIC ET ORIENTATIONS DU SCHÉMA
• Diagnostic
Le PSRS s’appuie sur des parties de diagnostics de l’état de santé et de l’offre en santé en Bretagne, dont les principaux constats sont les
suivants :
- des indicateurs de santé défavorables par rapport au niveau national avec des problématiques bretonnes spécifi ques concernant : les com-
portements à risques, la santé mentale et le suicide ;
- des inégalités en santé à infl échir avec une attention particulière à porter à l’ouest du territoire ;
- un vieillissement démographique impliquant de nouveaux besoins en santé et une adaptation de l’offre en santé, d’autant plus qu’il concerne
également les professionnels de santé ;
- une adéquation de l’offre aux besoins en santé à optimiser : des densités ou taux d’équipement moyens globalement satisfaisants mais qui
ne masquent pas des tensions infra-régionales ;
- des fi lières et parcours à fl uidifi er, des transversalités à améliorer.
Par ailleurs trois éléments de contexte sont à prendre en compte :
- une exigence de qualité pour le système de santé ;
- l’effi cience du système de santé est à garantir ;
- un système de veille et de sécurité sanitaires performant.
Parmi ces éléments de contexte, l’effi cience du système, dans un contexte économique contraint constitue une impérieuse nécessité. En complément
des constats généraux sur l’état de santé et de l’offre en santé en Bretagne qui ont conduit à la défi nition des priorités et objectifs su PSRS,
plusieurs éléments de diagnostics concernant spécifi quement l’offre de soins doivent servir de base aux propositions formulées dans le cadre de
l’élaboration du schéma. Les principaux éléments de diagnostic que l’on peut apporter sur l’offre de soins ambulatoire, qui seront affi nés dans le
cadre des thématiques prioritaires du schéma, sont les suivants :
- une densité générale des professionnels de santé satisfaisante mais une répartition inégale selon les disciplines et les territoires. Certaines
zones sont ainsi identifi ées comme « défi citaires » ou sous dotées.
- les données démographiques laissent entrevoir des tensions pour certaines professions à l’horizon 2020.
- les modalités d’accès aux professionnels de santé sont à repenser ou renforcer (en terme de diffusion de l’information, de notion de proximité,
de continuité de prise en charge, de prise en compte des aspects socio-économiques).
- l’adaptation des organisations est de plus en plus une nécessité pour diminuer les inégalités d’accès aux soins, renforcer l’attractivité de
la médecine générale. Des solutions multiples d’accompagnement se déploient (maisons ou pôles de santé, expérimentation des nouveaux
modes de rémunération, groupes qualité…) et la formation des professionnels est un levier pour accompagner l’évolution organisationnelle
de médecine générale.
- d’un point de vue fi nancier, avec 3,7 milliards d’euros remboursés par les trois principaux régimes d’assurance maladie en 2009, les dépenses
ont augmenté de 12 % depuis 2005. Plus du ¾ des dépenses de soins de ville remboursés sont prises en charge sur le risque maladie. La
pharmacie, avec 32 % de la dépense remboursée, est le poste de remboursement le plus important. Des actions seront donc à poursuivre sur
le médicament, en raison des enjeux économiques et de santé publique.
> PRÉSENTATION DU SCHÉMA RÉGIONAL D’ORGANISATION DES SOINS (SROS)

III. SCHÉMA RÉGIONAL DE L’ORGANISATION DES SOINS
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- par ailleurs, une enveloppe régionale d’intervention permet d’accompagner différentes orientations de manière pragmatique. C’est le FIQCS,
qui a hauteur d’un peu plus de 12 millions d’euros en Bretagne, permet de décliner pour partie des évolutions en termes de coordination et
de qualité des soins. Cette enveloppe est quasiment exécutée à 100 % chaque année et est consacrée au fi nancement de près de 95 projets,
dont la moitié concerne des réseaux de santé qui consomment près de 10 millions.
Pour l’offre de soins hospitalière, si chaque fi che thématique reprend de manière plus complète un état des lieux territorialisé de la situation, voici,
de manière synthétique, les principaux constats issus du PSRS :
- avec 128 établissements de santé en 2010, l’offre de soins hospitalière est d’une grande diversité dans les activités réalisées sur l’ensemble
du territoire régional ;
- le taux de recours aux soins hospitaliers est proche de la moyenne française avec cependant une grande hétérogénéité selon les territoires et
les disciplines ;
- certains territoires ont des taux de fuite élevée (Territoires de santé 6 et 8), d’autres se révèlent très attractifs (territoire de santé 5). Ce constat
varie selon les disciplines ;
- si l’évolution de la démographie médicale est moins préoccupante que sur le territoire national, des tensions démographiques existent sur
certaines spécialités ;
- depuis 2006, on observe une amélioration des équilibres budgétaires des établissements. Cependant, il est à noter que si les établissements
de référence, à l’exception de Saint-Malo, se trouvent en position favorable et les établissements sous dotation globale sont globalement
équilibrés, les deux CHU sont en défi cit, les établissements de proximité sont dans des situations variables et les résultats des cliniques
privées sont contrastés ;
- avec 3,199 milliards d’euros remboursés par les trois principaux régimes d’assurance maladie en 2009 (hors USLD), les dépenses des éta-
blissements de santé ont augmenté de 14,3 % depuis 2005 ;
- face à des défi s grandissants (qualité des soins menacée notamment du fait de la démographie médicale, situation fi nancière parfois cri-
tique), les établissements travaillent leurs organisations : coopérations, télémédecine, mise en place de réseaux et fi lières de soins, dévelop-
pement de la démarche qualité, investissement…
2.3.1 Orientations enjeux spécifi ques du SROS
• La gradation des soins hospitalière et la territorialisation de l’offre
Dans la continuité du SROS 3 et de la circulaire du 5 mars 2004 relative à l’élaboration du SROS 3, doit être organisé dans le cadre des territoires
de santé un dispositif gradué de l’offre de soins hospitalière, assurant accessibilité et qualité des prises en charges.
L’organisation de l’offre de soins au sein des différents territoires de santé doit donc veiller à la cohérence entre les différentes activités, garantir
la prise en charge globale du patient et se traduire par la mise en œuvre conjointe des principes de subsidiarité et de complémentarité entre les
établissements de santé et leurs plateaux techniques.
La gradation des plateaux techniques, telle que défi nie dans la circulaire doit être étendue à la notion de « gradation des soins hospitaliers ».
Le niveau des soins de proximité correspond désormais au premier recours.
La gradation des activités de soins et équipements matériels lourds soumis à autorisation comporte désormais 4 niveaux :
1) le niveau des activités de soins exercées hors permanence des soins hospitalières se structure autour d’une offre ville-hôpital de
proximité ;
2) le niveau des plateaux techniques de « recours infrarégional » se distingue par une activité à la fois programmée et en urgence avec
une obligation de PDS. Il concerne les établissements pivots avec un accès 24h/24 aux activités MCO, urgences, pédiatrie, aux plateaux
techniques d’imagerie (scanner et IRM) et de biologie ;
3) le niveau des plateaux techniques de « recours régional » : il assure l’ensemble de l’offre des activités hautement spécialisées à l’excep-
tion de certains segments de ces activités dont la complexité et/ou la rareté des actes et des ressources justifi ent une concentration et une
organisation de l’offre a niveau interrégional voire national ;
4) le niveau des plateaux techniques de « recours interrégional » voire de référence nationale, correspondant à des activités dont le carac-
tère hautement spécialisé et la fréquence justifi e la concentration sur un plateau technique spécifi que à une échelle interrégionale, laquelle
permet d’optimiser la ressource médicale experte mobilisée.