Conflit entre Constitution et droit international devant le juge

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Conflit entre Constitution et droit
international devant le juge administratif
(cours)
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Table des matières
Table des matières .................................................................................................................................. 2
Introduction............................................................................................................................................. 3
I – Un principe : l’affirmation de la suprématie de la Constitution sur les normes internationales ....... 4
Une suprématie régulièrement consacrée par le Conseil d’Etat ........................................................ 4
1 – Le précédent : l’arrêt Koné ........................................................................................................ 4
2 – La consécration : l’arrêt Sarran.................................................................................................. 4
Un principe jurisprudentiel conforté par de solides fondements constitutionnels ............................ 6
1 – L’article 55 de la Constitution .................................................................................................... 6
2 – L’article 54 de la Constitution .................................................................................................... 6
II – La suprématie de la Constitution sur le droit communautaire : un principe confirmé par la
translation d’un contrôle de constitutionnalité vers un contrôle de conventionalité ............................ 7
La position du juge constitutionnel : la décision Loi sur l’économie numérique du 10/06/2004....... 7
1 - Les principes ............................................................................................................................... 7
2 - La signification des décisions...................................................................................................... 8
La position du juge administratif : l’arrêt Arcelor ............................................................................... 9
1 - Les principes ............................................................................................................................... 9
2 - La signification de la décision ..................................................................................................... 9
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Introduction
Pour le Conseil d’Etat, la chose est entendue : la Constitution française prime sur l’ensemble
des normes internationales (I). Ce principe sera d’abord affirmée de façon implicite en 1996, puis il
fera, deux ans plus tard avec l’arrêt Sarran, l’objet d’une consécration explicite, dont le considérant
de principe sera repris presque à l’identique dans l’arrêt Arcelor de 2007. Plusieurs fondements
textuels peuvent être évoqués pour motiver une telle position. D’abord, l’article 55 de la Constitution
est le seul article du texte suprême à faire mention de la valeur à accorder aux engagements
internationaux. C’est donc sur lui qu’il faut se baser pour déterminer la place de ces engagements
dans la hiérarchie des normes. Or, dans la mesure où il ne vise que les lois, le Conseil d’Etat en déduit
que la supériorité des engagements internationaux ne concerne que les dispositions législatives et
non les dispositions constitutionnelles. L’article 54 du texte constitutionnel peut aussi être invoqué
dans la mesure où il consacre un contrôle préventif des conventions internationales au regard de la
Constitution avant leur ratification, ce qui revient à affirmer implicitement la suprématie de la
Constitution sur les engagements internationaux.
Ce principe de suprématie des normes constitutionnelles sur les normes internationales est
valable tant pour le droit international général que pour le droit communautaire. Mais, s’agissant de
ce dernier, le respect de la suprématie de la norme constitutionnelle est assuré selon des modalités
particulières qui tentent de concilier cette suprématie avec le respect du au droit communautaire (II).
Ainsi, c’est à l’occasion du contrôle des actes internes de transposition des directives
communautaires que le Conseil constitutionnel, puis le Conseil d’Etat, avec l’arrêt Arcelor, ont été
amené à préciser les modalités d’application de la suprématie des normes constitutionnelles
lorsqu’est en cause le droit communautaire. Dans ce dernier arrêt, le juge administratif énonce
que le contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires assurant la transposition de directives
inconditionnelles et précises est, du fait de l’exigence constitutionnelle de transposition, appelé à
s’exercer selon des modalités particulières. Concrètement, le juge doit rechercher s’il existe au
niveau communautaire une règle équivalente, telle qu’interprétée par la CJCE, permettant d’assurer
la même protection que la disposition constitutionnelle, ce qui arrive fréquemment. Dans
l’affirmative, il doit se demander si la directive transposée respecte cette règle communautaire, ce
contrôle étant substitué au contrôle de constitutionnalité du décret de transposition. Et, ce n’est que
s’il n’existe pas d’équivalent en droit communautaire que la Constitution retrouve toute sa place, et
que l’acte réglementaire de transposition est apprécié directement au regard de la Constitution.
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I – Un principe : l’affirmation de
la suprématie de la Constitution
sur les normes internationales
La suprématie des normes constitutionnelles sur celles issues du droit international a fait
l’objet de multiples consécrations, notamment en 1996, 1998 et 2007. Le principe, ainsi, affirmé
trouve pour lui de solides fondements textuels.
Une suprématie régulièrement consacrée par le Conseil
d’Etat
La suprématie de la constitution est d’abord affirmée de façon implicite en 1996 (1). Elle fera
deux ans plus tard l’objet d’une consécration explicite, dont le considérant de principe sera repris
presque à l’identique dans l’arrêt Arcelor en 2007(2).
1 – Le précédent : l’arrêt Koné
C’est à l’occasion d’une affaire portant sur l’extradition d’un étranger demandée dans un but
politique que le Conseil d’Etat affirme, pour la première fois, mais de manière implicite, la
suprématie de la Constitution sur les engagements internationaux (CE, ass., 3/07/1996, Mr. Koné).
Le raisonnement suivi par le Conseil d’Etat consiste à interpréter l’accord francomalien à l’aune d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR).
Concrètement, le juge administratif suprême considère que même si l’accord en cause ne
prévoit pas l’interdiction d’extrader un étranger dans un but politique, il faut considérer que
l’Etat français dispose quand même de cette possibilité, comme le prévoit le nouveau
PFRLR. Ce faisant, le juge administratif substitue la solution telle qu’elle résulte de la
Constitution à celle résultant de la norme internationale, ce qui revient à faire primer,
implicitement, mais certainement, la première sur la seconde. Cette solution fera l’objet d’une
consécration explicite deux ans plus tard.
2 – La consécration : l’arrêt Sarran
C’est à l’occasion d’une affaire portant sur un référendum en Nouvelle-Calédonie que le
Conseil d’Etat consacre explicitement la supériorité, dans l’ordre interne, de la Constitution sur les
engagements internationaux (CE, sect., 30/10/1998, Sarran).
L’affaire mettait en cause la légalité d’un décret au motif d’une contrariété entre celui-ci et
divers engagements internationaux. Mais, ce décret faisait, dans le même temps, une exacte
application de la Constitution. Ainsi, déclarer le décret non conforme aux normes internationales
revenait à constater, par voie de conséquence, que la Constitution elle-même était contraire aux
dites normes puisque le contenu des deux normes internes était le même. Ce faisant, le Conseil
d’Etat aurait fait primer les traités internationaux sur la Constitution française.
Le juge administratif suprême ne prend donc pas cette position et considère que dans le cas
où un acte administratif contrevient à un traité, tout en faisant une exacte application de la
Constitution, cet acte administratif n’est pas annulé. Sinon, cela reviendrait à faire primer le traité sur
la Constitution. Ce faisant, la Haute juridiction affirme pleinement le principe de la supériorité de la
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Constitution sur les engagements internationaux dans l’ordre interne. Cette solution sera reprise par
l’arrêt Arcelor quelques années plus tard (CE, 8/02/2007, Arcelor). Quant à la Cour de cassation, elle
prendra une position identique, en réservant, il est vrai, le cas des traités communautaires (C.Cass.,
2/06/2000, Fraisse).
Il faut, cependant, noter que ces deux arrêts vont à l’encontre de la position de la Cour de
justice des communautés européennes pour qui le droit communautaire doit l’emporter sur toutes
les normes nationales, fussent-elles constitutionnelles (CJCE, 15/07/1964, Costa c/ ENEL). Bien que
suscitant la polémique, notamment au sein de la doctrine internationaliste, la position du Conseil
d’Etat a pour elle de solides fondements constitutionnels.
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Un principe jurisprudentiel conforté par de solides
fondements constitutionnels
C’est en s’appuyant explicitement sur l’article 55 de la Constitution que le Conseil d’Etat a
consacré la supériorité de la Constitution sur les dispositions conventionnelles (1). Mais, une autre
disposition constitutionnelle, à savoir celle mentionnée à l’article 54 dudit texte, a pu finir de la
convaincre (2).
1 – L’article 55 de la Constitution
Cet article fait l’objet d’un renvoi explicite tant dans l’arrêt Sarran que dans la décision
Arcelor. Le raisonnement suivi par le Conseil d’Etat est simple : pour le juge administratif, cet article
est le seul du texte constitutionnel à faire mention de la valeur à accorder aux engagements
internationaux. C’est donc sur lui qu’il faut se baser pour déterminer la place de ces engagements
dans la hiérarchie des normes. Or, dans la mesure où il ne vise que les lois, le Conseil d’Etat en déduit
que la supériorité des engagements internationaux ne concerne que les dispositions législatives et
non les dispositions constitutionnelles. Eu égard au caractère express de cet article, si le pouvoir
constituant avait voulu accorder aux engagements internationaux une valeur supérieure à celle de la
Constitution, il l’aurait mentionné.
Il est vrai que l’alinéa 13 du préambule de la Constitution de 1946, auquel renvoi
l’introduction du texte constitutionnel de 1958, stipule que « sous réserve de réciprocité, la France
consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l’organisation et à la défense de la paix ».
Mais, rien n’est dit sur la position du droit international vis-à-vis du texte constitutionnel. L’indication
de l’article 55 garde, alors, toute sa valeur.
2 – L’article 54 de la Constitution
Cet article concerne le contrôle préventif dont peuvent faire l’objet les conventions
internationales avant leur ratification. Ce faisant, est affirmée implicitement la suprématie de la
Constitution sur les engagements internationaux.
Concrètement, cet article donne le pouvoir au président de la République, au Premier
ministre, ou à soixante députés ou soixante sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel afin qu’il se
prononce sur la conformité à la Constitution de l’engagement international. Deux situations peuvent
se présenter. L’engagement international est conforme au texte constitutionnel, dans ce cas, il peut
être procédé à sa ratification. Ou, alors, le juge constitutionnel relève une contrariété entre les deux
textes. Dans cette dernière hypothèse, l’engagement international ne peut être ratifié qu’après une
révision de la Constitution. Ainsi, soit il est procédé à une telle révision et l’engagement peut être
ratifié, soit la révision n’intervient pas et la ratification est impossible. Il est possible de déduire de
cet article la supériorité des dispositions constitutionnelles sur les normes internationales : en effet,
dans la mesure où le texte international ne peut pas être ratifié s’il est contraire à la Constitution,
cela signifie indirectement que c’est cette dernière qui a le dernier mot. Il y a là un fondement
constitutionnel de plus à la suprématie des normes constitutionnelles sur les dispositions de droit
international.
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II – La suprématie de la
Constitution sur le droit
communautaire : un principe
confirmé par la translation d’un
contrôle de constitutionnalité
vers un contrôle de
conventionalité
C’est à l’occasion du contrôle des actes internes de transposition des directives
communautaires que le Conseil constitutionnel, puis le Conseil d’Etat ont été amené à préciser les
modalités d’application de la suprématie des normes constitutionnelles lorsqu’est en cause le droit
communautaire.
La position du juge constitutionnel : la décision Loi sur
l’économie numérique du 10/06/2004
1 - Les principes
A l’occasion de la décision de 2004, le Conseil constitutionnel a posé le principe selon lequel il
s’interdit de censurer une loi qui ne ferait que transposer une directive communautaire en droit
interne. En effet, vérifier la constitutionnalité d’une loi qui n’est que le décalque d’une directive
l’aurait conduit à statuer sur la directive au regard de la Constitution elle-même. Or, le juge
constitutionnel estime que la transposition d’une directive communautaire en droit interne résulte
d’une exigence constitutionnelle inscrite à l’article 88-1 de la Constitution ; il ne lui est donc pas
possible de statuer sur la compatibilité d’une directive européenne avec la Constitution française.
Ce principe connait deux limites. En premier lieu, cette solution ne concerne que les lois qui
« se bornent à tirer toutes les conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et
précises ». Ce choix s’avère logique dans la mesure où si la directive laisse plusieurs options possibles
à l’autorité nationale, il y lieu à contrôler la constitutionnalité du choix effectué. En second lieu, il est
fait exception à ce principe si la directive heurte une disposition expresse de la Constitution, cette
notion faisant référence aux dispositions spécifiques de notre Constitution qui ne se retrouve pas à
l’échelon communautaire, telle que l’article 6 de la Déclaration de 1789 au sujet des critères d’accès
aux emplois publics. Dans cette dernière hypothèse, c’est la Constitution française qui retrouve
application.
L’exigence constitutionnelle de transposition des directives conduira, quelques années plus
tard, le Conseil constitutionnel à préciser les modalités de censure des lois de transposition
incompatible avec une directive communautaire (CC, 27/07/2006, Loi sur les droits d’auteur ; CC,
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12/05/2010, Jeux d’argent et de hasard) : ainsi, le juge constitutionnel a admis qu’il pouvait censurer
une loi de transposition ne respectant pas une directive, mais uniquement dans l’hypothèse ou la
disposition législative serait manifestement incompatible avec la directive. En revanche, une loi
incompatible avec une directive communautaire échappera à la censure du Conseil constitutionnel
dans l’hypothèse ou les objectifs de cette dernière sont contraires à l’identité constitutionnelle de la
France, le Conseil constitutionnel faisant ici référence à la notion de disposition expresse de la
Constitution contenu dans la décision de 2004.
2 - La signification des décisions
En jugeant qu’il ne peut statuer sur la conformité avec la Constitution d’une loi qui ne ferait
que transposer une directive, l’on pourrait penser que le Conseil constitutionnel fait passer
l’application de la directive avant celle de la Constitution, et fait donc primer la première sur la
seconde.
Pourtant, une analyse détaillée du mécanisme mis en place par ces décisions convainc que ce
n’est pas le cas. Ainsi, d’une part, la transposition des directives résulte d’une exigence
constitutionnelle. En d’autres termes, la « suprématie » ainsi acquise tire sa source de la Constitution
elle-même. Dès lors, le principe général selon lequel la Constitution est la norme suprême ne souffre
qu’une exception qui tire sa source du texte constitutionnel lui-même. Cette considération conduit à
relativiser la portée de la décision du Conseil constitutionnel sur ce point.
D’autre part, il est précisé que la Constitution retrouve application dès lors que la directive
entre en confrontation avec une disposition expresse de la Constitution. Ainsi, si la Constitution
admet une exception à sa suprématie, l’exception connaît elle-même une exception qui replace le
texte constitutionnel au sommet de la hiérarchie juridique. Aussi, le fait que le texte constitutionnel
retrouve application quand est en cause une disposition expresse de la Constitution qui ne se
retrouve pas à l’échelon communautaire laisse penser à l’inverse que lorsque la Constitution s’efface
devant la directive c’est uniquement dans l’hypothèse ou les droits et libertés constitutionnellement
garantis ont leur équivalent en droit communautaire. Dès lors, si formellement c’est le droit
communautaire qui s’applique, matériellement les principes portés par le texte constitutionnel
continuent à trouver application. La suprématie de le Constitution est ainsi indirectement préservée.
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La position du juge administratif : l’arrêt Arcelor
1 - Les principes
Le juge administratif énonce que le contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires
assurant la transposition de directives inconditionnelles et précises est appelé à s’exercer selon des
modalités particulières (CE, ass., 8/02/2007, So. Arcelor).
Concrètement, le requérant invoquait la violation par un règlement transposant une directive
inconditionnelle et suffisamment précise d’une disposition constitutionnelle. Mais, dans la mesure
où le règlement n’était que le décalque d’une directive, apprécier la constitutionnalité du premier
revenait à juger de la conformité à la Constitution de la directive. En pareille hypothèse, le juge
administratif considère que l’exigence constitutionnelle de transposition découlant de l’article 88-1
de la Constitution impose des modalités particulières de contrôle.
Ainsi, le juge doit rechercher s’il existe au niveau communautaire une règle équivalente, telle
qu’interprétée par la CJCE, permettant d’assurer la même protection que la disposition
constitutionnelle, ce qui arrive fréquemment.
Dans l’affirmative, il doit se demander si la directive transposée respecte cette règle
communautaire, ce contrôle étant substitué au contrôle de constitutionnalité du décret de
transposition. En effet, soutenir que le décret est contraire à la Constitution revient à soutenir que la
directive est elle-même contraire au droit communautaire. Le Conseil d’Etat ne fait que substituer au
contrôle de constitutionnalité du décret un contrôle de conventionalité de la directive. Si l’affaire ne
présente pas de difficulté sérieuse, le moyen peut être facilement écarté. En revanche, sir des
difficultés se posent, il y a lieu de surseoir à statuer et de renvoyer l’affaire devant la CJCE. Son
appréciation de la validité de la directive au regard de la règle communautaire commandera, alors,
l’issue du litige portant sur la constitutionnalité de l’acte réglementaire de transposition.
S’il n’existe pas d’équivalent en droit communautaire, la Constitution retrouve toute sa place,
et l’acte réglementaire de transposition doit être apprécié directement au regard de la Constitution.
Il faut noter, pour finir, que cette jurisprudence sera étendue au cas où une loi s’interpose
entre la directive et le décret de transposition (CE, 10/04/2008, Conseil national des Barreaux). Etait
en cause en l’espèce la compatibilité de la loi de transposition et de la directive avec la CEDH.
S’agissant du contrôle de la directive au regard de la CEDH, le Conseil d’Etat reprend la démarche
suivie dans l’arrêt Arcelor. Ainsi, "il lui revient, en l'absence de difficultés sérieuses, d'écarter le
moyen; ou, dans le cas contraire, de saisir la CJCE d'une question préjudicielle". Quant au contrôle de
la loi de transposition, le juge administratif s’abstient de contrôler sa conventionalité lorsque cette
loi n’est, en quelque sorte, que le décalque de la directive : en effet, cette dernière ayant déjà fait
l’objet d’un contrôle, le contrôle de la loi est de facto inutile. Autrement dit, le juge administratif
déduit de la conventionalité de la directive, la validité de la loi en cause.
2 - La signification de la décision
L’impression qui ressort de la lecture de l’arrêt Arcelor est que le Conseil d’Etat semble avoir
réussi à concilier la suprématie de la Constitution avec le respect dû au droit communautaire. En
effet, cette solution permet d’assurer une coexistence harmonieuse des deux ordres juridiques en
effaçant l’obstacle tiré de l’opposition entre directive et Constitution. Plus précisément, la translation
d’un contrôle de constitutionnalité vers un contrôle de conventionalité permet d’assurer tant la
suprématie de la norme constitutionnelle dans l’ordre interne que l’application pleine et entière du
droit communautaire. Plusieurs points l’attestent.
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D’une part, dans la mesure où la directive est jugée à l’aune d’une règle communautaire, la
primauté de ce dernier n’est pas mise en question. Mais, dans le même temps, le respect de la
Constitution est aussi assuré puisque la directive est jugée à l’aune d’une règle apportant autant de
garantie, autrement dit faisant office de doublon. Si l’on veut être plus précis, l’on dira que dans le
cas où il existe une règle communautaire équivalente à la disposition constitutionnelle, cette
dernière n’est pas affectée puisque c’est une règle de même contenu qui s’applique.
D’autre part, dans l’hypothèse ou il n’existe aucune règle équivalente au niveau
communautaire, la Constitution retrouve application et s’impose directement et pleinement au
décret de transposition. Avec cette exception au contrôle de la directive à l’aune du droit
communautaire, la Constitution se retrouve placée au sommet de la hiérarchie des normes.
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