introduction

INTRODUCTION
Le droit public économique est constitué par l'ensemble des règles de droit public qui
encadrent l'intervention des personnes publiques dans l'économie. Cette intervention est
principalement le fait de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics
(exemple: SNCF, réseau ferré de France), des groupements d'intérêt public, de la Banque de
France. Elle est également le fait des personnes privées investies d'une mission de service public
ou faisant partie du service public (pour qu'une entreprise fasse partie du secteur public, une
entreprise publique doit détenir au moins la moitié du capital).
L'ensemble des règles applicables à l'intervention publique ne constitue pas une branche
du droit public à part entière, elles ne disposent pas d'un corps de règles spécifiques, ni d'une
juridiction chargée de les sanctionner. Cependant à mesure que l'intervention de l'État se
développait des règles spécifiques ont été créées et des règles existantes ont été adaptées aux
nécessités de cette intervention.
I. L'EVOLUTION DES INSTRUMENTS JURIDIQUES DE L'INTERVENTION
1830 - 1914
L'État assure les conditions de sécurité du marché par la mise en œuvre de réglementation
de police (exemple : la répression des fraudes) ou de protection économique (exemple : les droits
de douane) mais aussi une fonction de gestion parfois liée à ses fonctions régaliennes.
Exemples : - la poste est aujourd'hui un service public industriel et commercial, c'est une
activité marchande.
- les monopoles du tabac et des allumettes.
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Les collectivités locales assurent quelques fonctions comme la distribution de l'eau, du gaz
(les communes vont se regrouper en syndicats).
Les instruments juridiques institués à cette époque sont peu nombreux et l'opération
directe s'opère soit par le procédé de la régie (une personne publique prend en charge une
activité avec ses propres services), soit par la concession (un contrat administratif par lequel une
personne publique délègue la gestion d'un service public à une personne généralement privée).
1914 - 1918
L'État met en place des mesures de dirigisme économique comme l'interdiction du
commerce avec les Etats ennemis (interdiction d’exportations d'armes, de navires...). La taxation
des prix puis le contrôle de certains acteurs économiques avec les comités de matière qui
réunissait les représentants des ministères, des producteurs et des utilisateurs. Il s'agissait de
réguler la production (textiles, outillages, mécanique…) quotas de production est une mesure de
dirigisme contraignant pour l’économie.
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1919- 1939 – Période d’entre 2 guerres
La prise en charge de l'activité commerciale par les personnes publiques va donner lieu à
l'institution d'un nouveau type de service public : le service public industriel et commercial –
SPIC, Tribunal des conflits – 22 janvier 1921 - société commerciale de l'ouest africain (bac d'Eloka).
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Les décrets « Poincaré » du 4 novembre et 28 décembre 1926 permettent aux communes et
aux syndicats de communes de créer des services publics à caractère économique et social
(boucheries, boulangeries, transports publics, lavoirs...).
L'éradication de la crise de 1929 applique des mesures protectionnistes (exemples : la
réglementation du commerce extérieur, la réglementation de l'importation du pétrole).
On assiste à un recours plus systématique à l'établissement public notamment avec les
offices d'intervention à partir de 1926 qui ont pour principale mission de discipliner les marchés
(exemple : Office du blé). Ces offices constituent de nouvelles catégories d'organisation
administrative : les services économiques.
Avec l'avènement du Front populaire on assiste à la première vague de nationalisations
(entreprises d'armement, SNCF).
De nouveaux instruments apparaissent sur le plan des structures d'intervention avec les
sociétés d'économie mixte (SEM). Il s'agit de statut privé dont le capital est composé de capitaux
privés et publics (exemple : France Telecom).
1940- 1945 – l’organisation de l’économie en temps de guerre
Les pouvoirs de l'État sur l'économie sont considérablement renforcés. L'État prend des
mesures en matière de change, de blocage des prix et des salaires. Des personnes privées peuvent
gérer le service public.
Cette époque est marquée par la loi du 16 août 1940 des comités d'organisation, composés
de professionnels auxquels est confiée la régulation de certaines branches de l'économie. Ce sont
des organes corporatistes de droit privé mais investis d'une mission de service public
administratif assorti d'un pouvoir réglementaire. Conseil d'État - 31 juillet 1942 – Montpeurt.
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1946 – période d’après guerre/période de reconstruction
Des procédés dirigistes sont mis en œuvre - l'ordonnance du 30 juin 1945 qui permettait au
ministre de l'économie et des finances de réglementer le prix de tous les produits et services.
Il y a une 2ème vague de nationalisations (secteur de l'énergie : loi du 8 avril 1946, secteur
des banques et assurances).
C'est également l'époque de la mise en place de la planification orientée (économie
orientée), elle est indicative et incitative (jusqu'en 1989). Les plans définissent les orientations du
gouvernement en matière économique à moyen terme. Le 1er plan Monnet est adopté par décret
du 16 juin 1947. Au départ il vise l’agriculture, ensuite l’environnement et l’emploi. Les objectifs ne
peuvent pas être chiffrés, ils sont de plus en plus vagues du fait des aléas de l’économie moderne.
Il devient difficile de planifier sur 5 ans. On parle aujourd’hui de « contrats de plan ».
On assiste aussi à l'avènement de l'aménagement du territoire. C'est une politique fondée
sur l'incitation visant, à l'origine, à mieux répartir les entreprises et les habitants sur le territoire.
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Une série de décrets de 1955 (exemple : un décret soumettant agrément la création de
bureaux en région Île-de-France – Fond National d’Aménagement du Territoire) est édictée. L'État
mis en place une politique de décentralisation industrielle (on incitait les entreprises à
s'implanter en dehors de la région parisienne).
La DATAR (Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale) a été
créée par un décret du 14 février 1963. Elle s'appelle aujourd'hui la DIACT (Délégation
Interministérielle à l'Aménagement et la Compétitivité des Territoires) - 2005.
Il s'agit d'une administration de mission offrant des primes pour installation des
entreprises pour l’aménagement du territoire. Elle n'est pas organisée selon un modèle
hiérarchique, elle n'a pas de fonctions de gestion mais d'impulsion. Elle peut soumettre d’avoir la
prime pour l’entreprise et incite les collectivités territoriales pour l’aménagement du territoire.
Depuis 1986 – contexte de libéralisme économique
La question de la persistance et de la légitimité de l'intervention peut se poser. Le droit
communautaire est fondé sur des principes économiques libéraux.
L'article 4 du traité DCE pose le principe selon lequel l'action des états membres et de la
communauté comporte l'instauration d'une politique économique conduite conformément au
respect du principe d'une libre économie de marché ouverte où la concurrence est libre.
Ce traité et ses actes dérivés imposent aux Etats membres d'importantes limites tels que
l'aménagement du monopole ou le contrôle des aides publiques. En France, toutes les mesures
vont dans le sens d'une libéralisation économique.
L'ordonnance du 1er décembre 1986 met fin au système du contrôle des prix. La première
vague de privatisation est engagée en 1986, l'ouverture du monopole des télécommunications est
consacrée par la loi du 26 juillet 1996, celle de l'électricité par la loi du 10 février 2000, et pour le
gaz par la loi du 3 janvier 2003.
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L’Etat n’abandonne pas toute indépendance économique, il continue à exercer un contrôle
temporaire sur les entreprises privatisées lorsqu'elles interviennent dans un secteur clé de
l'économie. Il peut créer une action spécifique par décret pour assister aux délibérations où peut
créer un pacte d’actionnaires. Pour ce qui concerne les anciens monopoles, l'Etat doit organiser le
service universel et assurer la régulation du marché ouvert à des nouveaux opérateurs. La loi du
15 mars 2001 relative aux nouvelles régulations économiques consacre ce concept (le service
universel) qui est un principe de régulation.
L'Etat est également responsable du respect de l'environnement dans la mise en œuvre des
activités économiques. La France a souscrit au sommet de la terre à Rio de Janeiro en 1992
l'engagement de faire du développement durable un objectif politique. Toutes les activités
économiques doivent tenir compte.
Le développement durable vise à satisfaire les besoins de développement et de la santé
des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre
leurs besoins futurs. Pour cela les politiques de développement devront s'établir de manière à
éviter de sanctionner les ressources communes au point qu'elles ne pourraient plus se renouveler
à long terme.
La déréglementation et l'effacement de l'Etat opérateur n'ont donc pas pour effet de
supprimer toute intervention publique, celle-ci demeure juridiquement nécessaire. La
Constitution impose le maintient des SP constitutionnels et nationaux (al. 9 du préambule de la
Constitution de 1946).
De plus il résulte de l'article 34 de la Constitution que le législateur fixe les règles
fondamentales concernant l'exercice des libertés publiques au nom desquelles figure la liberté
d'entreprendre qui a été reconnue par le conseil constitutionnel. Ce même article vise les
nationalisations et les privatisations donc la coexistence nécessaire d'un secteur public et d'un
secteur privé.
De plus la politique économique n'étant pas une politique commune le droit
communautaire définit un ensemble de règles défensives mais il existe des vides juridiques qu'il
appartient à l'Etat de combler.
La cour de justice des communautés européennes admet que les Etats puissent prendre des
mesures conservatoires pour motif grave même dans les secteurs règlementés - CJCE, 5 décembre
2000. Il appartient aux Etats d'adopter les droits internes et de faire appliquer les dispositions
communautaires (ouvertures des monopoles). Un minimum de règlementation reste toujours
nécessaire pour des questions de sécurité ou pour corriger des dysfonctionnements dus à
l'absence de réglementation dans les secteurs (loi du 1er août 2000 relative à la responsabilité
d'hébergeur de sites internet). L'intervention demeure légitime et nécessaire.
II. UN ENSEMBLE DE REGLES JURIDIQUES ADAPTEES AUX NECESSITES ECONOMIQUES
L'intervention économique repose sur un ensemble de règlementations sectorielles mais
elle nécessite également l'adaptation de règles existantes. Ainsi, une lecture économique de la
Constitution a été rendue nécessaire du fait de la multiplication des lois concernant l'économie.
Conseil Constitutionnel, 16 janvier 1982, sur les nationalisations (3ème vague).
Tous les domaines du droit administratif ont subit des adaptations – SPIC. La théorie de
l'imprévision qui a été imaginée par le CE afin de permettre au concessionnaire de SP de
poursuivre leur activité lorsque l'équilibre initial du contrat se trouve bouleversé par la
conjoncture économique: CE, 30 mars 1916, Cie d'éclairage de Bordeaux.
Depuis l'entre deux guerres avec l'apparition des SEM (sociétés d'économie mixte) on
observe une imperméabilité entre les règles de droit public et de droit privé. Ce phénomène
s'accentue aujourd'hui avec le droit communautaire qui adopte une position neutre quant au
statut public ou privé de l'opérateur et une conception privatiste des activités économiques.
L'ouverture des monopoles publics est l'occasion d'une privatisation des statuts des
entreprises publiques (ex. France Télécom), le statut dérogatoire de certains établissement
publics (ex. RFF /Réseau ferré France/ créé par la loi du 13 février 1997). Les personnes publiques
opératrices sont soumises au droit de la concurrence (art. L410-1 du Code de commerce).
Cependant certains domaines ne peuvent pas échapper au droit public. A propos du conseil de la
concurrence le conseil constitutionnel a admis que les actes des autorités ... pris dans le cadre de
leurs prérogatives de puissance publique sont de la compétence exclusive des tribunaux
administratifs - Conseil constitutionnel, 23 janvier 1987. Dans des domaines tels que le régime des
privatisations, la régulation du marché, les activités de police ne peuvent rester que dans la sphère
publique.
L'intervention de l'Etat dans l'économie peut prendre trois formes:
• L'activité règlementaire:
La réglementation est une fonction minimale nécessaire de l'Etat. Elle se manifeste par
des mesures de police économique.
La régulation: c'est l'ensemble des interventions des pouvoirs public qui permet d'établir
un équilibre des relations des opérateurs sur un marché notamment pour les nouveaux
opérateurs (télécommunication, électricité, gaz, fret ferroviaire).
S'agissant des grandes entreprises en réseaux dont le monopole a été ouvert la régulation
vise à assurer un accès égalitaire pour tous les opérateurs qui interviennent sur le marché. La
régulation vise à concilier l'exercice loyal de cette concurrence avec les missions d'intérêt général
dont sont investis les SP en réseaux.
Dans ce qui concerne les rapports entre la réglementation et la régulation, la régulation
s'inscrit dans un cadre réglementaire général, le règlement définit les compétences et fixe les
normes standards de la régulation et l'autorité chargée de la régulation les met en œuvre.
L'intervention directe d'opérateur public où sous contrôle public sur le marché.
Actuellement, on assiste à un glissement de la fonction d'opérateur de l'Etat vers celle
d'actionnaire. Cette fonction d'actionnaire est concrétisée avec la création de l'agence des
participations de l'Etat (APE) dont les missions ont été fixées par un décret du 9 septembre 2004.
C'est un service à compétence nationale. Cette agence a été mise en place afin de renforcer le
contrôle opérationnel de l'Etat sur les entreprises publiques et de valoriser le patrimoine de l'Etat.
L’agence est chargée de proposer au ministre de l'économique et de finances la position de
l'Etat actionnaire sur la stratégie des entreprises, sur leurs principaux programmes
d'investissement et sur les cessions d'actions. C'est elle qui représente l'Etat aux assemblées
d'actionnaires.
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Les politiques d’orientation
Elles reposent sur les incitations qui consistent en diverses aides sous formes de
subventions, d’avantages fiscaux (ex. zones urbaines). Les types de politiques privilégiés sont les
contrats. A partir des années 80 l’Etat a tenté de mettre en place d’autres instruments que les
actes administratifs unilatéraux pour appuyer ses politiques économiques.
La loi du 29/7/1982 a créée les contrats de plan, Etat – entreprise publique et aussi
contrats de projet, Etat – régions publics.
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III. ORIENTATION ACTUELLE DE LA POLITIQUE ECONOMIQUE
Le DPE (Droit public économique) tente à devenir le droit public de la concurrence et de la
régulation. On assiste également à un glissement des fonctions d’opérateurs de l’Etat vers celle
dans les fonctions d’actionnaires.
L’Etat est un opérateur direct (ex. France Telecom). A cet effet a été crée l’APE (Agence de
participation d’Etat) par un décret du 9/9/2004. Elle gère le portefeuille de l’Etat.
Le Gouvernement a prévu plusieurs actions en faveur au développement économique et de
la restructuration du secteur public.